Государственное регулирование деятельности естественных монополий

Размещено на http://www.allbest.ru/

"Государственное регулирование деятельности естественных монополий"

естественный монополия ценовой дискриминация

Введение

В настоящей курсовой работе рассмотрены теоретические и практические аспекты деятельности естественных монополий и их государственного регулирования в мире и в Российской Федерации.

Естественные монополии образуются в тех отраслях, где деятельность остальных компаний по каким-либо причинам невозможна, будучи ограничена государственным запретом на данный вид деятельности без соответствующей лицензии (например: добывающая промышленность) или использованием редких или невоспроизводимых ресурсов, кроме того, к естественным монополиям относятся предприятия, где размеры первоначальных капитальных вложений настолько высоки, что любой второй компании не выгодно входить в этот рынок и конкурировать с первой, т.к. две компании в данном секторе уже не смогут покрывать свои постоянные издержки из-за меньших масштабов производства. Типичными представителями естественных монополий являются коммунальные службы: было бы дорого и неоправданно строить второй набор водопроводных и канализационных труб в городе.

Чтобы предотвратить злоупотребления со стороны естественных монополий, их деятельность должно контролировать государство. Как правило, им позволяют иметь норму прибыли несколько выше, чем у остальных компаний, но это не всегда оправданно, т.к. монополия гарантирует прибыль. Также естественным монополиям часто позволяют проводить ценовую дискриминацию, для максимизации их прибыли.

В последней главе рассматривается российское законодательство, регулирующее деятельность естественных монополий.

Целью данной работы является изучение проблемы естественных монополий, причин их возникновения и особенностей функционирования, а также опасности, которую они представляют для экономики и методов их регулирования с рассмотрением приложения теоретических знаний, накопленных экономической наукой в нашей стране.

1. Монополии и виды монополий

Монополия (англ. Monopoly) от греч.monos - один и poleo - продаю.

Монополия - исключительное право производства, торговли, промысла и других видов деятельности, принадлежащее одному лицу, определенной группе лиц или государству. Таким образом, монополия - это такая организация рынка, при которой свободная конкуренция2 затруднена или отсутствует. Такая ситуация называется несовершенной конкуренцией3.

Монополии классифицируются в соответствии со степенью рыночного несовершенства и подразделяются на три основных типа, в порядке его возрастания:

Монополистическую конкуренцию - тип отраслевого рынка, на котором имеется достаточно большое число фирм, продающих дифференцированную продукцию и осуществляющих ценовой контроль над продажной ценой производимых ими товаров. Монополистическая конкуренция предполагает относительно свободный доступ на рынок.

Олигополию - тип отраслевого рынка, на котором несколько фирм продают стандартизованный или дифференцированный товар, причем доля каждого из них в общих продажах настолько велика, что изменение в количестве предлагаемой продукции одной из фирм ведет к изменению цены. Доступ на олигополистический рынок для других фирм затруднен. Контроль над ценами на таком рынке ограничен взаимозависимостью фирм (за исключением случая сговора). Обычно на олигополистическом рынке действует сильная неценовая конкуренция.

Чистую монополию - тип отраслевого рынка, на котором: присутствует единственный продавец товара, способный влиять на общий объем предложения и на цену товара или услуги; отсутствуют близкие заменители товара; имеются высокие барьеры входа.

В зависимости от характера и причин возникновения монополии подразделяют на:

Естественную монополию.

Искусственную монополию.

Естественная монополия. Ею обладают собственники и хозяйственные организации, имеющие в своем распоряжении редкие и свободно не воспроизводимые элементы производства (например, редкие металлы, особые земельные участки под виноградники). Сюда также относятся целые отрасли инфраструктуры, имеющие особо важное и стратегическое значение для всего общества (железнодорожный транспорт, военно-промышленный комплекс и т.п.). Зачастую существование естественных монополий оправдывается тем, что они дают огромный экономический выигрыш от больших масштабов производства. Здесь создают товары с меньшими затратами по сравнению с расходами ресурсов, которые были бы на множестве аналогичных фирм.

Легальные монополии, образующиеся на законном основании (их называют "защищенными" от конкуренции). К ним можно причислить такие формы монополистических организаций:

патентная система;

авторские права;

торговые знаки;

Искусственная монополия. Под этим условным названием имеется в виду объединение предприятий, создаваемых ради получения монополистических выгод. Эти предприятия преднамеренно изменяют структуру рынка:

создают барьеры для вхождения на отраслевой рынок новых фирм;

ограничивают аутсайдерам (предприятиям, которые не вошли в монополистическое объединение) доступ к источникам сырья и энергоносителям;

создают очень высокий (по сравнению с новыми фирмами) уровень технологии;

применяют более крупный капитал (дающий больший эффект от роста масштаба производства);

"забивают" новые фирмы хорошо поставленной рекламой.

Таким образом можно выделить две основные причины возникновения монополий: желание захватить рынок, с целью диктовать рынку свою цену и условия, и невозможность выхода на рынок по причине редкости используемого ресурса, высокой доли постоянных издержек, относительно переменных ( т.е. необходимость больших капитальных вложений и растянутый срок их окупаемости) или специальные ограничения на данный тип деятельности. Если в первом случае обществом вводится специальное антимонопольное законодательство4, то во втором - зачастую требуется специально защищать естественные монополии от разорения, датируя их из государственного бюджета.

