2. Основные принципы экономического стимулирования природопользователей

экономический стимулирование природопользование законодательство

Общие принципы налогообложения и сборов вытекают как из ст. 57 Конституции РФ (относящейся исключительно к налогообложению), так и из других статей, закрепляющих основополагающие принципы для любой отрасли законодательства, в частности из ч. 1 и 2 ст. 7 (о социальной природе государства и социальной справедливости), ч. 1 ст. 8 (о гарантировании в России единства экономического пространства и свободы экономической деятельности), ч. 2 ст. 8 (о признании и защите в России равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности), ст. 19 (о равенстве всех перед законом и конкретных формах проявления режима равноправия), ч. 3 ст. 55 (о возможности ограничения прав и свобод человека и гражданина только в форме федерального закона) и другие Конституция Российской Федерации от 12 дек. 1993 г.: в ред. Законов Рос. Федерации о поправках к Конституции Рос. Федерации от 30 дек. 2008 г.№6-ФКЗ и №7-ФКЗ) // Российская газета. 2009. 21 января..

Законодательство о налогах и сборах основывается на признании всеобщности и равенства налогообложения, что предусмотрено п. 1 ст. 3 НК РФ и вытекает из ст. 19 и 57 Конституции РФ.

Согласно правовой позиции КС РФ, сформулированной в Постановлении от 21 марта 1997 г. № 5-П, принцип равного налогового бремени, вытекающий из ст. 8 (ч. 2), 19 и 57 Конституции РФ, в сфере налоговых отношений означает, что не допускается установление дополнительных, а также повышенных по ставкам налогов в зависимости от формы собственности, организационно-правовой формы предпринимательской деятельности, местонахождения налогоплательщика и иных, носящих дискриминационный характер оснований. При этом конституционный принцип равенства в налоговой сфере не исключает дифференцированных подходов к налогообложению. Однако такая дифференциация должна быть основана на объективно обусловленных критериях и не может устанавливаться по неэкономическим мотивам, в том числе исходя из социальных различий и других подобных критериев Постановление Конституционного Суда РФ от 21.03.1997 N 5-П «По делу о проверке конституционности положений абзаца второго пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» //Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. №4..

Дифференциация налогового бремени плательщиков налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) в анализируемом положении п. 2 ст. 342 НК РФ в части установления ограничения по времени (т.е. установления льготы только для недропользователей, «успевших» открыть месторождение и освободиться от отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы на 1 июля 2001 г.) не обусловлена экономическими критериями, а, напротив, искажает подлинный экономический и правовой смысл введения с 1 января 2002 г. налога на добычу полезных ископаемых. Так, при обосновании принятия гл. 26 НК РФ учитывалось экономическое содержание НДПИ, которое обусловлено тем, что ставки данного налога были установлены с учетом размера ранее действовавших платежей за пользование недрами, а также части отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы (ОВМСБ), зачисляемых в бюджетную систему Российской Федерации (50 - 60% в зависимости от вида полезных ископаемых), а при добыче нефти - с учетом ставки акциза. Однако, принимая соответствующую норму п. 2 ст. 342 НК РФ, законодатель по непонятным причинам проигнорировал экономическую составляющую данного налога.

В Определении КС РФ от 9 июня 2005 г. № 287-О отмечено, что «при предоставлении налоговых льгот законодатель должен учитывать конституционный принцип равенства, закрепленный в статье 19 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, и вытекающее из него требование равного налогообложения». Далее, раскрывая содержание понятия «равенство налогообложения», КС РФ отметил, что «конституционный принцип равенства не может считаться нарушенным, когда различия между теми или иными категориями налогоплательщиков являются достаточными для того, чтобы предусмотреть для них различное правовое регулирование» Определение Конституционного Суда РФ от 09.06.2005 N 287-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Законодательного собрания Иркутской области о проверке конституционности положения статьи 27 Федерального закона «О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах» // СПС Консультант Плюс..

