Таким образом, становится очевидной необходимость государственного регулирования процессов создания СЭЗ не только на уровне национальной экономики, но и на уровне регионов, а также каждой конкретной «зоны» конкретного типа.

В ходе изучения проблемы государственного регулирования процессов создания СЭЗ на «внутризональном» уровне необходимо рассмотреть объекты и субъекты государственного управления.

Объектами государственного управления являются непосредственно СЭЗ различных типов.

Субъектами государственного регулирования выступают субъекты хозяйствования в СЭЗ -- ее резиденты (промышленные предприятия, организации, предприятия сферы услуг и т.п.). В комплексе проблем разработки государственного регулирования процессов создания СЭЗ особое место занимают вопросы выбора организационно-правовых форм субъектов СЭЗ.

Международный опыт показывает, что это связано с выбором адекватных форм собственности или их оптимального сочетания. Преобладание в конкретной стране той или иной формы собственности определяется историческими и национальными факторами, а также принятой моделью экономического и социального регулирования. Это во многом и определяет структуру субъектов хозяйствования в СЭЗ: кооперативов, частных предприятий в форме акционерных обществ (АО), товариществ, различных малых и крупных предприятий и их объединений, которые могут быть представлены как чисто национальными, иностранными собственниками, так и совместными предприятиями, включающими собственников капитала двух или более стран.

Помимо этого государственное регулирование процессов создания СЭЗ должно заниматься созданием органов управления СЭЗ, делегируя им соответствующие права и полномочия, а также ответственность за осуществляемую в СЭЗ хозяйственную деятельность.

Для достижения целей и задач, стоящих перед государственным регулированием процессов создания СЭЗ, применяется целый комплекс методов.

Одновременно возможно и необходимо осуществление таких методов косвенного воздействия, как налогообложение, налоговые льготы на инвестиции и поддержку регионов «зоны», введение импортных депозитов, госкредиты, регулирование учетной ставки процента и объемов банковского кредита и т.д.

Естественно, создание СЭЗ в каждом конкретном случае сопряжено с определенными особенностями и определенной спецификой: географическое положение территории, уровень развития внешнеэкономических связей, промышленный, социальный, научный и трудовой потенциал, развитие инфраструктуры и т.д.

В этой связи государственное регулирование немаловажно для координации отечественной практики создания СЭЗ с международной практикой.

Одной из важнейших задач, подтверждающих необходимость, роль и значение государственного регулирования процессов создания СЭЗ, является задача привлечения капитала на их создание и развитие. Как свидетельствует отечественный и мировой опыт, механизм привлечения капитала в «зоны» типичен. Опыт показывает, что большую активность проявляют инвесторы из стран, непосредственно граничащих с «зоной», что вполне объяснимо: с одной стороны, складываются тесные хозяйственные связи, а с другой - оказывает влияние высокая степень риска инвестирования в отечественные зоны. Из-за недоверия зарубежных инвесторов российским банкам остро встает необходимость открытия в зонах представительств национальных банков государств, чьи инвесторы активно участвуют здесь. При разработке механизма создания и функционирования зоны ориентируются в основном на привлечение иностранных инвестиций, забывая о возможности получения финансовых средств от отечественных инвесторов.

Другой не менее важной задачей государственного регулирования является создание эффективного организационно-экономического механизма создания СЭЗ. Его суть сводится к созданию необходимой нормативно-правовой базы для осуществления процессов «зонирования» в стране, а также осуществлению финансово-кредитной, налоговой и иной экономической политики государства, направленной на повышение эффективности функционирования СЭЗ любого типа. Вопрос поиска источников финансирования создания СЭЗ остается весьма болезненным, при этом ни один регион не может обойтись без помощи со стороны государственного бюджета, что подчеркивает роль и значение государственного регулирования процессов создания СЭЗ в России.

Мировой опыт «зонирования» убедительно доказывает необходимость государственного управления и регулирования процессов создания СЭЗ в стране. Инструментом государственного регулирования является структурно-инвестиционная, бюджетная, социальная, налоговая, производственно-конъюнктурная, кредитная, эмиссионная и внешнеэкономическая политика. Государственное регулирование процессов создания СЭЗ - это система скоординированных действий государства, направленных на достижение целей и задач «зональной» политики.

Роль государственного регулирования процессов создания СЭЗ сводится к необходимости организации работ по подготовке и обеспечению организационно-правовой базы для создания и эффективного функционирования СЭЗ.

Сфера государственного управления процессами «зонирования» должна охватывать все финансовые, организационно-экономические, нормативно-правовые и иные проблемы Васильев Л. СЭЗ: мифы и действительность. // Биржевые ведомости -2003 - № 1-2.

