Процессный подход как инструмент таможенного администрирования

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Процессный подход как инструмент таможенного администрирования

Д.В. Губарев

В статье рассмотрен вопрос повышения качества таможенного администрирования должностными лицами таможенных органов при совершении ими таможенных операций в отношении товаров и транспортных средств, ввозимых на таможенную территорию Евразийского экономического союза, посредством применения процессного подхода при организации таможенного контроля. Приведена схема организации таможенного контроля при использовании процессного подхода в управлении таможенным органом, перечислены преимущества его применения по сравнению с функционально-ситуационной моделью управления.

Ключевые слова: таможенное администрирование; процессный подход; функционально-ситуационная модель; таможенная процедура; таможенный контроль; таможенное декларирование; таможенные операции.

D.V. Gubarev

Process approach as customs administration instrument

The issue of improving the quality of customs administration by customs officials when they perform customs operations in respect of goods and vehicles imported into the customs territory of the Eurasian Economic Union through the application of the process approach in customs control is considered in the article. The scheme of customs control using the process approach in customs body management is presented, the advantages of its application in comparison with the functional-situational management model are listed.

Keywords: customs administration; process approach; functional-situational model; customs procedure; customs control; customs declaration; customs operations.

Современные социально-экономические условия характеризуются динамичностью и значительным уровнем неопределенности, в результате чего на первое место выходит оперативность принятия управленческих решений, а основной тенденцией совершенствования управления является расширение практики применения перспективных управленческих технологий, инновационных моделей и концепций, зарекомендовавших себя и доказавших свою эффективность в других структурах и областях. В настоящее время стоит задача преобразования таможенной службы в эффективный институт, охватывающий основные сферы внешнеэкономической деятельности (ВЭД). Это требует дальнейшей разработки научных подходов в области таможенного регулирования ВЭД, и в первую очередь таможенного администрирования [1, с. 4]. После вступления в силу с 01.01.2018 Таможенного кодекса Евразийского экономического союза (ТК ЕАЭС) таможенное законодательство Таможенного союза (ТС) и Российской Федерации (РФ) претерпело ряд значительных изменений. Такие изменения коснулись и блока, регулирующего порядок совершения лицами и таможенными органами таможенных операций. В частности, ТК ЕАЭС значительно сократил отведенные сроки их совершения на каждом этапе.

Согласно положениям подп. 37 п. 1 ст. 2 ТК ЕАЭС под таможенными операциями понимаются действия, совершаемые лицами и таможенными органами в соответствии с международными договорами и актами в сфере таможенного регулирования и (или) законодательством государств-членов о таможенном регулировании [2]. Из определения данного термина видно, что таможенная операция является начальным звеном, своеобразным первичным действием, которое в дальнейшем, в зависимости от лиц, ее совершающих, разделяется на два различных, но, вместе с тем, тесно взаимосвязанных и взаимозависимых процесса: таможенное декларирование (участник ВЭД / бизнес) и таможенный контроль (должностное лицо таможенного органа).

В рамках статьи исследуются те таможенные операции, которые по совокупности и последовательности совершения действий таможенными органами образуют процесс проведения таможенного контроля.

В условиях сокращения сроков на совершение таможенных операций перед таможенными органами РФ стоит серьезная задача по их соблюдению без снижения качества таможенного администрирования, требующая комплексных и инновационных подходов к ее решению.

Одним из способов, позволяющих решить поставленные задачи, является применение процессного подхода в управлении таможенным органом, а также в проведении таможенного контроля товаров и транспортных средств.

Прежде чем коснуться сути, отличий и преимуществ процессного подхода перед действующей моделью проведения таможенного контроля, целесообразно определить, для кого / каких целей он проводится (при этом необходимо выделить заказчика и клиента), а также понять, какой продукт производится и какая ценность создается по итогам его проведения?

В типичной модели производственного предприятия не возникает сложности в определении заказчика и клиента, а также конечного продукта производства. Любое коммерческое предприятие ориентировано на получение прибыли, следовательно, заказчиком и клиентом для него всегда является конечный потребитель его продукта производства - товара и / или услуги. При этом товар (услуга) будет для потребителя тем ценнее, чем этот товар (услуга) будет дешевле и качественнее.

