Экономика АПК

Третью группу взглядов по рассматриваемому вопросу составляют мнения ученых, которые полагают, что парламентаризм имеет место быть там, где есть парламент независимо от его роли в государственной жизни. Так, составители Энциклопедического словаря по конституционному праву считают, что парламентаризм - это одна из особенностей организации государственной жизни, характеризующаяся существованием постоянно действующего, избираемого населением парламента, его авторитетом и влиянием на государственные дела, политическую жизнь общества, а также специфическими формами работы и отношениями членов парламента и избирателей. Г.Д. Садовникова основной характерной чертой парламентаризма считает наличие демократически избранного постоянно действующего коллегиального представительного органа, осуществляющего законодательные и контрольные функции и являющегося "сдержкой" исполнительной власти. При этом она полагает, что "Россию вряд ли можно причислить к странам с развитой системой парламентаризма".

Оригинальное определение парламентаризма высказал С.А. Котляревский. Он писал, что "парламентаризм - есть режим обязательной политической солидарности между правительством и органом или органами, которые признаются авторитетными выразителями народного мнения". По мнению О.О. Миронова, парламентаризм представляет собой сложный и многогранный феномен, некую шкалу социальных ценностей, "где господствует закон, утвердились принципы верховенства права и разделения властей, где гражданское общество характеризуется демократизмом и высокой политико-правовой культурой". И.П. Рыбкин рассматриваемое понятие определяет как "политическую систему, где суверенная воля народа находит свое воплощение в избираемом на основе всеобщего и тайного голосования, в условиях многопартийности и разделения властей высшем представительном учреждении, которое осуществляет законодательную деятельность и контроль за органами исполнительной власти и гарантирует защиту интересов, как большинства, так и меньшинства граждан".

К числу тех, кто высказывает подобную точку зрения на парламентаризм, относится Н.А. Богданова. Она справедливо характеризует парламентаризм как совокупность идей и опыта представительного осуществления власти народа посредством парламента. При этом высший законодательный орган представляет и реально отражает интересы различных социальных и политических сил общества и как власть законодательная является действенным противовесом исполнительной, обеспечивая баланс властей и гражданское согласие . И наконец, нельзя не отметить, что парламентаризм рассматривается и как учение о парламенте. На этот аспект данного понятия обращают внимание, например, Р.М. Романов и О.Н. Булаков. Первый из них пишет, что парламентаризм - это теория и практика деятельности парламента. О.Н. Булаков характеризует парламентаризм как идейно-теоретическую концепцию, служащую научным обоснованием необходимости парламента как института и его общественных функций.

Таким образом, по мнению большинства ученых-государствоведов, парламентаризм как государственно-правовое явление присущ современной российской государственности. При этом, как уже отмечалось, для парламентаризма характерны два основополагающих признака - наличие парламента, сформированного на основе принципа народовластия, а также организация функционирования органов государственной власти на основе принципа разделения властей, гарантирующего их самостоятельность при реализации предоставленных им полномочий. Именно на этих принципах прежде всего развивается парламентаризм в Российской Федерации. Это проявляется в формировании законодательных органов на выборной основе и в конституционном равенстве органов законодательной, исполнительной и судебной власти и их самостоятельности. При этом, как верно отмечает В.А. Шеховцов, российский парламентаризм теоретически не предусматривает наделения какой-либо ветви государственной власти полномочиями и функциями верховной власти. Но в реальности имеет место смещение баланса властей в сторону Президента РФ и исполнительной власти. Парламентаризм рассматривается и как представительное правление. Характеризуя представительное правление, Дж. Стюарт Милль писал, что суть его в том, что весь народ или по меньшей мере значительная его часть пользуется через посредство периодически избираемых депутатов высшей контролируемой властью. Этой высшей властью народ должен обладать во всей ее полноте. Он должен руководить, когда ему захочется, всеми мероприятиями правительства. Конкретизируя предназначение представительного правления, Милль отмечал: "Настоящая задача законодательного собрания заключается не в управлении, к каковому оно совершенно неспособно, но в наблюдении и контроле над правительством, - отставлении от должности людей, составляющих правительство, если они злоупотребляют своими полномочиями".

Содержание парламентаризма в значительной мере определяется не столько нормативно закрепленным местом парламента в системе органов государственной власти и его ролью в решении социально значимых вопросов, сколько уровнем народного самосознания. Как нам представляется, уровень политического и правового сознания является критерием развитости парламентаризма. На этот фактор вполне справедливо обращал внимание Б.Н. Чичерин, который отмечал, что парламентское правление служит признанием политической зрелости народа. Поэтому парламентаризм в России будет развиваться по мере роста правосознания и политической активности народа. В связи с тем что такое развитие носит объективный характер, Российская Федерация в перспективе должна двигаться к парламентскому правлению. При его наличии максимально полно реализуется принцип народовластия, максимально широко внедряются идеи народного представительства. Движению российского общества в этом направлении следует придать необратимый характер. Решению этой задачи мог бы способствовать специальный закон о гарантиях народовластия.

