Производство общественных благ

1.4. Производство общественных благ напрямую зависит от эффективности налоговой системы страны. Налоговая система всегда являлась объектом особого внимания со стороны руководителей страны, так как ее функционирование концентрирует реакцию всех граждан. Так 29 мая 1985 г. президент Рейган в своем послании конгрессу писал: «Мы находимся перед лицом вызова, который нам бросила история: превратить нашу налоговую систему в образец справедливости, простоты, эффективности и благородства, убрать препятствия на пути экономического роста и открыть дверь в будущее беспримерных инноваций и достижений. Слишком долго наше налоговое законодательство было источником насмешек и негодования, попирая самые фундаментальные принципы нашей нации - справедливости и честной игры».

В любой стране динамика налоговой системы сопоставляется с развитием экономики. Несправедливые, неэффективные налоги отменяются или реформируются. Так в России «плоская» шкала подоходного налога не дала ожидаемого эффекта («выхода из тени»). Можно отметить, что в ведущих странах введены прогрессивные шкалы подоходного налога.

1.5. До сих пор в России не решен такой фундаментальный вопрос, как создание минимальной ресурсной базы - или неприкосновенного, неотчуждаемого минимума - местного самоуправления, включающей местные налоги и муниципальную собственность, в том числе и землю.

В соответствии со ст. 15 Налогового кодекса РФ количество местных налогов и сборов сокращено с 13 до 5 (земельный, на имущество физических лиц, наследование-дарение, рекламу, лицензионные сборы). Взамен упраздненных были введены другие налоги, а управление ими передано региональной администрации.

В то же время налоги на землю и имущество (в России налог на имущество предприятий - региональный) - местные по самой природе (ведь эти объекты привязаны к определенному месту и не обладают «миграционным» свойством, как, например, налог на прибыль). В США более половины местных налоговых доходов приходится именно на налоги на недвижимость.

Если в ближайшем будущем органы местного самоуправления не будут располагать реальными возможностями формировать свои бюджеты, они будут вынуждены все больше выстраивать свою политику в соответствии с указаниями вышестоящих органов государственной власти даже в таких случаях, когда это противоречит интересам местного населения. Тогда неизбежно будут нарушены основы производства общественных благ.

1.6. Развитие спонсорства и меценатства. Данное направление связано с активизацией инициативы населения, инициативы «снизу». Общественная эффективность аллокации ресурсов в данном случае наиболее адекватно отражает индивидуальные интересы, предпочтения. Убеждение, а не принуждение становится мотивом поведения и отдельного гражданина, и предпринимателя. Примеры такой деятельности есть и в Костроме: в 2000 году стартовала акция по сбору средств на строительство корпуса онкологического диспансера: «Пока беда не коснулась всех». Она была поддержана и отдельными костромичами, и предприятиями г. Костромы, и Патриархом Московским и всея Руси Алексием II. Неформальным лидером этой акции стал Милевский Станислав Феликсович. Особо важно, чтобы завершение таких акций было успешным и информация о результатах стала достоянием общественности.

2. Институциональные и организационные преобразования

Данные пути оптимизации включают в себя преобразования самих субъектов, отношений между субъектами институциональной среды. А также отдельно необходимо рассматривать «технологии» внедрения институциональных преобразований.

2.1. Практика показала, что, действительно, социальные инновации не менее эффективны, чем технологические инновации.

Дальнейшее внедрение социальных инноваций должно проводиться в два этапа. На первом этапе - разработка, апробация и анализ эффективности в масштабах отдельной отрасли и отдельного региона. Второй этап - «тиражирование» или массовое внедрение инновации, доказавшей свою эффективность. Двухступенчатое внедрение инноваций необходимо по двум причинам: во-первых, это предотвращает тиражирование неэффективных технологий, снижает потери для общества; во-вторых, массово внедренная неэффективная технология может закрепиться и закрыть пути улучшений в следующие периоды.

Поэтому трудно согласиться с предложением о необходимости преобразования всех социально-культурных учреждений в самостоятельно хозяйствующих субъектов. «Статус юридического лица должны иметь все лечебно-профилактические и образовательные учреждения за исключением малокомплектных школ, расположенных в сельской местности, и медицинских учреждений, жестко связанных друг с другом в рамках единой технологии оказания медицинской помощи (например, поликлиники в составе больниц)«200. Можно прогнозировать, что введение данной инновации будет связано с ростом административных издержек: на содержание бухгалтерии, на необходимые проверки (финансовые и налоговые).