Законодатель, приняв в действующей формулировке п. 2 (последний абзац) ст. 342 НК РФ, «уравнял» неравных по экономическим условиям субъектов налогообложения, лишив преимуществ категорию налогоплательщиков, имеющую не только достаточное, но и существенное отличие от других налогоплательщиков и, как следствие, правовое и экономическое основание для применения льготной ставки НДПИ - с коэффициентом 0,7.

Введенный в действие гл. 26 НК РФ с 1 января 2002 г. НДПИ заменил собой совокупность следующих платежей: акцизы на нефть, плата за добычу полезных ископаемых, отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы. В настоящее время основным направлением государственной политики в сфере недропользования, является стимулирование малого и среднего бизнеса, в том числе и в первую очередь добывающих компаний. Однако в действующем законодательстве конкретные стимулы отсутствуют либо положения о них сформулированы таким образом, что воспользоваться льготами и преимуществами не представляется возможным. Яркий пример тому - п. 2 (последний абзац) ст. 342 НК РФ.

В сложившейся ситуации видится два возможных пути эффективного решения проблемы совершенствования механизма реализации законодательно установленных стимулов, льгот и преимуществ в сфере недропользования.

1. Выработка единообразного понимания и применения норм права в их конституционно-правовом смысле (в том числе актами КС РФ, принятыми по жалобам природопользователей на нарушение конституционных прав и свобод). В конкретном случае, на наш взгляд, актуальным и необходимым является обращение в КС РФ с жалобой о проверке, соответствует ли положение п. 2 (последний абзац) ст. 342 ч. 2 НК РФ Конституции РФ, ее ст. 7 (ч. 1 и 2), 8 (ч. 1 и 2), 19, 55 (ч. 3), 57.

2. Внесение соответствующих изменений в п. 2 ст. 342 НК РФ с тем, чтобы каждому субъекту права и правоприменения был ясен буквальный смысл и истинное содержание льгот и преимуществ, соответствующих основным направлениям и приоритетам государственной политики в области рационального использования и освоения природных ресурсов, основополагающим принципам налогообложения и сборов и положениям Конституции РФ.

Меры экономического стимулирования добросовестных участников земельных отношений были известны и ЗК 1991 г. Однако в настоящее время Кодекс не определяет конкретные виды экономического стимулирования рационального использования и охраны земель, а отсылает к бюджетному законодательству и законодательству о налогах и сборах. Так, действия норм, устанавливающих обязанности участников земельных отношений в сфере рационального использования и охраны земель, подкрепляется пункт 8 ст. 13 Земельного Кодекса предусматривая возможность экономического стимулирования собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков за надлежащее исполнение возложенных на них юридических обязанностей в сфере использования и охраны земель.

Бюджетный кодекс РФ создает правовую основу для принятия конкретных мер экономического стимулирования. Так, при формировании региональных и местных бюджетов соответственно органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе предоставлять налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и других обязательных платежей в бюджеты соответствующего уровня (ст. ст. 59, 64). Расходы на обеспечение охраны окружающей природной среды, охраны и воспроизводства природных ресурсов финансируются совместно за счет средств федерального, региональных и местных бюджетов (ст. 85). На финансирование расходов по федеральным целевым программам бюджетам субъектов Российской Федерации предоставляются субвенции (ст. 136).

К условиям для совершения конкретных действий в области экономического стимулирования участников земельных отношений, обеспечиваемым НК РФ, можно отнести, например, возможность установления и использования льгот по налогам и сборам (ст. 56), регулирование порядка и условий предоставления отсрочки или рассрочки по уплате налога или сбора (ст. ст. 63, 64), налогового кредита (так, одним из оснований для предоставления инвестиционного налогового кредита является проведение налогоплательщиком технического перевооружения производства, направленного на защиту окружающей среды от загрязнения промышленными отходами - ст. 67) и др.

Меры экономического стимулирования предусмотрены также частью второй НК РФ. В Приказе Минфина России от 19.05.2005 N 66н "Об утверждении формы налогового расчета по авансовым платежам по земельному налогу и рекомендаций по ее заполнению" в приложении N 2 "Коды налоговых льгот" приведены наименования льгот по земельному налогу и основания их предоставления в соответствии с Налоговым кодексом РФ.