Парламентаризм в Росси: особенности и этапы становления

«Парламентское правление служит признаком политической зрелости народа», -- писал видный русский ученый XIX века Б. Н. Чичерин, указывая на зависимость парламентаризма от определенного уровня развития общества и государства. Следовательно, парламентаризм как явление социально-политическое и культурно-правовое не может возникнуть вне условий, при которых должны быть нормой конституционное закрепление и эффективное функционирование принципа разделения властей, верховенство права, обеспечение гражданских, политических, социально-экономических и иных прав и свобод. Иными словами, парламентаризм может возникнуть лишь в определенной общественной среде и является закономерным этапом в развитии государства, индикатором демократии, о чем свидетельствует мировой опыт. Анализ теории и практики представительной демократии (парламентаризма) на современном этапе показывает, что все государства, как правило, движутся в едином направлении, проходят по одному пути с небольшими отличиями и особенностями. Пожалуй, одним из наиважнейших достижений всей истории человечества, практически воплощенным в сфере государственного строительства, обеспечивающим стабильность общества, его развитие и процветание, является парламентаризм. Именно с парламентаризмом напрямую связаны представительная демократия, конституционализм, разделение властей и, что самое главное, права человека. Примечательно в этой связи положение ст. 16 французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г.: «Общество, в котором не обеспечено пользование правами и не проведено разделение властей, не имеет конституции».

Как показывает история, демократический, парламентский путь развития с разделением властей, обеспечением прав человека характеризуется государственной стабильностью, преемственностью и одновременно прогрессом. В то же время в государствах, где не приняты указанные атрибуты демократии, смена власти, как правило, сопровождается революциями, потрясениями и прочими состояниями нестабильности. Не является исключением в этом плане и история российской государственности. Поскольку одна из важнейших функций парламента -- обеспечение представительства народа в публичной власти, парламентаризм как явление общественное способствует снижению социальной напряженности, а саму власть делает легитимной. Вместе с тем, являясь определенной системой организации государственной власти, для которой характерно разделение властей, верховенство закона, парламентаризм служит своего рода инструментом народовластия.

В отечественной научной литературе дискутируется вопрос об этапах развития и становления парламентаризма в России. Например, И. М. Степанов выделяет три этапа: досоветский, советский и постсоветский. «Отправной точкой практической парламентаризации страны» ученый считает издание Высочайшего Манифеста от 17 октября 1905 года «Об усовершенствовании государственного порядка». А постсоветский период, по Степанову, начинается с принятия Конституции Российской Федерации. Соглашаясь с тем, что на каждом из указанных этапов можно выделить те или иные характеристики парламентаризма, присущие только данному временному отрезку, полагаем, однако, что предложенная периодизация может быть уточнена и дополнена.

Безусловно, и Октябрьская революция 1917 г., и принятие всенародным голосованием новой Конституции России 12 декабря 1993 года являются важными событиями в истории нашей страны, существенно изменившими судьбу как парламентаризма, так и общества и государства. Соответственно, И. М. Степанов обоснованно принимает за отправные точки указанные события. Вместе с тем, как показывает анализ общественно-политической ситуации в России второй половины XIX в., принятие Манифеста от 17 октября 1905 года явилось следствием развития отечественной конституционной доктрины и социально-политической борьбы по ограничению самодержавия. На принятие дарованных царем Основных государственных законов в редакции от 23 апреля 1906 года не в большей мере повлияло принятие указанного выше Манифеста, чем на принятие последнего повлияли предшествовавшие реформы. Не менее важным событием в истории парламентского развития досоветского периода является и падение самодержавия в результате Февральской революции 1917 года. Несмотря на небольшую продолжительность этого этапа, он имеет существенные отличия, что нашло отражение в принимавшихся Временным правительством решениях, государственно-правовой теории и практике.

Таким образом, досоветский или дооктябрьский 1917 года этап можно условно поделить на три самостоятельных этапа: буржуазно-монархический, конституционно-монархический и республиканский.

Весьма неоднородным было развитие парламентаризма и в советский период, тем более, если конечной точкой этого периода считать принятие Конституции 12 декабря 1993 года. Так, если до конституционно-правовой реформы, начавшейся с изменения и дополнения Конституции (Основного закона) СССР в конце 1988 г., народное представительство можно лишь условно, с большой натяжкой отождествлять с парламентаризмом в современном понимании этого термина, то с принятием Декларации о государственном суверенитете РСФСР; 12 июня 1990 года и ряда изменений и дополнений Конституции РСФСР (затем России), провозгласивших разделение властей, права человека и другие атрибуты демократического правового государства, в России действительно стал возрождаться парламентаризм, во всяком случае, формально-юридически. При таком положении анализ указанного периода парламентского развития показывает, что он может быть также поделен на два этапа: советский доперестроечный и советский реформаторский.

Таким образом, можно выделить следующие этапы в становлении и развитии российского парламентаризма: буржуазно-монархический, конституционно-монархический, республиканский, советский доперестроечный, советский реформаторский и постсоветский. Причем последний этап, как представляется, более правильно увязывать не с принятием Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года, а с изданием Президентом РФ серии указов в сентябре -- октябре 1993 г. о конституционно-правовой реформе, в том числе и о прекращении деятельности Советов как формы организации представительной и законодательной власти в Российской Федерации4. Во-первых, именно с этого момента юридически прекратилась деятельность советской системы (хотя и существенно реформированной). Во-вторых, эти указы явились следствием изменения общественно-политической обстановки в стране и в значительной степени обусловили дальнейшее развитие парламентаризма и государственности в Российской Федерации.

