Конкурентна політика держави як фактор розвитку економіки України

Ще одним нововведенням є вимога ст. 10 Закону України ”Про захист економічної конкуренції”, якою надана можливість учасникам узгоджених дій, концентрації довести, що позитивний ефект таких дій для суспільних інтересів переважає негативні наслідки обмеження конкуренції і на цій підставі отримати дозвіл Кабінету Міністрів України, якщо АМК не надав такого дозволу з підстав загрози монополізації та негативного впливу на конкуренцію. Дисертантом обгрунтовується, що і ця вимога закону може зашкодити ефективній конкуренції. У деяких країнах така процедура теж мала чи має місце, але знаходить серйозний спротив фахівців. Так, у старому законі Литви раніше було положення про можливість надання згоди на концентрацію урядом, якщо її позитивний ефект перевищує негативні наслідки обмеження конкуренції. Після прийняття ряду таких рішень під тиском впливових осіб громадськість країни була змушена визнати, що це призводить до серйозних негативних наслідків для економіки. Тому в новому законі про конкуренцію така вимога вже була вилучена. Враховуючи світовий досвід, необхідно внести відповідні зміни і в українське конкурентне законодавство.

Зловживання монопольним становищем за статистикою залишається найпоширенішим видом порушень. У їх структурі більше половини - це порушення природних монополістів. Тут слід послідовно працювати над питан- ням створення комісій регулювання природних монополій і передавати їм повноваження контролю. Завданням АМК є наполегливе роз'яснення відповідним органам необхідності створення зазначених комісій. Якщо ці комісії реально запрацюють, спеціалісти АМК зможуть переключити свою увагу з регульованих державою секторів економіки на потенційно виcококонкурентні галузі, які могли б розвиватися ефективніше, якби конкуренція в них захищалась належним чином.

Тобто мова йде про те, що необхідно зосередити більше уваги на тих порушеннях, які сьогодні найсуттєвіше впливають на ефективність конкурентного середовища. Надзвичайно гостро останнім часом проявляють себе проблеми зловживань монопольним становищем на принципово нових ринках послуг. Це, зокрема, послуги, пов'язані із здійсненням функцій держави, послуги з надання місць для торгівлі на ринках, послуги з охорони тощо. Наведення порядку у таких сферах може значно скоротити витрати на виробництво для більшості підприємців, а також знизити вартість платних послуг населенню.

У результаті постійного недофінансування державних органів різко зростає кількість пов'язаних з ними структур, які надають різного роду платні послуги, зловживаючи своїм становищем. Статистика свідчить, що кількість порушень у сфері послуг, пов'язаних із здійсненням функцій держави та з спеціальними адміністративними обмеженнями, швидко збільшується. Визначення чітких критеріїв та правил надання органами влади платних послуг, затвердження порядку визначення їх вартості та усунення бар'єрів для входження нових суб'єктів господарювання на відповідні ринки може зняти надзвичайно гостру на сьогодні проблему та відкрити простір для конкуренції.

Отже, приділяючи увагу конкретним порушенням, АМК все ж таки повинен у першу чергу ініціювати заходи загальнодержавного рівня для усунення первісних причин виникнення певних видів порушень. Наприклад, привертати увагу уряду та громадськості до необхідності чіткого виконання „Плану заходів щодо оптимізації господарської діяльності органів виконавчої влади”, який, на жаль, не виконується в достатній мірі. Крім того слід вирішити проблему недостатнього фінансування державних органів, інакше вони будуть просто змушені вишукувати різні шляхи для підтримання свого фінансування. Тому необхідно піднімати це питання, як причину однієї з найгостріших проблем у конкуренції. Очевидно тут потрібно запозичити досвід розвинених країн, де частину регулюючих органів офіційно фінансує сам ринок. Держава лише здійснює контроль за використанням коштів.

Перш ніж розглядати антиконкурентні дії органів влади необхідно було чітко визначити, що входить у поняття „орган влади”. Проаналізувавши наукові дискусії з цих питань, дисертантом було зроблено два висновки. По-перше, поняття та класифікація органів влади на даний час остаточно не визначені. В це поняття включається досить широке коло органів, починаючи від місцевих державних адміністрацій та судів і закінчуючи найвищими органами, такими як Верховна Рада України та Президент України. По-друге, в систему органів влади входить цілий ряд державних структур, які не включені в поле впливу АМК. Повноваження АМК не поширюються на Верховну Раду і її структури, Адміністрацію Президента і Раду Національної безпеки та оборони, Кабінет Міністрів, Національний банк, Суд, Прокуратуру й інші державні органи України, які не підпадають під визначення органу влади і управління в ст.1 Закону України „Про захист економічної конкуренції”.

Проведений дисертантом аналіз свідчить, що органи влади й управління приймають масу рішень, якими встановлюють бар'єри доступу на ринки або дискримінують підприємців. Особливо часто такі дії зустрічаються при здійсненні ліцензування, різних реєстрацій, процесів оподаткування, регулюванні цін, наданні державної допомоги, пільг, введення ексклюзивних прав, оформленні оренди, виділенні земельних ділянок тощо. Про масштаби таких дій може свідчити офіційна інформація з питань корупції, оскільки термін „дискримінація підприємців органами влади” за своїми ознаками близький до визначення „корумпованих дій чиновників”.

Розрахунки показують, що фактів хабарництва нараховується понад 800 тис. на рік, хоча офіційна статистика МВС дає значно менші цифри. За останні роки це близько 3 тис. припинених фактів хабарництва на рік. А відповідно до звіту Антимонопольного комітету за рік припиняється близько 0,5 тис. антиконкурентних дій органів влади. Все це свідчить про необхідність більш жорстких адміністративних заходів впливу на ті органи влади, які своїми рішеннями чи іншими діями створюють перешкоди на шляху вільного підприємництва. Водночас Законом України „Про захист економічної конкуренції” поряд з суттєвим збільшенням санкцій для підприємців, майже усунута відповідальність органів влади, тому її потрібно компенсувати в інший спосіб. Безкарність порушень у поєднанні з постійним недофінансуванням органів влади провокує виникнення все більшої кількості нових проблем.