К методам государственного регулирования процессов «зонирования» можно отнести прямые (тарифные: цены, размеры налоговых платежей и т.д.; нетарифные: квоты, лицензии и т.д.) и косвенные (налоговые льготы, таможенное и валютное регулирование и т.д.) методы воздействия.

Сложившаяся в России ситуация требует выработки как общих для всех типов «зон», так и индивидуальных, учитывающих уникальность каждой российской СЭЗ, подходов в области государственного регулирования процессами «зонирования» исходя из конкретных задач возрождения, развития и реформирования российской экономики, творчески использующих накопленный мировой опыт государственного регулирования.

Несмотря на разработанную концепцию создания и регулирования деятельности СЭЗ существует ряд проблем, препятствующий этой деятельности. По нашему мнению, без изучения этих проблем сложно планировать процесс развития деятельности на территории СЭЗ.

Глава 3. Проблемы функционирования СЭЗ в России

При разработке и принятии закона о СЭЗ, что является самой насущной задачей для развития зональной практики, прежде всего, необходимо разрешить следующую проблему: функционирование СЭЗ в режиме свободной таможенной зоны (а именно это привлекает большинство регионов, добивающихся статуса СЭЗ) означает, что территория зоны подпадает под условия таможенной экстерриториальности. Между тем, конституционность норм таможенной экстерриториальности принципиально не ясна сегодня даже в отношении небольших участков государственной территории РФ (площадью в несколько кв. км), не говоря уже о регионах размером с целую область, поскольку Конституция Российской Федерации запрещает образование таможенных границ внутри территории страны: «На территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств». Исключения допускаются лишь в целях «...обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей» Конституция РФ. - 1993г. . Уже одно это обстоятельство ставит под вопрос правомерность принятия решений об образовании различных СЭЗ на территории России.

Точная юридическая проработка вопросов, касающихся СЭЗ, может привести к нормальному функционированию зон и в условиях действующего правового поля. Имея в виду несовершенство правовой системы России, прямое действие норм законодательства, подзаконных актов в особенности, может означать фактическое прекращение СЭЗ и ее правового режима. Правовые институты СЭЗ - статуты органов управления ею, правосубъектность резидентов, правовые основы правоприменительной и арбитражной деятельности - чрезвычайно сложно согласовывать с действующим законодательством, достаточно сложно - с международным правом, сложившимися международными институтами и обычаями.

Экстерриториальность зон может быть реализована несколькими путями. Один из них схематично выглядит так, что вся локальная юридическая система СЭЗ строится одновременно на признании верховенства законодательства РФ, в т.ч. - актов об иностранных инвестициях, о предприятиях, о банках и банковской деятельности, «провозглашающих» правовые основы хозяйственной деятельности и т.п. с учетом актов о СЭЗ.

В рамках этой юридико-технической схемы требуется произвести работу по дополнению каждого из значимых для СЭЗ акта в форме подготовки пакета локальных актов. Отсутствие того или иного дополнения будет означать прямое действие акта законодательства России на территории СЭЗ. Необходимо очертить круг наиболее значимых для СЭЗ актов, соответствующие «дополнения» к которым могут быть приняты в корпус масштабного акта о СЭЗ. В свою очередь этот акт, как будет показано ниже, принимает компетентный орган государственной власти и, таким образом, заодно, утверждает конституирующий акт (к примеру, Положение) о ней. Иные нормативные акты РФ действуют на территории СЭЗ безусловно.

Описываемый путь достижения экстерриториальности отвечает также требованиям полноты государственного суверенитета - верховенства законов РФ на всей ее территории - и, фактически, допускает юридическую экстерриториальность СЭЗ.

В этом контексте проектирование правовых основ СЭЗ удовлетворяет двум «противоположным» требованиям:

· выводит территорию СЭЗ из пространства прямого действия российского законодательства, путем создания своеобразного юридического «фильтра», эффективно редуцирующего российское и международное право для целей и особенностей СЭЗ;

· согласовывает фактический правовой режим с требованиями суверенности РФ, с законодательными актами, регулирующими предпринимательскую деятельность Савин В. О законодательной базе свободных экономических зон в России // Бизнес - 2003 - № 7.

«Экстерриториальность» может быть организована и за счет делегирования значительного объема полномочий по обеспечению правового режима хозяйствования в СЭЗ органу местного самоуправления - Администрации области, района, для чего Конституция РФ создает достаточно-правовых оснований. Так, ст.130, 132 Конституции предоставляют возможности наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, что означает правовую свободу в организации правового режима СЭЗ. Часть полномочий, носящих особый характер - охрана государственной границы, охрана общественного порядка, таможня, иные специфические функции будут вправе осуществлять государственные органы, уполномоченные специальными актами, принятыми во исполнение актов, учреждающих СЭЗ. Эти органы будут действовать на основании законодательства о них, актов о СЭЗ, приказов и распоряжений вышестоящих органов.