Такова, на наш взгляд, эволюция отечественного парламентаризма, последовательно прошедшего обозначенные выше этапы. Отметим, что, хотя и с определенными оговорками, автор считает возможным рассматривать советский период как этап развития парламентаризма в России.

Обращаясь к становлению парламентаризма в дореволюционной России, необходимо сказать, что анализ правового статуса Государственной Думы и Государственного совета, а также объема полномочий российского монарха после принятия Основных государственных законов 23 апреля 1906 года позволяет сделать вывод о некотором сходстве конституционализма в России указанного периода с конституционализмом отдельных европейских государств начала XIX в. и, в частности, с германской государственностью. А Манифест 17 октября 1905 года и Основные государственные законы 23 апреля 1906 года являются краеугольным камнем российского парламентаризма, подобно Великой хартии вольностей в Англии XIII века. С проведением реформ 1905- 1906 годов, результатом которых стало учреждение парламента и ограничение власти самодержавия, Россия ступила на путь конституционализма по примеру большинства стран Западной Европы, Японии и США.

Несмотря на то, что I и II Думы были распущены, работа IV Думы дважды приостанавливалась, самодержавие вынуждено было делить власть с представительным органом.

С периодом становления и развития отечественного парламентаризма после реформ 1905-1906 годов до Февральской революции связан опыт работы Государственной думы четырех созывов. Лишь Дума третьего созыва, избранная на основании Указа от 3 июня 1907 года с изменением избирательного закона, просуществовала положенный пятилетний срок. Избранная осенью 1912 года IV Государственная дума вновь стала предпринимать попытки поставить под контроль правительство. С вступлением России в мировую войну в Думе образовалась пацифистская оппозиция правительству, в результате чего 3 сентября 1915 года царь распустил IV Думу. Этот роспуск отличался от предыдущих, так как фактически работа Думы лишь приостанавливалась до февраля 1916 года. Однако с началом работы Думы в 1916 г. оппозиция в ней еще больше активизировалась, и вновь последовал роспуск до апреля 1917 года. Но больше Дума уже никогда не собиралась. На этом прекратила свое существование нижняя палата парламента в досоветский период. Вместе с тем Советом старейшин IV Государственной Думы 27 февраля 1917 года был создан Временный исполнительный комитет Государственной Думы, который «впоследствии связал юридической преемственностью Временное правительство с Государственной думой». Юридически IV Государственная Дума была распущена решением Временного правительства от 6 октября 1917 года.

Что касается верхней палаты -- Государственного совета, созданного в качестве «барьера между Думой и верховной властью», оградившего последнюю от либеральных увлечений, то указанным актом Временного правительства признаны утратившими силу полномочия его выборных членов. А должности по назначению были упразднены Временным правительством еще в мае. Надежда возлагалась на Учредительное собрание.

Следует отметить, что в указанный период наряду с Временным правительством уже существовала система Советов, что позволяет, по мнению некоторых ученых, относить его к периоду двоевластия. Между тем Советы не являлись общенациональными органами власти вплоть до свержения Временного правительства.

Дальнейшее развитие государственности после отречения Императора от власти характеризуется неоднородностью как существовавших идей и взглядов, так и практических действий Временного правительства как единственного легального органа власти. Вместе с тем, по мере приближения к Октябрю, все более явно прослеживалась тенденция перехода к республиканской форме правления. Однако образованная Временным правительством Особая комиссия по подготовке проекта конституции хотя и исходила из того, что в будущем основном законе России должны быть закреплены принципы народного представительства, широкого развития местного самоуправления, признания и обеспечения прав и свобод граждан, вопрос о форме правления оставляла все же на усмотрение Учредительного собрания.

Большого внимания заслуживает работа сформированного Временным правительством Особого совещания по подготовке проекта Положения о выборах в Учредительное собрание. Его создатели предусмотрели наиболее прогрессивные, демократические принципы формирования общенационального органа с широким представительством групп и слоев граждан. Предусматривался избирательный корпус намного больший, чем при выборах в подобные учреждения в других странах в рассматриваемый и предыдущие периоды, что достигалось благодаря предоставлению избирательных прав женщинам, военнослужащим, другим категориям граждан с отменой различных ограничительных цензов (имущественного, оседлости, грамотности и др.). Немало внимания авторы уделили избирательной системе -- созданию органов и учреждений, обеспечивающих избирательный процесс, а также способу подсчета голосов. Однако в силу известных исторических обстоятельств Положение о выборах в Учредительное собрание оказалось «мертворожденным».

В российской историко-правовой и политической науке вопрос о том, входило ли в планы большевиков отдавать решение проблемы относительно дальнейшей формы Российского государства на усмотрение Учредительного собрания или же созыв последнего был лишь лозунгом для достижения цели, как представляется, решен. Об этом свидетельствует и высказывание В. И. Ленина, относящееся к 1906 г.: «Главной формой освободительного движения в настоящее время является не легальная борьба на квазиконституционной основе, а непосредственно -- революционное движение широких народных масс, ломающих полицейско-крепостнические законы, творящих революционное право и разрушающих насильственным путем органы угнетения народа...».