2. Естественные монополии. Максимизация прибыли естественной монополии

Естественная монополия - монополия компании, обусловленная ее уникальным положением на рынке. Естественная монополия возникает в ситуации, когда одна компания в состоянии удовлетворять весь рыночный спрос на определенные товары или услуги с более низкими средними издержками, чем это смогли бы сделать несколько более мелких компаний.

Одним из возможных способов увеличения прибыли для производителя, в той или иной мере обладающего монопольной властью, является ценовая дискриминация5, т.е. продажа гомогенного блага по различным ценам разным покупателям; при этом различия в ценах не связаны с затратами производства и доставки товара на рынок.

Необходимым условием осуществления ценовой дискриминации является невозможность перепродажи блага. Поэтому наиболее широкое распространение она получила в сфере услуг.

В зависимости от способа осуществления ценовой дискриминации ее делят на три категории (степени).

Дискриминацией первой степени называется продажа каждой единицы блага по ее цене спроса. Если продавцу это удается, то кривая отраслевого спроса становится для него кривой предельного дохода. В этом случае монополия продаст такой же объем продукции, какой был бы реализован в условиях совершенной конкуренции. При этом весь потребительский излишек достается продавцу в виде добавочной прибыли.

Осуществить ценовую дискриминацию первой степени на практике удается редко. Чаще по разным ценам монополист продает не каждую единицу продукции, а определенные ее партии. Так, теплоэлектроцентраль может учесть, что минимально необходимое количество электроэнергии и тепла потребители возьмут по очень высоким ценам, а если на последующие порции своей продукции она будет снижать цены, то общий объем выручки и, возможно, прибыль возрастут. В этом суть ценовой дискриминации второй степени.

Рис.1 Увеличение прибыли за счет ценовой дискриминации

При отраслевом спросе, представленном на рис. 1, и отсутствии ценовой дискриминации сочетание PM,QM обеспечивает максимальную прибыль, равную площади нижнего заштрихованного прямоугольника. Если монополист сможет продать Q1 ед. продукции по цене P1, а оставшуюся партию QM - Q1 по цене PM, то его прибыль возрастет на площадь верхнего заштрихованного прямоугольника.

Рассмотрим, как следует устанавливать размер отдельных партий и их цену, чтобы прибыль при осуществлении ценовой дискриминации второй степени была максимальной. Примем в целях упрощения, что весь выпуск разбивается лишь на две партии: q1 + q2 = Q. При заданной функции отраслевого спроса цена на первую партию продукции есть функция от величины первой партии: P1 = P1(q1), а цена на вторую партию будет зависеть как от q1, так и от q2: P2 = P2(q1, q2). Это связано с тем, что продажа первой партии товара укорачивает кривую спроса для второй партии: если продано q1, то от исходной линии спроса P = g - hQ остается лишь ее часть P = g - h(Q - q1).

Прибыль от реализации всей продукции определяется по формуле:

p = P1(q1)q1 + P2(q1, q2)q2 - TC(q1, q2)

Условия ее максимизации:

Поскольку dTC/dq1 = dTC/dq2 = dTC/dQ, то условие (1) можно представить в виде:

Так как P1 и P2 определяются по одной и той же кривой спроса, то dP2/dq1 = dP2/dq2. Учитывая также, что по определению предельной выручки MR = P + qdP/dq, и соответственно qdP/dq = MR - P, то первое условие максимизации прибыли можно записать в следующем виде: MR1 + MR2 - P2 = MC. Тогда из системы уравнений (2) следует MR2 = MR1 + MR2 - P2 MR1 = P2. Таким образом, при разделении всего объема выпуска на две партии с целью их реализации по разным ценам прибыль будет максимальной, если соблюдаются следующие соотношения:

Из решения системы (3) находятся значения q1 и q2, на основе которых по функции отраслевого спроса определяются цены P1 и P2.

Полученный вывод можно распространить на любое число партий. Общее правило установления цен, максимизирующих прибыль при осуществлении ценовой дискриминации второй степени, таково: предельная выручка от продажи i-той партии должна равняться цене (i + 1)-й партии, а предельная выручка от продажи последней партии - предельным затратам: MR1 = P2; MR2 = P3; ...; MRn= MC.

Ценовую дискриминацию третьей степени можно осуществить тогда, когда отраслевой спрос предстает перед продавцом в виде отдельных групп покупателей (сегментов рынка) с различными функциями спроса. В этом случае задача монополиста установить такие цены для каждой группы покупателей, которые максимизируют общую прибыль.

Общая прибыль от продажи на n сегментах рынка определяется по формуле:

Условием ее максимизации является уравнение:

Следовательно, на каждом из сегментов рынка нужно установить такую цену, чтобы предельная выручка на всех сегментах была одинаковой и равнялась предельным затратам.

Рис.2. Ценовая дискриминация 3-й степени

Графическое решение этой задачи в случае существования двух сегментов показано на рис. 2, а - в. Кривая отраслевого спроса D на рис. 2, а является ломаной линией из-за того, что на данном рынке существуют две группы покупателей с различной эластичностью спроса: DI + DII = D.

