Оценка эффективности государственных решений в сфере управления земельными объектами

Размещено на http://www.allbest.ru/

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Оценка эффективности государственных решений в сфере управления земельными объектами

Экономика и управление народным хозяйством

Москва - 2009

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Земле как фактору производства и объекту прав собственности в развитых экономиках всегда уделялось особое внимание. Формирование адекватных систем землепользования и землевладения служило толчком к экономическому росту и процветанию, стимулировало к проявлению экономической инициативы и эффективному хозяйствованию. Масштабы и продолжительность процессов разгосударствления в Российской Федерации вывели на первый план вопросы рационального управления государственной собственностью. На данный момент в государственной и муниципальной собственности сконцентрировано 92,3% земельных ресурсов, состоящих преимущественно из земель лесного фонда (70%) и сельскохозяйственного назначения (17,4%). Однако они обеспечивают не более 2% доходов консолидированного бюджета Российской Федерации. Соответственно будущее этого имущества напрямую зависит от эффективности текущих и планируемых государственных решений в данной сфере.

Политика государства в области земельно-имущественных отношений в последние годы была направлена на поиск оптимальной формы собственности на землю и создание соответствующих ей институтов. Однако незавершенность процессов земельного реформирования в России приводила к разнообразным спекуляциям и мошенничеству на рынке земли, перераспределению ее в результате несистемных политических решений в пользу неэффективных собственников, а также обострению проблемы продовольственной безопасности. Противоречивые результаты земельной реформы в России потребовали разработки новых и корректировки уже принятых государственных решений.

Стратегический характер земли делает актуальной многостороннюю оценку эффективности государственных управленческих воздействий в процессе их анализа. Зарубежный опыт государственного управления подтверждает возможность более полного достижения целей управленческих воздействий посредством анализа их ожидаемой и фактической эффективности, а также обеспечения прозрачности и гласности в процессе их обоснования. В то же время проработанная и структурированная методология оценки эффективности государственных решений до сих пор не создана экономической наукой, а представлена фрагментарными положениями и подходами. Комплексные исследования по разработке инструментария оценки эффективности решений в области управления земельными ресурсами в России отсутствуют, хотя и значительно востребованы практикой.

В экономических отношениях земля является как непосредственным (в сельском хозяйстве), так и косвенным (земля под объектами недвижимости) фактором производства, выступая пространственно-территориальным базисом размещения, что необходимо учитывать в подходах к оценке эффективности государственных решений в исследуемой области. Организация системы государственного земельного кадастра и переход к учету на основе единых объектов недвижимости предусматривает передачу земельных участков собственникам находящихся на них зданий и сооружений. Но эффективность такой передачи и ее условия требуют дополнительного исследования. По этой причине остаются актуальными вопросы теоретико-методологического обеспечения определения эффективности государственных решений, направленных на формирование норм регулирования земельно-имущественных отношений в Российской Федерации.

Степень научной разработанности. Теоретическую основу исследования, прежде всего, составляют работы в области теории управления организацией и методологии менеджмента отечественных (О.С. Виханского, А.В. Райченко, М.Л. Разу, Э.А. Уткина, С.В. Хайниша) и зарубежных авторов (Р. Акоффа, П. Друкера, Д. Нортона, Р. Каплана, М. Мескона, Т. Питерса, К.Х. Рамперсанда, Г.А. Саймона), теории управления системами и системного анализа (А.Г. Кругликова, А.Д. Урсула), общей методологии анализа эффективности экономической деятельности (С.А. Аханова, Д.С. Львова, В.В. Новожилова, Т.С. Хачатурова).

Основополагающие труды по изучению возможностей измерения эффективности государственного управления принадлежат зарубежным исследователям: Х. Де Брюйну, К. Морсу, Р. Страйку. Выводы отечественных ученых (С.А. Батчикова, С.Ю. Глазьева, Е.И. Добролюбовой) основаны на изучении зарубежного опыта определения эффективности государственного управления, но их непосредственное применение к государственным решениям в российской практике затруднительно. В работах А.Н. Беляева, Г.О. Брицкого, В.В. Глущенко, А.А. Дегтярева, Л.Г. Евланова, В.А. Козбаненко, А.И. Кузьмина, Э.А. Смирнова, А.И. Соловьева, Ю.Г. Учителя, Р.А. Фатхутдинова изложены некоторые подходы к разработке и обоснованию управленческих решений в государственном и частном секторе. Однако проблематика поиска адекватных способов анализа и оценки эффективности государственных решений в отечественной научной литературе отражена незначительно и только начинает разрабатываться. Во многом это связано с дискуссионностью подходов к пониманию эффективности государственных решений.