Фактически ко дню провозглашения Временным правительством России республикой «на деле в жизни господствовал уже большевистский клич: вся власть Советам», то есть Советы в результате расстановки политических сил стали «единственной приемлемой формой диктатуры пролетариата в России. И если в первых правовых актах пролетарского государства имелись ссылки на Учредительное собрание как один из высших органов, то после роспуска его как не оправдавшего надежд трудящихся учреждения (курсив мой. -- В. Т.) советское право окончательно закрепляет всю полноту власти Советов. Высшим органом государственной власти становится Всероссийский съезд Советов, а Учредительное собрание в юридических нормах уже не упоминается».

Таким образом, после свержения большевиками Временного правительства 25 октября 1917 года Советы становятся государственными органами власти, и с этого времени начинается советская эпоха развития Российского государства. Что касается идей парламентаризма, представительства, то признавалось лишь последнее как «представительство не буржуазное, а представительство эксплуатируемых и угнетенных, которое будет вести беспощадную борьбу с эксплуататорами». Остракизму подверглось не только буржуазное учение о парламентаризме как о форме народного представительства, но и сам термин «парламент» в советской государственно-правовой науке рассматривался как чуждый и употреблялся только в критическом аспекте. Представительство рассматривалось исключительно с классовых позиций. Данные принципы нашли свое воплощение как в нормативных актах государственных органов, так и в государственно-правовой доктрине советского периода вплоть до перестройки.

Всесилие Советов, провозглашаемое советскими конституциями, в действительности оставалось лишь декларацией. Над ними практически безраздельно властвовала большевистская партия. Между прочим, в конституциях РСФСР 1918 и 1925 гг. партия не упоминается. Впервые статус Коммунистической партии конституционно определен лишь в Конституции СССР 1936 года. По Конституции 1977 г. партия являлась «руководящей и направляющей» силой общества. Фактически же партия выступала как ведущая сила Советов на протяжении всей истории их существования вплоть до реформы.

В результате ряда конституционно-правовых преобразований, осуществленных в государстве в период с 1989 по 1992 гг., в качестве высшего представительного и законодательного органа власти был учрежден Съезд народных депутатов, то есть восстановлена съездовская форма представительства на верхнем уровне системы Советов. В развитие положений Конституции 1978 г., в которой впервые появилось упоминание об институте референдума (однако механизм его реализации не предусматривался ни в самой Конституции, ни в отраслевом законодательстве), был принят Закон о референдуме. Существенные изменения претерпело избирательное законодательство. Здесь впервые в отечественной теории и практике введены такие принципы, как альтернативность, состязательность, проведение выборов на многопартийной основе, причем не только по одномандатным, но и многомандатным избирательным округам; на основе не только мажоритарной, но и пропорциональной системы подведения итогов голосования. Исключена норма Конституции о руководящей и направляющей роли КПСС. По результатам референдума, проведенного 17 марта 1991 года, учреждена должность Президента РСФСР. Впоследствии также впервые во всей российской государственной истории принят Закон РСФСР от 24 апреля 1991 года «О Президенте РСФСР».

Вместе с тем, несмотря на то, что в Конституцию была внесена норма о разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 3), эта норма сосуществовала с положениями о всесилии высшего законодательного органа и в конечном счете всей системы Советов. Причем после отказа от партийно-государственных принципов организации власти в стране эти полномочия перестали быть виртуальными. В соответствии с Конституцией Верховный Совет рассматривался как «законодательный, распорядительный и контрольный орган» (ст. 107). А Съезд народных депутатов был «правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации». Политическую основу Российской Федерации по-прежнему составляли Советы народных депутатов. Такое положение усугублялось полной концентрацией и учредительной власти у Съезда народных депутатов, что позволяло ему беспрепятственно вносить в Конституцию изменения и дополнения.

Таким образом, юридическое несовершенство конструкции советской государственности, которое в условиях партийно-тоталитарного режима, при полном игнорировании основополагающего принципа формирования органов государства -- разделения властей, не имело возможности проявиться, после проведения реформ с приданием Советам реального полновластия обернулось безраздельным господством Советов на политической авансцене России. Такого мнения относительно перекосов власти в сторону ее законодательной ветви накануне конституционного кризиса сентября -- октября 1993 года придерживаются даже явные противники действующей в соответствии с Конституцией модели устройства государственных органов России и распределения компетенции между ними.

В отечественной правовой литературе представлен широкий спектр точек зрения относительно ситуации с прекращением деятельности Советов Указом Президента РФ от 21 сентября 1993 года «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». Анализ этой ситуации показывает, что были и иные варианты преодоления кризиса, чем тот, который реализован, но это вопрос скорее политологии. Мы же избрали предметом своего исследования правовой аспект парламентаризма в России.

С изданием данного указа начался качественно иной этап в развитии отечественного парламентаризма. Вместе с тем работа системы представительных учреждений была прервана.

Указы Президента РФ сентября - октября 1993 года являются актами с заранее ограниченным сроком их применения -- в переходный период, до вступления в силу новой Конституции Российской Федерации они заменяли законы.

