Основы экономики природопользования

В советское время объектами охраны были объявлены целые природные комплексы, о чем свидетельствуют декреты и постановления о создании заповедников (например, в 1921 г. был принят декрет "Об охране памятников природы, садов и парков").

В истории развития экологического законодательства 60 - 80 годы отмечены рядом постановлений, направленных на улучшение экологических ситуаций в отдельных регионах ("горячих точках"): бассейны Волги и Урала, Каспий, Байкал, Ладога, Арал и др. В этот период были также приняты законы и постановления, касающиеся отдельных компонентов окружающей среды: основы земельного и водного законодательства, законодательства о недрах и др.

Закон РФ от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 "Об охране окружающей природной среды" стал комплексным (рамочным) законом, охватывающим все аспекты природопользования.

Право человека на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии, а также обязанность каждого сохранять природу и бережно относиться к ее ресурсам закреплены в Конституции РФ (1993).

Современная структура системы экологического права сочетает правовое регулирование природопользования по объектам с функциональным регулированием охраны окружающей среды и экологической безопасности (рис. 2).

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 2. Система экологического права

В широком смысле термин "экологическое законодательство" обозначает систему законодательных актов (т.е. актов, принятых органами законодательной власти РФ и ее субъектов), а также любых других нормативных правовых актов, регулирующих экономическую группу общественных отношений.

На федеральном уровне - это законы, указы Президента, постановления Правительства РФ, ведомственные инструкции и методики. На региональном уровне - это региональные законы и постановления представительной и исполнительной власти. На местном уровне самоуправления - постановления администрации. Источники экологического права представлены на рис. 3.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 3. Классификация источников экологического права

Систему экологического законодательства возглавляет закон РФ "Об охране окружающей природной среды" (1991), который задумывался как головной комплексный законодательный акт.

Развитие экологического законодательства в дальнейшем предполагает разработку и принятие пакета федеральных законов (в т.ч. хозяйственной деятельности на территориях зон экологического бедствия, об экологических полигонах , об экологическом аудите и др.).

Кроме того, происходит расширение ареала действия экологического права, что связано с необходимостью эколого-правового регулирования хозяйственной деятельности на всех ее стадиях, разрешения споров между природопользователями и природоохранными службами.

В настоящее время законом предусмотрены следующие виды ответственности за экологические правонарушения: дисциплинарная, материальная, административная, уголовная.

На граждан и должностных лиц распространяется дисциплинарная, административная, уголовная, материальная ответственность; на предприятия, учреждения, организации - административная и гражданско-правовая ответственность.

Анализ практики применения экологического законодательства свидельствует о том, что часто применяемой мерой ответственности за экологические правонарушения является административное взыскание. Оно подразумевает наложение штрафа и возмещение причиненного вреда. Наиболее жесткой мерой административного воздействия является решение о приостановке производственной деятельности.

В современных условиях хозяйствования имеет значение применение мер уголовной ответственности. Прокурорские проверки выявляют случаи, когда материалы экологических преступлений, подходящих по составу к уголовным, не передавались следствию.

Среди проблемных аспектов современной системы ответственности за экологические правонарушения следует отметить низкий размер штрафов, снисходительное отношение к виновникам экологических преступлений вследствие низкой экологической культуры и др.

Безусловно, что закон, чтобы быть действенным, должен опираться на этические установки своего времени. Законы корректируются, поскольку изменяются вместе с социальным развитием этические установки. При этом отношение к природе настолько точно характеризует состояние общества, что по продвинутости экологического законодательства можно судить, насколько правовым является данное государство и цивилизованным само общество. В то же время отношение к природоохранным законам является не только индикатором общей культуры, но и критерием оценки профессионализма и компетентности управленческих структур.

2.4 Государственный институциональный механизм управления природопользованием

К управлению природопользованием причастны все ветви власти: представительная (законодательная), исполнительная и судебная. Каждая из них выполняет свои функции и имеет подразделения, специально уполномоченные для управления в сфере природопользования.

К компетенции законодательной власти относится определение основных направлений государственной экологической политики, утверждение федеральных экологических программ, порядок организации и деятельности органов управления в области охраны окружающей среды, использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности, установление правового режима зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия и др.

Законодательная власть имеет в составе Государственной Думы Комитет по природным ресурсам и природопользованию и Комитет по экологии, включающий высший экологический совет (рис. 4).

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 4. Органы законодательной власти, осуществляющие управление в сфере природопользования

В компетенции органов исполнительной власти находится реализация государственной экологической политики, обеспечение разработки и реализации экологических программ, координация деятельности министерств и ведомств в области охраны окружающей среды, утверждение экологических нормативов воздействия на окружающую среду, порядок определения платности природопользования, вопросы организации особо охраняемых территорий, экологического образования и др.

В структуре исполнительной власти (рис. 5) необходимо отметить ряд подразделений, выполняющих природоохранные функции, также связанных с использованием природных ресурсов (конец 1996 г.):



Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 5. Органы исполнительной власти



* Комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству,

* Федеральная служба лесного хозяйства,

* Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды,

Федеральный горный и промышленный надзор РФ,

* Федеральное управление медико-биологических и экстремальных проблем при Минздравпроме РФ,

* Федеральный надзор по ядерной и радиационной безопасности,

* Росинформресурс,

* Комитет РФ по драгоценным металлам и драгоценным камням,

* Государственный комитет РФ санитарно - эпидемиологического надзора РФ,

* Государственный комитет РФ по рыболовству,

* Министерство РФ по чрезвычайным ситуациям.