Условия применимости международного права на территории СЭЗ будут определены последовательной работой по дополнению актов разрабатываемых для СЭЗ принципами, конкретными нормами, правовыми обычаями, в целом создающими «климат» международно-правового регулирования.

Выдвижение концепции правового обеспечения СЭЗ также означает решение следующих проблем.

· Статутная - последовательное и систематичное проведение работы по разграничению компетенции органов СЭЗ, имеющих властные, распорядительные, координационные полномочия; определение правового положения резидента СЭЗ; определение правовых основ взаимодействия субъектов СЭЗ с третьими юридическими и физическими лицами и государством.

· Правоприменительная - создание на основе и во исполнение конституирующих государственных документов актов о правилах и нормах процедурного, процессуального характера, обеспечение разграничения компетенций различных субъектов СЭЗ, системная увязка полномочий органов (субъектов) СЭЗ, имеющих субординационные, властные и распорядительные полномочия; правовое обеспечение структуры органов СЭЗ.

· Правоохранительная - создание правовых основ правоохранительной деятельности в СЭЗ (контролирующей, предупреждения и борьбы с преступностью, обеспечения экономической безопасности).

Очевидно, что без решения поставленных правовых задач невозможно достижение целей создания СЭЗ - скорее наоборот - взаимные претензии и упрёки субъектов и Федерального центра будут обострять и без того непростую обстановку внутри России, а экономическая преступность быстро «проглотит» «островки экономической свободы» Савин В. О законодательной базе свободных экономических зон в России // Бизнес - 2003 - № 7.

Следующей проблемой «выживания» СЭЗ в России является проблема несовпадения декларируемых целей, целей, реально преследуемых при их создании, их противоречия, как интересам регионов, так и Федерации в целом. Руководители регионов видят, как правило, в таких зонах лишь одну «сиюминутную» привлекательную сторону - перспективу получения льгот по полному или частичному освобождению от налогов. Многие полагают, что СЭЗ помогут им избавиться от проблем региона, решить которые сами они не в состоянии: плохого состояния инфраструктуры, развала производства, безработицы, тяжелой социальной обстановки, экологических проблем. И при этом не думают о том, кто же тогда в такую «свободную зону» придет со своим капиталом? Между тем, система предоставляемых свободной зоне льгот должна служить инструментом реализации имеющихся сравнительных преимуществ данной территории, а не механизмом компенсации имеющихся недостатков или отсутствующих здесь факторов развития. Кроме того, средства Федерального бюджета, вкладываемые в создание СЭЗ, в том числе и в виде различных льгот, фактически выделяются за счёт прочих регионов России, может быть, не менее нуждающихся в них в условиях затянувшегося системного кризиса в экономике.

Согласно обследованию, проведенному Институтом востоковедения РАН по 26 странам, собственные затраты по привлечению иностранных инвестиций в СЭЗ составили в среднем 4 долл. на 1 долл. зарубежных инвестиций. В КНР, например, иностранные вложении в четыре СЭЗ составили к концу 80-х гг. 4 млрд. долл., в то время как начальные собственные инвестиции превысили 22 млрд. долл., что в 5,5 раз больше. По существу, вся инфраструктура для СЭЗ была создана за счет централизованных средств. Анализ же отечественных программ создания и развития СЭЗ (например, Постановление Правительства РФ от 29.09.97 № 1259 «О Федеральной целевой программе развития Особой экономической зоны в Калининградской области на 1998 - 2005 годы») показывает, что в них закладывается соотношение «собственные - зарубежные» инвестиции, как 3 к 1, причём бюджеты разных уровней в них составляют более 50 % всех средств. Учитывая хроническое недофинансирование расходных статей бюджета, можно предположить, что, как не будут в полной мере выполняться государственные финансовые обязательства, так и иностранные инвестиции будут падать в пропорциональных размерах, что приведёт к хроническому недофинансированию программ развития Смородинская П., Капустин А. Свободные экономические зоны: мировой опыт и российские перспективы. // Вопросы экономики - 2001 - № 12.

