Антимонопольное регулирование в Российской Федерации

(п. 5 в ред. Федерального закона от 06.12.2011 N 401-ФЗ)(см. текст в предыдущей редакции)

6) финансовая организация - хозяйствующий субъект, оказывающий финансовые услуги, - кредитная организация, профессиональный участник рынка ценных бумаг, организатор торговли, клиринговая организация, микрофинансовая организация, кредитный потребительский кооператив, страховая организация, страховой брокер, общество взаимного страхования, негосударственный пенсионный фонд, управляющая компания инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов, негосударственных пенсионных фондов, специализированный депозитарий инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов, негосударственных пенсионных фондов (финансовая организация, поднадзорная Центральному банку Российской Федерации), ломбард, лизинговая компания (иная финансовая организация, финансовая организация, не поднадзорная Центральному банку Российской Федерации);

(п. 6 в ред. Федерального закона от 23.07.2013 N 251-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции) 7) конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке;

8) дискриминационные условия - условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами;

9) недобросовестная конкуренция - любые действия хозяйствующих субъектов (группы лиц), которые направлены на получение преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности, противоречат законодательству Российской Федерации, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и причинили или могут причинить убытки другим хозяйствующим субъектам - конкурентам либо нанесли или могут нанести вред их деловой репутации;

10) монополистическая деятельность - злоупотребление хозяйствующим субъектом, группой лиц своим доминирующим положением, соглашения или согласованные действия, запрещенные антимонопольным законодательством, а также иные действия (бездействие), признанные в соответствии с федеральными законами монополистической деятельностью;

11) систематическое осуществление монополистической деятельности - осуществление хозяйствующим субъектом монополистической деятельности, выявленное в установленном настоящим Федеральным законом порядке более двух раз в течение трех лет;

12) необоснованно высокая цена финансовой услуги, необоснованно низкая цена финансовой услуги - цена финансовой услуги или финансовых услуг, которая установлена занимающей доминирующее положение финансовой организацией, существенно отличается от конкурентной цены финансовой услуги, и (или) затрудняет доступ на товарный рынок другим финансовым организациям, и (или) оказывает негативное влияние на конкуренцию;

13) конкурентная цена финансовой услуги - цена, по которой финансовая услуга может быть оказана в условиях конкуренции;

14) координация экономической деятельности - согласование действий хозяйствующих субъектов третьим лицом, не входящим в одну группу лиц ни с одним из таких хозяйствующих субъектов и не осуществляющим деятельности на товарном рынке, на котором осуществляется согласование действий хозяйствующих субъектов. Не являются координацией экономической деятельности действия хозяйствующих субъектов, осуществляемые в рамках "вертикальных" соглашений;

(п. 14 в ред. Федерального закона от 06.12.2011 N 401-ФЗ)(см. текст в предыдущей редакции)

15) антимонопольный орган - федеральный антимонопольный орган и его территориальные органы;

16) приобретение акций (долей) хозяйственных обществ - покупка, а также получение иной возможности осуществления предоставленного акциями (долями) хозяйственных обществ права голоса на основании договоров доверительного управления имуществом, договоров о совместной деятельности, договоров поручения, других сделок или по иным основаниям;

17) признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации;

(п. 17 в ред. Федерального закона от 06.12.2011 N 401-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции) 18) соглашение - договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме;

19) "вертикальное" соглашение - соглашение между хозяйствующими субъектами, один из которых приобретает товар, а другой предоставляет (продает) товар. Не является "вертикальным" соглашением агентский договор;

(п. 19 в ред. Федерального закона от 06.12.2011 N 401-ФЗ)(см. текст в предыдущей редакции)

20) государственные или муниципальные преференции - предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, государственных или муниципальных гарантий;

(в ред. Федеральных законов от 17.07.2009 N 164-ФЗ, от 06.12.2011 N 401-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции) 21) экономическая концентрация - сделки, иные действия, осуществление которых оказывает влияние на состояние конкуренции;

22) лицо, являющееся объектом экономической концентрации, - лицо, чьи акции (доли), активы, основные производственные средства и (или) нематериальные активы приобретаются или вносятся в уставный капитал, и (или) лицо, права в отношении которого приобретаются в порядке, установленном главой 7 настоящего Федерального закона.