Специально уполномоченными государственными органами РФ в области охраны природных ресурсов и окружающей среды являются:

* Государственный комитет РФ по охране окружающей среды,

* Министерство природных ресурсов РФ.

Компетенция Госкомитета РФ по охране окружающей среды:

* Реализация государственной политики в сфере охраны окружающей среды,

* обеспечение экологической безопасности и сохранения биоразнообразия,

* межотраслевая координация,

* экологический контроль,

* государственная экологическая экспертиза,

* управление государственными природными заповедниками и другими особо охраняемыми территориями, находящимися в его владении.

Госкомитет по охране окружающей среды осуществляет функции упраздненного Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов (Минприроды) в пределах своих задач.

К функциям Министерства природных ресурсов относится:

* проведение государственной политики в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны всех видов природных ресурсов, применяемых в экономике страны,

* координация деятельности в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти,

* осуществление управления государственным фондом недр,

* использование и охрана водной среды.

На министерство природных ресурсов возложены функции упраздненных Комитета РФ по геологии и использованию недр и Комитета РФ по водному хозяйству, а также функции упраздненного Минприроды в части рационального использования и охраны природных ресурсов.

В состав Министерства природных ресурсов входят территориальные (региональные) органы управления государственным фондом недр, бассейнов, водохозяйственных управлений и территориальные органы управления водным хозяйством, а также подведомственных Комитетов РФ по геологии и использованию недр и Комитета РФ по водному хозяйству.

Постоянным действующим органом Правительства РФ является также Комиссия по окружающей среде и природопользованию. В число основных задач комиссии входит рассмотрение вопросов, связанных с обеспечением экологической безопасности, рациональным использованием природных ресурсов, сохранением биологического разнообразия, разработкой и реализацией стратегии устойчивого развития страны.

При Совете Безопасности РФ в августе 1996 г. создан Отдел экологической безопасности и охраны здоровья населения (межведомственная комиссия по экологической безопасности при Президенте ликвидирована).

Исполнительная власть в структурах управления природопользованием в настоящее время представлена также экологическими прокуратурами. Первая природоохранная прокуратура, а также специализированные управления внутренних дел по охране природных богатств Каспийского моря и низовьев рек Волги и Урала были созданы в Астрахани в 80-х годах. Аналогичные структуры позже появились в районе озера Байкал, Азово - Черноморского бассейна. По решению мэрии Москвы в 1997 г. были организованы подразделения экологической милиции.

Органы судебной власти, уполномоченные принимать решения по экологическим вопросам, представлены на рис. 6.



Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 6. Органы судебной власти

2.5 Административное регулирование

Административное регулирование охватывает ряд методов управления, среди которых на основе отечественного и зарубежного опыта следует выделить: стандарты качества окружающей среды, стандарты воздействия на окружающую среду, прямые запреты, технологические стандарты, стандарты качества продукции, экологические сертификаты, разрешения и лицензии.

Система экологических стандартов подразумевает установление единых и обязательных для всех объектов данного уровня системы управления норм и требований (рис. 7). В основе установленных стандартов лежит концепция экологического нормирования.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 7. Система экологических стандартов

Совокупность экологических норм, определяющих стандарты качества окружающей среды, опирается на гигиенические нормы и использует понятие предельно допустимой концентрации (ПДК) или предельно допустимой дозы (ПДД) содержания вредных веществ (рис. 8).



Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 8. Стандарты качества и воздействия на окружающую среду

ПДК - наибольшая концентрация вещества в окружающей среде (воздухе, воде, почве, пище), которая при достаточно длительном действии не оказывает влияния на здоровье и не вызывает оставленных (пролонгированных) эффектов (т.е. не сказывается на потомстве и т.п.). Поскольку возможный эффект зависит от времени действия, т.е. от полученной дозы, выделяют нормативы ПДК среднесуточные и максимально разовые. ПДК устанавливают в результате специальных экспериментов, при этом предусматривается многократный запас прочности рекомендуемых значений ПДК.

Стандарты воздействия на окружающую среду - эмиссионные стандарты - определяются на основе ПДК. Они устанавливают предельно допустимые эмиссии (ПДВ - предельно допустимый выброс, ПДС - предельно допустимый сброс) конкретных вредных веществ из конкретного точечного источника, исходя из условий непревышения ПДК этих веществ на конкретной территории (в контрольных точках) при суммировании сбросов (выбросов) всех источников.

В некоторых случаях устанавливаются дополнительные нормативы воздействия - временно согласованные выбросы (ВСВ) и временно согласованные сбросы (ВСС). Эти нормативы устанавливаются в качестве компромисса (по социально - экономическим соображениям) для отдельных предприятий, чьи выбросы выше ПДВ (ПДС). Причем они устанавливаются убывающими во времени с расчетом достижения уровня ПДВ (ПДС) в результате реализации соответствующей программы.

Если ПДВ и ПДС непосредственно регламентируют интенсивность и качество технологических процессов, являющихся источниками загрязнения (т.е. обладают свойством экономического норматива), то ВСВ и ВСС фактически являются отступлением от нормирования.

Технологические стандарты устанавливают определенные требования к технологиям как основного производственного процесса, так и очистным (природоохранное оборудование). Например, наилучшая из доступных технологий признается в качестве эталона (США).