Возобновление парламентаризма в России связано с принятием в результате Всероссийского референдума Конституции, а также с избранием нового законодательного и представительного органа, статус которого существенно изменился. Если прежней Конституцией за ним признавалось право решения практически всех вопросов, относящихся к ведению Российской Федерации, то в Основном законе России 1993 г. перечень вопросов, подлежащих рассмотрению палатами Федерального Собрания, ограничен. Из сферы ведения парламента исключены распорядительные функции. Федеральное Собрание состоит из двух палат: Государственной Думы и Совета Федерации, что отражает федеративный принцип построения Российской Федерации. В Конституции РФ не установлено, что Совет Федерации является верхней палатой парламента и, соответственно, Государственная Дума -- его нижней палатой. Между тем такие характеристики вытекают главным образом из аналогии с зарубежной практикой организации и функционирования двухпалатных парламентов.

В соответствии со ст. 94 Конституции РФ Федеральное Собрание -- парламент РФ -- является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Глава 5 полностью посвящена Федеральному Собранию и содержит ряд норм, определяющих статус парламента, его структуру, другие важные положения. Кроме того, необходимые конституционные гарантии осуществления законодательной и представительной власти содержатся в главе 1 «Основы конституционного строя», в которой сформулированы положения о том, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (п. 2 и 3 ст. 3). В ст. 10 закреплены разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную, их самостоятельность. А в соответствии со ст. 11 государственную власть в РФ наряду с другими государственными органами осуществляет и парламент -- Федеральное Собрание РФ.

Таким образом, предварительный анализ конституционно-правового статуса российского парламента позволяет сделать вывод о том, что он учрежден и функционирует в соответствии с классическими принципами парламентаризма, выработанными мировой теорией и практикой.

В России, как, пожалуй, ни в одном другом государстве, за относительно короткий отрезок времени парламентаризму было суждено пройти столь неоднозначный, противоречивый путь становления и развития. С принятием Конституции 1993 г. у России появился шанс твердо стать на рельсы мирового парламентаризма. Безусловно, из правил есть исключения, но, как представляется, парламентский путь развития -- это единственно возможный путь продвижения общества к правовому государству. Например, как только общество в России освободилось от партийно-тоталитарного режима, начался естественный процесс восстановления уничтоженного Октябрьской революцией парламентаризма, который является антитезой советского представительства. На наш взгляд, именно форма представительства по парламентскому типу способна обеспечить подлинное народовластие, и в этом плане характерна точка зрения И. М. Степанова: «Как бы там ни было, что бы ни говорили в защиту или отрицание теории и практики парламентаризма, факт остается фактом: она прошествовала победным маршем по большинству цивилизованных стран мира, наложив неизгладимый отпечаток на все так называемые либеральные конституции».

Становление подлинного парламентаризма, полное развертывание его социально-правового потенциала -- процесс длительный, требующий кропотливого системного анализа, как мирового опыта парламентского представительства, так и условий, в которых данная концепция должна реализовываться, практики функционирования отечественного парламента. Решению данной задачи, на наш взгляд, должно способствовать развитие парламентского права как относительно обособленной системы норм конституционного права, выступающей его подотраслью. Однако приходится констатировать, что, пожалуй, никакой другой институт современного отечественного государственного (конституционного) права не подвергся такому изгнанию и забвению, как парламентаризм. И если по проблемам правового положения личности, избирательного права и другим за советский период написано немало исследовательских работ, выработаны принципы, методология, понятийный аппарат, определено их место в системе конституционного права, то парламентское право, увы, оставалось на периферии российской правовой науки. «...Ни о какой преемственности (ни практической, ни теоретической) с советским периодом речи быть не может, -- там, где не было парламента, не было и парламентского права».

С учетом федеративного устройства государства возникает объективная необходимость деления парламентского права России на федеральное парламентское право и парламентское право субъектов Федерации. Эта задача особенно актуализировалась с принятием Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»20.

В заключение необходимо отметить, что сложившаяся в России модель устройства государственных органов обеспечивает разделение властей, их сбалансированность, с небольшим смещением «центра тяжести» в сторону исполнительной власти. Данное обстоятельство можно объяснить условиями принятия действующей федеральной Конституции, расстановкой сил в канун ее принятия, а также отсутствием в России парламентских традиций, историческими и геополитическими особенностями страны. Высказываемые в научной литературе суждения о необходимости внесения изменений и дополнений в Конституцию РФ с тем, чтобы перераспределить властные полномочия между Президентом РФ и парламентом, в основном носят политическую окрашенность. На данном этапе развития государства и общества статусно-правовая составляющая парламентского права находится на должном уровне, необходимо развивать и совершенствовать его регулятивно-процедурную функцию.

Действующая федеральная Конституция принималась как Основной закон переходного периода, в условиях политической нестабильности, общественного противостояния, что не могло не сказаться на качестве нормативного регулирования порядка формирования Федерального Собрания, его компетенции, законодательного процесса. Нуждается в изучении и теоретическом обобщении практика функционирования парламента. Однако ряд задач на этом направлении уже очевиден. На наш взгляд, основные положения о Федеральном Собрании, его компетенции, законодательном процессе должны быть прописаны в Конституции. Как бы ни было высоко значение решений Конституционного Суда в развитии парламентаризма, государственных и правовых институтов, вариант с закреплением этих положений непосредственно в Основном законе представляется все же более предпочтительным.