Если линия спроса (среднего дохода) имеет перегиб, то на линии предельного дохода возникает разрыв. В этих условиях задача нахождения цены, максимизирующей прибыль, осложняется тем, что кривая предельных затрат может пересечь кривую предельной выручки сразу в трех точках, как это имеет место на рис. 2 (точки a,b,c). Чтобы определить, какая из трех точек Курно соответствует максимальной прибыли, нужно сопоставить площади двух образованных пересечением MC и MR треугольников. Площадь треугольника, расположенного ниже MC, представляет убытки, возникающие при увеличении выпуска с Q1 до Q2, так как в этом интервале выпуска MR < MC. Площадь треугольника, расположенного выше MC, соответствует прибыли (MR > MC), образующейся при увеличении выпуска с Q2 до Q3. Если площадь треугольника, лежащего выше линии MC, больше площади треугольника, расположенного ниже линии MC, то максимуму прибыли соответствует точка B, так как убытки, возникающие при увеличении выпуска в интервале Q1,Q2, с лихвой компенсируются прибылью, образующейся при расширении выпуска с Q2 до Q3. Когда площадь треугольника, расположенного над кривой MC, меньше площади треугольника, находящегося под ней, тогда максимуму прибыли соответствует точка A.

Из проведенного анализа следует, что никогда не нужно выбирать среднюю из трех точек пересечения линии MC с разорванной линией MR , а из двух крайних точек максимальной прибыли соответствует та, которая принадлежит треугольнику с большей площадью.

Проекция оптимальной точки Курно на линии предельных доходов каждого из сегментов рынка указывает на те сочетания Pi , Qi , которые обеспечивают получение максимальной прибыли.

Проведение ценовой дискриминации позволяет сохранить на рынке потребителей с низкой покупательной способностью.

3. Естественные монополии в России

Начавшийся в 1992 г. переход России к рыночной экономике, процессы акционирования и приватизации выдвинули на первый план вопросы, касающиеся формирования системы государственного (экономического) регулирования отраслей промышленности, включающих виды хозяйственной деятельности с признаками естественных монополий, где возможности для развития конкуренции объективно ограничены. К таким отраслям в первую очередь относятся электроэнергетика, газовая промышленность и железнодорожный транспорт.

Отсутствие законодательной и нормативной базы, опыта и традиций экономического регулирования в России, большие размеры и слабая «прозрачность» отраслевых хозяйственных структур в этих отраслях объективно затрудняли быстрое создание соответствующей системы государственного регулирования. Важнейшей стратегической задачей государственной политики в этих условиях представлялось проведение реструктуризации этих отраслей с целью разделения в них потенциально конкурентных и естественно монопольных сфер хозяйственной деятельности, способствующей сокращению сферы государственного регулирования и замене, там где это возможно и экономически целесообразно, малоэффективных затратных методов регулирования на рыночные стимулы.

Определенным ориентиром и источником идей для разработки планов проведения такого рода структурных реформ в России послужили успешные результаты реструктуризации и развития конкурентных рынков электрической энергии, газа и железнодорожных перевозок, предпринятые в целом ряде стран мира и положившие, по сути, начало пересмотру общепринятых базовых принципов структурного построения и функционирования этих отраслей.

Вертикальная интеграция, сыгравшая несомненно важную роль на этапах формирования крупных систем электроснабжения, газоснабжения и железных дорог различных стран, стала определенным тормозом для дальнейшего роста эффективности функционирования этих систем, поскольку существование жестких внутрифирменных связей исключало возможность развития конкурентных отношений, а возможности органов регулирования по выявлению резервов повышения эффективности регулируемых компаний объективно ограничены.

Очевидно, что эта структурная тенденция должна быть учтена и при совершенствовании организационной структуры естественных монополий в России. Не являясь самоцелью, развитие конкурентных отношений в этих отраслях может и должно стать реальной альтернативой государственному регулированию в тех случаях, когда одного механизма конкуренции будет достаточно для обеспечения экономической эффективности производственной деятельности и для эффективного противодействия любым проявлениям монополизма. Вместе с тем переход к конкурентным моделям в электроэнергетике, газовой промышленности и железнодорожном транспорте России, имеющим различные технические условия для реализации конкуренции, различное экономическое положение, различные движущие силы, определяющие ход отраслевых реформ, должен проходить в различные сроки и различным путём, подчиняясь собственной логике преобразований.

В результате проведения акционирования и частичной приватизации электроэнергетики и газовой промышленности государство резко сократило свои управленческие функции в этих отраслях, передав их соответственно отраслевому холдингу РАО «ЕЭС России» и РАО «Газпром», сохранив за собой лишь возможности участия в акционерном управлении этими компаниями. Для представления интересов государства в РАО «ЕЭС России» и РАО «Газпром» были сформированы институты представителей государства в этих акционерных обществах -- коллегии представителей государства в совете директоров. На железнодорожном транспорте управление по-прежнему осуществляет МПС, а сами железные дороги имеют статус государственного унитарного предприятий, осуществляющего коммерческую деятельность.

Следует отметить, что до одобрения указом Президента Российской Федерации Ґ 426 от 28 апреля 1997г. Основных положений структурной реформы в сферах естественных монополий и утверждения постановлением Правительства Российской Федерации Ґ 987 от 7 августа 1997 г. Программы мер по структурной перестройке, приватизации и усилению контроля в сферах естественных монополий, реформирование этих отраслй проводилось без единой, продуманной концепции государственной структурной политики, а движущей силой происходивших изменений был главным образом высший управленческий аппарат соответствующих отраслей.

В итоге результаты пятилетних усилий по реформированию электроэнергетики, газовой промышленности и железнодорожного транспорта, полученные к началу 1997 г., были достаточно скромными с точки зрения полной адаптации отраслей и отдельных предприятий к работе в условиях рыночной экономики, развития конкуренции и установления эффективного государственного контроля в естественно-монопольных сферах деятельности.