Стандарты качества продукции устанавливаются как требования к качеству готовой продукции. Например, стандарт содержания вредных веществ в продуктах питания, примесей в питьевой воде и т.п.

Прямые запреты или ограничения той или иной деятельности не регламентируются нормами и стандартами, представляют собой меру административного воздействия на виновника загрязнения. Они применяются в крайних случаях, когда производство (или выпускаемая продукция) наносит непоправимый ущерб природной среде своими выбросами (сбросами), которые невозможно снизить до безопасного уровня технологически или экономически. В этом случае эффективным становится только полное запрещение производства. Например, в настоящее время запрещено производство и применение ДДТ, хлорфторуглеродных соединений, фреонов, разрушающих озоновый слой. Полному запрещению может предшествовать ограничение воздействия: введение лимитов и квот на форму воздействия (лимит выпуска конечной продукции, квот на потребление отдельных видов первичных ресурсов, использование пестицидов, токсичных материалов и т.п.).

Экологические сертификаты или лицензии представляют собой документ на право осуществления экологически безопасной деятельности. Объектами экологической сертификации являются: объекты окружающей природной среды (земля, водные источники, биологические ресурсы); отходы производства и потребления; технологические процессы; услуги, направленные на обеспечение экологической безопасности и предупреждение вреда окружающей среде (экологические услуги); товары.

Разрешения и лицензии могут носить долговременный или разовый характер. Они предоставляются в сферах деятельности, предусматривающих их получение, а также в случаях отсутствия нормативов и стандартов в отношении какой - то деятельности. Например, лицензирование экспорта ресурсов животного и растительного мира.

В основе современной системы административного регулирования природопользованием в России лежит экологическое нормирование. В СССР в 1976 г. установлена "Система стандартов в области охраны природы ресурсов", включающая государственные (ГОСТы) и отраслевые (ГОСТы) стандарты. В соответствии с Законом РФ "Об охране окружающей природной среды" № 2061-1 экологические нормативы, правила и стандарты, установленные органами государственного управления бывшего СССР, действуют на территории РФ вплоть до принятия нормативных актов РФ.

Экологическое нормирование не ограничивается регламентацией хозяйственной деятельности. В него входит система государственных экологических кадастров и стандартов территорий, т.ч. кадастр особо охраняемых природных территорий.

Перспектива развития экологического нормирования связана с утверждением фундаментальных экологических нормативов таких, как экологическая техноемкость территории или предельно допустимая техногенная нагрузка. Практика показывает, что необходима опережающая регламентация количественного производства, запрет на размещение предприятий выше определенного уровня природоемкости на данной территории на основании установленных величин ее экологической техноемкости и предельно допустимой техногенной нагрузки. При этом установленные государством стандарты качества окружающей среды должны рассматриваться как социально гарантированный (в законодательном, организационном, финансовом отношениях) минимум экологической безопасности.

Административно - контрольные методы управления включают:

* государственную экологическую экспертизу,

* государственный инспекционный контроль.

Экологическая экспертиза - установление соответствия хозяйственной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую среду и связанных с ними социальных, экономических и других последствий реализации объекта экологической экспертизы.

Теоретически экологическая экспертиза основывается на концепции приемлемого экологического риска (вероятности поражения). Эта концепция получила широкое распространение в индустриально развитых странах как средство поиска баланса между стратегиями экологического и экономического развития. Приемлемый уровень экологического риска (нулевым он быть не может) зависит от того, какие выгоды получает население при увеличении риска за счет повышения уровня социально - экономического благополучия и какие издержки необходимы для того, чтобы уровень экологического риска не превышал уровень социально приемлемого риска.

Экологическая экспертиза реализует вторую часть рассматриваемой концепции - управление риском, что подразумевает перенос приоритетов благополучия людей на приоритеты государственной политики, а именно - это процесс принятия решений, в которых оценивается экологический риск и возможности его предупреждения.

Правовой основой экологической экспертизы является Конституция РФ, Закон РФ "Об охране окружающей природной среды" и Закон РФ "Об экологической экспертизе".

Виды экологической экспертизы: государственная и общественная экологическая экспертиза.

Государственная экологическая экспертиза находится в компетенции специально уполномоченного государственного органа - Госкомитета РФ по охране окружающей природной среды и проводится образованными им экспертными комиссиями. государственной экспертизы являются материалы, носящие проектный характер (проекты инвестиционных программ, комплексных схем охраны природы и природопользования, схем развития отраслей хозяйства и пр.) (рис. 9). Выполнение государственной экологической экспертизы должно удовлетворять определенным принципам (рис. 10).



Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 9. Объекты государственной экологической экспертизы

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 10. Принципы государственной экологической экспертизы



Результатом проведения экспертизы является заключение государственной экологической экспертизы - документ, содержащий обоснованные выводы о допустимости воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и о возможностях реализации объекта экспертизы.

При наличии положительного заключения открывается финансирование реализации объекта.

Общественная экологическая экспертиза проводится по инициативе граждан и общественных организаций. Ее проводит экспертный коллектив, который осуществляет экологическую оценку как строящихся, так и функционирующих объектов, а также любых действий, связанных с влиянием на окружающую среду и возникновением экологических конфликтных ситуаций.

Из объектов общественной экспертизы исключаются те сведения, которые составляют государственную, коммерческую и (или) иную тайну.

Заключение общественной экспертизы приобретает силу закона после утверждения Госкомитетом по охране окружающей среды и его органами.

