Зарубежный опыт реализации проектов государственно-частного партнерства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Зарубежный опыт реализации проектов государственно-частного партнерства

В последние годы во всем мире происходят значительные изменения в отраслях, которые раньше всегда находились в государственной собственности и государственном управлении: электроэнергетике, железнодорожном, коммунальном хозяйствах, портах, и др. Правительства передают во временное пользование бизнесу объекты этих отраслей, оставляя за собой право регулирования и контроля за их деятельностью. С одной стороны, предприятия инфраструктурных отраслей не могут быть приватизированы ввиду их стратегической, экономической и социально-политической значимости. Но, с другой стороны, в государственном бюджете нет достаточного объема средств, позволяющих обеспечивать простое и расширенное воспроизводство этих отраслей. Для того чтобы разрешить это противоречие, в хозяйственной практике используется концепция государственно-частного партнерства (ГЧП, Public-Private Partnership - РРР).

В современном понимании ГЧП - это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных и локальных, но всегда общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности и научно-исследовательских конструкторских работ (НИОКР) до обеспечения общественных услуг. Как правило, каждый такой альянс является временным, поскольку создается на определенный срок в целях осуществления конкретного проекта и прекращает свое существование после его реализации.

Наиболее распространенной в зарубежной практике формой ГЧП являются концессии. Концессия - это система отношений между государством (концедентом) и частным юридическим или физическим лицом (концессионером), возникающая в результате предоставления концедентом концессионеру прав пользования государственной собственностью по договору, за плату и на возвратной основе, а также прав на осуществление видов деятельности, которые составляют исключительную монополию государства.

Концессии - это наиболее развитая, перспективная и комплексная форма партнерства. Во-первых, они носят долгосрочный характер, что позволяет обеим сторонам осуществлять стратегическое планирование своей деятельности. Во-вторых, в концессиях частный сектор обладает наиболее полной свободой в принятии решений. В-третьих, у государства в рамках как концессионного договора, так и законодательных норм остается достаточно рычагов воздействия на концессионера в случае нарушения им условий концессии, а также при возникновении необходимости защиты общественных интересов. В-четвертых, государство передает концессионеру только права владения и пользования объектом своей собственности, оставляя за собой право распоряжения ею.

Интерес к инвестиционной составляющей сотрудничества государственной власти и частного бизнеса возник достаточно давно: первая постройка канала по концессионному принципу во Франции датируется 1552 г. Активно государственно-частное партнерство в концессионной форме использовалось многими странами, в том числе и Россией, на рубеже XIX - XX веков, особенно для строительства железных дорог.

В 90-е годы XX в. в Великобритании начала развиваться британская форма ГЧП - "частная финансовая инициатива" (private financing initiative, PFI), суть которой состояла в привлечении частных инвестиций для строительства крупных государственных объектов, т.е. когда фактически частный бизнес сам осуществлял строительство государственного объекта за счет собственных средств. Компенсация расходов частного инвестора осуществляется впоследствии либо за счет доходов от эксплуатации, либо за счет платежей из бюджета. Во многих случаях частной финансовой инициативы инвестор привлекается к дальнейшей эксплуатации объекта и организации его деятельности, вплоть до найма персонала. В Великобритании стоимость объектов частной финансовой инициативы, которая является там основной формой ГЧП, в течение последних 10 лет составляет 24 млрд. фунтов стерлингов, а в течение следующих трех лет планируется реализовать проекты на общую сумму 12 млрд. фунтов стерлингов. По данным британского правительства, такие проекты обеспечивают 17% экономии для бюджета страны. Айрапетян М.С: Зарубежный опыт использования государственно-частного партнерства http://www.ppp-russia.ru

Если анализировать использование ГЧП по странам, то в зависимости от уровня социально-экономического развития страны картина будет меняться. В странах "Большой семерки" на 1-м месте - здравоохранение (184 из 615 проектов), на 2-м месте - образование (138 проектов), на 3-м - автодороги (92 проекта). В каждой из стран "Большой семерки" имеется своя наиболее приоритетная отрасль по использованию ГЧП.