Досліджуючи теорію та практику припинення недобросовісної конкуренції, дисертантом проаналізовано багатий світовий досвід з цих питань. Приєднавшись до Паризької конвенції про охорону промислової власності, Україна взяла на себе обов'язок вирішувати на своїй території проблеми недобросовісних дій конкурентів. Відповідна вимога була введена в Конституцію України та низку законів. Водночас спільною для всіх країн залишається проблема визначення конкретних ознак заборонених дій. У більшості країн під терміном „недобросовiсна конкуренцiя” розуміють дії, які суперечать чесним звичаям, як це визначено в Паризькій конвенції. Відповідно, у Законі України “Про захист від недобросовісної конкуренції” цей термін визначений як дії в конкуренції, що суперечать правилам, торговим та іншим чесним звичаям у підприємницькій діяльності. Але їх іноді важко розрізнити, тобто довести, де підприємець ще діє в рамках дозволених правил конкуренції, а де він вийшов за межі цих правил. Тому розслідування проблем недобросовісної конкуренції - одні з найскладніших у конкурентній політиці. Фактів припинення недобросовісних дій надзвичайно мало. На відміну від цієї вітчизняної практики, у законодавстві окремих країн Центральної та Східної Європи таке широке визначення дещо конкретизується. Тут міститься критерій завдання шкоди недобросовісними діями або конкуренту, або споживачам. Очевидно необхідно внести відповідні зміни у вищезазначений закон України. Крім того, процедура припинення недобросовісної конкуренції вимагає доведення того факту, що поведінка підприємця суперечить правилам, торговим та іншим чесним звичаям у підприємницькій діяльності, а це поняття залишається невизначеним. Тому застосування вимог закону є значною мірою проблематичним без розробки правил професійної етики для окремих галузей економіки. Комітет погодив лише декілька таких правил і тепер стоїть завдання ініціювати їх розробку у більшості сфер підприємницької діяльності.

У шостому розділі - „Система відповідальності за порушення вимог конкурентного законодавства” здійснений ретроспективний аналіз змін системи санкцій, які застосовуються до порушників. Він засвідчує, що поступово склад санкцій змінюється, а відповідальність за порушення збільшується. По-перше, АМК тепер надано право накладати штрафи не тільки на юридичних, а й на фізичних осіб чи групу підприємців, якщо вони можуть бути визнані суб'єктами господарювання. По-друге, удвічі зросли суми потенційних штрафів. Тепер їх максимальна межа становить 10% річної виручки від реалізації продукції суб'єкта господарювання. І по-третє - в новому законі не передбачено вилучення незаконно отриманого прибутку, як це було раніше, оскільки його розрахунки досить складні, вони вимагають відповідних знань специфіки галузі. Крім того, потрібен апарат для контролю надходження коштів до бюджету, ведення судових справ при їх несплаті тощо. Тобто складна процедура вилучення незаконно отриманого прибутку не виправдовує себе.

У дисертації аналізуються проблеми накладення Антимонопольним комітетом штрафів, застосування адміністративної і кримінальної відповідальності, відшкодування збитків потерпілим особам, скасування реєстрації суб'єкта господарювання, створеного з порушенням вимог конкурентного законодавства, а також примусового поділу монопольних утворень, які систематично порушують закон. Проаналізовано також зміни системи використання коштів, вилучених у порушників конкурентного законодавства, та надходжень за розгляд заяв про одержання дозволів АМК. При розгляді цих питань широко використовуються матеріали звітності Антимонопольного комітету за всі роки його діяльності.

Аналізуючи систему санкцій, дисертант звертає увагу на те, що закон тепер дає можливість АМК не завжди накладати штраф за порушення. Специфікою нового закону є суттєве підвищення статусу рекомендацій АМК щодо запобігання та припинення порушень. Раніше АМК міг давати рекомендації і вносити пропозиції органам влади та підприємцям стосовно запобігання порушенням й усунення їхніх наслідків, що не звільняло порушника від відповідальності. Тепер у законі з'явилася принципово нова стаття 46, яка дозволяє не розпочинати справу і закривати розпочате провадження у справі, якщо зазначені особи повністю виконують рекомендації Комітету, вживають відповідних заходів для усунення наслідків порушень і, водночас, якщо скоєні порушення не призвели до суттєвого обмеження чи спотворення конкуренції, не завдали значних збитків окремим особам чи суспільству. Така профілактична робота Комітету щодо запобігання і припинення порушень виявилася в перший же рік застосування нового закону досить плідною. Відповідно до звіту АМК, у 2002 р. кількість дій, припинених органами Комітету завдяки таким рекомендаціям, становила 44,7% від загальної кількості припинених порушень.

Раніше така практика, в принципі, теж існувала, але вона не стосувалася вже скоєних порушень. Це мало місце, зокрема, у випадках, коли при розгляді заяв, звернень підприємців і споживачів установлювалася відсутність підстав для початку розгляду справи про порушення, але одночасно були виявлені обставини, які за певних умов можуть негативно впливати на конкуренцію, обмежувати права підприємців і споживачів. У такому разі органи АМК надавали рекомендації щодо проведення заходів, спрямованих на запобігання порушенням. У 2001 р. кількість дій, припинених органами Комітету таким чином, становила 44,3% від загальної кількості припинених порушень, а за 1999 та 1998 роки відповідно 36,7% і 26%. Тобто практика застосування рекомендацій і раніше мала місце, але в дещо іншому вигляді.

Вивчення світового досвіду з цих питань свідчить, що рекомендації використовуються і в інших країнах. Так, у Росії конкурентні органи не накладають санкції безпосередньо за порушення. Там за наслідками розслідування розглядається справа, потім проводиться слухання із запрошенням на нього всіх сторін. За результатами розгляду приймається рішення, відповідно до якого виноситься обов'язковий для виконання припис про необхідність припинення порушення. Якщо ж він не виконується, антимонопольні органи мають право звернутися до суду з позовом про визнання недійсними відповідних нормативних актів, договорів, а також про стягнення в бюджет незаконно отриманого прибутку. Тобто безпосередньо за порушення конкурентний орган не накладає штрафи. Вони накладаються лише за невиконання законних вимог і приписів зазначеного органу, а також за порушення порядку надання інформації. Для цього знову повинна бути порушена справа, але вже про накладення штрафу.