(п. 22 введен Федеральным законом от 06.12.2011 N 401-ФЗ)

Статья 5. Доминирующее положение.

1. Доминирующим положением признается положение хозяйствующего субъекта (группы лиц) или нескольких хозяйствующих субъектов (групп лиц) на рынке определенного товара, дающее такому хозяйствующему субъекту (группе лиц) или таким хозяйствующим субъектам (группам лиц) возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке, и (или) устранять с этого товарного рынка других хозяйствующих субъектов, и (или) затруднять доступ на этот товарный рынок другим хозяйствующим субъектам. Доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта (за исключением финансовой организации):

1) доля которого на рынке определенного товара превышает пятьдесят процентов, если только при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства или при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией не будет установлено, что, несмотря на превышение указанной величины, положение хозяйствующего субъекта на товарном рынке не является доминирующим;

2) доля которого на рынке определенного товара составляет менее чем пятьдесят процентов, если доминирующее положение такого хозяйствующего субъекта установлено антимонопольным органом исходя из неизменной или подверженной малозначительным изменениям доли хозяйствующего субъекта на товарном рынке, относительного размера долей на этом товарном рынке, принадлежащих конкурентам, возможности доступа на этот товарный рынок новых конкурентов либо исходя из иных критериев, характеризующих товарный рынок.

2. Не может быть признано доминирующим положение хозяйствующего субъекта (за исключением финансовой организации), доля которого на рынке определенного товара не превышает тридцать пять процентов, за исключением указанных в частях 3, 6 и 6.1 настоящей статьи случаев.

(в ред. Федерального закона от 17.07.2009 N 164-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции) 3. Доминирующим признается положение каждого хозяйствующего субъекта из нескольких хозяйствующих субъектов (за исключением финансовой организации), применительно к которому выполняются в совокупности следующие условия:

1) совокупная доля не более чем трех хозяйствующих субъектов, доля каждого из которых больше долей других хозяйствующих субъектов на соответствующем товарном рынке, превышает пятьдесят процентов, или совокупная доля не более чем пяти хозяйствующих субъектов, доля каждого из которых больше долей других хозяйствующих субъектов на соответствующем товарном рынке, превышает семьдесят процентов (настоящее положение не применяется, если доля хотя бы одного из указанных хозяйствующих субъектов менее чем восемь процентов);

2) в течение длительного периода (в течение не менее чем одного года или, если такой срок составляет менее чем один год, в течение срока существования соответствующего товарного рынка) относительные размеры долей хозяйствующих субъектов неизменны или подвержены малозначительным изменениям, а также доступ на соответствующий товарный рынок новых конкурентов затруднен;

3) реализуемый или приобретаемый хозяйствующими субъектами товар не может быть заменен другим товаром при потреблении (в том числе при потреблении в производственных целях), рост цены товара не обусловливает соответствующее такому росту снижение спроса на этот товар, информация о цене, об условиях реализации или приобретения этого товара на соответствующем товарном рынке доступна неопределенному кругу лиц.

4. Хозяйствующий субъект в праве представлять в антимонопольный орган или в суд доказательства того, что положение этого хозяйствующего субъекта на товарном рынке не может быть признано доминирующим.

5. Доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта - субъекта естественной монополии на товарном рынке, находящемся в состоянии естественной монополии.

6. Федеральными законами могут устанавливаться случаи признания доминирующим положения хозяйствующего субъекта, доля которого на рынке определенного товара составляет менее чем тридцать пять процентов.