Более того, за эти годы произошло заметное снижение экономической эффективности функционирования этих отраслей, ухудшились технологические и экономические показатели работы при относительном росте тарифов и цен на электроэнергию, газ и железнодорожные перевозки по сравнению с общим уровнем цен в экономике. Из-за недостатка или низкой эффективности использования инвестиций резко сократились приросты производственных мощностей. Серьезное влияние на темпы осуществления реформ оказывали и продолжают оказывать:

большой спад внутреннего потребления электроэнергии и газа и объема железнодорожных перевозок и появившиеся в связи с этим проблемы избыточных мощностей;

неплатежи, составившие, например, в электроэнергетике в 1995 и 1996 гг. около 25% всего объема реализованной продукции и породившие нехватку средств для инвестиций и даже для эксплуатационных нужд;

широкое распространение неденежных форм расчетов, на 25--30% «утяжеляющих» тарифы и цены отраслей естественных монополий.

Отсутствие конкурентной среды не было компенсировано контролем со стороны государства за обоснованностью издержек, структуры и уровней тарифов (цен) на продукцию и услуги естественных монополий.

Серьезной проблемой для всех трех отраслей стали большие масштабы перекрестного субсидирования, обусловившие повышенный уровень грузовых железнодорожных тарифов, а также тарифов на электрическую и тепловую энергию и цен на газ для промышленных потребителей России. В настоящее время уровень тарифов на электроэнергию для промышленных потребителей вполне сравним с уровнем аналогичных тарифов в других странах. Аналогичная ситуация складывалась в газовой промышленности. Вместе с тем тарифы на электрическую и тепловую энергию и цена на газ для населения существенно отстают от своих зарубежных аналогов, и соотношение их уровня с промышленными тарифами обратное по сравнению с тарифами и ценами в других странах.

В значительной мере медленное продвижение реформ в отраслях естественных монополий было связано с неблагоприятной политической и экономической обстановкой в стране, отсутствием в обществе организованных экономических интересов, поддерживающих изменения, отсутствие опыта работы в условиях рыночных отношений и др.

4. Государственное регулирование монополий

Естественная монополия - экономическая организация или форма общественного (государственного) регулирования?

Ответить на поставленный выше вопрос можно, только, рассмотрев как способы регулирования естественной монополии со стороны государства, так и формы экономической организации в рамках которых возможно решение ее (естественной монополии) проблем .

Способы регулирования естественной монополии:

прямое государственное регулирование (возможности и границы),

торги за франшизу (возможность использования и эффективность в различных условиях),

ценовая дискриминация (организационный и экономический аспекты)

Начать следует с прямого государственного регулирования естественной монополии. Чаще всего механизм и границы такого регулирования определяются национальными законодательными актами. В частности, в Российской Федерации действует уже упоминавшийся Федеральный Закон «О естественных монополиях» от 17 августа 1995 года, который определяет и отрасли, относящиеся к естественной монополии, и способы прямого ее государственного регулирования .

Считается, что прямое государственное регулирование посредством определения тарифов или решающего влияния на них естественных монополистов достаточно простой и понятный способ, позволяющий снизить роль негативных факторов, существующих в их деятельности. В частности, в российском законодательстве данному способу уделяется первостепенное внимание.

При реализации данного подхода возникает сразу же несколько проблем:

необходимость создания органа государственного контроля за деятельностью естественного монополиста или придания таковых функций уже действующей антимонополистической структуре,

сложность точного определения реальных издержек производителя услуг - естественной монополии.

Создание любого государственного органа несет в себе угрозу подмены общественных интересов интересами правящих групп, не говоря уже о соответствующих затратах на содержание госчиновников.

С другой стороны, хорошо известны «расточительные нравы» таких предприятий. Рядовой гражданин (потребитель) в конечном итоге и оплачивает это чрезмерное потребление предприятий - естественных монополистов. В прессе описан пример одного карельского предприятия - естественного монополиста, которое при снижении объема производства за последние годы увеличило штат примерно на половину, сохранив при этом условия оплаты персоналу. Заработная плата работников на данном предприятии является элементом постоянных затрат, т. е. не зависит от объема выпускаемой продукции.

Другой способ регулирования естественной монополии связан с использованием механизма экономической организации. Это - торги за франшизу (право на ведение такой деятельности). Очевиден вывод об ограниченности решения данного вопроса, как рынком, так и государством, в рамках государственной иерархии независимо от формы: либо непосредственная деятельность, либо прямое государственное регулирование.

В первом случае - частная нерегулируемая монополия с установлением монопольно-высокой цены, которую приходится оплачивать обществу в целом (имеем дело с прямым общественным вредом монополии).

Во втором случае - проявляются все недостатки административной, а не экономической системы, где происходят процессы политизации решения проблемы естественной монополии (в интересах государства и правящих элит, но не в интересах общества в целом).

Легко сделать вывод, что, говоря о торгах за франшизу, мы будем иметь дело с контрактной системой как формой экономической организации. Контракт заключается с тем производителем (экономическим субъектом), который предлагает лучшие условия (меньшая цена, больший набор услуг и т. д.).

Стоит ли ожидать, что контрактная система позволит раз и навсегда решить проблему естественной монополии? Конечно, нет.

Феномен естественной монополии не является исключением, поэтому торги за франшизу в деле регулирования естественных монополий выступают в качестве одного из равновероятных вариантов действий.

Торги за франшизу позволили в США решить проблемы с некоторыми естественными монополиями, причем лучшим способом по сравнению с другими способами их регулирования. Это относится к дерегулированию грузовых автоперевозок, к организации работы местных авиалиний, почтовой службы, к работе кабельных телевизионных сетей, в ряде случаев - к работе коммунальных служб, к проблеме дерегулирования железных дорог.

