Особливості правовідносин у сфері підготовки персоналу Державної прикордонної служби України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Особливості правовідносин у сфері підготовки персоналу Державної прикордонної служби України

Олег Ганьба, Наталія Радченя

Висвітлюються особливості правовідносин у сфері підготовки персоналу Державної прикордонної служби України. Наголошується, що зміна підходів до підготовки персоналу Державної прикордонної служби України стосується усіх видів та напрямків її проведення, проте найактивніше процес модернізації проходить у сфері вищої військової освіти. Внесені зміни до законів України щодо регулювання правовідносин у сфері вищої військової освіти спрямовані на актуалізацію підготовки фахівців відомства відповідно до сучасних викликів і загроз як національній безпеці України загалом, так і її прикордонній безпеці зокрема. Вони впливають на формування нових зв'язків між учасниками освітнього процесу, зміну їхнього статусу, а також обсягу прав та обов'язків. Підкреслюється, що правовідносини у сфері підготовки персоналу Державної прикордонної служби України формуються між суб'єктами, склад яких залежить від форми участі в забезпеченні цього виду діяльності та завдань, визначених Конституцією України та іншими нормативно-правовими актами. До таких суб'єктів належать органи державної влади, наділені загальною і спеціальною компетенціями, а також індивідуальні суб'єкти -- науковий та науково-педагогічний склад навчальних закладів, здобувачі освіти, здобувачі наукового ступеня тощо. Акцентується, що у сфері підготовки персоналу Державної прикордонної служби України знаходять свій вияв як загальні, так і спеціальні ознаки адміністративно-правових відносин. Робляться узагальнення, що визначений нормативно-правовими актами правовий статус учасників правовідносин у сфері підготовки персоналу Державної прикордонної служби України є складним, багатоманітним і навіть дещо протирічним. З одного боку, законодавчо закріплений обсяг повноважень органів державної влади загальної та спеціальної компетенції створює необхідні умови для інтеграції військової освіти в освітній простір держави та підвищення якості підготовки персоналу, а з іншого -- окремі повноваження органів державної влади спеціальної компетенції до певної міри звужують автономію вищих військових навчальних закладів та обсяг прав здобувачів освіти і військових фахівців у реалізації своїх освітніх конституційних прав. персонал державна прикордонна служба

Ключові слова: правовий статус, правовідносини, підготовка, персонал, Державна прикордонна служба України, військова освіта, вищий військовий навчальний заклад.

Oleh HANBA,

Keywords: legal status, legal relations, training, personnel, State Border Guard Service of Ukraine, military education, higher military educational institution.

У сучасних умовах розвитку Україна постала перед необхідністю відновлення суверенітету та територіальної цілісності, протистояння викликам і загрозам національній безпеці, а також стабілізації соціально-політичної ситуації. Сучасний стан українського державотворення змусив змінити погляди на наявні підходи до підготовки фахівців сектору безпеки і оборони та спричинив пошук оптимальних моделей розвитку системи підготовки військовослужбовців відповідно до кращих міжнародних стандартів.

Потреби сьогодення диктують нові вимоги до системи підготовки персоналу Державної прикордонної служби України (далі -- ДПСУ), розроблення стратегії розвитку та основних напрямків модернізації, вибору адекватних засобів та способів її реалізації. Основна увага зосереджується на забезпеченні здатності персоналу протистояти потенційним викликам і загрозам. Досягнення цієї мети неможливе без належного нормативного і організаційного забезпечення навчально-виховного процесу підготовки фахівців у сфері охорони та захисту держаного кордону.

Зміни в нормативно-правовому регулюванні підготовки персоналу, безумовно, викликають трансформацію правовідносин у цій сфері, визначають особливості правового статусу учасників, змінюють обсяг їхніх прав та обов'язків.

Проблема якості підготовки фахівців сектору безпеки та оборони достатньо широко висвітлюється в працях провідних українських науковців:

В. Телелима, О. Аксютіна, У. Парпан, М. Нещадима, І. Шопіної, Р. Бузу- нова, Л. Криворучко, Л. Миськів, А. Перепелиці, О. Чернякової, С. Полякова та інших. Окремі аспекти цієї проблематики досліджували також В. Слюсарєв, В. Момот, В. Зьолка, А. Сіцінський, І. Савенко та інші. Проте останні зміни в законодавстві викликають потребу більш глибокого та всебічного дослідження аспектів, що визначають особливості правовідносин у сфері підготовки персоналу ДПСУ.