В українському варіанті така процедура має дещо інший відтінок. АМК в принципі повинен покарати порушника. З цією метою йому, відповідно до ст. 52 Закону України “Про захист економічної конкуренції”, надано право, а очевидно і обов'язок, накладати суттєві штрафи, які, згідно із законом про бюджет, спрямовуються в бюджет держави. Але, відповідно до вищезазначеної ст. 46, АМК тепер може цього й не робити, якщо буде доведено, що порушення не призвели до суттєвого обмеження чи спотворення конкуренції та не завдали значних збитків. Водночас поняття „суттєве обмеження” та „значні збитки” законом не визначені.

Проблема застосування адміністративної відповідальності полягає в тому, що посадові особи органів АМК лише мають право складати протоколи про адміністративні правопорушення, визначені статтями 164-3, 166-1, 166-2, 166-3, 166-4 Кодексу України про адміністративні правопорушення, проте справи щодо таких порушень вони розглядати не можуть. Ці протоколи подаються до суду. Але згідно зі статтею 38 Кодексу адміністративне стягнення може бути накладено не пізніше двох місяців з дня вчинення порушення. Цього терміну, як правило, не вистачає для всебічного з'ясування обставин справи, що обмежує сферу застосування адміністративної відповідальності. Декілька років тому Комітетом були внесені пропозиції щодо змін до Кодексу, якими запропоновано надати можливість посадовим особам АМК не тільки складати протоколи про адміністративні правопорушення, але й розглядати відповідні справи. Однак ці зміни довгий час так і залишаються не внесеними. Вкрай необхідним є якнайшвидше внесення зазначених змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення.

Загалом дослідження показує, що Антимонопольним комітетом для припинення й профілактики порушень конкурентного законодавства застосовується відчутна і досить дієва система різноманітних санкцій. Одночасно з виконанням своєї основної функції - профілактики порушень, вони можуть стати потужним офіційним джерелом надходження фінансових ресурсів для підтримання життєдіяльності Комітету. При нерозумній фінансовій політиці система санкцій може також стати чинником корупції. Тому існує потенційна загроза розгляду цих економічних важелів впливу на порушників як основної мети роботи фахівців, які проводять розслідування. Особливої гостроти ця загроза може набрати в умовах систематичного бюджетного недофінансування органів Комітету.

У сьомому розділі - „Державне регулювання природних монополій” розглядаються поняття природних монополій та світовий досвід їх державного регулювання, еволюція відповідної законодавчої бази та система державних органів регулювання природних монополій в Україні, а також проблеми державного регулювання цін монополістів.

Аналіз свідчить, що природна монополія - це особливий стан ринків, які мають дві характерні ознаки. Перша пов'язана з технологією виробництва і транспортування товарів, друга - з особливостями попиту. Через сітьову організацію основних засобів та їх високу капіталомісткість ефект масштабу виробництва у цих сферах настільки великий, що одна фірма може забезпечувати ринок, маючи при цьому нижчі витрати, ніж якби тут працювало кілька конкуруючих фірм. Продукція природних монополій задовольняє життєво необхідні потреби населення і підприємців. Вона, як правило, не може бути замінена товарами інших галузей економіки. Водночас тільки частина видів господарської діяльності, здійснюваних у таких галузях як газова промисловість, електроенергетика, залізничний транспорт і зв'язок, насправді належить до природної монополії. Деякі види господарської діяльності в цих сферах потенційно можуть ефективно функціонувати і в умовах конкуренції.

Висока капіталомісткість будівництва трубопроводів, залізничних колій, портів, ліній зв'язку в поєднанні з досить тривалим терміном окупності витрат створює суттєві бар'єри для здійснення капітальних вкладень. Тому ці об'єкти, як правило, будує держава. Вона змушена це робити тому, що природні монополії є переважно стратегічними та соціально важливими об'єктами. Водночас сфери природних монополій потенційно дуже привабливі для підприємців. Коли у споживача немає вибору, він змушений платити будь-яку ціну за потрібну йому послугу. Еластичність попиту у цій сфері мінімальна. Споживач під тиском зміни цін практично не може переключитися на іншу продукцію, як це буває в інших галузях. Природні монополії мають такі економічні і юридичні переваги, які дозволяють диктувати свої вимоги контрагентам, а тому часто завищують ціни, знижують якість продукції, нав'язують невигідні умови договору, непотрібні споживачу товари тощо. Якщо на конкурентному ринку з метою приваблення покупців іде постійна боротьба, яка змушує виробників підвищувати якість своїх товарів, то у сфері природних монополій таких прагнень майже немає. Тут зростання попиту, як правило, призводить до зростання цін, зменшення якості послуг. Тому, враховуючи роль цієї сфери в забезпеченні добробуту населення, її ключове місце в економіці країни, з одного боку, та потенційні можливості для зловживань - з іншого боку, держава повинна приділяти їй особливу увагу.

У ході дослідження доводиться, що в галузях, де можлива конкуренція, держава має спрямовувати зусилля на її захист, і конкуренція вже сама буде регулювати ціни, якість товарів, обсяги їх виробництва. Водночас у сфері природних монополій ці показники повинні регулюватися спеціальними державними органами. Світовий досвід свідчить, що в більшості розвинених країн держава здійснює жорстке регулювання природних монополій. У дисертації досліджується досвід США, ряду країн Європи та Росії щодо регулювання природних монополій. Цей досвід свідчить, що у світовій практиці існує декілька форм такого державного регулювання: пряме державне регулювання основних параметрів надання послуг, торги за франшизу (організація конкурсів за вхід на монопольний ринок), цінова дискримінація, тощо.