Следует подчеркнуть также, что иностранные капиталы «перетекают» в СЭЗ не для «поднятия» экономики России, а ради получения сверхприбылей. При этом, чем более стабильна и развита страна, чем ниже производственные и финансовые риски, тем ниже норма прибыли, являющаяся привлекательной для инвестора. Обычно считается, что свободные экономические зоны способствуют прямым иностранным инвестициям относительно крупных и имеющих хорошую репутацию компаний. Однако, как свидетельствует мировой опыт, мощные транснациональные корпорации не очень нуждаются в привилегиях и возможностях свободных зон. Они могут успешно функционировать и в обычных условиях практически любой страны. И если условия какого-либо государства слишком неблагоприятны, то преимущества, предлагаемые свободными экономическими зонами, вряд ли заставят эти корпорации изменить их стратегию международного развития. В связи с этим возрастает опасность проникновения на территорию СЭЗ неблагонадёжных компаний из числа мировых аутсайдеров и криминализации бизнеса в зоне, что приведёт, если не к полному срыву, то к снижению качества исполнения поставленных задач.

Другой экономической проблемой СЭЗ явилось халатное расходование на местах и тех явно недостаточных средств, что выделяются Федеральным бюджетом под реализацию определённых программ, ставит под вопрос их реальное воплощение. Так, например, по информации, специалисты Счетной палаты, на основании постановления Госдумы России от 3 февраля 1999 г., в течение нескольких недель проверяла эффективность использования средств федерального бюджета, выделенных на развитие приоритетных инфраструктурных проектов на территории СЭЗ «Находка» в 1991-98 годах - то есть, фактически, за всю историю её существования. Документ об итогах проверки поступил в Приморье. В нем, в частности, отмечается, что на 1 января текущего года общая сумма долга Административного комитета (АК) СЭЗ «Находка» за использованные кредиты из федерального бюджета составляет 315 млн. руб. При этом основной долг - 59,7 млн. рублей, задолженность по уплате процентов - 124,1 млн. руб. и штрафы - 131,2 млн. руб. В уставной капитал 73 различных предприятий Административным комитетом было внесено 40,998 млн. руб., с учётом деноминации все эти цифры стоит разделить на 1000. Никаких доходов от этих вложений не поступало. Более того, по состоянию на 1 января 1999 г. 29 из этих предприятий уже прекратили свою деятельность, а 6 находятся в стадии ликвидации. При этом АК СЭЗ «Находка» вообще не имел право участвовать в создании этих предприятий. Как говорится в отчете Счетной палаты, «одним из наиболее характерных нарушений валютного законодательства является перевод АК СЭЗ «Находка» иностранной валюты в сумме 707 тыс. долл. на счета инофирм в оплату импортных контрактов, заключенных российскими фирмами, без лицензии (разрешения) Банка России, что противоречит требованиям Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» Смородинская П., Капустин А. Свободные экономические зоны: мировой опыт и российские перспективы. // Вопросы экономики - 2001 - № 12.

Характерна и проблема отечественной «оффшорной» зоны в Ингушетии. За время её функционирования так и не были созданы регулятивные механизмы, адекватные поставленным задачам. На конец мая 1995 года из 2067 зарегистрированных в зоне предприятий функционировали на её территории лишь 19 (0,01%). Остальные 99,9% лишь воспользовались льготами для увода своих капиталов от налогообложения, пользуясь тем, что в РФ налоги начисляются по месту юридического адреса налогоплательщика.

Зональные льготы из инструмента модернизации экономики и привлечения в страну иностранных инвестиций превратились в средство скрытого субсидирования определённых региональных группировок и способ первоначального накопления капитала с последующим его переводом за рубеж. Решение этой проблемы видится в переводе льгот на региональный уровень, а федеральные средства следует направлять в СЭЗ в виде целевых кредитов и инвестиционных программ под строгим контролем центра.

После кризиса 17 августа к финансовым проблемам СЭЗ добавилась также проблема доверия к государственным гарантиям предоставляемых кредитов, проблема кредитоспособности отечественных финансовых институтов.

Кроме программно-целевых и финансовых, в ряду общих для всех СЭЗ социально-экономических проблем следует выделить:

· неразвитость инфраструктуры и промышленности;

· разрыв и перераспределение хозяйственных связей предприятий, отсутствие защиты отечественных товаропроизводителей на международном рынке со стороны государства;

· наличие на пути развития свободного предпринимательства препон бюрократического и криминального характера, в том числе коррупционированность чиновников;

· проблема уровня квалификации российских кадров, как рабочих, так и управленческих, проблема отсутствия опыта;

· одна из важнейших и определяющих проблем - проблема доверия к власти Савин В. О законодательной базе свободных экономических зон в России // Бизнес - 2003 - № 7.

При перечислении социально-экономических проблем российских СЭЗ не следует забывать и о том, что у каждой зоны есть также собственные, индивидуальные, которые, впрочем, перекликаются как с общими для всех СЭЗ, так и с общегосударственными. Проблема высоких транспортных расходов является общей для СЭЗ Калининградской области и Находки в виду их определённого географического положения. При этом она напрямую зависит от общегосударственной проблемы высоких тарифов на транспортные перевозки. Среди индивидуальных проблем можно отметить также дефицит энергоносителей в некоторых СЭЗ, недостаточность собственной сырьевой базы, экономические проблемы крупных градообразующих предприятий, неконкурентоспособность отечественных товаров в условиях беспошлинного импорта и многие другие.