Мета статті -- на підставі аналізу положень нормативно-правових актів окреслити особливості правовідносин у сфері підготовки персоналу ДПСУ, а також окремі напрями їхнього удосконалення.

За останнє десятиліття система підготовки персоналу ДПСУ зазнала значних змін. Це стало можливим у результаті послідовної реалізації новел законодавчих актів у галузі освіти, інших нормативних документів, у яких знайшли відображення сучасні принципи освітньої політики. Її характерними рисами є універсалізація, безперервність, багаторівневість та наближеність до практичної діяльності. Її характерними рисами є універсалізація, безперервність, багаторівневість та наближеність до практичної діяльності. Як складовий елемент національної системи освіти, система підготовки персоналу ДПСУ має свої специфічні властивості, зумовлені особливостями оперативно-службової діяльності персоналу ДПСУ, а також міжнародними стандартами підготовки прикордонників, що знаходить своє відображення на змісті та характері правовідносин, які реалізуються в процесі підготовки персоналу ДПСУ.

Для більш повного осягнення особливостей правових відносин, що складаються у сфері підготовки персоналу ДПСУ, доцільно дослідити загальнотеоретичні аспекти категорії «правовідносини» як результату реалізації норм права відповідними суб'єктами в конкретних життєвих ситуаціях.

Категорія «правові відносин» є однією із найбільш дискусійних у теорії права. Більшість науковців під час визначення правовідносин єдині в думці, що це вольові суспільні відносини, врегульовані нормами права та забезпечені державою, що знаходять свій вираз у конкретних зв'язках правомочних і зобов'язаних суб'єктів, які є носіями суб'єктивних юридичних прав, обов'язків, повноважень та відповідальності [1, с. 389; 2, с. 226; 3, с. 234].

Особливості конкретного виду правовідносин перебувають у прямій залежності від кола суспільних відносин, регулювальний вплив на які здійснюють норми права відповідної галузевої належності. В окремих випадках регулювальний вплив на певну сферу відносин у суспільстві можуть здійснювати одночасно правові норми кількох галузей права. До таких видів суспільних відносин, зокрема, належить підготовка персоналу ДПСУ, під час організації і проведення якої виникають адміністративні, трудові, фінансові та господарські правовідносини.

На думку О. Б. Аксютіна, професійна підготовка є комплексним правовим інститутом, який об'єднує норми кількох галузей права, домінуваль- ними серед яких є адміністративно-правові [4, с. 50].

Адміністративно-правовим відносинам притаманні загальні ознаки якими є: їхній імперативний характер; можливість застосування примусових засобів у процесі реалізації; вони мають владно-публічний характер; їхнє регулювання здійснюється адміністративно-правовими нормами та ін. [5, с. 48].

Ю. М. Фролов характеризує адміністративні правовідносини як такі, що виникають у сфері управлінської діяльності уповноважених суб'єктів; спрямовані на забезпечення як публічного, так і приватного інтересу суб'єктів зазначених правовідносин; їхнім обов'язковим учасником є суб'єкт, наділений владними повноваженнями, управлінськими компетен- ціями та є представником держави; їхнім ініціатором може бути будь-яка сторона, незалежно від бажання чи волі іншої; можуть містити елементи як юридичної нерівності, так і рівності сторін; порушники норм відповідають перед державою в особі уповноваженого органу; можливість вирішення спорів у судовому або адміністративному порядку [6, с. 45].

У. О. Шевченко, окреслюючи характерні ознаки адміністративно- правових відносин, робить акцент на пріоритетній ролі та значенні суб'єктів згаданих відносин. На думку науковця, до таких ознак належить взаємозв'язок органів управління та інших суб'єктів адміністративного права; відображення структури механізму управління держави, залежного від об'єкта регулювального впливу; їхня реалізація опосередковується системою взаємних зв'язків учасників, у яких вони набувають власної правової форми існування; застосування відповідних методів під час їхньої реалізації [7, с. 1121].