Говоря об естественных монополиях, нельзя обойти вниманием еще один способ их регулирования - ценовые дискриминации.

Возможность использования ценовых дискриминаций имеется как у естественной монополии для увеличения чистого дохода, так и у регулирующих субъектов для снижения общего негативного эффекта от деятельности данного предприятия естественного монополиста.

Естественные монополии достаточно часто прибегают к практике ценовых дискриминаций для максимизации своего чистого дохода. Для этого они сегментируют рынок. Примером такого подхода может быть практика установления более высоких тарифов на электроэнергию, газ, услуги связи, коммунальные услуги для предприятий и организаций и, соответственно, пониженных тарифов - для граждан.

Возможно также применение множественных тарифов в зависимости от времени предоставления услуг (связь, электроэнергия, железнодорожные и авиационные билеты и проч.).

Однако этот же механизм может быть задействован не только естественным монополистом, но и обществом, которое стремится облегчить бремя, связанное с монополией. Оно может устанавливать понижающиеся тарифы для социально незащищенных групп населения (пенсионеров, инвалидов и др.). Например, широко применяемая практика льготных тарифов на различные виды услуг, предоставляемых естественными монополистами.

Здесь важным является источник покрытия этих льгот. Очень часто в России он или не определяется, или без соответствующих расчетов, безосновательно, перекладывается на производителя. Самый распространенный пример - льготы за коммунальные услуги. Количество «льготников» уже сопоставимо с количеством людей, льгот не имеющих. Это не способствует ни стабилизации социальной обстановки, ни нормальному воспроизводству капитала предприятия естественного монополиста.

Практика использования ценовой дискриминации может быть применена обществом не только в случае прямого государственного регулирования естественной монополии, но и в случае торгов за франшизу.

Таким образом, ценовая дискриминация становится «обоюдоострым орудием», которое с успехом может быть использовано и естественной монополией, и обществом для достижения своих целей. В результате возникает определенный «баланс интересов» и острота проблемы со стороны естественной монополии смягчается (сглаживается, снимается).

5. Законодательные основы регулирования естественных монополий в России

Как уже было сказано выше, РФ унаследовала от советской командно-административной системы управления множество предприятий-гигантов или даже целые отросли, которые с переходом к рыночной экономике были преобразованы в естественные монополии: в их числе железнодорожный транспорт, нефте и газо-добывающие предприятия, телеграфное, телефонное и почтовое сообщения, электроэнергетика и др.

В ситуации столь сильной монополизации экономики и невозможности в обозримом будущем хоть сколько-то улучшить положение, не вызвав этим крах всей отрасли и экономики в целом, государство вынуждено осуществлять жесткий контроль за деятельностью естественных монополий.

Государственный контроль над естественными монополиями состоит как в государственном владении контрольным пакетом акций, так и в специальном антимонопольном законодательстве, регламентирующем методы тарифного регулирования и контроля за деятельностью субъектов естественной монополии, а так же определяющем список потребителей, подлежащих льготному или обязательному обслуживанию.

Далее приведена выдержка из Федерального закона о естественных монополиях от 07.08.95 № 147-ФЗ [2]:

Статья 3. Определения основных понятий

Для целей настоящего Федерального закона применяются следующие определения основных понятий:

естественная монополия - состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров;

субъект естественной монополии - хозяйствующий субъект (юридическое лицо), занятый производством (реализацией) товаров в условиях естественной монополии;

потребитель - физическое или юридическое лицо, приобретающее товар, производимый (реализуемый) субъектом естественной монополии;

руководитель субъекта естественной монополии (иного хозяйствующего субъекта) - лицо, уполномоченное выступать без доверенности от имени субъекта естественной монополии (иного хозяйствующего субъекта).

Понятия "товар", "товарный рынок", "хозяйствующие субъекты", "группа лиц" применяются соответственно в значениях, указанных в статье 4 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках".

Статья 4. Сферы деятельности субъектов естественных монополий

Настоящим Федеральным законом регулируется деятельность субъектов естественных монополий в следующих сферах:

транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;

транспортировка газа по трубопроводам;

услуги по передаче электрической и тепловой энергии;

железнодорожные перевозки;

услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов;

услуги общедоступной электрической и почтовой связи.

Статья 5. Органы, регулирующие деятельность субъектов естественных монополий

1. Для регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий образуются федеральные органы исполнительной власти по регулированию естественных монополий (далее - органы регулирования естественных монополий) в порядке, установленном для федеральных органов исполнительной власти. 2. Органы регулирования естественных монополий для осуществления своих полномочий вправе создавать свои территориальные органы и наделять их полномочиями в пределах своей компетенции. Указом Президента РФ от 28 февраля 1995 г. N 220 предусмотрено создание органов регулирования естественных монополий Глава II. Государственное регулирование и контроль в сферах естественной монополии

Статья 6. Методы регулирования деятельности субъектов естественных монополий

Органами регулирования естественных монополий могут применяться следующие методы регулирования деятельности субъектов естественных монополий (далее - методы регулирования):

ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня;

определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и (или) установление минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре, производимом (реализуемом) субъектом естественной монополии, с учетом необходимости защиты прав и законных интересов граждан, обеспечения безопасности государства, охраны природы и культурных ценностей.