К примеру, лаконизм, присущий действующей Конституции РФ в части порядка формирования верхней палаты парламента -- Совета Федерации, позволяет изменять законодательство в угоду политической конъюнктуре. На наш взгляд, статус такого важного государственного органа, как палата парламента, включая и порядок его формирования, должен более детально регламентироваться непосредственно в Конституции. Летом 2000 года в федеральном парламенте вокруг закона о новом способе формирования Совета Федерации развернулась жесткая борьба, обещавшая обернуться политическим кризисом.

Дальнейшее развитие парламентаризма в России должно способствовать укреплению демократии, увеличению результативности государственного механизма в обеспечении прав человека и предполагает решение ряда основных задач. Это:

-- обеспечение реализации принципа разделения властей, их баланса и самостоятельности в осуществлении своих функций, верховенства Конституции и федеральных законов на всей территории государства;

-- расширение контрольных полномочий парламента в первую очередь путем наделения его на конституционном уровне правом создавать комиссии для производства парламентских расследований;

-- закрепление границ и пределов законодательной компетенции Федерального Собрания в плане определения вопросов, требующих законодательного регулирования, и вопросов, относящихся к компетенции исполнительной власти;

-- совершенствование процедуры отрешения Президента РФ от должности путем приведения норм Конституции в этой части в соответствие с принципами презумпции невиновности и неприкосновенности главы государства;

-- совершенствование других институтов парламентского права.

Решение этих задач возможно лишь в условиях конституционной стабильности и демократии. Парламентаризм -- это индикатор демократии, поэтому его развитие и совершенствование обусловлено целями, вынесенными во главу угла Конституции Российской Федерации.

Тенденции парламентаризма в современной России:

В современной России происходят сложные процессы трансформации принципов организации и функционирования политической системы общества. Демократическая направленность развития современного российского государства находится в прямой зависимости от процессов институционализации парламентаризма, которые предполагают формирование механизмов социально-политического представительства, организацию многоуровневого управления (федерального, регионального, муниципального), осуществление законотворческой деятельности в соответствии с демократическими процедурами, развитие партийной и избирательной систем. Становление института парламентаризма является важным условием легитимации существующего политического режима.

Эволюция законодательных (представительных) органов власти в постсоветский период развития России носит противоречивый характер: с одной стороны, создана обширная нормативно-правовая база, регламентирующая деятельность парламентов, с другой стороны, реализация их основных функций сопряжена с рядом трудностей. Среди них особое место занимают: отсутствие базового ценностного консенсуса в обществе, несформированность системы социально-политических интересов населения, неопределённость места парламента в системе политических институтов, дисфункциональность многоуровневой структуры власти, которая не приобрела системного качества.

Современный этап реформирования парламентаризма в России, связанный с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ, введением пропорциональной системы выборов депутатов Государственной Думы РФ, образованием Общественных палат, предполагает оптимизацию деятельности российских парламентов. Однако незрелость гражданского общества, низкий уровень политической культуры населения существенно снижают результативность преобразований. Сложившиеся проблемы обуславливают необходимость определения особенностей, условий, тенденций становления парламентаризма как фактора динамичного социально-политического развития, эффективного взаимодействия государства и гражданского общества.

Объектом исследования является парламентаризм как система норм, отношений и связей между институтами, выполняющими законотворческие и представительские функции.

Предмет исследования - особенности, факторы и тенденции развития института парламентаризма в условиях трансформации политической системы современного российского общества.

Объективно необходимым шагом стало образование Общественной палаты с целью предоставления обществу права регулировать государственную политику. В этом смысле Общественная палата может оказаться в состоянии способствовать максимальному укреплению целостности государственной системы и управляемости всех структур власти и общества. Также, если Общественная палата будет содействовать процессу самоорганизации так называемых «низовых» гражданских институтов в субъектах Российской Федерации, она может стать основной движущей силой, направленной на формирование гражданского общества в современной России.

Важен факт предоставления Федеральному Собранию права на расследование. Вместе с тем, парламент оказывается не в состоянии расследовать деятельность Президента РФ, действия органов судебной власти, органов следствия и дознания. На наш взгляд, данные ограничения являются объективно необходимыми на данном этапе политического развития российского государства. Предоставление вышеупомянутых прав может спровоцировать политический кризис и дестабилизировать процесс политического и экономического развития страны.

Сложность и противоречивость становления парламентаризма на уровне субъектов РФ обусловлена разновекторностью развивающихся политических, экономических и этнонациональных условий. Российская Федерация является многонациональным и многоконфессиональным государством. Её субъекты обладают различным экономическим и научно-техническим потенциалом, разным уровнем развитости демократических институтов (в первую очередь представительных). Сложность политико-административного деления России выделяет её на фоне других стран. Нынешние субъекты федерации отличаются не только разнообразием социально-экономического развития, но и отсутствием выраженной региональной идентичности. В этих условиях процесс развития парламентаризма в регионах проходит достаточно проблематично. Именно поэтому простое заимствование известных западных моделей парламентаризма в данный момент неприемлемо. Вместе с тем, завершение реформы укрупнения регионов должно способствовать формированию федерации из сильных и экономически самодостаточных субъектов. В этом случае приведение политических режимов в регионах к общему знаменателю вполне осуществимо. Именно это может сказаться на значительной демократизации законодательных и представительных структур власти и совершенствовании института парламентаризма на федеральном и региональном уровнях.