Обозначенный спектр проблем, сопровождающих развитие и функционирование СЭЗ в России был бы неполным без упоминания об их геополитическом аспекте. Учитывая нестабильность политической обстановки, как внутри страны, так и за её пределами, есть основания для возведения таких проблем в число ведущих.

Среди таких проблем следует выделить проблему политической стабильности, преемственности политико-экономических решений, согласованность в действиях властей всех уровней. Многочисленные непоследовательные правовые решения по СЭЗ имели несомненную политическую подоплеку борьбы различных властных группировок, что не могло не сказаться отрицательно на развитии зон. Борьба за расширение региональных льгот в ущерб другим субъектам Федерации сказалась на росте сепаратистских настроений, нагнетании напряжённости в отношениях между центром и регионами.

Проблема использования идеи СЭЗ в интересах узких лоббистских групп, накопления за её счёт политического капитала некоторыми чиновниками на местах приводит к дискредитации в целом прогрессивного начинания. Дело в том, что в самом начале (еще на этапе существования СССР) замысел создания зон был использован руководством союзных республик в качестве инструмента политического противодействия союзному центру. В преддверии выборов российского президента раздача «зональных полномочий» была символом либерального отношения руководства РСФСР к регионам, а затем, с обретением Россией суверенитета, «выбивание» этих полномочий стало средством аналогичной борьбы, теперь уже - со стороны руководителей регионов по отношению к федеральным властям. И сегодня идея создания СЭЗ все еще остается средством политического давления регионов на правительство, хотя практические усилия по организации зон все более смещаются на местный уровень. Возможно, именно поэтому сенаторы отклонили столь необходимый Федеральный закон «О Свободных экономических зонах в РФ» - внесение полной ясности в этот вопрос лишило бы многих из них некоторых рычагов воздействия на центр.

Другой немаловажной проблемой является поддержание экономической безопасности государства и его интересов на должном уровне. Так и не став в современных условиях «экспортопроизводящими», свободные зоны в полной мере стали «экспортосырьевыми», то есть крупными, часто несанкционированными и неконтролируемыми экспортёрами стратегических сырьевых ресурсов и «не совсем законных» капиталов. В условиях топливного кризиса экспортная деятельность СЭЗ вызывает немало нареканий.

Одновременно следует отметить особое геополитическое положение некоторых зон. Так, Калининградская область играет и будет играть стратегически важную роль в обеспечении политических, экономических и военных интересов России в Европе. С учетом планов НАТО по включению в состав альянса восточноевропейских стран и государств Балтии военно-стратегическое значение области еще более возрастает. В этой связи необходим комплекс мер, направленных на обеспечение жизнедеятельности региона, в том числе при возникновении возможных кризисных ситуаций. К стратегически важным отраслям Программа относит:

· транспортный комплекс;

· топливно-энергетический комплекс;

· агропромышленный комплекс;

· связь и телекоммуникации.

Проблемы обеспечения целостности и национальной безопасности страны в не малой степени характерны и для других СЭЗ - таких, как «Находка», «Сахалин» и др Смородинская П., Капустин А. Свободные экономические зоны: мировой опыт и российские перспективы. // Вопросы экономики - 2001 - № 12.

Результатом всех вышеописанных проблем - и правовых, и социально-экономических, и геополитических является то, что, как отмечено в (50, 51), в настоящее время из 18 формально утверждённых в России СЭЗ можно, да и то с большими натяжками, назвать работающими лишь две - в Калининградской области и в Находке. При этом функционирование этих зон в данных регионах не только не привело к ожидаемому экономическому прорыву, но и не вывело эти регионы в ряд регионов - доноров Федерального бюджета. Тем не менее процесс создания СЭЗ на региональном уровне не прекращается ни на один день при абсолютно туманном целеполагании.

Глава 4. Правовые проблемы функционирования СЭЗ

Как отмечалось выше, правовое регулирование свободных экономических зон осуществляется большим количеством правовых актов. Однако в их числе нет единого специального закона, который регулировал бы процедуру создания, функционирования различных зон, а также, что очень существенно, их ликвидации. Поэтому было бы целесообразно остановиться на имеющих принципиальное значение положениях последнего по времени его рассмотрения в палатах Федерального Собрания проекта Закона "О свободных экономических зонах" (одобрен Советом Федерации 28 июня 2000г. постановлением №180-СФ). Президент Российской Федерации В.В. Путин в соответствии с частью 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации отклонил принятый Государственной Думой 9 июня 2000 года, одобренный Советом Федерации 28 июня 2000 года и представленный Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования Федеральный закон "О свободных экономических зонах".