2.2. Исследование зарубежного опыта (как положительного, так и отрицательного) также способствует оптимальному развитию производства общественных благ. Весьма интересна программа SBIR в США. Правительственная поддержка фундаментальных исследований в большинстве стран заканчивается до того, как становится возможной коммерциализация их результатов. Соответственно у академических ученых обычно нет ни ресурсов, ни стимулов для продолжения исследований после той точки, когда можно ожидать публикаций в научных журналах. Бизнес же рассматривает новые знания, доступные на этой стадии, как весьма далекие от коммерческого применения - в силу невозможности рассчитать какой-либо эффект от потенциальных инвестиций. Преодоление этого разрыва (часто обозначаемого как «инновационный барьер») должно стать первоочередной задачей правительства. Одно из решений этой проблемы: программа SBIR в США. Стратегия заключается в том, чтобы предоставить часть федерального финансирования НИОКР для продвинутых прикладных исследований, которые были бы сфокусированы на малых высокотехнологичных фирмах. Важно отметить, что программа поддерживает скорее идеи, чем компании.

Особенно актуально на данный период рассмотрение вопроса о будущем высшего образования России. Ученые высказывают свое мнение о возможном введении «образовательных ваучеров» или государственных именных финансовых обязательств (ГИФО) в систему высшего образования. В целом звучит обоснованное, с нашей точки зрения, отрицательное мнение относительно данного нововведения. Основные аргументы: отрицательный опыт в США, Великобритании.

2.3. Перспективны, с нашей точки зрения, разработка и осуществление проектов по созданию новых образовательных учреждений, медицинских организаций, и учреждений культуры, соучредителями которых выступают органы государственной власти, местного самоуправления и негосударственные организации, и отработка механизмов их финансирования и управления их деятельностью.

Эти проекты эффективны тем, что снимают часть налогового бремени с местных и региональных бюджетов; финансирование осуществляется без посредничества административного аппарата; добровольное финансирование коммерческими предприятиями - это акт прямого выражения интересов граждан.

2.4. При производстве общественных благ необходимо использовать разумные варианты сотрудничества общественного сектора с частным на основе контрактных отношений, конкурентного выбора партнера (о чем подробно было сказано в п. 1.4).

2.5. Дальнейшее совершенствование правового обеспечения уже внедренных квазирыночньгх отношений. В частности, больницы должны быть реально включены в конкурирующую среду - в сфере заключения контрактов с клиентами больниц. Успешная конкуренция возможна, если отсутствует «прикрепление» пациента к одной больнице. Перечень бесплатных медицинских услуг, получаемых по страховому медицинскому полису обязательного страхования граждан, в оговоренных полисом медицинских учреждениях не должен зависеть от прописки гражданина.

2.6. Как было показано нами в §.2.1. в производстве общественных благ возникают противоречия в отношениях между обществом и государством. Развитие влияния общества на государство связано с формированием институтов гражданского общества. «Без развитых институтов гражданского общества система экономических отношений неизбежно деформируется в сторону самовоспроизводящейся олигархизаши, криминализшщи, бюрократических извращений». Об этом же еще в самом начале реформ в России предупреждал Р. Патнэм: «Без норм взаимопомощи, без сетей ассоциативности и гражданской ответственности аморальная семейственность, клиентализм, беззаконие, неэффективная власть и экономический застой окажутся более вероятным исходом, чем действительная демократия и развитие экономики». Гражданское общество образуется социальными институтами и социальными сетями, нормами. Развитие производства общественных благ, как национальных, так и локальных (региональных, муниципальных) зависит от развитая гражданского общества, повышения степени ответственности чиновников разного ранга перед гражданами.

Региональный аспект решения данных противоречий рассмотрим на примере Костромской области. В Самарской области за счет бюджетных (общественных) средств финансируются следующие отрасли: автомобильный транспорт, жилищно-коммунальное хозяйство, образование, культура, искусство, социальная политика, молодежная политика, физическая культура и спорт, здравоохранение, социальная защита, летний отдых, особо выделяются расходы на содержание органов управления. Распоряжение финансовыми средствами общества осуществляется на конечном этапе производства общественных благ комитетами областного и муниципального уровней, некоторыми муниципальными предприятиями (среди которых АТП и ЖКХ).

Об эффективности распоряжения менеджерами (госслужащими) общественными средствами житель Костромской области может судить, получая информацию (часто неофициальную) из соседних областей: тарифы на проезд в общественном транспорте, на оплату жилья, доплаты из местных бюджетов учителям и т.д., которые в большинстве случаев не в пользу Костромской области. Анализ эффективности производства общественных благ должен проводиться и на официальном уровне. Практика таких исследований существует в развитых демократических странах. В целом нельзя однозначно заявить (согласно этим исследованиям), что частный сектор во всех случаях эффективнее государственного. Однако, во многих случаях расточительность государственного сектора огромна.