Статья 7. Государственный контроль в сферах естественной монополии

Органы регулирования естественных монополий осуществляют, контроль за:

любыми сделками, в результате которых субъект естественной монополии приобретает право собственности на основные средства или право пользования основными средствами, не предназначенными для производства (реализации) товаров, в отношении которых применяется регулирование в соответствии с настоящим Федеральным законом, если балансовая стоимость таких основных средств превышает 10 процентов стоимости собственного капитала субъекта естественной монополии по последнему утвержденному балансу;

инвестициями субъекта естественной монополии в производство (реализацию) товаров, в отношении которых не применяется регулирование в соответствии с настоящим Федеральным законом и которые составляют более 10 процентов стоимости собственного капитала субъекта естественной монополии по последнему утвержденному балансу;

продажей, сдачей в аренду или иной сделкой, в результате которой хозяйствующий субъект приобретает право собственности либо владения и (или) пользования частью основных средств субъекта естественной монополии, предназначенных для производства (реализации) товаров, в отношении которых применяется регулирование в соответствии с настоящим Федеральным законом, если балансовая стоимость таких основных средств превышает 10 процентов стоимости собственного капитала субъекта естественной монополии по последнему утвержденному балансу.

Статья 8. Обязанности субъектов естественных монополий

1. Субъекты естественных монополий не вправе отказываться от заключения договора с отдельными потребителями на производство (реализацию) товаров, в отношении которых применяется регулирование в соответствии с настоящим Федеральным законом, при наличии у субъекта естественной монополии возможности произвести (реализовать) такие товары.

2. Субъекты естественных монополий обязаны представлять соответствующему органу регулирования естественной монополии: текущие отчеты о своей деятельности в порядке и в сроки, которые установлены органом регулирования естественной монополии; проекты планов капитальных вложений. Глава III. Органы регулирования естественных монополий, их функции и полномочия

Итак, из приведенной цитаты видно, что законодательство, направленное на регулирование естественных монополий, предусматривает не только государственное тарифное регулирование, но так же ограничение их в распоряжении имуществом (прежде всего, доставшимся им в результате приватизации) и обязывание обслуживать некоторые категории клиентов.

Все это имеет ряд негативных последствий, в том числе: высокая коррумпированность чиновников, участвующих в государственном регулировании естественных монополий и недостаточно эффективная деятельность субъектов естественных монополий, которые, по сути, после смены формы собственности, по методам управления так и остались «государственными предприятиями с частными владельцами», такая характеристика присуща многим предприятиям в РФ, даже некоторым коммерческим фирмам, образованным уже после перехода к рыночной экономике и связано с устоявшимся менталлитетом бывших работников государственных предприятий, занявших руководящие посты в этих организациях.

С другой стороны, практика показывает, что эти меры регулирования не достаточно эффективны и нередки случаи самоуправства и злоупотребления, например РАО ЕС, практиковавшая отключения потребителей, в том числе обозначенных законодательством, как обязательные в обслуживании.

6. Современная ситуация с регулированием естественных монополий в России

Естественные монополии продолжают оставаться значимым сегментом в экономике России. На долю только трех крупнейших компаний (РАО "ЕЭС России", ОАО "Газпром" и МПС), по оценкам Института комплексных стратегических исследований (ИКСИ), приходится 13,5% ВВП и 16% всей прибыли. На предприятиях этих структур задействовано 4% занятых в экономике и используется 23% основных фондов страны.

Практически весь объем продукции и услуг естественных монополий (за исключением газовой отрасли, где доля экспорта в добыче - более 30%) потребляется на внутреннем рынке и является одним из основных факторов, определяющих издержки предприятий.

Без сомнений, эффективность функционирования естественных монополий определяет конкурентоспособность экономики России на международных рынках, не говоря уже об инфраструктурном обеспечении всей жизнедеятельности страны. Именно несоответствие структур естественных монополий и системы их государственного регулирования достигнутой степени развития рыночных отношений и условий интеграции в мировое экономическое пространство обусловило необходимость реформирования этой области.

При этом в реформах тесно переплетаются собственные экономические интересы трех основных движущих сил:

· самих монополий, совмещающих в себе как естественно-монопольную сферу (инфраструктуру), так и потенциально конкурентные виды деятельности,

· независимых от монополий производителей, для реализации товаров и услуг которых необходима инфраструктура монополий и инвесторы

· промышленных потребителей указанных товаров и услуг.

Государство же здесь выступает скорее арбитром, чем самостоятельной силой, хотя последнее слово остается именно за ним. Государство достаточно жестко регулирует в настоящее время деятельность монополий, причем как в естественно-монопольном, так и в потенциально конкурентных секторах, что ограничивает получение желаемого уровня доходов и инвестиций. Поэтому главная цель, которую преследуют монополисты при продвижении реформ - под рыночными лозунгами минимизировать государственное регулирование. При этом, естественно, большого стремления потерять контроль над рынком они не проявляют.

Так, системный оператор, который определяет направление потоков электроэнергии на оптовом рынке, создан как 100-процентно дочерняя компания РАО "ЕЭС России". И, похоже, будет оставаться в неизменном виде до 2005 г. Между тем, частично либерализация оптового рынка электроэнергии намечена уже на следующий год.

МПС РФ на неопределенный срок планирует сохранить интеграцию инфраструктуры и грузовых перевозок в одной компании, "Газпром" также не торопится разделить функции добычи и транспортировки.

Основной же интерес независимых производителей и инвесторов заключается в получении недискриминационного доступа к инфраструктуре естественных монополий и прямого выхода на потребителей, а также в формировании действительно конкурентной среды со свободными ценами при жестком регулировании стоимости услуг естественных монополий.

