Государственный кредит - самостоятельная экономическая категория

Обязательства России перед Лондонским клубом кредиторов составляют межбанковские кредиты, предоставленные Внешэкономбанку в советское время, а также векселя, использовавшиеся во внешнеторговых расчетах. Официальным должником перед клубом является Внешэкономбанк. Через два года после начала переговоров полномочия по обслуживанию внешнего долга и централизованных внешнеэкономических операций России были переданы этому банку как специализированному государственному банку, а еще через два года банку был определен этот официальный статус.

2.3 Управление государственным кредитом и государственным долгом

Отсюда целью управления государственным долгом являются выработка экономически обоснованного соотношения между потребностями государства в дополнительных финансовых ресурсах и затратами по их привлечению, поддержание объема долга на экономически безопасном уровне. Поэтому система управления государственным долгом должна быть ориентирована на обслуживание стратегических инвестиционных проектов, а государство выступать координатором и гарантом производственных инвестиций в рамках выработанной стратегии экономического роста.

Существование государственного долга автоматически подразумевает наличие обязанности государства по управлению им.

Управление государственным кредитом и государственным долгом является важным направлением финансовой политики государства. Оно должно начинаться заблаговременно, а не тогда, когда долговая петля становится смертельной удавкой.

Такое управление должно охватывать все этапы государственных заимствований и погашения долга. Сюда относятся анализ и оценка методов финансирования бюджетного дефицита и возможных источников его покрытия, определение предельно допустимых размеров государственного долга, оценка влияния государственного долга на развитие экономики страны, определение мер по стабилизации размеров госдолга.

Постановка вопроса о совершенствовании управления государственным долгом рассматривается в увязке с актуальной задачей - уменьшения, а в перспективе и устранения долговой зависимости России от зарубежного капитала.

Как известно, посредством государственных заимствований органы власти получают дополнительные финансовые ресурсы, необходимые для финансирования общегосударственных потребностей, не обеспеченных доходами. Государство становится полноправным участником рынка капиталов, его долговые обязательства погашаются за счет бюджетных средств (доходов), золотовалютных резервов страны, финансовых ресурсов, полученных от продажи государственной собственности, а также новых заимствований.

Бюджетная, долговая и валютная политика государства неразрывно связаны между собой: государственный долг влияет на экономический рост, денежное обращение, уровень инфляции, ставки рефинансирования, занятости, объема инвестиций в экономику страны в целом и реальный сектор экономики, приводит к сокращению инвестиционных ресурсов в экономике, нарушению воспроизводственных процессов, снижению экономического роста. Рано или поздно заимствования выходят за рамки возможностей государства, что вызывает необходимость сокращения расходов на социальные, инвестиционные и другие цели, не связанные с погашением и обслуживанием долга. Необоснованная бюджетная, денежно-кредитная и курсовая политика государства вызывает неуверенность на финансовых рынках в отношении инвестиционного климата, побуждая инвесторов к выдвижению требований более высокой премии за риск.

В основу управления государственным долгом положены следующие принципы:

· Безусловность - обеспечение точного и своевременного выполнения обязательств государства перед инвесторами и кредиторами без выставления дополнительных условий;

· Единство учета - учет в процессе управления государственным долгом всех видов ценных бумаг, эмитированных федеральными органами власти, органами власти субъекта федерации и органами местного самоуправления;

· Единство долговой политики - обеспечение единого подхода в политике управления государственным долгом со стороны федерального центра по отношению к субъектам федерации и муниципальным образованиям;

· Согласованность - обеспечение максимально возможной гармонизации интересов кредиторов и государства-заемщика;

· Снижение рисков - выполнение всех необходимых действий, позволяющих снизить как риски кредитора, так и риски инвестора;

· Оптимальность - создание такой структуры государственных займов, чтобы выполнение обязательств по ним было сопряжено с минимальными затратами и минимальным риском, а также оказывало наименьшее отрицательное влияние на экономику страны;

· Гласность - предоставление достоверной, своевременной и полной информации о параметрах займов всем заинтересованным в ней пользователям.