Вивчення світового досвіду показує, що найпоширеніша форма - пряме державне регулювання, яке здійснюється через визначення тарифів чи техніко-технологічних нормативів діяльності. При цьому, однак, виникають проблеми розробки об'єктивних тарифів й інших нормативних показників. Зокрема, важко визначити реально необхідні витрати, оскільки виробники монопольних послуг дозволяють собі включати у собівартість частину витрат, які повинні здійснюватися за рахунок прибутку. Тому орієнтація на собівартість продукції часто не може бути тут достатньою основою розробки тарифів.

Ефективні торги за франшизу можна організувати не на кожному монопольному ринку. Зокрема, її обмежують великий обсяг і безповоротний характер витрат на участь у конкурсі. Крім того і конкурси мають свої недоліки, оскільки їх учасники нерідко домовляються між собою. До того ж багато чого залежить від суб'єктивних рішень фахівців регулюючих органів. Тому на практиці ліцензування не змогло стати гідною заміною регулюванню рівня цін чи інших параметрів.

Аналіз сучасної ситуації на ринках природних монополій свідчить, що дискримінаційні ціни встановлюються не тільки підприємцями, але й широко використовуються суспільством, яке прагне полегшити тягар, пов'язаний з монополією. Держава може встановлювати тарифи, які знижуються, для соціально незахищених груп населення. Наприклад, диференційованою може бути практика встановлення вищих тарифів на електроенергію, газ, послуги зв'язку, комунальні послуги для підприємств і організацій та відповідно знижених тарифів - для громадян. Також тарифи можуть розрізнятися залежно від часу надання послуг протягом, доби, тижня, року. Практика цінової дискримінації застосовується суспільством не тільки у випадку прямого державного регулювання природної монополії, але й у випадку торгів за франшизу.

Можлива альтернатива перерахованим видам регулювання - збереження державної власності на підприємства, які діють в умовах природної монополії. Це, зокрема, мало місце в деяких країнах Європи після Другої світової війни, коли там були націоналізовані цілі галузі виробництва. Проте, як свідчить досвід, націоналізація має масу недоліків. Загалом світова практика доводить, що найефективнішим напрямком реформування природних монополій є приватизація з наступним державним регулюванням окремих параметрів виробництва.

Дослідження основних тенденцій розвитку природних монополій свідчить, що у міру науково-технічного прогресу окремі напрями, які раніше належали до цієї сфери, поступово втрачають її ознаки. Змінюються техніка, технології, організація виробництва, що зумовлює зникнення ефекту масштабу виробництва. З'являються товари-замінники, створюються нові підприємства, які їх виробляють тощо. У результаті в раніше монополізованих секторах поступово формуються ознаки конкурентного середовища, що вимагає відповідних змін у реалізації державної політики регулювання цих сфер. У дисертації розглядається цілий ряд таких прикладів.

Значну увагу в дисертаційному дослідженні приділено аналізу формування законодавчої бази регулювання природних монополій в Україні. Якщо Росія прийняла Закон „Про природні монополії” ще в 1995 р., то в Україні аналогічний закон обговорювався у Верховній Раді з 1995 по 2000 рр. Його довго не хотіли приймати під тиском впливових сил, зацікавлених у збереженні неконтрольованості цієї сфери. Ретроспективний аналіз еволюції законодавчої бази регурегулювання природних монополій свідчить, що хоча вона майже сформована, ряд проблем практичної реалізації нормативних вимог все ще залишається не вирішеним, тобто чинне законодавство реалізується не повною мірою. Зокрема, не до кінця вирішене питання щодо формування переліків природних монополістів. З одного боку, ця робота з прийняттям Закону України „Про природні монополії”, нарешті, поставлена на законодавчу основу, а з іншого боку, тут ще багато методологічно не розв'язаних проблем . Необхідно розробити чіткі критерії, відповідно до яких підприємства можуть бути занесені до переліків. Потрібна співпраця цілого ряду державних відомств. Як свідчить досвід Росії, це є цілком реальним завданням, без вирішення якого неможливо перейти до ефективної процедури регулювання природних монополій, запровадження якої власне і було метою прийняття зазначеного закону.

У дисертації доводиться, що гострою залишається і проблема формування системи органів регулювання природних монополій. Як свідчить світова практика, таке регулювання можуть здійснювати: відповідні галузеві міністерства; органи захисту конкуренції; незалежні регулюючі комісії; місцеві органи влади і навіть органи громадського контролю. Питання про те, кому з них слід віддавати перевагу, дискутується тривалий час не тільки в Україні. У першому випадку регулювання здійснюється відомствами, які одночасно є і суб'єктами регулювання, й органами, які безпосередньо керують підприємствами сфери природних монополій та суміжних ринків. Часто вони мимоволі намагаються допомагати окремим суб'єктам господарювання, яким з тих чи інших причин прагнуть посприяти. Це призводить до дискримінації учасників ринку, порушення принципу рівності всіх у конкуренції, і тим самим унеможливлює ефективну політику державного регулювання.

Надання додаткових повноважень АМК призводить до поєднання принципово різних державних функцій - регулювання і контролю. Вони різні за своїм характером, предметом застосування управлінської діяльності, механізмами реалізації, складом фахівців, які здатні виконувати ці функції. Антимонопольні органи повинні контролювати дотримання конкурентного законодавства, попереджувати і припиняти монополістичні дії та сприяти розвитку конкуренції, яка, у свою чергу, сама може виконувати регулюючі функції. Покладання на ці органи повноважень щодо регулювання окремих параметрів виробництва відволікає їх від основного завдання, унеможливлює ефективне виконання своїх безпосередніх обов'язків - захисту конкуренції.

Найефективніший варіант - створення незалежних регулюючих комісій. Він дозволяє забезпечити високий рівень спеціалізації фахівців, концентрацію зусиль на виконанні безпосередніх регулюючих функцій. Саме таку схему формування регулюючих органів і намагалися запровадити розробники Закону України „Про природні монополії”. Згідно з ним регулювання повинно здійснюватися відповідними національними комісіями. Але закон припускає, що у певних випадках таке регулювання може здійснюватися органами виконавчої влади й органами місцевого самоврядування. Як результат, з часів прийняття закону так додатково і не створено жодної регулюючої комісії. Працює лише Національна комісія регулювання енергетики, яка була створена задовго до прийняття закону. Водночас здійснюється підготовча робота для створення комісій з транспорту і зв'язку, які найближчим часом повинні розпочати свою роботу. Передбачається, що з утворенням зазначених комісій буде запроваджений більш прозорий механізм формування цін і тарифів на товари та послуги суб'єктів природних монополій у сфері зв'язку і транспорту, удосконалена ліцензійна діяльність, а також зведені до мінімуму факти порушень конкурентного законодавства.