Так, в США такой отраслью являются автодороги (32 из 36 проектов), в Великобритании - здравоохранение (123 из 352 проектов) и образование (113 из 352 проектов), в Германии - образование (24 из 56 проектов), в Италии, Канаде и Франции - здравоохранение. В других развитых странах (Австрия, Бельгия, Дания, Австралия, Израиль, Ирландия, Финляндия, Испания, Португалия, Греция, Южная Корея, Сингапур) на 1-м месте по числу использования ГЧП находится отрасль, связанная со строительством и реконструкцией автодорог (93 проекта), а за ней уже следуют с весьма значительным отрывом здравоохранение (29 проектов), образование (23 проекта) и средства размещения (22 проекта). Там же.

Таким образом, существует корреляция между уровнем развития страны и отраслью, которая выбирается для привлечения в нее инвестиций с помощью ГЧП. В связи с высоким уровнем социально-экономического развития стран "Большой семерки" и других развитых стран приоритетность отраслей здравоохранения и образования обусловлена также политикой этих государств и их социально-экономическим развитием. В развивающихся странах и странах с переходной экономикой указанные отрасли (за исключением автодорог) не будут приоритетными.

Учитывая более низкий уровень экономического развития в этих странах, на 1-е место по приоритетности привлечения инвестиций с помощью ГЧП должна выйти транспортная инфраструктура, а именно строительство и реконструкция автодорог, портов, железных дорог и др. Так, в странах с переходной экономикой (37 из 915 проектов) отрасли "Здравоохранение" и "Образование" находятся уже далеко не на 1-м месте по применению ГЧП - лидируют автодороги, строительство мостов и тоннелей, легкого наземного метро, аэропортов. В развивающихся странах (22 из 915 проектов), как и в предыдущей группе стран на 1-м месте по количеству ГЧП находятся автодороги, на 2-м месте - аэропорты, тюрьмы и водоочистные сооружения. государственный концессия бизнес собственность

Такое распределение отражает в первую очередь заинтересованность стран в развитии этих отраслей (индивидуальных для каждого типа стран), так как ГЧП позволяет привлечь инвестиции частного сектора, снизить затраты государственного сектора, распределить риски между партнерами. Пример эффективного проекта ГЧП - расширение и модернизация международного аэропорта в Варшаве. Удачной моделью эффективного сочетания интересов публичного и частного партнеров признан проект по реконструкции крупнейшего аэропорта Германии во Франкфурте-на-Майне. В России перспективы применения ГЧП строятся на положительном опыте зарубежных стран, однако нельзя забывать и о негативных результатах и проблемах, которые имели место при реализации ГЧП за рубежом.

В Великобритании исследователями из университетов Глазго и Бирмингема был проведен опрос участников проектов частной финансовой инициативы (PFI). Интервью были проведены с 68 участниками, причем как со стороны бизнеса, так и государства, причем опрашивались участники проектов по строительству объектов инфраструктуры: дорог, мостов и т.п. НПФ "Экспертный институт" совместно с НП "Центр развития государственно-частного партнерства" и Национальным агентством финансовых исследований: Барьеры развития механизма ГЧП в России http://pppinrussia.ru

Бизнесмены указали на долгосрочность проектов, как один из наиболее привлекательных моментов такого рода проектов, обеспечивающих объем работ на длительный срок. Негативной стороной долгосрочности, по мнению опрошенных, является более высокая степень неопределенности и потребность в более тщательном по сравнению с коммерческими контрактами подходе к оценке рисков и управлении ими. Однако более высокие риски оборачиваются и более высоким вознаграждением, если эти риски были оценены правильно.

В качестве других проблемных моментов в данном исследовании указаны и такие как: недостаток опыта у контрагентов со стороны государства в организации проектов в форме частной финансовой инициативы, отсутствие четко поставленных целей и задач у проектов, неполнота информации в первоначальных описаниях проектов, медлительность переговоров, недостаток открытости в коммуникации с заказчиком, особенно в отношении учета рисков в процессе ценообразования, отсутствие однозначности и стандартизации в исходной документации по проекту, высокие издержки участия в тендерах и аукционах в основном из-за необходимости привлечения консультантов в ходе подготовки документов и другие.