Промышленные же потребители со своей стороны заинтересованы, в первую очередь, в минимизации тарифов (цен) на услуги и продукцию, поставляемые естественными монополиями, при заданном уровне их надежности и качества. Таким образом, потребителям выгодно развитие конкуренции при сохранении государственного регулирования тарифов и цен - сочетание редкое, но принципиально возможное.

Задача государства в этих условиях - сбалансировать интересы всех участников процесса, обеспечив при этом сохранение стабильности в экономике и устойчивого роста.

Реформы естественных монополий должны стать составной частью общей стратегии социально-экономического развития страны. Пока же складывается обратная ситуация: основными инициаторами реформ и их идейными наполнителями являются сами монополии, борьба заинтересованных сторон вокруг концепций реструктуризации и содержания законов обостряется, а последствия реформ для экономики так никто и не оценил. Необходимо провести комплексный анализ, который даст ответ, в том числе и на вопросы, каким образом динамика цен естественных монополий повлияет на региональную специфику производства, финансовое положение предприятий-потребителей и проходящие в них инвестиционные процессы. Пренебрежение этими вопросами в итоге повлечет за собой замедление экономического роста и усилит региональные диспаритеты.

Государственная стратегия должна строиться с учетом особых условий функционирования естественных монополий в России, которые не повторяются ни в одной стране мира и связаны с:

· большой протяженностью территории, которая обуславливает, с одной стороны, роль естественных монополий как экономического механизма государственной интеграции, а с другой, - неизбежно высокие транспортные затраты,

· суровыми климатическими условиями на большей части территории, что обуславливает неизбежно более высокую энергоемкость экономики,

· стратегическим значением продукции естественных монополий для национальной безопасности, геополитическим влиянием и обеспечением экспортного потенциала страны,

· низким уровнем технологий, в том числе энергосберегающих, и экономической эффективности на предприятиях-потребителях продукции естественных монополий, а также жилищно-коммунального хозяйства на фоне низкой платежеспособности,

· историческим размещением предприятий (в том числе - крупных), экономически обусловленным распределением промышленного производства с ориентацией на источники энергии.

Нетрудно предугадать, что проведение реформы без учета перечисленных факторов с одновременным осуществлением ускоренной интеграции в мировую экономику на либеральных принципах будет способствовать остановке существенно большей доли промышленности, население же и ЖКХ перестанут платить за энергию, бюджет истощится, топливно-энергетический комплекс будет переориентирован исключительно на внешний рынок.

Поэтому подход к реформам должен быть строго взвешенным, основанным на точных расчетах. Прямой перенос какой-либо зарубежной модели на российскую почву просто недопустим. Более того, технологические особенности каждой из отраслей естественных монополий требуют особого подхода.

Очевидно, что естественно-монопольные и потенциально конкурентные виды деятельности в каждой из них должны быть разделены настолько, насколько это целесообразно в существующих условиях.

Разделение финансового учета по видам деятельности является минимальным и первоочередным требованием реформы. К настоящему времени понимание этого достигнуто на всех уровнях власти. Однако практическая реализация не всегда адекватна сложившимся условиям.

Энергетика. Как известно, в середине 2002 г. Правительство определило достаточно взвешенный, гибкий и прогрессивный план реформирования электроэнергетики, с учетом перехода к последующему этапу лишь после анализа результатов предыдущего. Сейчас в Госдуме проходит соответствующий пакет законопроектов, в котором уже заметно существенное отступление от первоначальных позиций. Так, вертикально интегрированные компании разрушаются полностью, системному оператору все полномочия предоставляются раньше, чем он становится независимым, нарушаются права собственников сетей, производителей и потребителей электроэнергии, предполагается резкий рост регулируемых тарифов в течение года после принятия законов. Получается, что одной рукой Правительство строит цивилизованное общество, поддерживает развитие эффективных форм производства (вертикально интегрированные компании являются основой мировой экономики, включая электроэнергетику), заботится о правах собственников и инвесторов, проводит политику сдерживания инфляции, пытается отстоять интересы российской промышленности в мировой торговле, а другой - действует в противоположном направлении в отдельно взятой отрасли. Предстоит серьезная работа по корректировке законопроектов, которые сейчас больше отвечают интересам РАО "ЕЭС России" и транснациональных компаний, чем экономическим интересам страны. Тем не менее, останавливать уже начавшуюся реформу электроэнергетики нельзя, хотя задачи создания конкурентного рынка электроэнергии, модернизации отрасли, привлечения частных инвестиций, ликвидации перекрестного субсидирования необходимо решать в ближайшее время.

МПС. Принятая Программа реформирования железнодорожного транспорта значительно менее прогрессивна по сравнению с программой реформирования электроэнергетики. Все самые насущные преобразования отложены на неопределенный период:

· введение раздельного учета по видам деятельности планируется только спустя полгода после регистрации ОАО "РЖД", контроль над которым обеспечить будет еще сложнее, чем сейчас контролировать МПС,

· сроки введения новой тарифной системы с раздельной платой за услуги инфраструктуры и за "вагонную" составляющую также не определены. Понятно, что это произойдет не раньше, чем будет введен раздельный учет

· будут ли грузовые перевозки организационно отделены от инфраструктуры - еще неизвестно. Этот вопрос подлежит рассмотрению только через пять лет, хотя именно он изначально потребовал структурного реформирования железнодорожного транспорта.

Зато предполагается, например, что тариф за пользование инфраструктурой будет дифференцирован по платежеспособности грузоотправителя. В практике регулирования естественных монополий это называется ценовой дискриминацией. Вспомним детскую загадку: "Что тяжелее - килограмм пуха или килограмм железа?".