Насамкінець у роботі досліджені найбільш гострі проблеми регулювання цін монополістів. Особливо ретельно розглянуто еволюцію відповідної законодавчої бази та проблеми розмежування повноважень органів влади щодо регулювання цін. При цьому автор приходить до висновку, що АМК не повинен займатися деталями безпосередньої процедури регулювання цін. Не його завдання визначати той чи інший їх рівень. Це - повноваження фахівців конкретної сфери. З точки зору конкурентної політики державне регулювання цін є вимушеним кроком, від якого, по можливості, слід утримуватися. Найкращим впливом на процеси ціноутворення є реалізація ринкових заходів. Ціни якомога більшою мірою повинні встановлюватися ринковим шляхом. Тільки завдяки конкуренції вони можуть бути оптимальними, тобто настільки низькими, наскільки витрати на виробництво дозволяють виробнику реалізовувати свій товар в умовах балансування попиту і пропозиції відповідної продукції. Практика свідчить про високу ефективність застосування таких нецінових методів впливу на рівень цін, як розвиток конкурентного середовища, зняття бар'єрів доступу на ринок, примусовий поділ монопольних утворень, контроль за злиттями підприємств тощо. Роль Комітету саме і полягає у сприянні цим процесам.

ВИСНОВКИ

У дисертації наведене теоретичне узагальнення і нове вирішення актуальної наукової проблеми розробки цілісної методологічної концепції формування та державного захисту конкурентного середовища у трансформаційній економіці України. З урахуванням наукових висновків дослідників економічної теорії конкуренції, узагальнення практичного світового та вітчизняного досвіду застосування антимонопольного законодавства, визначено теоретичні засади, передумови і основні проблеми реалізації конкурентної політики держави, а також запропоновані шляхи її удосконалення. Практичне використання отриманих дисертантом результатів є однією з важливих передумов формування в Україні ефективної, соціально орієнтованої ринкової економіки.

Проведене дослідження теоретичних та практичних проблем реалізації конкурентної політики держави, зокрема, показало:

1. Проблема державного регулювання та захисту конкуренції поки що залишається мало дослідженою в економічній теорії. Більшість авторів, як представники класичної політичної економії, так і сучасні учені, переважно розглядають загальнотеоретичні питання конкуренції окремих фірм та вивчають закономірності їх конкурентної поведінки. Водночас дослідження теорії та практичних наслідків конкурентної політики держави все ще залишається недостатнім. Деякі вчені звертаються до питань державного втручання у процеси конкурентної боротьби, розглядаючи значно ширшу проблему загального державного втручання в економіку. Але ці дослідження до останнього часу не мали серйозної аналітичної бази для теоретичного узагальнення, оскільки державний захист конкуренції у більшості країн почав формуватися лише в останні 15-20 років. Отже можна стверджувати, що в більшості країн світу теоретичне вивчення питань реалізації конкурентної політики держави в сучасних умовах глобалізованого світового господарства знаходиться лише на початковій стадії.

2. Конкуренція є об'єктивним явищем, рушійною силою розвитку суспільства, найхарактернішою ознакою ринкової економіки. Водночас цивілізована добросовісна конкуренція не розвивається сама по собі, а вимагає певних державних заходів. Держава повинна підтримувати її позитивні прояви і попереджувати та припиняти негативні наслідки, що є основою конкурентної політики держави, яку можна визначити як комплекс цілеспрямованих державних заходів, направ- лених на створення та захист конкурентного середовища, здійснення профілактики та безпосереднє припинення порушень конкурентного законодавства, сприяння розвитку добросовісної конкуренції на товарних ринках.

3. Для створення умов державного захисту конкуренції близько 100 країн світу в останні 15-20 років запровадили у себе конкурентне законодавство та сформували відповідні органи. Крім того ряд авторитетних міжнародних організацій почали розробляти загальні міжнародні правила здійснення конкурентної політики. А держави Європейського Союзу не тільки мають своє національне конкурентне законодавство і відповідні державні органи, але й спільне для всіх країн ЄС конкурентне законодавство та інституції, які успішно здійснюють регулювання конкуренції на європейському рівні. Світовий досвід реалізації конкурентної політики держави переконливо свідчить - якщо конкуренцію правильно спрямовувати, створювати для неї оптимальні умови, вона може оживляти економіку, сприяти підвищенню її ефективності.

4. За роки ринкових перетворень в Україні створено одне з найкращих серед країн СНД конкурентне законодавство, яке адаптоване до вимог ЄС. Водночас воно достатньо складне для розуміння, що вимагає його суттєвого спрощення. Потрібно також розробити цілий ряд доступних роз'яснювальних документів з основних напрямів конкурентної політики.

5. Система органів управління конкурентним процесом складається з органів загальної компетенції, спеціальної компетенції та органів, які мають окремі повноваження щодо конкуренції. Органи загальної компетенції мають серйозні повноваження щодо впливу на формування законодавчої бази, фінансування конкурентних органів та їх кадрової політики, але ці важелі не використовуються достатньою мірою. Органи спеціальної компетенції не сформовані у такому складі, як це має місце у передових ринкових країнах, де таких органів, як правило, декілька. Світовий досвід свідчить, що найефективнішим є розмежування повноважень розслідування і прийняття рішень між окремими державними структурами. В більшості країн один орган (економічний) досліджує проблеми, другий (юридичний) приймає рішення; крім того ще є дорадчі органи, які здійснюють незалежну експертизу конкурентної політики з точки зору широких кіл громадськості. В Україні всі ці функції здійснює один Антимонопольний комітет. Для створення триступеневої системи захисту конкуренції необхідно встановити громадський контроль за реалізацією конкурентної політики і приділити більше уваги судовій системі, зокрема створити Національну раду з питань конкуренції та спеціалізований конкурентно-патентний суд. Ряд центральних органів виконавчої влади, які мають окремі повноваження щодо конкуренції, не приділяють їй достатньої уваги. Загальну ідеологію управлінської діяльності слід зорієнтувати на першочерговість захисту конкуренції, як це має місце у багатьох розвинених країнах, зокрема у Великій Британії.