Неэффективный менеджер (часто и коррумпированный), который имеет право распоряжаться огромными общественными средствами, - это менеджер, приспособившийся к современным институциональным условиям и опирающийся на норму неподотчетности избирателю. Финансовая информация о деятельности муниципальных предприятий и комитетов, публикуемая в СМИ: рост кредиторской задолженности, рост доли административных расходов и др., могла бы стать одним из инструментов воздействия на неэффективных менеджеров.

2.7. Несмотря на то, что государство в основном должно решать проблему производства общественных благ, во многих странах, а также в современной России развивается некоммерческий сектор, чтобы дополнить данное производство. Эффективность некоммерческого сектора во многом задана его функциями, которые имеют существенные отличия от функций государства в предоставлении общественных благ. Так, если государство:

- обеспечивает конституционно провозглашенные социальные гарантии, то некоммерческий сектор экономики осуществляет производство благ и услуг сверх этих гарантий;

- пытается обеспечить всеобщий охват населения производимыми общественными благами, то некоммерческий сектор экономики обеспечивает удовлетворение потребностей, находящихся за рамками массового однородного спроса путем обеспечения их адресности;

- предоставляет общественные блага и услуги на равнодоступной основе, то некоммерческий сектор - на основе дифференцированное™ доступа к ним;

- осуществляет и наращивает производство общественных благ в условиях постоянного дефицита государственных средств и нагрузки на бюджет и налогоплательщика, то некоммерческий сектор экономики имеет в основе этих процессов множественность финансовых источников, относительно минимальные затраты, лишенные ориентации на прибыль.

3. Структурные преобразования предполагают перераспределение ресурсов на основе выбора приоритетов. Приоритеты должны быть ориентированы на интересы отдельного человека, а также отражать иерархию интересов. Ресурсное перераспределение включает в себя эффективную аллокацию материальных, финансовых и трудовых ресурсов как внутри отрасли, так и между отраслями.

В выборе приоритетов имеется всегда внутренний и внешний аспекты. Внутренний аспект должен определять стратегию обеспечения общественными благами человека, региона, страны. Внешний аспект связан с конкурирующими интересами на каждом уровне обеспечения общественными благами. При этом динамика приоритетов должна быть представлена как равнодействующая разнообразных интересов и ценностных ориентации. Особо актуальной проблемой для России по-прежнему остается отражение индивидуальных целей и интересов, формирующихся в новой системе ценностей, приобретающих такие значения как экономическое благополучие, экономическая безопасность, социальная справедливость, самореализация личности. (Одновременно приходится учитывать и несовершенства представительной демократии, государства, которые существенно ограничивают эффективное распределение и использование общественных ресурсов). В целом «основная структурная пропорция, подлежащая оптимизации в системе социально ориентированной рыночной экономики, - это распределение производства благ между частным и государственными секторами, за частный или государственный счет, а производная от нее - пропорция распределения средств государственного бюджета между отраслями госсектора, производящими различные виды общественных (коллективных благ».

3.1. Межотраслевые структурные преобразования. Приоритетность науки, образования, здравоохранения, как основных факторов развития человеческого капитала, должна быть на государственном уровне не только провозглашено, но и подтверждена перераспределением финансовых ресурсов бюджета в пользу этих отраслей. Стратегически нормативы расходов государства в ВВП на эти цели должны быть приближены к уровню расходов ведущих стран мира (см. табл.

3.2. Внутриотраслевые структурные преобразования. Экономика отраслей, обеспечивающих производство общественных благ - это, прежде всего, экономика, но с отраслевыми особенностями. Следует заметить, что замыкание в узковедомственном кругу имеет для данных отраслей весьма существенные негативные последствия. Пришло время понять, что реформировать эти отрасли и эффективно управлять ими можно только с привлечением внешних сил - специалистов из других отраслей; экономистов-стратегов, успешных менеджеров. Они вместе с отраслевыми специалистами должны определить приоритеты внутри отрасли, оптимальный баланс между рынком и государством.

3.3. Эффективность отраслей, обеспечивающих производство общественных благ, зависит главным образом не от «натуральных» количественных показателей, а от высокого профессионализма кадрового состава, передовых технологий, применяемых в данной отрасли.

Данные таблицы 8 демонстрируют высокие относительные натуральные показатели в России, характеризующие охрану здоровья населения. В целом отрасли по предоставлению общественных услуг характеризуются высокой Х-неэффективностью. В частности, это связано с привычными установками советского периода доминирования натуральных количественных показателей в таких отраслях. В современный период необходим качественный рост, ресурсом трудосберегающие технологии. Оптимальность натуральных показателей должна сопоставляться с динамикой показателей, характеризующих реальное индивидуальное благополучие, «качество жизни» отдельного гражданина. Так, например, в России наблюдается высокая смертность от инфекционных и паразитарных заболеваний, болезней системы органов кровообращения, что отражает явное неблагополучие сферы здравоохранения, отсутствие современных технологий профилактики и лечения болезней.

Заключение