Учитывая тот факт, что таможенный орган является государственным органом, относящимся к исполнительной ветви власти, выполняющим административные, регулятивные, фискальные, правоохранительные и другие функции по своему направлению деятельности посредством обработки поступающих на таможенную территорию товаров и информации о них, в данном случае можно говорить о том, что таможенные органы своими действиями выполняют своего рода государственный и социальный заказ. Таким образом, в качестве заказчика производимых ими услуг выступают государство и общество, а клиентом и конечным потребителем создаваемой таможенными органами ценности является бизнес (участник ВЭД). Создаваемой ценностью или продуктом производства (результатом таможенного контроля) таможенного органа является решение в сфере таможенного дела. Заказчик и клиент предъявляют к данному решению два основных требования: оно должно быть качественным (законным и обоснованным) и своевременным (принято в рамках установленных законодательством сроков).

Процесс производства ценности таможенным органом представлен в табл. 1 (на примере производственного предприятия).

Таблица 1

Типологическое разграничение процесса производства ценности в организации

Таможенный контроль играет основную роль в производстве ценности системой таможенных органов.

В большинстве случаев при проведении таможенного контроля таможенные органы используют типовую или функционально-ситуационную модель. Это вызвано тем, что большинство таможенных постов являются структурированными таможенными органами, состоящими из отделов / отделений, которые проводят таможенный контроль по своим отдельным направлениям, а также имеют различные и невзаимосвязанные друг с другом показатели эффективности и результативности деятельности. Не говоря уже о том, что участники ВЭД и иные контролирующие органы в той или иной степени могут участвовать в нем на разных этапах и в разной степени влиять на результаты его проведения (как на этапе завершения таможенной процедуры таможенного транзита и / или проведения таможенного досмотра, так и на этапе проведения документального контроля).

Ниже в общих чертах приведена схема функционально-ситуационной модели проведения таможенного контроля на таможенном посту (рис. 1).

Рис. 1. Типовая (функционально-ситуационная) модель организации деятельности таможенного поста

процессный таможенное администрирование

Анализируя данную модель, можно выделить лиц, участвующих в проведении таможенного контроля, а также описать ряд типовых проблем, возникающих при его проведении в рамках представленной модели.

При этом следует отметить, что таможенный пост является основным участником, координирующим действия всех лиц, принимающих участие в таможенном контроле и влияющих на его проведение.

«Проблема руководителя любого уровня состоит в том, что он принимает решение в контексте целого: не только относительно отдельного элемента таможенной системы, а в контексте всей системы, всей стратегии ее деятельности (развития)» [3, с. 21].

Рассмотрим ряд типовых проблем, возникающих при проведении таможенного контроля в рамках представленной модели.

1. Участники модели видят процесс не системно, а узконаправленно и, как следствие, не идентифицируют себя частью единого процесса создания ценности.

2. Участники модели имеют ограниченные функциональные обязанности.

3. Низкий уровень горизонтального взаимодействия между участниками таможенного контроля.

4. Возникновение большого количества издержек, в том числе ввиду неравномерного распределения нагрузки между должностными лицами функциональных подразделений таможенного поста, влекущего за собой возникновение пиковых нагрузок в отдельно взятые периоды времени, а также перепроизводство, формирующее запасы, которые необходимо обслуживать с привлечением дополнительных ресурсов.

5. Трудоемкость объединения разных направлений таможенного контроля, следствием чего является неэффективная борьба с браком.

6. Отсутствие нацеленности на итоговый результат, достижение установленных контрольных показателей по конкретному направлению начальником функционального отдела с использованием крайних мер, порой в ущерб другим подразделениям таможенного поста.

7. Как следствие, в данной модели остается высокая степень задействованности в таможенном контроле начальника таможенного поста, вынужденно применяющего ситуационное / «ручное управление».

Исходя из этого необходимо рассмотреть перечисленные проблемы функциональной модели в более прикладном русле на практическом примере совершения лицами и таможенными органами таможенных операций, связанных с завершением процедуры таможенного транзита товаров, перемещаемых автомобильным видом транспорта, и осуществлением дальнейших действий, направленных на их помещение на временное хранение или на таможенное декларирование.