В передовых странах мира парламентаризм выступает как выражение верховенства закона и законодательной власти в обществе, как принцип организации власти и государственного управления, как важнейший институт в триаде разделения властей, важный инструмент преодоления противоречий между органами государственной власти как в центре, так и на местах. Вместе с тем, в мировой практике функционирования законодательных (представительных) органов власти нет единой модели парламентаризма. В каждом отдельном государстве она имеет свои характерные черты, которые зависят от особенностей исторического развития, геополитического положения, сложившихся традиций, уровня политической культуры населения. Данный факт позволяет нам утверждать, что полное заимствование той или иной модели зарубежного парламентаризма неприемлемо для государств, в которых проходит процесс демократического транзита.

Очевидным становится то, что в современных условиях возрастает роль парламентаризма как средства выражения общественных интересов. Воздействуя на общество и государство, парламенты, в свою очередь, испытывают их мощное влияние. От способности законодательных (представительных) органов власти эффективно артикулировать и агрегировать интересы общества зависит их демократическая ценность в глазах граждан, доступность в глазах партий и общественных организаций, стабильность политического режима в том или ином государстве.

Современные парламенты имеют высокий уровень информационного обеспечения, должный профессионализм депутатов, происходит непрерывное совершенствование законодательного процесса, форм парламентского контроля, средств аккумуляции общественного мнения.

Становится все более очевидным приобретение парламентом свойств международного характера. И не только в силу расширения его внешнеполитической и внешнеэкономической деятельности, но и благодаря созданию межпарламентских союзов и ансамблей, которые как бы раздвигают внутренние рамки парламентской деятельности. Повсеместное распространение к признание в мире идей и принципов парламентаризма придают этой деятельности значение мощного фактора общественного прогресса.

За прошедшее тысячелетие своей истории человечество не нашло лучшей формы выражения многообразных интересов граждан в сфере политики, чем парламентское представительство. В новой и новейшей истории именно парламентские процедуры, концентрируя и объединяя волю граждан, позволили наиболее благополучным странам мира установить такие «правила игры», которые способствуют процветанию этих стран и народов.

Своеобразие российского варианта установления парламентской формы правления в заметной степени обусловливалось особенностями дореволюционной и послереволюционной истории, многовековыми традициями самодержавия, а также опытом тоталитарного управления обществом. Господство в России на протяжении многих столетий деспотической системы власти, отсутствие реальных прав и свобод личности, преимущественная ориентация государства на принудительно-силовые методы во внутренней и внешней политике, сильнейшая централизация управления как такового, подавление инакомыслия предопределили консерватизм и застойный характер процессов парламентаризации властных отношений в нашей стране.

Российской модернизации государственной власти изначально и по сей день присущи половинчатость, внутренняя противоречивость, непоследовательность. Зачастую замыслы и проекты реформирования законодательных структур в России оставались лишь на бумаге, а заявленные преобразования не доводились до логического завершения или проваливались вовсе. За прогрессивными нововведениями в этой области следовали периоды регресса, в ходе которых реформаторские «дары» отбирались обратно. Через определенное время неудовлетворенные общественные потребности вновь порождали необходимость преобразований в системе властных отношений, но уже с несколько более высокой, чем ранее, исходной позиции.

Современный парламент - Федеральное Собрание - закрепляется Конституцией Российской Федерации 1993 года и является представительным и законодательным органом. Федеральное Собрание состоит из двух палат -Совета Федерации и Государственной Думы. В основе действующей Конституции закрепляются система разделения властей, механизм сдержек и противовесов, принцип федерализма и многопартийности, признаётся идеологическое и политическое многообразие, гарантируется свобода деятельности политических партий и иных общественных объединений. В соответствии с

Конституцией и другими нормативно-правовыми актами Федеральное Собрание обладает следующими полномочиями: Государственная Дума наделена правом решать вопрос о доверии Правительству, Государственная Дума и Совет Федерации назначают своих представителей на высшие государственные посты, нижняя палата парламента обладает правом отрешения от должности Президен та РФ, утверждает федеральный бюджет и следит за его исполнением. Кроме того, Совет Федерации утверждает указы Президента о введении военного и чрезвычайного положения. Обе палаты Федерального Собрания рассматривают и принимают законы о ратификации международных договоров РФ, обладают учредительной функцией, которая позволяет им непосредственно создавать государственные институты или участвовать в их формировании. В соответствии с регламентом Государственная Дума обладает правом на депутатский запрос. Также немаловажно, что в рамках современного Федерального Собрания произошла демократизация внутрипарла-ментской деятельности. Современный российский законодательный и представительный орган власти в сравнении со Съездом народных депутатов гораздо ближе к профессиональному парламенту, чётко структурирован, в нём отсутствует какая-либо иерархия, функции палат строго разделены, аппарат Федерального Собрания не имеет самодовлеющего значения. В субъектах Российской Федерации осуществляют свои полномочия местные законодательные и представительные органы власти, выражающие интересы населения, проживающего на данной территории. Они формируются посредством свободных демократических выборов, регулируют общественные отношения, осуществляют контроль за деятельностью исполнительной ветви власти и должностных лиц субъекта федерации. Региональные парламенты в соответствии с Конституцией имеют право законодательной инициативы в Федеральном Собрании РФ и направляют своего представителя в Совет Федерации.