Имеющиеся способы анализа эффективности управленческих решений требуют учета специфики управления земельными ресурсами. В связи с этим следует обращаться к исследованиям П.И. Бурак, В.И. Кошкина, Р.Б. Новрузова, А.З. Селезнева, К.А. Хубиева, Ф.И. Шамхалова, в которых уделено внимание вопросам эффективного управления государственной собственностью. Теоретико-практические основы управления земельными ресурсами и особенности регулирования земельно-имущественных отношений на современном этапе российских преобразований освящены в трудах А.А. Алпатова, Д.Б. Аратского, А.А. Варламова, С.В. Козловой, Л.И. Кошкина, Д.Д. Лукманова, А.Н. Макарова, Т.В. Малеевой, С.С. Мишурова, А.В. Руднева. Необходимо учитывать мировые тенденции развития отношений собственности на землю, отраженные в исследованиях Т. Бетелла, Э. Де Сотто.

Таким образом, возможности измерения эффективности государственных решений по управлению земельными ресурсами изучены недостаточно, а инструменты системной оценки их эффективности практически отсутствуют. В связи с этим требуется разработать комплексный подход к анализу эффективности государственных решений и адаптировать его к решениям, направленным, в первую очередь, на регулирование земельно-имущественных отношений. Указанное обстоятельство предопределило цель диссертационной работы.

Целью исследования является решение научной задачи совершенствования методического аппарата оценки эффективности государственных решений в сфере управления земельными объектами. В соответствии с целью возникает необходимость решения следующих задач:

- исследовать сущность, содержание и порядок разработки и принятия государственных решений по управлению земельными ресурсами;

- обобщить имеющиеся трактовки понятия «эффективность» в теории управления и разработать подход к анализу и интерпретации эффективности государственных решений по управлению земельными объектами;

- исследовать методологические основы анализа эффективности государственных управленческих решений, разработать модель оценки эффективности государственных управленческих решений и применить ее к анализу эффективности государственного решения об обороте земель сельскохозяйственного назначения;

- проанализировать возможность и целесообразность применения дополнительных инструментов исследования эффективности в процессе анализа государственного решения о выкупе земель собственниками находящихся на них объектов недвижимости (промышленными предприятиями);

- с учетом специфических особенностей государственных решений по управлению земельными объектами сформулировать методические рекомендации по формированию системы оценки эффективности государственных решений в данной сфере и обосновать возможность их использования на практике.

Предметом данного исследования является комплекс экономических инструментов оценки эффективности государственных решений в сфере управления земельными ресурсами. Объект исследования составляют государственные решения по управлению земельными объектами.

Теоретическая основа исследования представлена положениями теории принятия государственных управленческих решений, теории управления государственной собственностью, управления земельными ресурсами, теории организации и системного анализа. В основу работы положены концепции и подходы, содержащиеся в классических и современных трудах отечественных и зарубежных ученых по данной тематике.

Методологической базой исследования являются общенаучные и общелогические методы: сравнение и аналогия, обобщение и классификация, формализация, анализ и синтез, абстрагирование и идеализация, дедукция и индукция, причинно-следственный анализ. В процессе формирования подхода к анализу эффективности государственных решений по управлению земельными объектами применялись системный и структурно-логический методы анализа, институциональный подход. Оценка государственных решений, касающихся земельных преобразований производилась с применением конкретно-исторического подхода, экономико-статистических методов и экспертных оценок. Система оценки эффективности государственных решений по управлению земельными объектами разрабатывалась на основе процессного, программно-целевого и функционального подходов к управлению.

Информационной базой исследования стали официальные статистические и справочные данные, аналитические материалы Всемирного банка, Министерства экономического развития Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, Государственной Думы и Совета Федерации Российской Федерации, Федерального агентства по управлению федеральным имуществом, Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, Федеральной службы государственной статистики, публикации результатов исследований Института экономики РАН, Института комплексных стратегических исследований и других организаций. В ходе исследования использовались монографии отечественных и зарубежных ученых, периодическая литература, электронные издания, результаты научно-практических конференций, нормативно-правовые акты.