Водный кодекс Российской Федерации в части 15 ст. 3 предусматривает экономическое стимулирование охраны водных объектов.

Поскольку, экономическое стимулирование включает в себя разнообразные поощрительные меры материально-финансового характера, в том числе льготы по налогообложению, создание преимуществ и т.п. то формула, приведенная в части 15 ст. 3 ВК РФ, охватывает все перечисленные разновидности экономического стимулирования. Поскольку при определении платы за пользование водными объектами учитываются расходы водопользователей на мероприятия по охране водных объектов, касается одного, может быть, наиболее важного, вида экономического поощрения и возлагает на лиц, определяющих размеры платы, обязанность учета такой статьи расходов водопользователей, как затраты на природоохранную деятельность. Благодаря этому данный принцип оказывает одновременно двойное стимулирующее воздействие, поощряя экономически не только водопользователей, но юридически налоговые и контролирующие органы.

Принцип особых прав определенной группы субъектов права по ведению специфической деятельности, являющейся в соответствии с российским законодательством традиционным природопользованием.

Впервые был реализован в Федеральном законе "О животном мире", в котором устанавливалось, что граждане Российской Федерации, чье существование и доходы полностью или частично основаны на традиционных системах жизнеобеспечения их предков, включая охоту, рыболовство и собирательство, имеют право на применение традиционных методов добывания объектов животного мира и продуктов их жизнедеятельности, если такие методы прямо или косвенно не ведут к снижению биологического разнообразия, не сокращают численность и устойчивое воспроизводство объектов животного мира, не нарушают среду их обитания и не представляют опасности для человека. Коренные малочисленные народы и этнические общности, самобытная культура и образ жизни которых включают традиционные методы охраны и использования объектов животного мира, граждане, принадлежащие к этим группам населения, и их объединения имеют право на приоритетное пользование животным миром, в том числе водными биоресурсами, на территориях традиционного расселения и хозяйственной деятельности.

Наиболее ярко этот принцип воплощен в Федеральном законе от 07.05.2001 N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации". Этот Закон состоит из 18 статей, помещенных в шести главах, и содержит ряд новых, чрезвычайно важных для экологического права предписаний. Впервые в российском законодательстве вводятся понятия территорий традиционного природопользования, т.е. специальной категории особо охраняемых природных территорий, образованных в целях ведения традиционного образа жизни, включающего специфические способы природопользования отдельными группами населения России. Обычаи коренных малочисленных народов, традиционно сложившиеся и широко применяемые ими, признаются источниками права, правилами ведения традиционных природопользования и образа жизни, если они не противоречат законодательству Российской Федерации и ее субъектов. Традиционное природопользование трактуется в этом акте как исторически сложившиеся и обеспечивающие неистощительное природопользование способы использования объектов животного и растительного мира, других природных ресурсов.

Цели Закона определены в статье 4 и носят ярко выраженный экологический характер. Это, во-первых, защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных народов; во-вторых, сохранение и развитие их самобытной культуры; в-третьих, сохранение на территориях традиционного природопользования биологического разнообразия. В главе II "Образование территорий традиционного природопользования" конкретно регламентируются их виды (федерального, регионального и местного значения), порядок образования (соответственно решениями Правительства Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления), установлены критерии определения их размеров и границ, статус частей таких территорий. Эта глава содержит важные положения о правовом режиме территорий традиционного природопользования. Он закрепляется положениями, утвержденными органом, принявшим решение об образовании соответствующей территории, с участием лиц, относящихся к малочисленным народам, и их общин или уполномоченных представителей. Земельные участки и иные обособленные природные объекты предоставляются таким лицам и общинам в безвозмездное пользование. В статье 12 закрепляется, что в случае изъятия земельных участков и иных обособленных природных объектов (в том числе водных) их пользователям представляются равноценные участки и возмещаются убытки.