У сфері підготовки персоналу виявляються також і спеціальні ознаки адміністративно-правових відносин. Вони мають переважно регулятивний характер, оскільки їхнє виникнення пов'язане з фактами правомірної поведінки та реалізацією позитивних завдань державного управління; належать до внутрішньо-організаційних; субординаційний характер підпорядкованості суб'єктів, один з яких наділяється владними повноваженнями; переважною в них є юридична нерівність учасників, оскільки воля одних суб'єктів підпорядковується волі інших; можуть виникати, змінюватись або припинятись, незалежно від волі й бажання, а іноді і всупереч волі їхніх учасників; можуть складатися як між підпорядкованими, так і між непід- порядкованими учасниками, тобто можуть будуватися як по вертикалі, так і по горизонталі тощо [4, с. 40].

Погоджуючись загалом з проаналізованими науковими поглядами, вважаємо, що окремі аспекти твердження потребують більш детального дослідження, зокрема віднесення правовідносин у сфері підготовки персоналу до внутрішньо-організаційних, тобто таких, що складаються всередині відомства між його суб'єктами з приводу освітньої діяльності. Розмаїття видів підготовки персоналу ДПСУ та форм її здійснення дають підстави виокремити не лише внутрішні, а й зовнішні адміністративно-правові відносини. Так, до внутрішніх належать правовідносини, що складаються між керівництвом навчального закладу та постійним і перемінним складом цих закладів; між керівництвом навчального закладу та його структурними підрозділами; між особовим складом органів і підрозділів ДПСУ та

їхніми начальниками (командирами) під час проведення поточної підготовки.

Зовнішні правові відносини у сфері підготовки персоналу ДПСУ складаються між органами управління у сфері освіти, наділених загальною і спеціальною компетенціями та відомчими навчальними закладами.

Зважаючи на роль і значення в забезпеченні освітньої діяльності до уповноважених органів загальної компетенції належать Верховна Рада України, повноваженням якої є прийняття законів, винятково якими визначаються основні засади освітньої діяльності; Президент України як гарант прав та свобод особи, до яких, зокрема, належить закріплене у ст. 53 Конституції України право на освіту; Кабінет Міністрів України, до компетенції якого належить забезпечення реалізації державної політики у сфері освіти [8], а також органи управління та контролю у сфері освіти -- центральний орган виконавчої влади у сфері освіти і науки, яким на сьогодні є Міністерство освіти та науки України; центральний орган виконавчої влади із забезпечення якості освіти -- Державна служба якості освіти України та Національне агентство із забезпечення якості вищої освіти [9].

Оскільки військова освіта є складником загальнодержавної освіти України, відомчі навчальні заклади перебувають у подвійному підпорядкуванні: з одного боку -- органів державної влади, наділених управлінськими повноваженнями у сфері освіти і які визначають загальні для всіх суб'єктів освітньої діяльності вимоги та правила, а з іншого -- державних органів, у сфері управління яких вони знаходяться [10]. Такі органи, крім досягнення безпосередніх мети і завдань, заради яких вони створені, наділяються законодавцем спеціальними компетенціями щодо підпорядкованих закладів.

Проте, як слушно зазначає С. Ю. Поляков, таке підпорядкування може мати і негативні наслідки, зумовлені не достатньо чітким розмежуванням повноважень між органами військового та цивільного управління, а також надмірно розширеними повноваженнями суб'єктів військового управління, що зумовлює звуження сфери впливу органів самоврядування військових навчальних закладів [11, с. 11].

Уповноважені державні органи щодо навчальних закладів, які перебувають у їхньому управлінні, наділяються комплексом повноважень, які надають право впливати, зокрема на організацію освітнього процесу, спеціалізацію здобувачів освіти; кадрове забезпечення підпорядкованих навчальних закладів; визначати порядок діяльності та обсяг повноважень органів управління та самоврядування; обсяг прав і обов'язків здобувачів вищої військової освіти, а також інші повноваження [9].

А. О. Вітченко та В. І. Осьодло доречно стверджують, що негативним аспектом впровадження директивного підпорядкування вищих військових навчальних закладів державним органам, наділених функцією управління з усіх питань організації освітнього процесу, йде в розріз з принципом автономії закладів вищої освіти, який полягає у свободі та відповідальності за якість вищої освіти усіх зацікавлених сторін [12, с. 47].

У системі підготовки персоналу ДПСУ органом державної влади, наділеним спеціальною компетенцією, є Адміністрація Державної прикордонної служби України (далі -- Адміністрація Держприкордонслужби).

До основних завдань Адміністрації Держприкордонслужби належить управління територіальними органами, до яких, окрім інших, належать навчальні заклади. Відповідно Адміністрація Держприкордонслужби наділена повноваженнями щодо створення, реорганізації та ліквідації навчальних закладів; організації підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації персоналу ДПСУ тощо [13].