Финансирование государственной экологической экспертизы осуществляется за счет средств заказчика документации, в тоже время проведение общественной экспертизы осуществляется за счет собственных средств общественных организаций, добровольных денежных взносов граждан и т.п.

Система государственного инспекционного экологического контроля входит в состав Единой республиканской системы (ЕРС) наблюдения и контроля за состоянием природной среды. В ее задачи входит контроль над состоянием воспроизводства и оздоровления природной среды и природных ресурсов; соблюдением экологических нормативов источниками загрязнения; выполнением требований по охране окружающей среды и природопользованию при различных видах хозяйственной деятельности; соблюдением природоохранного законодательства и др.

2.6 Информационное обеспечение

Информационное обеспечение управлением - это совокупность информации, главным образом о природных ресурсах, природных условиях, а также деятельности природопользователей (рис. 11). Обеспечение информацией, необходимой для принятия решения по управлению предваряет применение тех или иных методов. В тоже время информационное обеспечение должно создаваться в соответствии с требованиями и запросами систем управления природопользованием.

Информация о природных ресурсах сосредоточена в отраслевых кадастрах (п. 4.1), а также в комплексном территориальном кадастре природных ресурсов (КТКПР), в который введены экологические регламентации и ограничения. Именно КТКПР является базой территориально - отраслевого управления природопользованием. В перспективе необходимо создание единой системы кадастрового учета, которая включала бы кадастр недвижимости, отраслевые кадастры природных ресурсов и КТКПР.

Информацию о деятельности природопользователей обеспечивает процедура оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС).

ОВОС - это процесс, при котором его инициатор (любая общественная, частная и государственная организация), компетентные власти и общественность рассматривают и изучают возможные действия предлагаемых проектов на окружающую среду, и который заканчивается решением властей по лицензированию данной деятельности.



Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 11. Структура информационного механизма управления природопользованием

Основным содержанием этого процесса является всесторонний учет экологических интересов при принятии решений по конкретному проекту, который может подразумевать как новую деятельность, так и решение или изменение уже существующей. ОВОС должна сочетаться с техническими, экономическими и социально - политическими оценками. Цели ОВОС:

* определение масштаба и возможной потенциальной угрозы окружающей среде в результате планируемой деятельности;

* сравнение проекта с его альтернативами, включая "нулевую" альтернативу - сохранение существующего положения;

* выявление возможных контрмер по уменьшению вероятного ущерба в результате предполагаемой деятельности.

ОВОС рассматривает влияние предлагаемой деятельности на:

* качество вод, воздуха, почвенного покрова;

* радиационную безопасность;

* здоровье людей;

* экосистемы и отдельные виды растений и животных;

* здания и памятники, являющиеся частью культурного наследия.

В первую очередь проведение ОВОС относится к крупномасштабным объектам (добывающие предприятия, нефтепереработка, энергетические установки, АЭС, хранение и переработка радиоактивных отходов, военные объекты, металлургические и химические предприятия, транспортные объекты, мусороперерабатывающие установки, полигоны для бытовых и производственных отходов). Однако в настоящее время наблюдается тенденция к расширению спектра подлежащих ОВОС проектов и программ.

Получение объективной информации о состоянии окружающей природной среды и характере антропогенного воздействия на нее требует создания системы наблюдения и контроля за состоянием окружающей среды - организации системы мониторинга окружающей среды.

Мониторингом окружающей среды называют регулярные, выполняемые по заданной программе наблюдения и контроль за состоянием природных сред, природных ресурсов, позволяющие оценить их состояние, а также характеризовать происходящие в них процессы под влиянием антропогенной деятельности.

В систему мониторинга входят следующие основные процедуры:

* выделение (определение) объекта наблюдения;

* обследование выделенного объекта наблюдения;

* составление информационной модели для объекта наблюдения;

* планирование мероприятий, измерений;

* оценка состояния объекта наблюдения и идентификация его информационной модели;

* прогнозирование изменения состояния объекта наблюдения;

* представление информации в удобной для использования форме и доведение ее до потребителя;

Система мониторинга природных сред включает в себя следующие наблюдения:

* экологического качества воздушный среды;

* экологического состояния поверхностных вод и водных экосистем;

* экологического состояния геологической среды и наземных экосистем;

Наблюдения в рамках этого вида мониторинга проводятся без учета конкретных источников воздействия.

Мониторинг состояния природных ресурсов включает наблюдение и контроль за состоянием:

* атмосферного воздуха;

* водных ресурсов;

* минерально-сырьевых ресурсов;

* биологических ресурсов.

Результаты мониторинга основных видов природных ресурсов включают в содержание отраслевых кадастров природных ресурсов.

По содержанию различают следующие виды мониторинга:

* биосферный (глобальный) - слежение за общемировыми процессами и явлениями в биосфере Земли и предупреждение о возникающих экстремальных ситуациях;

* санитарно-таксилогическое - слежение и контроль за показателями качества окружающей человека среды, соблюдение которых обеспечивает для него условия существования, благоприятные для жизни и безопасные для здоровья;

* импактный - слежение за природными процессами и явлениями, а также за их изменениями под влиянием антропогенных факторов в особо опасных для состояния природной среды зонах и точках;

* базовый (фондовый) - слежение за обще биосферными, в основном природными, явлениями без наложения на них региональных антропогенных воздействий;

* биологический - слежение за биологическими объектами, мониторинг с помощью биоиндикаторов (на базе биосферных заповедников);

* экологический.