Действие Закона распространяется на лиц, относящихся к малочисленным народам, и на общины малочисленных народов; в отношении лиц, не относящихся к ним, но постоянно проживающих на территории традиционного природопользования, установлены ограничения (пользование только для личных нужд, если это не нарушает правового режима территорий традиционного природопользования). Такие же ограничения определены для осуществления предпринимательской деятельности. С другой стороны, на земельных участках, находящихся в границах этих территорий, для обеспечения кочевки оленей, водопоя животных, проходов и других нужд могут устанавливаться сервитуты.

В настоящее время в большинстве случаев платежной базой выступает объем используемого ресурса (платежи за землю, недра, лес, при некоторых видах водопользования). При определении размера платежей за землю учитывается качество ресурса. Причем, если дифференциация ставок налога на землю в зависимости от принадлежности к зонам различной ценности закреплена законодательно, то в случае с платежами за недра их окончательные размеры устанавливаются при предоставлении лицензии на пользование недрами. Зависимость размера платежа от экономических результатов использования ресурса субъектом хозяйствования существует только в случае оплаты пользования водным объектом без забора воды. В земельном кодексе отдельно оговаривается, что «размер земельного налога не зависит от результатов хозяйственной деятельности собственников земли, землевладельцев, землепользователей.

С учетом изложенного полагаем, указанные меры бюджетного и налогового стимулирования землепользователей недостаточны, для эффективного развития экологической функции государства необходимо создать концепцию развития природопользования. При этом совершенно необходима разработка дополнительной законодательной базы.

Заключение

В настоящее время в Российской Федерации часть природоресурсных платежей относится к налогам, т.е. устанавливается, исчисляется, контролируется на основании законодательства о налогах и сборах. Это налог на добычу полезных ископаемых, водный и земельный налоги.

Так, общие требования платности использования земли установлены Земельным кодексом РФ. Согласно ст. 65 Земельного кодекса РФ плата за использование земли взимается в форме земельного налога (до введения в действие налога на недвижимость) и арендной платы. Собственники земли, землевладельцы и землепользователи, кроме арендаторов, облагаются ежегодным земельным налогом. За арендуемую землю взимается арендная плата. Порядок исчисления и уплаты земельного налога устанавливается законодательством РФ о налогах и сборах. Порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности РФ, субъектов РФ или муниципальной собственности, устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. Размер арендной платы является существенным условием договора аренды земельного участка. Порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земельные участки, находящиеся в частной собственности, устанавливаются договорами аренды земельных участков.

Для целей налогообложения и в иных случаях, предусмотренных Земельным кодексом РФ, федеральными законами, устанавливается кадастровая стоимость земельного участка.

Согласно статье 15 Налогового кодекса РФ (часть первая) земельный налог относится к местным налогам.

Платежи при пользовании недрами регулируются в разделе V Закона РФ «О недрах».

Кроме того, пользователи недр уплачивают другие налоги и сборы, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

Общие требования о плате за водопользование устанавливаются Водным кодексом РФ (ст. 20). Такая плата предусматривается договором на водопользование. Ставки платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, собственности муниципальных образований, порядок расчета и взимания такой платы устанавливаются соответственно Правительством РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.

Платежи за пользование лесным фондом в виде арендной платы или платы по договору купли-продажи лесных насаждений регулируются Лесным кодексом РФ.

Общие требования к платежам за пользование животным миром установлены Федеральным законом «О животном мире» Федеральный закон от 24.04.1995 N 52-ФЗ (ред. от 21.11.2011) «О животном мире» // Российская газета. 1995. 4 мая.. Пользователи объектами животного мира, получающие в установленном порядке лицензию (разрешение) на пользование объектами животного мира на территории РФ, уплачивают сборы за пользование объектами животного мира в размерах и порядке, которые установлены законодательством РФ о налогах и сборах (ст. 52). Согласно ст. 333.3 Налогового кодекса РФ (часть вторая) ставки сбора устанавливаются за каждый объект животного мира.

Библиографический список