Организационно в настоящее время в России система управления государственным долгом реализована на базе Министерства финансов Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации и Внешэкономбанка. Последние выступают в качестве агентов Минфина России при осуществлении выплат по долгам, размещении и погашении ценных бумаг и осуществлении прочих технических операций с госдолгом, при этом Банк России обслуживает главным образом операции с внутренним долгом, а Внешэкономбанк - с внешним. В ряде случаев, например при размещении еврооблигаций, в качестве агентов дополнительно привлекаются иностранные инвестиционные банки и юридические компании. В свою очередь, Правительство Российской Федерации, в лице Минфина России, проводит различные операции с государственными долгами в рамках программ внешних и внутренних заимствований, утверждаемых парламентом вместе с бюджетом на очередной год.

В число основных задач Минфина России в области управления государственным долгом Российской Федерации входят:

- разработка программ государственных заимствований и их реализация в установленном порядке от имени Российской Федерации;

- проведение совместно с Центральным банком Российской Федерации и Внешэкономбанком операций по обслуживанию государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации в порядке, установленном федеральными законами;

- управление в установленном порядке государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации;

- осуществление необходимых мер по совершенствованию его структуры и оптимизации расходов по его обслуживанию.

Управление государственным долгом, как и всякое управление, имеет четыре составляющие: прогнозирование, планирование, анализ и контроль. Однако эти функции могут быть конкретизированы применительно к государственному долгу.

Под управлением государственным долгом понимается:

- проведение совместно с Центральным Банком Российской Федерации операций на внутреннем рынке с государственными ценными бумагами, направленных на стабилизацию и последовательное снижение уровня процентных ставок;

- проведение операций по снижению стоимости обслуживания государственного долга Российской Федерации.

Основные цел управления государственным долгом следующие:

сохранение объема государственного долга на экономически безопасном уровне;

сокращение стоимости обслуживания государственного долга Российской Федерации;

- обеспечение исполнения обязательств государства в полном объеме.

Несмотря на то, что управление госдолгом фактически направлено на регулирование двух ключевых параметров, характерных для любых финансовых инструментов, - риска и доходности (то есть в случае долга -издержек обслуживания), конкретные его цели достаточно сложно четко разграничить. С одной стороны, если поставить в качестве целевой установки минимизацию стоимости обслуживания, очень велик риск того, что в погоне за этой целью власти начнут выпускать не те обязательства, которые действительно необходимы, а те, которые в данный момент лучше воспринимаются рынком. Издержки такой стратегии Россия в полной мере испытала в 1998 году, когда на внутреннем рынке размещались преимущественно «короткие» бумаги, наиболее востребованные инвесторами, но характеризовавшиеся максимальными рисками ддя экономики. Краткосрочная экономия бюджета на процентных выплатах обернулась серьезным потрясением доя всей финансовой системы.

Однако если в качестве другой крайности установить минимизацию рисков со стороны госдолга, то в пределе это будет означать полный отказ от использования заимствований. Вопреки достаточно распространенному мнению, полное отсутствие госдолга - это не самое лучшее положение вещей в государственных финансах, особенно если речь идет о развивающейся стране.

На практике в качестве ключевой цели долгового управления чаще всего называют баланс между минимизацией бюджетного риска и минимизацией стоимости обслуживания долгов.

К важнейшим законодательно закрепленным мерам по управлению государственным долгом относятся установление предельных объемов государственного внутреннего и внешнего долга, границы внешних заимствований с разбивкой по формам обеспечения обязательств; источники внутреннего финансирования бюджетного дефицита, включая поступления от эмиссии государственных ценных бумаг; предельный размер внешних заимствований; расходы на обслуживание государственного внутреннего и внешнего долга; верхние пределы государственных внутренних и внешних гарантий .

Механизм регулирования государственного долга в рыночных условиях объединяется понятием "реструктуризация", т. е. «основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный (муниципальный) долг, с заменой их долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения».1 Реструктуризация не снимает долговой проблемы, а лишь переносит ее на более поздний срок. Следовательно, бремя погашения ложится на следующие поколения, общая сумма платежей еще более увеличивается за счет доначисленных процентов.

В ходе проводимой реструктуризации долговых обязательств используется ограниченный набор способов ее проведения: рефинансирование, конверсия, выкуп долга, консолидация, унификация, аннулирование государственного долга, секъюритизация, использование облигаций Брейди.