Работа выполнена в соответствии с п. 1.1 «Теоретические взгляды на природу, сущность и развитие управления», п. 1.16 «Развитие механизмов и методов принятия управленческих решений», п. 1.23 «Оценка управления экономическими системами» области исследования 1. «Теория управления экономическими системами» паспорта специальности ВАК 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством».

Научная новизна исследования состоит в разработке комплекса теоретико-методологических положений по оценке эффективности государственных решений в сфере управления земельными объектами, а также поддерживающего его аналитического инструментария. Новыми являются следующие научные результаты:

- предложена авторская трактовка понятия «эффективность государственных решений по управлению земельными объектами» на основе выделения ее ключевых элементов (продуктивности, результативности и качества);

- обоснована возможность использования западных подходов («оценивание политик и программ», «оценка эффективности регулирующих актов») к анализу эффективности государственных решений в отечественной практике управления земельными объектами с учетом содержания текущих земельных преобразований в России;

- на основе структурного подхода к анализу эффективности государственных управленческих решений разработана модель оценки эффективности государственных управленческих решений; суть модели состоит в построении многомерной системы показателей эффективности и расчете обобщающего показателя эффективности государственных управленческих решений;

- доказано, что совместное применение анализа «выгоды-потери» и SWOT-анализа в процессе оценки эффективности государственных решений по управлению земельными объектами позволяет генерировать дополнительную информацию об эффективности государственных решений в исследуемой области;

- предложены научно-обоснованные методические рекомендации по определению эффективности государственных решений в сфере управления земельными объектами, содержащие алгоритм анализа эффективности государственных решений по управлению земельными объектами и включающие систему показателей эффективности, аналитические инструменты и формы анализа и отчетности;

- разработан организационный механизм оценки эффективности государственных решений по управлению земельными объектами, интегрирующий задачи организации, учета, анализа и контроля в процессе оценки эффективности государственных решений исследуемой категории.

Теоретическое значение выполненной работы заключается в развитии методологии оценки эффективности в государственном секторе экономики, согласовании различных подходов к оценке эффективности государственных решений по управлению земельными объектами, преодолении фрагментации научного знания в данной сфере. Выводы и материалы исследования служат основой для дальнейших научных изысканий по данной проблематике.

Практическая значимость работы состоит в том, что выводы и предложения, сформулированные по результатам исследования, могут использоваться органами государственной власти Российской Федерации для совершенствования практики разработки, принятия и реализации государственных решений в области управления земельными ресурсами. В частности, прикладное значение имеют: применение научно обоснованного подхода к оценке эффективности государственных решений и внедрение в практику деятельности органов государственной власти сформулированных в работе методических рекомендаций по анализу эффективности государственных решений в сфере управления земельными объектами, а также предложений по организации системы оценки эффективности государственных решений в этой сфере.

Полученные данные могут быть использованы при разработке специальных курсов для государственных служащих в системе дополнительного профессионального образования и повышения квалификации, а также учебных курсов в вузах.

Апробация и внедрение результатов исследования. Предложения и рекомендации прошли апробацию на практике в Департаменте земельных ресурсов г. Москвы. Внедрен подход к анализу эффективности решений по управлению земельными ресурсами г. Москвы с применением системы показателей и формулы расчета итогового показателя эффективности, анализа выгоды-потери и оценочных форм.

Материалы исследования использованы в учебном процессе ФГОУ ВПО «Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации» в преподавании учебных дисциплин: «Система государственного и муниципального управления», «Управление государственной и муниципальной собственностью», «Разработка управленческого решения».

Научное исследование выполнено в рамках научно-исследовательских работ ФГОУ ВПО «Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации», проводимых в соответствии с общеакадемической комплексной темой: «Пути развития финансово-экономического сектора России».