Положениями ст. 83, 151, 152 ТК ЕАЭС установлены уполномоченные лица, определен порядок и сроки совершения ими перечисленных выше таможенных операций таможенных процедур [2].

Анализ названных норм позволяет выделить лиц, участвующих в таможенном контроле при совершении ими таможенных операций, направленных на соблюдение требований, установленных таможенными процедурами.

Со стороны бизнеса таковыми являются: перевозчик, владелец склада временного хранения, декларант; со стороны таможенного органа: должностное лицо отдела контроля за таможенным транзитом (ОКТТ) таможенного поста, должностное лицо отдела таможенного досмотра (ОТД) таможенного поста, должностное лицо отдела таможенного оформления и таможенного контроля (ОТОиТК) таможенного поста.

Проблема узкой направленности процесса и ограниченности функциональных возможностей со стороны таможенных органов заключается в несогласованности целей, полномочий и сроков, отведенных на выполнение конкретной операции для должностных лиц: ОКТТ завершает таможенный транзит; ОТД контролирует соблюдение порядка помещения товаров на временное хранение; ОТОиТК контролирует соблюдение сроков и условий регистрации таможенной декларации.

Рассмотрим проблему возникновения пиковых нагрузок и перепроизводства, формирующего запасы, которые необходимо обслуживать с привлечением дополнительных ресурсов.

При большом объеме размещенных в зоне таможенного контроля транспортных средств с товаром (сырья) должностные лица ОКТТ, с учетом ограниченных сроков, отведенных им на завершение таможенной процедуры таможенного транзита с начала работы таможенного органа, будут стремиться максимально быстро завершить таможенную процедуру. Чем быстрее должностное лицо ОКТТ завершает таможенную процедуру таможенного транзита, тем у большего количества участников ВЭД в условиях ограниченности времени возникает необходимость в совершении таможенных операций по таможенному декларированию товаров или их помещению на временное хранение.

В случае если среди участников ВЭД окажется большинство тех, кто будет совершать таможенные операции по декларированию товаров, количество поданных деклараций должностному лицу ОТОиТК в коротком промежутке времени будет стремительно расти. Так как должностному лицу ОТОиТК установлены отдельные сроки на принятие решения по регистрации поданной таможенной декларации, возникает период пиковой нагрузки, который, в свою очередь, таит в себе риск повышения вероятности брака.

Если среди участников ВЭД окажется большинство тех, кто по различным причинам не сможет в установленные сроки подать таможенную декларацию (не хватает ряда документов, отсутствуют денежные средства на оплату таможенных сборов и др.), то перевозчик, декларант или иное уполномоченное в отношении товаров лицо в строго отведенные сроки будет обязано предпринять во взаимодействии с владельцем склада временного хранения действия, направленные на помещение таких товаров на временное хранение. Осуществление контроля за совершением данных таможенных операций возложено на должностное лицо ОТД.

Таким образом, перепроизводство решений должностным лицом ОКТТ привело к возникновению излишков, для управления которыми начальнику таможенного поста необходимо привлекать дополнительный ресурс в виде должностных лиц ОТД.

Перечисленные проблемы функциональной модели управления таможенным органом не позволяют комплексно подойти к вопросу повышения качества принимаемых должностными лицами таможенных органов решений в сфере таможенного дела, а также к безусловному соблюдению ими установленных ТК ЕАЭС сроков совершения таможенных операций.

После того как определены и описаны в таможенном отношении такие категории, как «рабочее сырье», «заказчики» и «клиенты», «создаваемая ценность», «продукт производства», перечислены лица, участвующие в проведении таможенного контроля, рассмотрена типовая (функционально-ситуационная) модель его проведения, а также проанализированы возникающие проблемы, целесообразно перейти к рассмотрению модели, основанной на процессном подходе к управлению таможенным органом, описать, как использование данного подхода позволит улучшить качество и сроки таможенного администрирования при проведении таможенными органами таможенного контроля.

В современном менеджменте существует несколько видов организации управления на предприятии. Одним из наиболее востребованных, доказавших свою эффективность на практике является процессный подход к организации управления. Основатель данного направления - А. Файоль, время возникновения - второе десятилетие ХХ в.