Рефинансирование - это погашение старой задолженности (и процентов по ней) за счет выпуска нового займа, принятия новых обязательств. Используются три способа рефинансирования госдолга:

замена обязательств (с согласия их держателей) с истекшими сроками погашения на новые, по сумме эквивалентные погашаемым;

досрочная замена одних обязательств на другие с более длительными сроками погашения;

- размещение (продажа) новых облигаций и за счет вырученных средств погашение облигаций с истекшими сроками погашения.

Другой способ - выкуп долга. В случаях, когда государства-должники могут располагать значительными объемами финансовых резервов, можно разрешить заемщику самостоятельно выкупить собственные долги, что позволяет сократить общий объем государственного долга. Однако мировая практика негативно относится к досрочному выкупу долгов. Это связано с тем, что выигрыш от этого получают, во-первых, наихудшие заемщики, долги которых торгуются с наибольшим дисконтом, и, во-вторых, нарушается принцип равенства кредиторов. Процентные ставки, которые платит Россия по обслуживанию внешнего государственного долга, составляют от 7 до 13%, что в 3-4 раза дороже, чем для развитых стран Европы.

Благоприятная экономическая ситуация для выкупа внешнего государственного долга сложилась в Российской Федерации в связи с ростом цен на углеводородное сырье на международном рынке. Это позволило России сформировать Стабилизационный фонд, который на 1 января 2008 г. достиг величины 3 849,11 млрд. рублей. Переговоры с членами Парижского клуба кредиторов, долг перед которыми на 1 января 2005 г. составил 43,1 млрд. долл., или почти 40% общего внешнего государственного долга, завершились договоренностью, что Российская Федерация досрочно выплатила по номиналу 15 млрд. долл. По расчетам Минфина РФ, только в 2005 г. страна сэкономила на процентах 400 млн. долл., а до 2020 г. Экономия составит почти 6 млрд. долл.

Секьюритизация долга - переоформление государственного долга в новые рыночные долговые инструменты денежного рынка, включая ссудные капиталы. Среди основных видов ценных бумаг, обращающихся на международных финансовых рынках, выделяются две группы:

- иностранные облигации - эмитируемые нерезидентами на внутреннем рынке иностранного государства;

- еврооблигации - средне- и долгосрочные обязательства в евровалютах, выпускаемые на европейском рынке среди зарубежных инвесторов.

К началу 1990-х гг. в международной практике сложилась достаточно действенная система реструктуризации внешней задолженности, предложенная для урегулирования долговых обязательств развивающихся стран министром финансов США Н. Брейди, - "план Брейди". На тот период рынки ценных бумаг развивающихся стран характеризовались весьма низкой ликвидностью - 25-40% номинала. В результате переговоров должников с кредиторами в 1990-1994 гг. был осуществлен выпуск облигаций Брейди на общую сумму около 100 млрд. долл. Они являются государственными облигациями, эмитированными в обмен на государственный долг перед коммерческими банками. В международной практике используют следующие виды облигаций Брейди:

паритетные (с уменьшенными процентами);

дисконтные (с уменьшенной основной суммой долга);

ступенчатые (с более низкими первоначальными ставками);

долговые конверсионные (новых займов), новые долговые;

процентные;

капитализированные.

Приведенные методы управления государственным долгом в своей основе базируются на переговорном процессе. Они относятся к рыночным методам управления государственным долгом и широко используются развитыми странами и международными финансовыми организациями. Наряду с рыночными мировая практика использует и внерыночные (административные) методы управления на основе одностороннего принятия эмитентом управленческого решения по долговым обязательствам.

К административным методам относятся:

конверсия;

консолидация;

унификация;

отсрочка погашения;

списание;

аннулирование долга.

Конверсия - изменение доходности займов в интересах должника путем понижения процента, применения иного способа погашения долга в целях снижения расходов заемщика на погашение и обслуживание государственного долга. Наиболее распространенными видами ее являются:

обмен на долговые обязательства третьих стран;

погашение долга товарными поставками;

обратный выкуп долга заемщиком на особых условиях;

обмен долга на собственность и т. п.