По представленному законопроекту у главы государства имеется, в частности, следующее замечание. Частью третьей статьи 3 Федерального закона предусматривается создание так называемых особых экономических зон в пределах всей территории отдельного субъекта Российской Федерации. Эта норма принципиально неприемлема, поскольку предоставляет субъектам Российской Федерации право ставить вопрос о придании им статуса особых экономических зон, что нарушает принцип равенства субъектов Российской Федерации и нарушает единство экономического и правового пространства Российской Федерации, закрепленные Конституцией Российской Федерации.

Нашедшая отражение в проекте традиционная концепция СЭЗ исходит из того, что свободная экономическая зона представляет собой отдельный, ограниченный участок территории РФ, в пределах которого действует особый правовой режим, о чем было сказано ранее. При этом границы СЭЗ могут совпадать либо не совпадать с установленными границами территориально-административных единиц [47, c.105].

Важно отметить, что, согласно проекту, упомянутый режим, не ограничиваясь особенностями таможенного регулирования и налогообложения, предусмотрел в отношении отдельных видов СЭЗ полный запрет на проживание в них физических лиц. Очевидно, что подобное установление противоречит ч. 1 ст.27 Конституции РФ, согласно которой каждый, кто законно находится на территории РФ, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.

Необходимо признать, что и в целом концепция зоны как ограниченного участка территории, в пределах которого действует некое специфическое регулирование экономических и иных отношений с элементами особого административного управления (отдельные органы управления, особый режим въезда, выезда и пребывания и пр.), входит в противоречие с ч.1 ст.8 Конституции РФ, предусматривающей, что в РФ гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Действительно, о какой свободе перемещения товаров в границах страны можно говорить при наличии в СЭЗ особого таможенного регулирования, в свете которого территория зоны противопоставляется так называемой остальной территории РФ? Кроме того, как мною уже говорилось, в отдельных зонах по решению местных органов управления могли создаваться таможенные и иные функциональные субзоны, т.е. замкнутые территории с еще более узкоспециализированным режимом, чем режим самой СЭЗ.

Таким образом, можно сделать вывод, что, несмотря на принимавшиеся в отношении отдельных зон федеральные законы, с момента введения в действие Конституции РФ 1993 г. существование СЭЗ вступило в противоречие с Основным законом страны. Отсюда следует, что для легализации создания и функционирования СЭЗ необходимо внесение в Конституцию РФ соответствующих изменений. В противном случае правовые акты, предусматривающие правила поведения, не соответствующие изложенным выше положениям Основного закона, имеющим принципиальный характер, становятся неправомерными, поскольку, согласно ч.1 ст.15 Конституции, законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ [1]. Подобные выводы не только имеют теоретический характер, но и могут повлечь практические последствия, поскольку ставят под сомнение законность, как отдельных нормативных актов, так и совершенных на их основе действий.

Одной из заложенных в проекте закона идей, вызывающих серьезные сомнения, является существенное усиление роли Правительства РФ и других органов исполнительной власти и, соответственно, уменьшение полномочий федеральных органов представительной власти в регулировании процесса создания и деятельности СЭЗ.

Согласно проекту закона, зоны должны возникать в соответствии с Федеральной программой создания и развития свободных экономических зон на территории РФ. Эта программа разрабатывается и ежегодно уточняется Правительством РФ. Подготовка ее проекта осуществляется по поручению Правительства федеральным органом исполнительной власти на основе предложений о создании зон, поступивших от субъектов Федерации и предварительно согласованных с соответствующими органами местного самоуправления. Правительство принимает решение о создании конкретной зоны и утверждает положение о ней. Оно же решает вопрос о ее ликвидации (см. Статью №10. Проекта Федерального закона «О свободных экономических зонах». Электронная правовая системе Гарант). Как можно видеть, согласно проекту, все принципиальные этапы процесса формирования и прекращения СЭЗ определяются органами исполнительной власти, и прежде всего Правительством РФ.

При этом роль высшего органа представительной власти - Федерального Собрания, фактически, ограничивается рассмотрением предложений по финансированию программы в рамках обсуждения бюджета страны на следующий финансовый год.

Между тем, несмотря на то, что льготы, которыми наделяются субъекты, именуемые участниками СЭЗ, носят локальный характер, последствия их предоставления затрагивают интересы широкого круга лиц - от конкретных предприятий, оказывающихся в неравном положении по сравнению с предприятиями, получившими статус участника зоны, до субъектов Федерации, не располагающих на своей территории свободными экономическими зонами.