Согласно такому подходу управление представляется в виде непрерывного процесса или сквозного цикла. Его фундамент составляют основные функции: планирование, организация, мотивация и контроль. С точки зрения процессного подхода, являющегося одним из наиболее передовых методов построения систем управления, сквозные процессы представляют собой процессы, проходящие через несколько подразделений или через всю организацию, пересекающие границы функциональных подразделений [4, с. 169].

Современный процессный подход базируется на системном подходе к управлению и рассматривает любую организацию как единый организм (табл. 2). На каждом предприятии протекают разнообразные бизнес-процессы, на входе принимающие ресурсы, а на выходе дающие полуфабрикат или продукт. Весь цикл замкнут на выпуске готового товара, услуги. Данный подход состоит в такой организации работы, которая основана на разделении всей деятельности предприятия на бизнес-процессы, а аппарата управления - на блоки. Вся система может быть представлена в виде схемы, цепочки с отдельными звеньями - операциями. Конечным итогом производственной цепочки становится продукт. Звенья, отвечающие за конкретный бизнес-процесс, формируются из структурных подразделений [5].

Таблица 2

Основные элементы процессного подхода

По мнению автора, для того, чтобы рассматривать проведение таможенного контроля в рамках применения процессного подхода, необходимо:

а) воспринимать таможенный орган (таможенный пост) как систему, в которой:

- деятельность таможенного органа (таможенного поста) рассматривается как взаимосвязанная совокупность элементов системы, в том числе и его развитие (повышение эффективности деятельности);

- решение локальных проблем не меняет систему, изменить можно только всю совокупность в целом;

б) воспринимать таможенный контроль как процесс, в котором:

- любая отдельная таможенная операция воспринимается как подпроцесс или часть единого процесса создания итоговой ценности;

- любую таможенную операцию можно улучшить (это и есть цель, которую преследует процессный подход);

- в любой деятельности есть разделение (по наличию материальных ресурсов, персоналу, времени и т. д.).

Применительно к таможенным органам можно выделить следующие принципы процессного подхода в проведении таможенного контроля:

1. Рассмотрение деятельности таможенного поста в качестве совокупности бизнес-процессов (таможенных операций), совершение которых образует систему таможенного контроля.

2. Обязательная регламентация и формальное описание выполнения бизнес- процесса (таможенных операций).

3. Наличие внутреннего и / или внешнего владельца у каждого бизнес-процесса (лицо, которое отвечает за результат конкретной таможенной операции как со стороны бизнеса, так и со стороны таможенного органа).

4. Наличие ключевых показателей, посредством которых характеризуется каждый бизнес-процесс (таможенная операция).

По мнению автора, в процессном подходе управления таможенным органом можно применить следующую классификацию процессов:

а) по отношению к заказчикам и клиентам процесса:

- внешние (государство, общество, бизнес, иные контролирующие органы и т. д.);

- внутренние (таможенный контроль, таможенные операции, должностные лица таможенных органов);

б) по отношению к получению добавленной стоимости:

- основные (добавляющие ценность), например, маркетинг или производство и поставка продукции. В таможенном отношении под такого рода процессами могут пониматься действия, направленные на формирование репутации таможенного органа, на оптимизацию мест расположения таможенных органов, их транспортной доступности, времени работы, системы организации рабочих мест и др.);

- вспомогательные (добавляющие стоимость), например, управление персоналом (подбор кадров, формирование мотивации), управление документацией (внедрение электронного документооборота, повышение скорости обработки информации), техническое обслуживание оборудования (компьютеры, разработка и обновление программных продуктов и информационных ресурсов таможенных органов и др.);

в) по уровню подробности рассмотрения:

- верхний уровень (уровень начальника таможенного органа);

- средний уровень (заместитель начальника таможенного органа / начальник отдела);

- элементарный уровень (таможенный инспектор).

Таким образом, для того, чтобы перейти от функционального к процессному подходу в проведении таможенного контроля, необходимо осуществить:

- выделение (описание) и классифицирование требуемых бизнес-процессов (таможенных операций);

- выделение проблем и их ранжирование по уровню значимости;

- формирование цепочки бизнес-процессов в пределах работающей структуры таможенного органа и построение оптимальной модели течения процесса;

- разработку стандартов и методов, обеспечивающих результативность управленческих процессов;

- автоматизацию, создание информационной базы и подбор ресурсов для выполнения работ в рамках бизнес-процессов (таможенных операций);

- мониторинг и анализ бизнес-процессов (таможенных операций);

- постоянный контроль за исполнением.