Технически такие операции не приводят к изменению структуры существующих обязательств и к получению новых ссуд.

В качестве примера можно привести конверсию займов, проведенную Российской Федерацией в 1999 г. в рамках новации государственных краткосрочных облигаций и облигации федеральных займов с постоянным и переменным купонным доходом со сроками погашения до 31 декабря 1999 г., выпущенных в обращение до 17 августа 1998 г. Конверсия носила принудительный характер, предполагала пересчет суммы долга на основе дисконтирования номинальной стоимости обмениваемых бумаг и замену ранее выпущенных ценных бумаг на новые с постоянным и переменным купонным доходом со сроками обращения от трех до пяти лет и частичной выплатой денежных сумм.

Консолидация - изменение срока действия уже размещенных займов в сторону увеличения или сокращения. Пролонгация займов имеет цель облегчения выплаты долга и предполагает увеличение сроков обращения

выпущенных займов путем перевода текущих обязательств и краткосрочных займов в долгосрочные. Как правило, она носит принудительный характер и осуществляется путем добавления процентных купонов к облигациям старых займов, срок действия которых продлевается, или путем замены облигаций старых займов на облигации нового займа. Нередко консолидация (как правило, пролонгация) совмещается с конверсией.

Унификация займов - это объединение нескольких займов в один, когда облигации ранее выпущенных займов обмениваются на облигации нового займа. Она может производиться вместе с консолидацией и конверсией или без них.

Отсрочка погашения займа заключается в том, что, как и при консолидации, односторонне отодвигаются сроки погашения займа и, кроме того, прекращается выплата доходов.

Аннулирование государственного долга - отказ государства от всех обязательств. Это нерыночная мера решения долговой проблемы государства. В США в 1838 г. восемь южных штатов отказались платить по муниципальным облигациям, объяснив это нелюбовью к иностранцам .

После Октябрьской революции советское правительство отказалось платить по государственным долговым обязательствам как иностранным, так и отечественным держателям государственных ценных бумаг, поскольку это

Были долги царской России.

В последние годы Россия активно использует так называемые нестандартные схемы управления государственным долгом. Если в период с 1993 по конец 2000 года преимущественно применялись только две возможные схемы - поставка товаров в счет долга и проведение зачетов встречных требований и обязательств, то, начиная с 2001 года, соответствующий инструмент был значительно расширен и модифицирован.

Стандартной Внешэкономбанк считает схему, соответствующую любым двум из следующих трех критериев:

- погашение задолженности осуществляется в соответствии с оригинальным графиком платежей, предусмотренным кредитными соглашениями;

- погашение задолженности осуществляется в соответствии с новыми графиками платежей, предусмотренными соглашениями о реструктуризации всего или части накопленного долга;

- погашение задолженности осуществляется путем денежных выплат по номиналу срочных к платежу требований.

В этом плане позиция Внешэкономбанка несколько отличается от позиции Парижского клуба. Он считает стандартными схемы, предполагающие использование заранее известных и кредитору, и дебитору условий погашения долга, являющегося предметом реструктуризации.

Главными показателями эффективности использования нестандартных методов управления государственным внешним долгом являются итоговые показатели расходов федерального бюджета. Если при погашении и обслуживании реструктурированных кредитов, суммы выплат кредиторам равны фактическим расходам федерального бюджета или 16,8 млрд. долл. (2003 год), то при применении нестандартных схем соответствующие расходы составили 6,6 млрд.долларов. Это равно лишь 64,1% от суммы погашенной задолженности.

Большое значение имеет также мультипликационный эффект, сопутствующий применению нестандартных схем погашения госдолга. Речь идет о том, что предприятия, участвующие в схемах (прежде всего при товарном погашении долга), за счет средств, получаемых из федерального бюджета, осуществляют налоговые выплаты, имеют возможность нести расходы по социальным программам, поддерживают производство.