Як засновник вищого навчального закладу ДПСУ -- Національної академії Державної прикордонної служби України імені Богдана Хмельницького (далі -- Академія), Адміністрація Держприкордонслужби наділяється повноваженнями щодо затвердження статуту Академії; здійснення контролю за її фінансовою та господарською діяльністю та ін. Окрім того, Адміністрація Держприкордонслужби реалізує своєї права з таких питань: сформування та розміщення державного замовлення на підготовку фахівців з вищою освітою, забезпечує їхній розподіл для подальшого проходження служби; встановлення вимог до змісту освіти, її рівня та обсягу; забезпечення підготовки інформаційними та матеріально-технічними ресурсами тощо [13]. Як суб'єкт управлінського впливу Адміністрація Держприкордонслужби також забезпечує координацію діяльності учасників підготовки персоналу задля досягнення її максимальної результативності.

Подібним обсягом повноважень Адміністрація Держприкордонслужби наділена і щодо інших навчальних закладів -- навчальних центрів, які входять до системи ДПСУ. Водночас В. Л. Зьолка слушно зауважує про відсутність у законодавстві визначення поняття «навчальний центр ДПСУ» та виокремлює загальні ознаки, притаманні навчальним центрам ДПСУ, зокрема: належність до навчальних закладів, що функціонують як заклади професійної (професійно-технічної) освіти; створюються, реорганізуються та ліквідуються у встановленому Адміністрацією Держприкордонслужби порядку; їхню майнову основу складає майно, щодо якого встановлена державна форма власності; зазначені навчальні центри функціонують як самостійні суб'єкти системи ДПСУ [14, с. 538].

Повноваження навчальних закладів ДПСУ як основний складник їхнього правового статусу, на жаль, не отримали нормативного закріплення у відповідному Законі, а лише визначені статутами та підзаконними нормами наказів і розпоряджень Адміністрації Держприкордонслужби.

Отже, зважаючи на характер відносин між Адміністрацією Держприкордонслужби та територіальними органами з питань підготовки персоналу, можемо стверджувати про їхню приналежність до внутрішніх адміністративно-правових відносин. Водночас Адміністрація Держприкордонслужби є також учасником зовнішніх відносин у питаннях взаємодії з підрозділами Збройних сил України, правоохоронними органами, прикордонними органами іноземних держав щодо проведення спільних навчань.

До суб'єктів правовідносин у сфері підготовки персоналу ДПСУ, безумовно, також належать військовослужбовці строкової служби, військовослужбовці за контрактом, здобувачі вищої освіти, здобувачі наукового ступеня, а також педагогічні, науково-педагогічні, наукові працівники та ін. Зазначені суб'єкти, володіючи специфічними ознаками, належать до індивідуальних суб'єктів освітніх правовідносин [15, с. 201], які, на нашу думку, володіють спеціальною правосуб'єктністю у сфері підготовки персоналу ДПСУ, зумовленою необхідністю професійного забезпечення прикордонної безпеки України, реалізують свої суб'єктивні права та юридичні обов'язки у формі службових повноважень з метою забезпечення державних, суспільних та індивідуальних інтересів.

Їхня участь в освітній сфері обумовлена також певними специфічними ознаками як суб'єктів правових відносин у сфері охорони та захисту державного кордону, а саме:

а) володіють спеціальною правосуб'єктністю, зумовленою особливостями оперативно-службової діяльності ДПСУ;

б) під час проходження служби перебувають між собою у субордина- ційній підпорядкованості;

в) на них розповсюджується добровільне обмеження цивільної та іншої праводієздатності (в окремих сферах підприємницької, політичної та інших видів діяльності);

г) дієздатність військовослужбовців як учасників правових відносин базується не на вільному їх волевиявленні, а на сукупності прав і обов'язків, у якій домінує службовий обов'язок;

д) деліктоздатність зазначених суб'єктів правових відносин потребує не тільки наявності відповідного віку й осудності, а ще й додаткових умов, до яких законом віднесено наявність статусу військовослужбовця, участь у складі прикордонного наряду, перебування на конкретній посаді тощо [15, с. 203-204].