Схема процессного подхода к проведению таможенного контроля на таможенном посту приведена на рис. 2.

В настоящее время в Московской областной таможне происходит внедрение процессного подхода в управление таможенными органами. В частности, с середины 2017 г. проведены следующие мероприятия:

- ликвидированы все ОТОиТК с ведомственным кодом, находящиеся на значительном удалении от основных таможенных постов, за счет чего минимизированы управленческие, правовые и временные риски, возникавшие при проведении таможенного контроля [6];

- таможенные посты переведены на семидневные, сменные и двенадцатичасовые графики работы, приблизив тем самым проведение таможенного контроля к непрерывному процессу создания ценности и сократив временные разрывы между процессами;

- в структуре таможенных постов ликвидированы отделы, а обязанности по осуществлению фактического контроля (таможенный транзит и таможенный досмотр) объединены и вошли в функции одного должностного лица таможенного поста, тем самым расширив его функционал и повысив ответственность за принимаемые решения;

- должности начальников отделов на таможенных постах ликвидированы, вместо них введены должности сменных заместителей начальника таможенного поста, в обязанности которых входит контролирование и координирование этапов проведения таможенного контроля с момента въезда товаров в зону таможенного контроля до их выпуска в соответствии с заявленной таможенной процедурой;

- графики работы ряда функциональных отделов, участвующих в оперативном таможенном контроле, пересмотрены и приведены в соответствие с графиками работы таможенных постов и др.

Несмотря на то, что внедрение процессного подхода в Московской областной таможне находится на начальном этапе, тем не менее уже видны положительные результаты: сокращение сроков совершения таможенных операций и повышение качества принимаемых должностными лицами решений в сфере таможенного дела.

Рис. 2. Модель процессного подхода

В результате на таких этапах таможенного контроля, как совершение лицами и таможенными органами таможенных операций, связанных с завершением таможенной процедуры таможенного транзита товаров, перемещаемых автомобильным видом транспорта, и осуществлением дальнейших действий, направленных на их помещение на временное хранение или на их таможенное декларирование, проведенные в Московской областной таможне мероприятия позволили:

- снизить перепроизводство решений;

- уменьшить возникновение пиковых нагрузок;

- минимизировать издержки, возникающие из-за неравномерного распределения нагрузки между должностными лицами таможенного поста и влекущие за собой возникновение пиковых нагрузок в отдельно взятые периоды времени, а также перепроизводство, формирующее запасы, которые необходимо обслуживать с привлечением дополнительных ресурсов;

- сократить время на совершение таможенных операций;

- повысить качество принимаемых решений.

Использованные источники

1. Бойкова М. В. Совершенствование теории администрирования: монография. М.: Изд-во

Российской таможенной академии, 2013.

2. Таможенный кодекс Евразийского экономического союза (приложение № 1 к Договору о Таможенном кодексе Евразийского экономического союза от 11.04.2017) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2017. № 47. Ст. 6843.

3. Макрусев В. В. Таможенное администрирование: идеология, методология и технология: монография. М.: РИО Российской таможенной академии, 2017.

4. Макрусев В. В., Зеркин Д. Г., Месяц М. А. Современные подходы к управлению деятельностью таможенных органов: монография. М.: Изд-во Российской таможенной академии, 2012.

5. Сабурова И. Процессный подход в менеджменте. Процессный подход в управлении [Электронный ресурс]. URL: https://www.syl.ru/artide/167828/new_protsessnyiy-podhod-v-

menedjmente-protsessnyiy-podhod-v-upravlenii.

6. Приказ ФТС России от 01.12.2017 № 1906 «О совершенствовании структуры Московской областной таможни и о внесении изменений в приложения к приказам ФТС России от 8 июня 2016 г. № 1142 и от 26 июля 2016 г. № 1464» [Электронный ресурс]. URL: http:// www.tks.ru/news/law/2017/12/07/0001.

Размещено на Allbest.ru