По числу проводимых операций и их масштабам лидерство принадлежит товарным схемам. В них принимали или принимают участие более десятка стран-кредиторов (Венгрия, Китай, Республика Корея, Турция, Польша, Румыния, Франция, Финляндия, Уругвай, Словакия, Чехия). Поставки осуществляются практически непрерывно. За десять лет использования обща сумма погашенного на этой основе долга превысила 6,0 млрд. долларов. России удалось, несмотря на серьезное давление со стороны стран-кредиторов, избежать применения товарных схем, связанных с поставкой в счет государственного долга сырьевых или энергетических товаров. В отгрузках должна доминировать промышленная продукция, чтобы обеспечить высокую бюджетную эффективность этих схем. Однако, не оправдались надежды на то, что товарные схемы послужат катализатором развития торговли между РФ и ее кредиторами. Эти схемы стали вытесняться другими, в которых доминирует финансово-рыночная составляющая.

Вторыми по масштабам, но первыми по бюджетной эффективности стали схемы, предусматривающие уступку прав требований, проводимые по инициативе кредитора, но с обязательного согласия дебитора. Значение этих схем определяется не только финансовыми показателями, но и рядом других факторов. Во-первых, при их применении были впервые использованы элементы превращения не торгуемых долговых обязательств в рыночные долговые инструменты. Были выпущены сертификаты долговых требований, которые потенциально могут быть предметом купли-продажи. Это важно само по себе, так как объективно улучшает управляемость государственного долга. Во-вторых, эти сертификаты превратились в один из важнейших элементов политики государства в сфере повышения возвратности кредитов, предоставленных российским предприятиям в счет кредитных линий, открытых рядом зарубежных стран.

Схему «долг в обмен на интеллектуальную собственность» можно отнести к товарным схемам. В 2001 году долг в сумме 77,0 млн. долларов был урегулирован с Италией поставками документации по производству учебного самолета Як-130. Опыт, приобретенный в ходе подготовки и реализации данной схемы, может быть тиражирован, так как Россия обладает мощным научно-техническим потенциалом и может использовать его в сфере погашения государственного долга11 Петров В. Как разорвать долговую петлю//Экономика и жизнь. 2003. № 7. С.2-3. .

В силу различных политических и неполитических обстоятельств Россия не смогла добиться от официальных внешних кредиторов распространения на нее таких схем урегулирования задолженности, которые предусматривали бы прямое списание долгов бывшего СССР. Тем не менее, уменьшение государственного долга стало составной частью всех нестандартных схем, используемых для управления государственным долгом. Более того, в ряде случаев, применяя те или иные тактические приемы и конкретные обстоятельства, России удалось списать без удовлетворения каких-либо встречных претензий кредиторов достаточно крупные суммы долговых обязательств.

Значительные преимущества, которые дает дебитору применение нестандартных схем управления государственным долгом, не отменяют, к сожалению, некоторых серьезных недостатков и ограничений, связанных с их применением.

Нестандартные схемы трудно подвергаются тиражированию, практически каждый случай уникален. Отсюда вытекают значительные затраты труда, сопровождающие использование этих схем, от начала реализации, предложений, переговоров до завершения, аннулирования долга. Возникают серьезные административные издержки. Если в стандартных схемах участвуют министерства финансов и уполномоченные банки, то при применении нестандартных схем круг заинтересованных участников расширяется. Это не только экспортер и импортер, но и многие другие органы государственной власти и управления, включая посольства и торговые представительства. Как следствие, резко возрастает роль координации действий всех заинтересованных участников.

При применении подобных схем возникает необходимость принятия решений и осуществления ряда операций в режиме строгой конфиденциальности, что в целом нетипично для сферы управления государственным долгом. Это увеличивает непрозрачность схем, что вызывает обоснованные и необоснованные вопросы, например, контрольных органов и, как следствие, увеличивает административные расходы.

Недостаточно развито и законодательное обеспечение данного направления долговой политики. Министерство финансов РФ имеет весьма узкие полномочия даже в том случае, если соответствующая схема заранее заложена в Федеральный закон о федеральном бюджете.

Наконец, использование нестандартных схем, особенно если они не носят рыночный характер, является одним из признаков наличия у дебитора проблем с обслуживанием и погашением долга. По этой причине лучше, если эффективность долговой политики беспечивается обычными финансовыми инструментами, которые используют платежеспособные суверенные заемщики11 Управление государственным долгом //Экономика и жизнь. 2004. № 49. С.6..

Размещено на Allbest.ru