Всё вышесказанное подтверждает наш тезис о том, что в современной России начала складываться и постепенно совершенствоваться демократичеекая система с основополагающими элементами института парламентаризма. Вместе с тем процесс эволюции парламентаризма в современной России сопровождался возникновением ряда негативных факторов для его динамично* го развития. Нижней палате - Государственной Думе - в период с 1993 по 2000 гг. были свойственны: чрезмерная поляризация состава, сравнительная слабость центра, дестабилизирующие настроения, тенденции, мешающие целенаправленной деятельности, коррупция в структурах представительной и законодательной власти, а также непрофессионализм парламентариев. Далеко не у всех думцев проявлялось стремление к законотворческой работе. Фракции и депутатские группы нередко отстаивали свои сугубо сепаратные интересы, что также усиливало внутреннюю противоречивость.

В период президентства В. В. Путина вышеобозначенные проблемы в той или иной мере были разрешены. Тем не менее, до настоящего момента не сформировалась реальная многопартийность и, как следствие, не утвердилась зрелая партийная система, уровень легитимности законодательной (представительной) власти остаётся стабильно низким. Значительная часть российского общества игнорирует процесс делегирования своих представителей в указанные органы власти, что существенно ограничивает спектр ценностей и интересов граждан РФ, используемых народными избранниками при выработке политического курса развития страны. Вследствие этого абсентеизм отдельных субъектов российского общества приводит к значительному снижению уровня эффективности Федерального Собрания РФ. В субъектах Российской Федерации сложились различные системы парламентской организации по причине неоднородных политических, экономических и этнонацио-нальных условий. Нами было установлено, что одними из главных причин данных негативных моментов в современной российской политической практике являются следующие объективные факторы: одновременность экономического и политического развития страны, несформированность устойчивой социальной структуры в российском обществе, низкий уровень политической культуры и политической активности россиян. В этой ситуации взвешенными и продуманными являются нововведения, ми и продуманными являются нововведения, направленные на изменение законов «О политических партиях», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», создание Общественных палат, предоставление права парламентского расследования Федеральному Собранию.

Вместе с тем, рассмотрение проблемы парламентаризма в современной России подводит, как нам представляется, и к взвешенному ответу на вопрос о том, насколько развит парламентаризма в нашей стране. Думается, приемлемо суждение, что парламентаризм у нас ещё практически не утвердился, и добавим, недостаточно оформился. Однако за последние десять с небольшим лет, сразу после семидесятилетней практики тоталитаризма в Советском Союзе, уже немало сделано в ходе процесса институционализации парламентаризма в современной России. Это позволяет констатировать, что по мере утверждения недостающих предпосылок в российской политической практике в недалёком будущем должно завершиться окончательное оформление этого важнейшего политического института.

Канцерогенные факторы и онкологический риск

В настоящее время под канцерогенным фактором (канцерогеном) понимается фактор, воздействие которого вызывает или достоверно увеличивает частоту возникновения доброкачественных и/или злокачественных опухолей у людей и/или животных, и/или сокращает период развития этих опухолей.

Современные представления о роли канцерогенных факторов, в частности, химических канцерогенов, в формировании онкопатологии человека складывались, главным образом, в течение последних 40 лет. В 1963 г. Комитет экспертов по профилактике рака, созванный Всемирной организацией здравоохранения, впервые дал общую оценку возможной роли этих факторов. По их мнению, около 3/4 опухолей человека зависела от подобного воздействия. В последующие десятилетия, несмотря на многочисленные новые данные о канцерогенах и их распространении в окружающей среде, о степени опасности для человека отдельных веществ, групп соединений или технологических процессов и т.д., эта оценка мало изменилась: в 70-е годы 80-90 % , в 80-е до 90-95 %.

Эта суммарная оценка, свидетельствующая о важном значении канцерогенных факторов среды в возникновении опухолей у человека, принята и сейчас с той только поправкой, что в их число включаются также особенности образа жизни человека.

Этот вывод был сделан на основании информации о широком распространении канцерогенов в окружающей человека среде, а также по результатам онкоэпидемиологических исследований, позволивших по новому оценить степень канцерогенной опасности для человека конкретных средовых факторов.

Важную роль в этом сыграло созданное в 1965 г. Международное агентство по изучению рака (МАИР) - специализированный орган ВОЗ. Именно эта организация начала в 1969 г. реализацию масштабной программы по оценке канцерогенной опасности химических соединений и других факторов для человека. Начиная с 1972 г., вот уже в течение более 30 лет она публикует монографии, в которых обобщаются результаты экспериментальных работ по изучению факторов различной природы (химических, физических, биологических) на канцерогенную активность, данные эпидемиологических исследований, а также другая информация, на основании которой эксперты МАИР оценивают канцерогенность этих веществ для человека. За прошедшее время издано свыше 80 томов, содержащих информацию о примерно 1000 различных агентов и факторов. Согласно классификации, разработанной экспертами МАИР, все оценивавшиеся факторы делятся на 4 группы.

В группу 1 включаются соединения, группы соединений, производственные процессы или профессиональные воздействия, а также природные факторы, несомненно канцерогенные для человека.