Здесь, как и в реформе электроэнергетики, существует большая опасность тенденциозной, однобокой реализации преобразований в интересах исключительно монополиста. Эта опасность ясно прослеживается в проектах базовых законов, подготовленных МПС РФ и принятых Госдумой в первом чтении. Анализ показывает, что в существующей редакции законопроекты не позволят реализовать ни одну из декларированных целей правительственной Программы структурной реформы железнодорожного транспорта. Более того, становится очевидным стремление железнодорожников снять с себя максимальный объем обязательств, ущемляя при этом права пользователей услуг железных дорог. Как видим, под лозунгом реформы МПС решает свои узковедомственные задачи, а общегосударственные цели снова остаются на обочине. Таким образом, и этот законопроект нуждаются в серьезной доработке.

"Газпром". Правительство еще не приняло окончательного решения относительно путей реформы газовой отрасли, заняв самую взвешенную из возможных позиций - сначала провести инвентаризацию имущества и просчитать эффективность различных вариантов преобразований. Очевидно, в сегодняшних условиях государству может быть не выгодна реформа газовой отрасли и самого "Газпрома". В первую очередь, из-за значимого положения "Газпрома" для бюджета страны, его налоговой составляющей (более 30% налоговых доходов федерального бюджета), которую проще контролировать через единую, нераздробленную структуру. Кроме того, предварительные оценки показывают, что разделение "Газпрома" на конкурирующие компании принесет больше вреда, чем пользы, и для самой отрасли с учетом ее высокой капиталоемкости. Важным также представляется для государства и монопольное право "Газпрома" на экспорт газа - как значимый фактор влияния на экономические и политические процессы в Европе.

Достаточно сильные стимулы для повышения эффективности газовой отрасли уже создаются существующей конкуренцией с зарубежными газовыми компаниями и относительно жесткими ограничениями по росту тарифов на внутреннем рынке. В этих условиях сохраняющееся в отрасли централизованное управление позволяет реализовать все преимущества монополии, оптимизировав финансовые и материальные потоки, поскольку положительный эффект масштаба продолжает действовать на всех стадиях производства.

Но главное заключается в том, что сохранение централизованного управления в газовой отрасли позволяет государству контролировать внутренние цены на газ, которые являются критическим параметром, определяющим сбалансированность экономики на период ее модернизации и технического перевооружения, на что потребуется порядка 10-15 лет.

Таким образом, при желательности разделения "Газпрома" в долгосрочной перспективе, на ближайшее десятилетие этот процесс нецелесообразен. Те же отдельные недостатки, которые, так или иначе, возникают вследствие монополизма "Газпрома", должны устраняться путем совершенствования государственного регулирования и стимулирования конкуренции со стороны независимых поставщиков газа за счет создания механизма недискриминационного доступа к транспортной сети.

Вместе с тем, ключевые проблемы отрасли требуют серьезной проработки. В первую очередь необходимо повысить прозрачность "Газпрома", освободив его от непрофильных активов. Не менее важным представляется постепенное снижение зависимости внутренней экономики от газа, замещение его в топливном балансе углем. Все эти проблемы объединяет то, что они могут быть решены без структурной перестройки газовой отрасли.

Усиление государственного регулирования. Процессы структурного реформирования естественных монополий должны быть скоординированы через развитие системы их государственного регулирования. Стоит поддержать организационные меры, предпринимаемые Президентом и Правительством в этом направлении.

Прежде всего, функции федерального регулирования основных естественных монополий объединены в едином органе - Федеральной энергетической комиссии. Предельные параметры повышения цен и тарифов для всех субъектов естественных монополий на следующий год устанавливаются предварительно, при подготовке проекта государственного бюджета график повышения тарифов также утверждается заранее.

Принятые меры уже позволили исключить произвол в ценовой политике монополистов, повысить ее предсказуемость, предприятия теперь более точно прогнозируют свои издержки. На макроуровне это способствует удержанию инфляции в запланированных рамках, выполнению основных параметров бюджета. При этом инструмент регулирования тарифов приобретает все большую роль в макроэкономической политике государства, поскольку в настоящее время наблюдается тенденция усиления влияния тарифов естественных монополий на общий уровень инфляции. Так, по итогам 2002 г. соответствующий вклад тарифов естественных монополий оценивается на уровне 35% против 23% в 2001 г.

Следующим шагом в направлении совершенствования системы государственного регулирования должно стать принятие мер по повышению координации действий федеральных и региональных регулирующих органов, вплоть до обеспечения прямого подчинения в сфере регулирования естественных монополий. Это будет сдерживать произвол региональных властей в определении энергетических тарифов и обеспечит соответствие единства системы регулирования технологическому единству естественных монополий.

Дальнейшее развитие системы регулирования будет связано непосредственно с ходом реформирования естественных монополий. На конкурентных рынках роль государства в ценообразовании будет снижаться и, в конечном счете, его основной задачей должно стать обеспечение свободного и равного доступа к инфраструктуре для потенциальных участников, а также лицензирование и контроль над соблюдением "правил игры". Очевидно, чем ниже степень интеграции естественных монополий и чем больше субъектов в организуемых конкурентных рынках, тем меньше возможностей монополистического поведения, тем ниже предполагаемая степень регулирования. Но это уже вопросы будущего. В настоящий же момент определяющее значение имеет политика государства по централизованному установлению тарифов на газ, электроэнергию и железнодорожные перевозки.

...