Рассмотрим более подробно содержание данного вида мониторинга. Под экологическим мониторингом следует понимать организованный мониторинг окружающей среды, при котором, во - первых, обеспечивается постоянная оценка экологических условий среды обитания человека и биологических объектов (растений, животных, микроорганизмов и т.д.), а также производится оценка состояния и функциональной ценности экосистем; во-вторых, создаются условия для определения корректирующих действий в тех случаях, когда целевые показатели экологических условий жизни не достигаются.

Основная цель экологического мониторинга состоит в обеспечении системы управления экологической безопасностью современной и достоверной информацией.

Помимо основной цели, экологический мониторинг может быть ориентирован на достижение специальных программных целей, связанных с обеспечением необходимой информацией организационных мер по выполнению конкретных проектов, международных соглашений и государств в области охраны окружающей среды.

Основные задачи экологического мониторинга:

* наблюдение за источниками антропогенного воздействия;

* наблюдение за факторами антропогенного воздействия;

* наблюдение за состоянием природной среды и происходящими в ней процессами под влиянием факторов антропогенного воздействия;

* оценка фактического состояния природной среды;

* прогноз динамики природной среды под влиянием факторов антропогенного воздействия, оценка прогнозируемого состояния природной среды.

При разработке проекта экологического мониторинга необходима следующая информация:

* источники поступления загрязняющих веществ в окружающую природную среду - выброс загрязняющих веществ в атмосферу промышленными, энергетическими, транспортными и другими объектами; сбросы сточных вод в водные объекты, поверхностные смывы загрязняющих веществ; внесение на земную поверхность и (или) в почву загрязняющих и биогенных веществ вместе с удобрениями и ядохимикатами при сельскохозяйственной деятельности; места захоронения и складирования промышленных и коммунальных отходов; техногенные аварии, приводящие к выбросу опасных веществ или разливу жидких загрязняющих веществ и т.д.;

* данные о состоянии антропогенных источников эмиссии - мощность, месторасположения, условия поступления эмиссии в окружающую среду;

* переносы загрязняющих веществ (в атмосфере, в водной среде);

* процессы ландшафтного - геохимического перераспределения веществ - миграция загрязняющих веществ.

Требование полноты и регулярности данных, получаемых на основе наблюдений, а также специфика целей и характер желаемых результатов свидетельствует о необходимости организации мониторинга окружающей среды на различных уровнях:

* локальном (промышленный объект, город, район);

* региональном (область, край, республика);

* национальном (в границах государства);

* глобальном (моровом).

Характер и механизм обобщения информации об экологической обстановке при ее движении по иерархическим уровням системы экологического мониторинга определяются с помощью понятия информационного портрета экологической обстановки, который представляет собой совокупность географически представленных данных, характеризующих экологическую обстановку на определенной территории.

На локальном уровне в эколого-информационном портрете должны присутствовать все источники эмиссии (вентиляционные трубы промышленных предприятий, места выпусков сточных вод и т.д.).

На региональном уровне - близко расположенные источники воздействия "сливаются" в один групповой источник.

На национальном уровне происходит еще большее обобщение информации. Источники воздействия образуют промышленные узлы, ареалы, районы.

С целью получения необходимой информации система мониторинга окружающей среды должна опираться на использование существующих средств наблюдения:

* сети пунктов режимных наблюдений комплексного характера,

* системы аппаратуры для дистанционного наблюдения.

С учетом средств наблюдения различают следующие виды мониторинга:

* непосредственный,

* дистанционный.

В России для обеспечения информацией систем управления создана Единая республиканская система (ЕРС) наблюдения и контроля за состоянием природной среды, которая включает:

* систему государственного контроля;

* сеть государственного мониторинга природных ресурсов и загрязнения природной среды (в т.ч. радиационного);

* ведомственные системы контроля выбросов и сбросов загрязняющих веществ в природную среду;

* систему оперативного обнаружения, анализа и прогноза последствий чрезвычайных ситуаций, связанных с аварийным загрязнением природной среды.

Контрольные вопросы

1. Назовите группы инструментов административного регулирования в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

2. Каковы структурные особенности системы экологического права?

3. Определите основное содержание экологической экспертизы.

4. Каковы тенденции развития государственного институционального механизма в сфере природопользования?

5. В чем заключаются характерные особенности информационного обеспечения природопользования?

6. В чем отличие понятий управление и направляемое развитие в области природопользования?

7. Каковы отличительные особенности государственной экологической политики России?



Глава 3. Экономические основы природопользования

3.1 Экономическая оценка природных ресурсов

Понятие оценки в экономике связано с философской категорией "ценность". Ценность отражает значение объекта, обусловленное человеческой потребностью в нем и характерными свойствами самого объекта.

Таким образом, оценка природных ресурсов исходит из общефилософских подходов к оценке и состоит в сопоставлении свойств, присущих ресурсам, с критериями ценности, которые выдвигает человеческое общество. В зависимости от вида человеческих потребностей ценность может быть материальной, социально - политической, эстетической и пр. В этой связи выделяют:

* экономическую оценку - определение полезности природных ресурсов как вклада в удовлетворение общественных потребностей через производство и (или) потребление и выраженной в экономических показателях;

* внеэкономическую оценку - определение экологической, социальной, эстетической, культурной или другой ценности ресурса, обычно не выражаемой в экономических показателях (но может быть условно исчислена в деньгах как сумма, которой готово и может пожертвовать общество за сохранение этого вида ресурса); среди внеэкономических оценок необходимо отметить технологическую (производственную) оценку, определение которой происходит из различий в природных особенностях внутри одного вида природных ресурсов (например, сорта нефти, марка угля и т.д.).