Освобождение от налогов, снижение налоговых ставок, сокращение налогооблагаемой базы, предусматриваемые в том или ином сочетании режимом зоны, ведут к снижению в течение продолжительного времени общего уровня доходов, поступающих в бюджеты разных уровней. В условиях, когда принятие решения о создании зон предоставляется Правительству, а не высшему законодательному органу, субъекты Федерации, не участвующие в соответствующем проекте, практически лишены возможности влиять на принятие принципиальных решений. В связи с этим представляется необходимым, чтобы как утверждение в целом Федеральной программы создания и развития свободных экономических зон на территории РФ, так и принятие решений о создании отдельных зон осуществлялись федеральным законодательным органом и имели форму закона, а не акта Правительства.

Для современной России реальные результаты создания СЭЗ можно усмотреть главным образом в оказании адресной экономической помощи отдельным территориям. При этом необходимо осознавать, что поддержка будет оказываться как за счет Федерации в целом, а так и каждого из входящих в нее регионов. Представляется, что целесообразность и обоснованность соответствующих потерь со стороны центра и субъектов Федерации во имя развития той или иной территории должны обсуждаться обеими палатами Федерального Собрания при принятии соответствующего законопроекта. На такой основе учреждение зоны не будет восприниматься как насильственное ущемление интересов остальных субъектов Федерации [58, c.27]. В целом же предоставление территориям режима СЭЗ, не должно становиться обыденной практикой, оставаясь исключением из правил, а не правилом. В противном случае оно может превратиться в способ ухода от налогообложения, а также от исполнения общих для всех участников внешнеэкономической деятельности таможенных правил.

Однако даже при условии соблюдения указанных выше условий вызывает сомнения выраженная в проекте закона концепция регулирования, относящегося к одной из разновидностей СЭЗ - так называемой зоне экспортного производства (далее - ЗЭП).

Согласно проекту, такая зона представляет собой ограниченный участок таможенной территории РФ, в пределах которого устанавливается особый режим предпринимательской деятельности для участников данной зоны, вывозящих с ее территории за пределы РФ более 50% товаров собственного производства, относящихся к продукции обрабатывающих отраслей промышленности и отвечающих критериям происхождения с территории указанной зоны (должны быть произведены в указанной зоне) (см. Статью №7. Проекта Федерального закона «О свободных экономических зонах». Электронная правовая системе Гарант).

Авторы проекта не упомянули о возможности квотировании экспорта продукции, произведенной в ЗЭП. Создается впечатление, что их цель состояла в установлении лишь нижнего предела вывоза продуктов переработки сырья за пределы РФ и в дальнейшем стимулировании этого процесса путем предоставления экспортерам соответствующих льгот. Между тем на сегодняшнем этапе экономического развития России всемерное поощрение экспорта уже не может служить самоцелью при создании СЭЗ. Напротив, в целях избегания ажиотажного спроса и резкого роста цен на некоторые необходимые российскому потребителю виды продукции перерабатывающей промышленности Правительство вынуждено в ряде случаев вводить ограничения на вывоз такой продукции за рубеж путем применения административных мер воздействия на экспортеров.

Изложенные выше соображения не охватывают всех положений проекта закона о СЭЗ. Однако и они свидетельствуют о недостаточной степени проработки авторами, как общей концепции, так и формулировок отдельных статей этого документа.

Принятие Федерального Закона «О СЭЗ» на территории РФ, безусловно, ускорит развитие и, что желательно, инициирует создание новых СЭЗ. В связи с этим необходимо изучить перспективы развития СЭЗ в России.

Заключение

Иностранные инвестиции - это то, для чего, собственно, и создаются СЭЗ во всем мире. С их помощью правительство предполагает решить ряд существенных проблем, которые нависают над страной в процессе перехода к рынку. СЭЗ позволяют активизировать внешнеэкономическую деятельность страны по средствам привлечения инвестиций, снизить социальную напряженность, улучшить имидж страны в глазах иностранных инвесторов. Опыт многих стран, а особенно наших соседей Польши, Венгрии, позволяют сделать вывод, что СЭЗ, при разумном к ним подходе, глубоком понимании механизмов функционирования, способны вывести экономику страны на более высокий качественный уровень. Кроме того, примеры этих стран могут послужить хорошим примером деятельности СЭЗ для нашей страны.

Процесс создания СЭЗ - процесс требующий тщательного продумывания всех составляющих СЭЗ. Разработка целей и задач должна быть всесторонней и всеобъемлющей, необходимо принимать во внимание множество факторов: экономическое положение страны, стабильность инвестиционного законодательства, стабильность налогового законодательства, внешнеторговые связи страны и прочее. Только в этом случае функционирование СЭЗ будет эффективным.