Назывались и риски прекращения финансирования со стороны государства из-за смены политического руководства: чем длиннее срок реализации проекта, тем выше политические риски.

Интересны результаты исследования, проведенного с целью выявления барьеров ГЧП в сфере строительства инфраструктурных объектов в Китае. Основным выводом исследования было включение политических рисков - изменений в законодательстве и коррупции - в число рисков, которые хуже всего учитываются в контрактных документах проектов. Следующим по важности был риск задержек в принятии решений по реализации проекта отвечающими за него государственными чиновниками. НПФ "Экспертный институт" совместно с НП "Центр развития государственно-частного партнерства" и Национальным агентством финансовых исследований: Барьеры развития механизма ГЧП в России http://pppinrussia.ru

В исследовании, проведенном американскими учеными, была предпринята попытка систематизировать опыт исследований барьеров ГЧП в области строительства объектов инфраструктуры, проведенных по всему миру для того, чтобы оценить, какие из проблем наиболее актуальны, и предложить решения в их преодолении. На первое место по актуальности авторы поставили проблемы, связанные с качеством управления проектами со стороны государства. Это, по мнению авторов, должно решить следующие задачи: создать благоприятную инвестиционную среду для частных партнеров для повышения привлекательности участия в подобных проектах для бизнеса, причем, не за счет роста маржинальности проектов, а обеспечения качества управления со стороны государственных чиновников. Там же.

Исследователи из Австралии и Дании делают вывод, что, несмотря на обширный опыт проектов ГЧП в мире, пока еще недостаточно сделано для создания системы независимой оценки проектов, на основе которой можно будет отличить проекты с продуманным и долгосрочным государственным видением от тех, которые вызваны краткосрочными частными или узко политическими интересами участников партнерства. Создание такого механизма исследователи считают невозможным без повышения информационной прозрачности, публичности проектов ГЧП и участия представителей со стороны населения. Там же.

Для обеспечения эффективной реализации проектов ГЧП постсоветским государствам следует обратить внимание на обеспечение ряда общеобязательных условий:

1) создание единой системы управления проектами ГЧП, включающей нормативно-правовое обеспечение и соответствующую институциональную среду;

2) разработка механизмов финансирования для различных вариантов взаимодействия государства и частного капитала, в том числе предоставления государственных гарантий, а также налоговых льгот частным инвесторам, участвующим в реализации важнейших проектов;

3) обеспечение макроэкономической стабильности и стимулирование развития рыночной среды;

4) серьезная борьба с проявлениями коррупции в органах власти;

5) перенимание государственными структурами опыта и знаний для подготовки специалистов в госструктурах для работы в области ГЧП;

6) надлежащее документальное оформление государственной собственности на объекты, передаваемые в управления частному капиталу;

7) продуманный подход при распределении рисков между участниками проекта ГЧП;

8) обеспечение серьезной государственной экспертизы документации, представляемой потенциальными частными партнерами на предмет соответствия ее реальной ситуации. Бондарь Н.Н: Опыт государственно-частного партнерства в транспортной отрасли: достижения и неудачи. http://arkon-group.ru

Изучение опыта как экономически развитых, так и развивающихся стран является полезным для разработки и обоснования собственной державной стратегии применения государственно-частного партнерства. При этом следует указать, что не существует идеального варианта такого партнерства. В каждой стране оно имеет свои отличительные черты: наиболее приемлемые для нее типы взаимодействия государства и бизнеса, отраслевую "привязанность", механизмы реализации, правовую и институциональную среду.

Список литературы

1. Айрапетян М.С: Зарубежный опыт использования государственно-частного партнерства http://www.ppp-russia.ru

2. Бондарь Н.Н: Опыт государственно-частного партнерства в транспортной отрасли: достижения и неудачи. http://arkon-group.ru

3. Варнавский В: Государственно-частное партнерство в России: проблемы становления. http://www.strana-oz.ru

4. НПФ "Экспертный институт" совместно с НП "Центр развития государственно-частного партнерства" и Национальным агентством финансовых исследований: Барьеры развития механизма ГЧП в России. http://pppinrussia.ru

Размещено на Allbest.ru