Основные выводы и результаты исследования представлены и обсуждены на следующих научно-практических конференциях и конкурсах работ, организованных:

- Финансовой академией при Правительстве Российской Федерации («Система государственного управления в XXI веке: проблемы и перспективы», Москва, 2005 г.; «Неделя науки» «Модернизация экономики и финансовая стабилизация современной России», Москва, 2006 г.; Третья всероссийская научно-практическая конференция «Система государственного управления в ХХI веке: проблемы и перспективы», Москва, 2008 г.);

- Пензенским государственным педагогическим университетом им. В.Г. Белинского (VI Всероссийская научно-практическая конференция «Современное состояние и перспективы развития экономики России», Пенза, 2008 г.; V Международная научно-практическая конференция «Проблемы управления экономикой в трансформируемом обществе», Пенза, 2008 г.);

- Международной академией финансовых технологий (Международная научно-практическая конференция «Актуальные проблемы экономики и совершенствования правового регулирования экономики», Пятигорск, 2009 г.);

- Центром развития научного сотрудничества (V Всероссийская научно-практическая конференция «Актуальные вопросы экономических наук», Новосибирск, 2009 г.);

- Российской академией наук (конкурс на научных работ 2006 года на соискание медалей Российской академии наук среди молодых ученых).

Публикации. По теме диссертации опубликовано 12 научных работ общим объемом 5,24 п.л. (авторский объем 4,85 п.л.), в которых отражены основные результаты исследования, в том числе 3 работы объемом 1,79 п.л. (весь объем авторский) в изданиях, определенных ВАК России.

Структура и объем работы обусловлены целью, задачами и логикой исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии и приложений. Для иллюстрации результатов исследования использованы таблицы, рисунки и приложения.

сельскохозяйственный государственный земельный управление

Основные результаты исследования

Во введении обосновывается актуальность темы, формулируются цель, задачи, предмет, объект исследования, характеризуются методологическая и информационная базы исследования, научная новизна, апробация работы.

В первой главе «Теоретико-методологические основы оценки эффективности государственных решений в сфере управления земельными объектами» формулируются задачи: исследовать сущность, содержание, порядок разработки и принятия государственных решений по управлению земельными объектами; изучить подходы к определению понятия «эффективность» в теории управления и дать определение понятию «эффективность государственного решения по управлению земельными объектами»; разработать модель оценки эффективности государственных управленческих решений.

Одним из способов осуществления государственного управления земельными ресурсами является разработка и реализация государственных управленческих решений (далее ГУР) в форме нормативно-правовых актов. ГУР в области управления земельными ресурсами ориентированы, прежде всего, на создание норм регулирования земельно-имущественных отношений и косвенно на формирование и преобразование различных характеристик земельных участков. В связи с этим земельный объект понимается как единый комплекс, включающий земельный участок (или их группу) и земельно-имущественные отношения, возникающие в ходе реализации прав собственности на землю и находящиеся на ней улучшения (здания, сооружения и т.д.).

Анализ порядка разработки государственных решений по управлению земельными объектами, принимаемых в форме нормативно-правовых актов на федеральном уровне показал, что основными стадиями, на которых определяется содержание и происходит оценка ГУР, являются разработка его концепции, согласование с соисполнителями, подготовка пояснительной записки и финансово-экономического обоснования. Однако обоснования к проектам ГУР даются в упрощенном виде, зачастую не содержат оценки правовой и социальной эффективности. Изменение концепции проекта ГУР в результате активного лоббирования вызывает необходимость повторных согласований, приводит к необоснованному затягиванию сроков разработки и принятия государственных решений по управлению земельными объектами.

Изучение трактовок понятия «эффективность», распространенных в теории управления, позволило выделить три подхода к его пониманию: результатный, целевой и комплексный подход, рассматривающий феномен эффективности как многоаспектный. Придерживаясь последнего подхода, отметим, что категория эффективности включает три основные элемента. В количественном аспекте эффективность государственных решений выражается в их продуктивности, которая дает показатели соотношения результатов и потребляемых для их получения ресурсов. Целевой аспект эффективности государственных решений раскрывает понятие результативности как способности достигать цели принятия ГУР независимо от количества используемых ресурсов и качества решения. Неотъемлемым элементом эффективности государственных решений является также качество как «способность удовлетворять установленные или предполагаемые потребности». Под качеством ГУР подразумеваем соответствие ГУР и результатов его реализации общепринятым требованиям, стандартам и принципам государственного управления. Качество характеризует как внутренние характеристики решений, так и внешние эффекты от их реализации, в том числе, полезность результатов.