Вариантность оценок предполагает использование различных показателей:

* натуральный (тонны, кубические метры, гектары и др.);

* баллы (в них, например, можно оценить относительную величину источников ресурсов, их сравнительную хозяйственную значимость);

* стоимостные (денежная оценка используется, например, в случаях определения рыночной цены ресурса, платы за использование природных ресурсов, экономического ущерба и др.).

Более подробно следует остановиться на экономической оценке природных ресурсов. В узком экономическом смысле - это определение в денежных единицах хозяйственного эффекта от использования ресурсов в выбранных вариантах использования. Ее особенность связана с выбором объекта, а также критериев оценки.

В качестве объекта оценки могут выступать источники отдельных видов ресурсов (месторождения полезных ископаемых, лесные массивы, водоемы, земельные участки и т.п.). В этом случае оценка будет носить отраслевой характер. Помимо отраслевой оценки большое практическое значение имеет региональная оценка, т.е. оценка всей совокупности ресурсов той или иной территории - территориального сочетания природных ресурсов (ТСПР).

ТСПР определяется как источник ресурсов различного вида, расположенных на определенной целостной территории и объединяемых фактическим или перспективным комплексным освоением и использованием. Суммарные запасы ТСПР характеризуют природно-ресурсные возможности (или потенциал) территории (района, региона, страны).

Исходя из критериев оценки, можно выделить два основных подхода к оценке:

1) затратный, при котором ценность ресурсных источников определяется по суммарным затратам на их использование;

2) рентный, основанный на выявлении дополнительного эффекта (дифференциальной ренты), возникающего при использовании данного ресурсного источника по сравнению с худшим.

Рассмотрим более подробно содержание указанных подходов.

Экономическую ценность природных ресурсов можно определить через следующие затратные подходы.

1. Метод оценки по непосредственным (прямым) затратам - суммирование затрат на освоение и использование (эксплуатацию) ресурсного источника.

2. Метод оценки по издержкам, когда учитываются не только непосредственные финансовые затраты на хозяйственное освоение ресурсного источника, но и ущерб, вызванный его эксплуатацией (косвенные затраты); составной частью данного подхода является:

* оценка по принципу потерянной выгоды, которая подразумевает оценку упущенной выгоды в результате отказа от одного вида использования ресурсного участка в пользу другого (например, создавая водохранилище, общество сознательно отказывается от сельскохозяйственного использования данной территории); таким образом, упущенная выгода от неполучения продукции, например, сельскохозяйственной, характеризует экономическую ценность земельного участка; этот тип затрат связан с понятием альтернативной стоимости (упущенной выгоды либо от неиспользования (например, охраны территории), либо от альтернативного использования (добыча минеральных ресурсов, развитие сельского хозяйства, интенсивное лесное хозяйство);

* оценка по стоимости заменителей, когда определяется величина средств, которые общество должно израсходовать на замещение данного ресурсного источника другим, равноценным ему по значению; в этом случае издержки включают дополнительные затраты на изучение (геологическую разведку), обустройство территории в целях использования (эксплуатации) ресурсного источника.

3. Метод оценки стоимости воссоздания, когда оцениваются затраты, необходимые для воспроизводства потерянного или деградировавшего вида ресурсов (например, биологического вида).

4. Метод "желание платить", когда через опросы, анкетирование населения выясняется желание людей платить за существование определенного вида ресурсов (например, исчезающего вида растений или животных); этот подход обычно используется, когда нет нормальных рынков: жителей местности, обладающей определенной экологической ценностью или биологическим ресурсом, спрашивают о их желании платить за сохранение данного блага или ресурса (например, использование реки - сохранение возможностей рекреации, чистоты воды для купания, рыболовства и пр.).

5. Метод "транспортных затрат", когда на основе стоимостных или временных затрат на достижение ресурсного объекта (экономического расстояния) определяется экономическая ценность ресурсного источника.

Рентный подход к экономической оценке природных ресурсов базируется на оценке существования дифференциальной ренты. В зависимости от количественных и качественных характеристик ресурсные источники одного вида приносят неодинаковую пользу на единицу затрат, т.е. дифференциальную ренту. Она рассчитывается по принципу замыкающих затрат - предельно допустимых расходов, которые готово нести общество ради получения единицы данного ресурса. Расходовать больше уже не эффективно. Разность между замыкающими затратами и индивидуальными фактическими затратами показывает, сколько выигрывает экономика на единицу данного вида ресурсов. В соответствии с этим подходом худшие ресурсные источники получают нулевую оценку, хотя их использование экономически эффективно.

Рентная концепция представляется более обоснованной по сравнению с затратной, хотя у теории замыкающих затрат имеются недостатки (в частности, фактические затраты замыкающего ресурсного источника могут не совпадать с общественно необходимыми, определяющими величину стоимости и уровня цен).

На рентном подходе основана оценка по прибыли предприятий, эксплуатирующих ресурсные источники (дифференциальной ренте обслуживающих предприятий). Доходы экономических субъектов отражают ценность эксплуатируемых ресурсных источников (например, доходы от рекреационной деятельности заповедников, национальных парков).