6. При неодноразових змінах закону статус Антимонопольного комітету України, як структури Верховної Ради, був суттєво знижений. Якщо раніше і голова, і усі члени АМК призначалися Верховною Радою України, то тепер тільки голова комітету призначається і звільняється Президентом України за згодою Верховної Ради України. Якщо врахувати, що рішення по справах приймає не один голова, а колегіальний орган, яким є Комітет у складі десяти державних уповноважених, то зрозуміло, що незалежним в процесі голосування повинен бути не тільки голова Комітету, а й усі державні уповноважені. Слід повернути процедуру призначення та зняття з посад усіх державних уповноважених Верховною Радою, що буде забезпечувати їх незалежну позицію при прийнятті особливо важливих рішень. Для забезпечення дієвості АМК як колегіального органу захисту конкуренції, йому слід надати такий статус, який нині має Рахункова палата.

7. Поняття монополії не можна ототожнювати з поняттям велике виробництво. Головна ознака монополіста - наявність ринкової влади, а вона має зворотню залежність від кількості конкурентів і пряму залежність від кількості споживачів свого товару (послуг). Ринкова влада монополіста (монопсоніста) визначається не тільки структурою, але й організованістю його контрагентів, їх спроможністю домовлятися між собою. Крім структурної характеристики ринку важливе значення мають: диференціація продукту, бар'єри входження на ринок, структура витрат на виробництво, ступінь вертикальної інтеграції підприємств, ступінь диверсифікації виробництва у окремих суб'єктів ринку, можливість отримання інформації тощо.

8. Виникнення монополій - об'єктивна закономірність. Конкуренція та монополізм є полярними сторонами одного і того ж процесу конкурентної боротьби. Вільна конкуренція породжує концентрацію виробництва, а концентрація на певному етапі призводить до монополії. Чим гострішою є конкурентна боротьба, тим сильніше прагнення до створення монополій. Якщо в капіталістичній економіці монополії виникають як результат намагання підприємців через концентрацію посилити свою ринкову владу, то в соціалістичній економіці державні монополії формувались шляхом концентрації влади у відомств. Відомчо-бюрократична форма монополізму базувалась на тотальному одер- жавленні всіх сфер діяльності суспільства та централізованому контролі процесів розподілу ресурсів.

9. Наслідком проведення демонополізації економіки було виникнення десятків тисяч самостійних суб`єктів господарювання. Однак у ряді випадків при демонополізації були зруйновані цілісні комплекси, які і сьогодні могли б успішно працювати. Створення конкурентного середовища повинно відбуватись не через процеси руйнування вже створеного, а переважно шляхом зняття адміністративних бар'єрів на шляху розвитку підприємництва.

10. Визначення масштабів монополізму української економіки є складною методологічною проблемою. Тому важко говорити про якісь чіткі тенденції процесів монополізації. Важливіше контролювати дії, які можуть сприяти формуванню монопольних утворень. Контроль за концентрацією - складна процедура, яка в сучасних реаліях часто не попереджує створення монополістів. Слід налагодити систему обліку власників контрольних пакетів акцій стратегічних підприємств, щоб відслідковувати, хто реально на них впливає. А процедуру надання згоди на концентрацію на певний час спростити з тим, щоб вона не стримувала інвестиційні процеси.

11. У той час, коли інші країни зрозуміли безперспективність надання уряду права дозволяти концентрацію всупереч забороні конкурентного органу і вилучають цю вимогу із законодавства, ми тільки вводимо цю процедуру в практику антимонопольного контролю. Процедуру надання Кабінетом Міністрів України дозволів на узгоджені дії, а також на концентрацію слід вилучити з закону.

12. Необхідно скасувати процедуру надання попередньої згоди АМК на антиконкурентні узгоджені дії суб'єктів господарювання. Він повинен зосереджувати більшу увагу на розслідуванні найскладніших випадків вже здійснених змов підприємців.

13. Головна увага АМК повинна приділятися тим справам, які несуть найбільшу загрозу для конкуренції. У свій час в Комітеті найбільш цінувалися дослідження так званих „вагомих справ”. Доцільно повернутися до цього принципу оцінки ефективності роботи по припиненню порушень. Не кількість, а якість повинна стати головною метою фахівців. Найбільш гострими сьогодні є питання припинення зловживань з боку монопольних посередницьких структур в агропромисловому комплексі, у сфері послуг, пов'язаних із здійсненням функцій держави та послуг, пов'язаних з спеціальними адміністративними обмеженнями. На них слід звернути найпильнішу увагу фахівців.

Важливо не тільки припиняти порушення, але й усувати їх причини. Тому, зокрема, слід довести до кінця роботу по затвердженню „Концепції здійснення господарської діяльності державними органами”, усунути недоліки в системі фінансування державних органів тощо. Світовий досвід свідчить, що в багатьох країнах частину регулюючих органів офіційно фінансує сам ринок. Держава лише здійснює відповідний контроль. Слід запровадити таку практику і в Україні.

14. Антиконкурентніі дії органів влади - серйозна перешкода для конкуренції. Потрібні більш жорсткі адміністративні заходи впливу на ті органи влади, які своїми рішеннями створюють перешкоди на шляху вільного підприємництва. Реальним заходом попередження таких порушень є дієвий контроль вищестоящими структурами за підпорядкованими їм органами на предмет виконання вимог конкурентного законодавства. Далеко не всі органи влади виконують вимоги ст.20 Закону України „Про Антимонопольний комітет України” щодо необхідності погодження з ним рішень, які можуть призвести до обмеження конкуренції. Особливо це стосується органів влади місцевого рівня. Такі факти свідчать про наявність суттєвих резервів у роботі з органами влади і про необхідність проведення широкої профілактичної роботи в цьому напрямі, причому не тільки з боку АМК. Важливо звернути на цю проблему увагу всіх гілок влади.