С учетом вышесказанного, под эффективностью ГУР подразумеваем максимально возможную степень достижения целей принятия государственных решений в соответствии со стандартами и нормами государственного управления при минимально возможных затратах на разработку и реализацию данного решения. Эффективность ГУР по управлению земельными объектами - есть максимально возможная степень достижения целей принятия и реализации государственных управленческих решений, направленных на регулирование земельно-имущественных отношений и формирование характеристик земельных участков, в соответствии со стандартами и нормами государственного управления в различных сферах при минимально возможных затратах на разработку и реализацию ГУР. Приведенные определения отличаются тем, что инкорпорируют выделенные элементы эффективности.

Согласно сущности рассматриваемых последствий принято выделять широкий спектр видов эффективности управленческих решений, из которых для ГУР по управлению земельными объектами наиболее важными являются экономическая (E_экон), организационная (E_орг), законодательная (E_закон), социальная (E_соц) и экологическая (E_экол) эффективность. При этом экономическая эффективность ГУР характеризует их продуктивность, социальная, экологическая и законодательная - качество, а организационная - результативность. Комплексность государственного управления и функции, выполняемые земельными объектами, требуют равновесия показателей эффективности всех видов в рамках разрабатываемой модели оценки эффективности государственных решений. Компромиссный характер отечественной практики принятия ГУР по управлению земельными объектами приводит к дисбалансу видов эффективности ввиду проявления компенсационного характера политической эффективности.

Рассмотрение многомерных моделей эффективности (Система сбалансированных показателей, Система конкурирующих показателей, Модель множественных групп, Модель кумулятивных измерений) показало, что на практике придание весов параметрам эффективности решается либо наделением их свойством равноценности, либо экспертным выделением ключевых параметров. К помощи экспертов прибегают для выявления приоритетности параметров эффективности, оценки нематериальных затрат и результатов. Причиной применения экспертного мнения является наличие слабоизученных качественных характеристик эффективности управленческих решений и отсутствие единого подхода к ее анализу.

Изучение зарубежного опыта показало, что основными методиками, используемыми в западной практике оценки эффективности ГУР, являются: «функциональные обзоры», «оценивание политик и программ», «бюджетирование по результатам», «аудит эффективности государственных расходов» и «оценка эффективности регулирующих актов». Перечисленные методики могут использоваться на определенных стадиях разработки, принятия и реализации ГУР по управлению земельными объектами, а их содержание и направленность дает основания применять их к конкретному виду решений. Для анализа ГУР по управлению земельными объектами в большей мере подходят «оценивание политик и программ» и «оценка эффективности регулирующих актов», поскольку данные методики соответствуют характеру текущих земельных преобразований в России, охватывают больше сфер проявления эффектов от их реализации и допускают включение новых инструментов анализа.

В результате исследования отечественной практики оценки эффективности ГУР выявлено, что на сегодняшний день развитие получили ее традиционные формы, наиболее действенными из которых являются аудиторские проверки Счетной палаты Российской Федерации. Применение западных методик оценки эффективности к государственным решениям в области управления земельными объектами затрудняет их несистемность в рассмотрении последствий, а также необходимость значительной доработки по объекту решений, что требует создания специальной российской методики оценки эффективности ГУР в этой сфере. Методику оценки эффективности государственных решений по управлению земельными объектами рекомендуется основать на представленной ниже модели оценки эффективности ГУР, суть которой состоит в построении многомерной системы показателей эффективности ГУР с равными весами различных групп показателей, а также расчете обобщенных и итоговых показателей эффективности ГУР.

Для упорядочивания анализа предлагаем классифицировать показатели эффективности не только в разрезе элементов и видов эффективности, но и по релевантности целям и объектам ГУР, выделяя ключевые, сопутствующие и опосредованные. К классифицированным показателям применяется схема анализа раскрытая в Таблице 1.

Расчет ожидаемой эффективности ГУР подразумевает необходимость установления целевых и ожидаемых значений показателей эффективности ГУР. Формируется набор значений желаемых показателей, который рассматривается как образец для сравнений. Для учета реальных возможностей экономики и прогнозов ее развития разрабатывается набор значений ожидаемых показателей для каждого варианта ГУР.

Таблица 1. Концептуальная схема анализа эффективности ГУР