В настоящее время использование рентного подхода к оценке природных ресурсов имеет существенное значение при решении вопроса дифференциации собственности на природные ресурсы на основе проекта закона РФ "О федеральных природных ресурсах". В данном случае может быть использована классификация природных ресурсов по формам целесообразных и приемлемых форм собственности (однако в проекте закона это не оговаривается). При этом вопрос собственности на природные ресурсы имеет принципиальное значение для реформирования российской экономики, поскольку речь идет о фундаменте экономических отношений - распределении и использовании доходов от эксплуатации природных ресурсов (прежде всего от абсолютной ренты и дифференциальной ренты 1).

Экономическая оценка отдельных видов природных ресурсов имеет самостоятельное практическое значение. Показатели таких оценок представляют интерес для определенных видов хозяйственной деятельности. Это основа для составления кадастра природных ресурсов.

3.2 Экологические издержки

Экологические издержки - фундаментальное понятие экономики природопользования, на нем основано развитие экономических аспектов природопользования.

Природоохранная деятельность является неотъемлемой частью общественного развития, как показывает исторический подход к рассмотрению этого вопроса. При этом, чем выше уровень социально-экономического развития общества, тем определеннее стратегия общества в сфере природопользования, более четко выражены экологические потребности в соотношении качества окружающей среды, осознана необходимость платить за экологическое благополучие.

Природоохранные затраты представляют общественно необходимые расходы на поддержание качества среды жизни, осуществление любых видов и форм хозяйственной деятельности и на общее поддержание природно-ресурсного потенциала, включая сохранение экологического равновесия на всех уровнях (от локального до глобального).

В составе природоохранных затрат следует выделить следующие составляющие.

1. Собственно экологические издержки общественного производства:

* затраты на мероприятия, снижающие выброс вредных веществ в окружающую предприятием среду (на совершенствование технологий, изменение состава используемых ресурсов, строительство очистных сооружений, более комплексное использование сырья и т.п.);

* затраты, не снижающие выброс, но влияющие на степень распространения вредных веществ в среде (разбавление, нейтрализация, захоронение отходов, их консервация, установление санитарно-защитных зон вокруг предприятия и т.п.).

2. Издержки, связанные с поддержанием природного - ресурсного потенциала (создание особо охраняемых природных территорий, обеспечение воспроизводства возобновимых природных ресурсов в том же количестве и качестве, что и потребление "порции" ресурсов (отходов производства и потребления) в качестве сырья, разработка и внедрение ресурсосберегающих технологий и т.п.).

3. Издержки общественного развития, к которым относятся затраты на воспроизводство человека, его биологических и социальных качеств (сохранение его экологической ниши - затраты на подготовку отдельных видов природных ресурсов и условий для воспроизводства и жизни населения, ставшие необходимыми в связи с отрицательными антропогенными воздействиями на природную среду, реализацию рекреационных, эстетических потребностей человека и т.д.).

С экономической точки зрения все общественные издержки, обусловленные влиянием человеческой деятельности на окружающую среду, можно подразделить на (рис. 12):

* предупреждающие затраты или издержки (предзатраты);

* экономический ущерб;

* затраты на ликвидацию, нейтрализацию и компенсацию допущенных экологических нарушений (постзатраты).

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 12. Структура экологиских издержек

Предзатраты включают мероприятия, направленные на:

* экологическое образование, подготовку кадров, рекламно-издательскую деятельность экологической направленности;

* разработку правовых, нормативных, методических материалов и документов;

* организацию и совершенствование институтов управления природоохранной деятельностью, в т.ч. органов экологического контроля;

* научно-исследовательские и конструкторские работы, в т.ч. разработку и внедрение новых экологосовместимых технологий;

* разработку экологической регламентации хозяйственной деятельности: экологическая экспертиза, процедура ОВОС, система мониторинга, экологические стандарты и др.;

* создание объектов экологической инфраструктуры (системы очистки выбросов, рециклизация отходов, контроля за состоянием окружающей среды);

* экологическая модернизация производственных отраслей, в т.ч. использование экологически чистых технологий основного производства.

Сумма предзатрат стремиться к величине стоимости полного экологического благополучия. В случае, если предзатраты сделаны полно и эффективно, обеспечивается устойчивое, экологически сбалансированное развитие. Если же предзатраты не произведены или произведены недостаточно эффективно, то хозяйственная деятельность приводит к экологическим последствиям, наносящим значительный экономический ущерб. Величина ущерба тем больше, чем больше недостаток предзатрат.

Структура предзатрат учитывает два обстоятельства:

1) статьи расходов охватывают большой круг социально-экономических потребностей общества, т.е. они шире, чем только предотвращение негативных экологических последствий;

2) все статьи этой группы издержек объединены экологической направленностью (целью реализации экологической потребности общества).

Экономический ущерб, обусловленный существованием и деятельностью человека, складывается из ущерба:

* населению (повышение заболеваемости, снижение продолжительности жизни, ухудшение условий жизни людей, возрастание миграционной подвижности, повышение текучести кадров и др.);

* существующим материальным ценностям - личному и общественному имуществу (сокращение срока службы основных фондов промышленности, транспорта, жилищно-коммунального хозяйства, износ средств производства отдельных отраслей экономики и др.); а также потери в следствии недополучения продукции или ухудшения ее качества во всех отраслях экономики;

* экосистема (деградация ландшафта, генетические мутации, исчезновение отдельных биологических видов, нарушение условий воспроизводства возобновимых природных ресурсов и др.).