15. Підвищення ефективності процедури припинення недобросовісної конкуренції вимагає розробки правил професійної етики для окремих галузей економіки, а також розширення переліку ознак поняття „недобросовісна конкуренція”, яке наводиться у Законі України „Про захист від недобросовісної конкуренції”. Крім того потрібно здійснити ще цілий ряд заходів, які можуть сприяти посиленню доказової бази порушень. Зокрема, необхідна спеціальна освіта фахівців, достатні кошти для здійснення експертиз, наукових досліджень, ширші повноваження для проведення перевірок підприємців. Загалом потрібні скоординовані дії усіх правоохоронних і деяких інших державних органів, комп'ютерна обробка та відповідний захист інформації. Давно назріла необхідність розробки нормативно-правових документів для регулювання усіх цих питань.

16. Відповідно до Закону України „Про захист економічної конкуренції” АМК може накласти на порушника штраф до 10% його річної виручки або обмежитись рекомендаціями щодо усунення порушень. Для цього необхідно довести, що порушення не призвели до суттєвого обмеження конкуренції та не завдали значних збитків. А ці поняття фактично нічим не визначені. Це об'єктивно надає фахівцям можливості для корупції, а підприємцям для безкарності. Враховуючи світовий досвід, слід якомога швидше створити конкурентно-патентний суд і передати йому виключне право накладати санкції на порушників конкурентного законодавства. АМК повинен стати чисто слідчою структурою, яка розслідує порушення і передає отримані результати на розгляд суду. Можливо, за прикладом інших країна, має сенс залишити Комітету право виносити звинувачення та вимагати припинення порушень. І лише при невиконанні цієї вимоги накладати штраф. Крім того, слід звести до мінімуму можливість одноособового прийняття найбільш серйозних рішень. Такі рішення повинні розглядатися колегіальними органами - самим АМК та його адміністративними колегіями.

17. Регулювання діяльності природних монополій в Україні здійснює цілий ряд відомств. Це - Антимонопольний комітет, центральні та місцеві органи влади, громадські організації, суди, органи Державної інспекції по контролю за цінами. У цілому практика свідчить, що в Україні ще не створена достатньо ефективна система, яка б надійно захищала споживачів від зловживань природних монополістів. Працюють лише окремі елементи такої системи, для яких не створені елементарні умови життєдіяльності. Потрібні кардинальні зміни в системі державного регулювання природних монополій за напрямами, визначеними Законом України „Про природні монополії”. У першу чергу необхідно створення комісій регулювання природних монополій.

18. Регулювання цін не є компетенцією АМК. Роль Комітету - визначити доцільність чи недоцільність запровадження державного регулювання цін, оскільки воно зменшує вплив конкуренції на встановлення окремих параметрів виробництва. У сфері нерегульованих цін АМК повинен припиняти встановлення таких цін чи інших умов реалізації товарів, які були б неможливими за умов значної конкуренції, застосування різних цін до рівнозначних угод тощо. А в сфері регульованих цін потрібно контролювати якісні показники надання послуг. Крім того Комітет має перевіряти рішення органів влади, якщо вони створюють дискримінаційні умови для підприємців у процесі реалізації вимог Постанови Кабінету Міністрів України № 1548 та інших законодавчих актів з цінової політики. З точки зору вимог конкурентної політики державне регулювання цін є вимушеним кроком, від якого по можливості слід утримуватись. АМК повинен послідовно дотримуватися принципу скорочення сфери цінового регулювання, застосування таких нецінових методів як розвиток конкурентного середовища, зняття бар'єрів доступу на ринок, примусовий поділ монопольних утворень, контроль за злиттями підприємств тощо. Концептуально Комітет повинен робити все, щоб захистити конкуренцію.

19. Гостро стоїть проблема систематичного недофінансування АМК. За роки своєї діяльності у вигляді санкцій ним вилучено коштів майже в 4 рази більше, ніж виділено на його фінансування. А якби можливо було порахувати виграш суспільства від захисту конкуренції, то цифра була б на багато порядків вищою. Виділених Комітету коштів не вистачає навіть на мінімально необхідні потреби. Слід створити нормальні умови для роботи Комітету і витрати окупляться не стільки фінансовими надходженнями, скільки виграшем суспільства від розвитку конкуренції.

20. Серйозну увагу необхідно приділити просвітницькій діяльності. Культура конкуренції у нас залишається на досить низькому рівні. З усіх видів управлінської діяльності захист конкуренції є найбільш невідомим питанням. І підприємці, які повинні виконувати вимоги конкурентного законодавства, і працівники державних органів, які повинні контролювати його виконання та створювати умови для формування ефективного конкурентного середовища, мають недостатнє уявлення про це законодавство. Майже немає літератури, підручників, навчальні заклади не готують відповідних фахівців. Слід широким фронтом розгорнути навчання підприємців, державних службовців. Давно назріло запровадження відповідних курсів у вищих навчальних закладах. Крім того важливо поставити на належну основу наукові дослідження проблем, які виникають у процесі реалізації конкурентної політики. Це повинно стати одним з пріоритетних напрямів вітчизняної науки.

21. Конкурентна політика стане дійсно дієвою, якщо всі владні структури проникнуться її розумінням. Керівники всіх рівнів повинні регулювати підпорядковані їм сфери з постійним урахуванням вимог конкуренції. Вся ідеологія державної політики повинна бути переорієнтована з методів ручного управління на методи пробудження підприємницької ініціативи, створення та захист конкурентного середовища у всіх сферах суспільно-економічної діяльності. Захист конкуренції має стати турботою не тільки державних органів, але й широких підприємницьких кіл. Саморегулівні організації підприємців повинні не лише допомагати здійсненню конкурентної політики, але й ретельно контролювати ці процеси.