По средствам создания СЭЗ правительства стран пытаются решить те проблемы, которые собственными силами они решить не в состоянии. Для новых инвесторов создаются определенные условия, именно это условия и являются особенностями функционирования СЭЗ. В работе были рассмотрены составляющие СЭЗ, принципы и условия функционирования, этапы создания и опыт деятельности СЭЗ некоторых стран. Исходя из всего вышесказанного можно сделать некоторые выводы:

· создание СЭЗ направлено, в первую очередь, на привлечение иностранного капитала;

· на территории СЭЗ действует целая система налоговых льгот, часть из которых является постоянной, часть - временной (например, в Венгрии - освобождение от местных налогов на первых 10 лет). Резиденты и вовсе освобождаются от уплаты некоторых налогов (чрезвычайный налог, налог на недвижимость, дорожный фонд и др.);

· внешнеторговые льготы, связанные с введением упрощенного порядка осуществления внешнеторговых операций (например, резиденты СЭЗ освобождаются от пошлин, налогов на импорт и прочих видов контроля за импортом) позволяют активизировать экспорт, достичь нужного уровня импорта, предоставляют возможность национальному производителю представить свою продукцию на внешнем рынке и прочее;

· товары, ввозимые на территорию СЭЗ и вывозимые с ее территории, подлежат таможенному оформлению;

· административные льготы, предоставляемые резидентам СЭЗ, значительно ускоряют и облегчают процесс регистрации и, соответственно, начало производственной деятельности.

Свободные экономические зоны в России, несмотря на их достаточно давнюю историю не могут развиваться также как на западе. Главной причиной этому - несовершенство законодательства. Но будем надеяться, что современное правительство предпримет необходимые шаги к устранению недостатков законодательства в этом вопросе, ведь СЭЗ - это наши окна в мировую экономику.

Библиографический список

1. Постановление ВС РСФСР ОТ 24.10.90 г. "О создании в Приморском крае в районе г. Находка свободной экономической зоны".

2. Положение о свободной экономической зоне в районе г. Находки Приморского края. Утверждено постановлением СМ РСФСР от 23.11.90 г, N 540.

3. Положение о свободной экономической зоне в Калининградской области (СЭЗ "Янтарь"), Утверждено постановлением СМ РСФСР от 25.09-91 г. N497.

4. Конституция Российской Федерации, 1993 г.

5. Постановление Правительства РФ от 29.12,94 г. N 1430 "Об особой экономической зоне в границах особо охраняемого эколого-курортного региона - Кавказских Минеральных Вод".

6. Федеральный закон от 13.03.95 г. N 31-ФЗ "О некоторых вопросах предоставления льгот участникам внешнеэкономической деятельности".

7. Смородинская П., Капустин А. Свободные экономические зоны: мировой опыт и российские перспективы. // Вопросы экономики - 2001 - № 12, с. 126-140.

8. Стулов А. Балтийский "Янтарь". // Деловые люди - 1999 - № 3, с.57-58.

9. Семенов Г. Развитие свободных и оффшорных зон. // Российский экономический журнал - 1995 - № 11, с.34-44.

10. Васильев Л. СЭЗ: мифы и действительность. // Биржевые ведомости -2003 - № 1-2, с.8.

11. Рекомендации по созданию СЭЗ в России. // БИКИ - 1996 - № 39 (7465), с.2.

12. Савин В.О законодательной базе свободных экономических зон в России // Бизнес - 2003 - № 7, с.38-39.

13. Елисеев А. Особая экономическая зона в Калининградской области. // Международный бизнес России. - 2003 - № 5, с. 14-17.

14. Смородинская Н. Туманно будущее свободных зон. // Экономика и жизнь - 2002 - № 12, с.1.

15. Архипов А.И. Экономика: Учебник. - М., 1998г.

16. . Булатов А.С. Экономика. - М., 1997г.

17. Добрынин А.И. - Экономическая теория. - М., 1999г.

18. Т. Данько, З. Округ. Свободные экономические зоны в мировом хозяйстве: Учеб. пособие //Российская экономическая академия им. Г.В.Плеханова. М.: Инфра-М, 1998. - 168 с.

19. Я.С. Друзик. Свободные экономические зоны в системе мирового хозяйства: Учеб. пособие. - М., 2000, - 298 с.

20. В. Игнатов, В. Бутов. Свободные экономические зоны. - М.: Ось-89, 1997. -192с.

21. Э. Костромичева, Л. Груша. Итоги и проблемы функционирования СЭЗ в 2003 г. // Российская экономика: анализ, прогноз, регулирование - 2004 - № 2, с. 13

22. Э. Сайдловска-Мартини. Функционирование свободных экономических зон в мире. - М.: Инфра, 1999. - 78 с.

Размещено на Allbest.ru