Особливості оперативно-службової діяльності персоналу ДПСУ вимагають наявності в них спеціальної освіти, особливих знань, навичок і вмінь для якісного виконання службових обов'язків з метою належної реалізації змісту охоронних і захисних правовідносин. За своїм правовим статусом вони водночас є і об'єктом, і суб'єктом управлінських відносин у системі підготовки персоналу. Так, у відносинах з вищими керівниками є об'єктом управлінського впливу, а щодо підлеглого персоналу -- суб'єктом.

З урахуванням викладеного, правовий статус учасників правовідносин у сфері підготовки персоналу ДПСУ -- це сукупність прав і обов'язків суб'єктів, за допомогою яких вони реалізують державну політику щодо підготовки кадрів у зазначеній сфері.

Зважаючи на викладені вище положення, варто узагальнити:

— правовідносини, що формуються та реалізуються у сфері підготовки персоналу ДПСУ, є складними суспільними відносинами, які регулюються низкою галузей права, характеризуються спеціальними ознаками, домінантними серед яких є адміністративно-правові відносини;

— визначений нормативно-правовими актами правовий статус їхніх учасників є складним, багатоманітним і навіть дещо протирічним. З одного боку, законодавчо закріплений обсяг прав і обов'язків органів державної влади загальної та спеціальної компетенції створює необхідні умови для інтеграції військової освіти в освітній простір держави та підвищення якості підготовки персоналу, а з іншого -- окремі повноваження органів державної влади спеціальної компетенції до певної міри звужують автономію вищих військових навчальних закладів та обсяг прав здобувачів освіти в реалізації своїх освітніх конституційних прав.

Список використаних джерел

1. Скакун О. Ф. Теорія держави і права. 4-те вид. Київ : Алерта, 2014. 524 с.

2. Загальна теорія права / за заг. ред. М. І. Козюбри. Київ : Ваіте, 2015. 392 с.

3. Теорія держави і права / за заг. ред. О. М. Бандурки. Харків : Харків. нац. ун-т внутр. справ, 2018. 416 с.

4. Аксютін О. Б. Загальна характеристика правовідносин, які створюються під час професійної підготовки персоналу. Право і безпека. 2007. Т. 6. № 2. С. 48-50.

5. Колпаков В. К. Адміністративне право України. Київ : Юрінком Інтер, 1999. 342 с.

6. Фролов Ю. М. Сутність та особливості адміністративно-правових відносин. Наше право. 2013. № 11. С. 41-46. Національна бібліотека України ім. В. І. Вернадського НАН України. URL : https://bit.ly/3JPw6sG.

7. Шевченко Е. О. Визначення поняття адміністративно-правових відно

син з урахуванням пріоритетного значення та ролі в них суб'єкта адміністративного права (на прикладі адміністративного суду). Форум права. 2011. № 1. С. 1116-1122. Національна бібліотека України

ім. В. І. Вернадського НАН України. URL : https://bit.ly/36LSCo3.

8. Конституція України від 28 червня 1996 р. № 254к/96-ВР. Верховна Рада України. Законодавство України. URL : http://bit.ly/2LXJAqz.

9. Про вищу освіту. Закон України від 01.07.2014 р. № 1556-VII. Верховна Рада України. Законодавство України. URL : https://bit.ly/3qHfsBE.

10. Про освіту. Закон України від 05.09.2017 р. № 2145-VIII. Верховна Рада України. Законодавство України. URL : https://bit.ly/3kkN0Tk.

11. Поляков С. Ю. Організаційно-правові засади військової освіти в Україні (адміністративно-правовий аспект). Автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.07. Харків, 2006. 17 с.

12. Вітченко А. О., Осьодло В. І. Розвиток системи вищої військової освіти

України в контексті сучасних трансформаційних змін. Наука і оборона. 2019. № 2. С. 44-50. Національна бібліотека України

ім. В. І. Вернадського НАН України. URL : https://bit.ly/3hovmyx.

13. Про затвердження Положення про Адміністрацію Державної прикордонної служби України. Постанова Кабінету Міністрів України від 16.10.2014 р. № 533. Верховна Рада України. Законодавство України. URL : https://bit.ly/3smBTjj.

14. Зьолка В. Л. Охорона національних інтересів України у прикордонній сфері (адміністративно-правовий аспект). Хмельницький : Вид-во НАДПСУ, 2015. 672 с.

15. Ганьба О. Б. Правові відносини у сфері прикордонної безпеки України: теоретичні і прикладні проблеми. Вінниця : Твори, 2020. 448 с.