22. Конкурентна політика - це не стільки боротьба з порушеннями законодавства, скільки комплекс заходів зі створення ефективного конкурентного середовища. Потрібно формувати дійсно ринкові конкурентні умови, і тоді сама собою зникне більшість гострих проблем, які сьогодні виникають у суспільстві.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Монографії, розділи у книгах

1. Борисенко З.М. Конкурентна політика держави як фактор розвиткуекономіки України: Моногр. - К.: Таксон, 2004. - 346 с.

2. Борисенко З.М. Амортизаційна політика: Моногр. - К.: Наукова думка, 1993. - 135 с.

3. Борисенко З.Н. Активизация амортизационной политики // Интенсификация социалистической экономики: В 5 т. - К.: Наукова думка, 1989. - Т. 2: Научно-технический прогресс и инвестиционная политика. - С.278-318.

4. Борисенко З.М. Довгобуд вартістю сто п'ятдесят мільярдів // Протверезівши від правди. - К.: Політвидав України, 1990. - С.84-92.

5. Борисенко З.Н. Амортизация как финансовый источник инвестиций // Инвестиционная сфера економики. - К.: Наукова думка, 1992. - С.98-148.

6. Борисенко З.М. Державне регулювання інвестиційної діяльності // Структурно-інвестиційна політика. - К.: Інститут економіки НАН України, 1996. - С.122-137.

7. Борисенко З.М. Організаційні форми державного захисту конкуренції у підприємницькій діяльності // Державна виконавча влада в Україні - формування та функціонування / Наук. кер. Н.Р.Нижник. - К.: Вид-во УАДУ, 2000. - С.128-155.

8. Борисенко З.М. Практика застосування антимонопольного законодавства // Ефективність державного управління. Конкурентна політика./ Ю.Бажал, З.Борисенко, В.Жданов та ін. За заг.ред. І.Розпутенка. - К.: Вид-во К. І. С, 2003. - С.132-178.

9. Борисенко З. Державний захист конкуренції в Україні та Росії // Рік Російської Федерації в Україні: Наук.-презентац. альманах / Форум громадськості України „Державність”. - К.: Загальновоїнська спілка України”, 2003. - С.244-285.

10. Борисенко З.М. Антимонопольний контроль у корпоративному управлінні // Корпоративне управління в Україні в сучасних умовах / Б.Лессер, І.Бондарчук, З.Борисенко та ін.; За заг. Ред. І.Розпутенка та Б.Лессера. - К.: Вид-во К.І.С., 2004. - С.59-92.

Статті у наукових фахових виданнях

11. Борисенко З.М. Амортизаційна політика в умовах самофінансування. // Економіка України. - 1989. - № 6. - С.48-54.

12. Борисенко З.М Відшкодування і нагромадження основних фондів: взаємозв'язок і тенденції // Економіка України. - 1991. - № 2. - С.71-77.

13. Борисенко З.М Монопольне становище підприємців на ринку // Статистика України. - 2002. - № 3. - С.8-11.

14. Борисенко З.М Умови економічної конкуренції в Україні // Економіка України. - 2002. - № 10. - С.4-10.

15. Борисенко З.М Державне регулювання природних монополій // Управління сучасним містом. - 2002. - № 7. - С.96-106.

16. Борисенко З.М Антиконкурентні дії органів влади // Вісн. УАДУ. - 2002. - № 4. - С.92-96.

17. Борисенко З.М. Порушення конкурентного законодавства при здійсненні концентрації // Ринок цінних паперів України. - 2002. - № 9-10. - С.19-24.

18. Борисенко З.М. Контроль за концентрацією в ЄС // Ринок цінних паперів України. - 2003. - № 7-8. - С.11-18.

19. Борисенко З.М Система відповідальності за порушення конкурентного законодавства // Економіка України. - 2003. - № 6. - С.19-26.

20. Борисенко З.М Антимонопольне регулювання // Управління сучасним містом. - 2003. - № 4-6. - С.67-77.

21. Борисенко З.М Конкурентне законодавство США // Вісн. УАДУ. - 2003. -№ 2. - С.500-508.

22. Борисенко З.М Перше десятиріччя конкурентної політики в Україні // Економіка України. - 2003. - № 11. - С.4-8.

23. Борисенко З.М Конкурентна політика в Європейському союзі // Вісн. НАДУ. - 2003. - № 3. - С.575-581.

24. Борисенко З.М Конкурентна політика держави // Вісн. НАДУ. - 2004. - № 1. - С.169-175.

25. Борисенко З.М. Діалектика монополізму та конкуренції // Вісн. НАДУ. - 2004. - № 2. - С.404-409.

26. Борисенко З.М Державне сприяння конкуренції в Канаді // Економіка України. - 2004. - № 7. - С.78-84.

Підручник, препринт, програма, статті у інших наукових виданнях.

27. Борисенко З.М. Основи конкурентної політики: Підручник. - К.: Таксон, 2004. - 704 с. - (Ex professo)

Рецензії: - Б.Кваснюк. Міцний фундамент для становлення конкурентної політики // Економіка України. - 2004. - № 10. - С.87-88;

- М.Чечетов. Комплексное исследование проблем конкуренции // Інвестиційна газета. - 2004. - № 32. - С.19;

- І.Розпутенко. Досвід і культура конкурентної політики // Урядовий кур'єр”. - 2004. - № 154. - С.5;

- В.Черняк. Підручник про конкуренцію // Голос України. - 2004. - № 178. - С.7;

- Д.Леонов. Навчання конкуренції на наукову основу // Ринок цінних паперів. - 2004. - № 9-10. - С.77.

- І.Жадан. - Конкуренції треба вчитися // Державний інформаційний бюлетень про приватизацію. - 2004, - № 8. - С.24;

- Т.Майборода. Підручник з конкуренції // Цінні папери України. - 2004. - № 34. - С. 5;

28. Борисенко З.М Програма з курсу ”Аналіз та контроль економічної концен- трації” для студентів спеціальності 7.050207 „Менеджмент антимонопольної діяльності.” - К.: Видавничий центр Київського національного торговельно-економічного університету, 2002. - 20 с.