Постзатраты - затраты на уменьшение или компенсацию экологического ущерба включают следующие мероприятия:

* медико-экологическое страхование;

* компенсационные выплаты по экологическим искам;

* ликвидация гигиенических, медико-биологических и экологических последствий аварии;

* рекультивация, восстановление нарушенных природных комплексов, объектов.

На основе микроэкономического анализа издержек (затрат) на очистку выбросов различают следующие виды природоохранных издержек производства:

1) общие или суммарные издержки, характеризующие размеры средств, затраченных в целом на реализацию природоохранного мероприятия;

2) средние или удельные издержки, характеризующие затраты на очистку 1 т выбросов;

3) предельные издержки, определяемые как приростная величина и характеризующие дополнительные затраты на очистку каждой дополнительной тонны выбросов.

Экологические издержки хозяйственной деятельности входят в состав общих затрат на производство (экологическая составляющая издержек производства). В конечном итоге их оплачивает потребитель (покупатель) продукции через цену товара.

3.3 Экономический ущерб от загрязнения окружающей среды

Под ущербом следует понимать фактические или возможные потери, возникающие в результате каких - либо событий или явлений, в частности, негативных изменений в природной среде вследствие антропогенного воздействия.

По основному характеру проявления различают следующие виды ущерба:

* экономический (например, потери от недополучения продукции),

* социально-экономический (например, рост заболеваемости экономически активного населения),

* социальный (например, снижение продолжительности жизни),

* экологический (например, исчезновение биологического вида).

По особенностям возникновения (проявления) ущерб может иметь прямой и косвенный характер.

Количественная оценка ущерба может быть представлена в натуральных, балльных и стоимостных показателях.

Под экономическим ущербом от загрязнения окружающей среды понимается денежная оценка фактических и возможных убытков (потерь), обусловленных воздействием загрязнения.

Механизм возникновения ущерба от загрязнения можно представить следующей схемой:

1) образование вредных отходов вследствие хозяйственной деятельности и жизни человека,

2) поступление загрязнений (отходов) в окружающую среду,

3) изменение (ухудшение) некоторых свойств окружающей природной среды,

4) изменение (ухудшение) условий жизнедеятельности под воздействием изменения свойств окружающей среды,

5) ухудшение показателей качества жизни, материальных условий производства,

6) снижение показателей производительности труда вследствие ухудшения качества жизни.

Оценка экономического ущерба может быть выполнена методом прямого счета как сумма величин убытков у всех объектов, подвергшихся воздействию вредных выбросов. В этом случае в основе расчетов лежит следующая последовательность расчетов:

1) выбросы вредных примесей из источников их образования,

2) концентрация примесей в атмосфере (водоеме),

3) натуральный ущерб,

4) экономический ущерб.

Первая стадия расчетов предполагает анализ объемов и структуры выбросов.

На втором этапе для измерения концентрации выбросов проводится расчет рассеивания вредных примесей. Так, для выбросов в атмосферу учитываются: особенности местоположения источника, высота трубы, роза ветров, погодные условия, рельеф и пр.

На третьем этапе, учитывая концентрацию вредных примесей, можно оценить натуральный ущерб от загрязнения окружающей среды. Обычно речь идет о следующих видах воздействия:

* ухудшение качества жизни (включая рост заболеваемости и др.),

* сокращение сроков службы имущества (основных фондов и т.п.),

* ухудшение показателей производственного процесса (рост концентрации вредных примесей в воздухе и воде, используемых в производстве, сокращение урожайности в сельском хозяйстве, замедление прироста биомассы в лесном хозяйстве).

Данное звено является одним из наиболее сложных в рассматриваемой схеме: на состояние изучаемых объектов помимо загрязнителей оказывают влияние и другие факторы, поэтому сложно выделить «вклад» загрязнителя.

Четвертый этап: для оценки натуральных изменений в денежном выражении используется формула:

где xi - натуральное изменение i - го фактора, pi - его денежная оценка, т.е. xipi = Ui - величина убытков, вызванных натуральными изменениями i - го фактора.

Метод прямого счета позволяет получить наиболее достоверные значения экономического ущерба, при этом имеется возможность выявить те субъекты хозяйства, деятельность которых приводит к возникновению наиболее значительных изменений природной среды и обусловливает наибольший экономический ущерб. Это позволяет ранжировать природоохранные мероприятия по очередности. Практическая реализация рассматриваемого метода затруднена, поскольку требует детальной информации о показателях, характеризующих изменение окружающей среды. При этом необходимо знать исходное состояние окружающей среды - точку отсчета, по отношению к которой констатируется изменение. Исходя из сложности практической реализации метода прямого счета внимания заслуживает метод расчета по "монозагрязнителю".

В расчете используется следующая формула:

,



где mi - объем выброса i - го загрязнителя, Ai - коэффициент приведения различных примесей к агрегированному виду (к "монозагрязнителю"), G - коэффициент, учитывающий региональные особенности территории, подверженной вредному воздействию, k - денежная оценка единицы выбросов.

Последовательность расчета по данной формуле следующая:

1) приведение всех вредных выбросов в атмосферу или водоемы к виду "монозагрязнителя" на основе сравнения их степеней опасности (коэффициент характеризует относительную опасность i - го загрязнителя), значения коэффициента рассчитываются на основе сравнительного анализа вредного воздействия отдельных загрязняющих веществ и приводятся в методических таблицах;

...