6.1. По результатам проведенного антимонопольным органом анализа состояния конкуренции доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта, доля которого на рынке определенного товара составляет менее чем тридцать пять процентов и превышает доли других хозяйствующих субъектов на соответствующем товарном рынке, но который может оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на товарном рынке, если при этом в совокупности соблюдаются следующие условия:

1) хозяйствующий субъект имеет возможность в одностороннем порядке определять уровень цены товара и оказывать решающее влияние на общие условия реализации товара на соответствующем товарном рынке;

2) доступ на соответствующий товарный рынок новых конкурентов затруднен, в том числе вследствие наличия экономических, технологических, административных или иных ограничений;

3) реализуемый или приобретаемый хозяйствующим субъектом товар не может быть заменен другим товаром при потреблении (в том числе при потреблении в производственных целях);

4) изменение цены товара не обусловливает соответствующее такому изменению снижение спроса на товар.

(часть шестая.1 введена Федеральным законом от 17.07.2009 N 164-ФЗ)

6.2. Положение хозяйствующего субъекта по указанным в части 6.1 настоящей статьи основаниям может быть признано доминирующим в случае, если антимонопольным органом положение такого хозяйствующего субъекта не признано доминирующим по основаниям, предусмотренным частями 1, 3 и 6 настоящей статьи.

(6.2 введена Федеральным законом от 17.07.2009 N 164-ФЗ)

7. Условия признания доминирующим положения финансовой организации, поднадзорной Центральному банку Российской Федерации, с учетом ограничений, предусмотренных настоящим Федеральным законом, устанавливаются Правительством Российской Федерации по согласованию с Центральным банком Российской Федерации. Условия признания доминирующим положения иной финансовой организации с учетом ограничений, предусмотренных настоящим Федеральным законом, устанавливаются Правительством Российской Федерации. Доминирующее положение финансовой организации, поднадзорной Центральному банку Российской Федерации, устанавливается антимонопольным органом в порядке, утвержденном Правительством Российской Федерации по согласованию с Центральным банком Российской Федерации. Порядок установления антимонопольным органом доминирующего положения иной финансовой организации утверждается Правительством Российской Федерации. Не может быть признано доминирующим положение финансовой организации, доля которой не превышает десять процентов на единственном в Российской Федерации товарном рынке или двадцать процентов на товарном рынке, обращающийся на котором товар обращается также на иных товарных рынках в Российской Федерации.

(часть 7 в ред. Федерального закона от 23.07.2013 N 251-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции) 8. При проведении предусмотренного пунктом 3 части 2 статьи 23 настоящего Федерального закона анализа состояния конкуренции антимонопольный орган дает оценку обстоятельствам, влияющим на состояние конкуренции, в том числе условиям доступа на товарный рынок, долям хозяйствующих субъектов на рынках определенного товара, соотношению долей покупателей и продавцов товара, периоду существования возможности оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на товарном рынке.

(часть восьмая введена Федеральным законом от 17.07.2009 N 164-ФЗ)

9. Временной интервал анализа состояния конкуренции определяется в зависимости от цели исследования, особенностей товарного рынка и доступности информации. Наименьший временной интервал анализа состояния конкуренции в целях установления доминирующего положения хозяйствующего субъекта должен составлять один год или срок существования товарного рынка, если он составляет менее чем один год (часть 9 введена Федеральным законом от 06.12.2011 N 401-ФЗ)



Глава 3. Статьи и статистические данные

3.1 Противоречия антимонопольного регулирования

В последнее время все более значимое место в системе методов государственного воздействия на экономические процессы в России занимает антимонопольное регулирование. В данной статье С.А. Карлова предпринимается попытка критического анализа, его действительного содержания во взаимосвязи со смежными сферами государственной деятельности.

Российская правовая модель антимонопольного регулирования построена на множественности источников, которые имеют разноуровневый по юридической силе характер и принадлежат к различным отраслям права. При этом ключевым актом является Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»1 (далее -- Закон о защите конкуренции). Он определяет предмет антимонопольного законодательства, в который включаются отношения по обеспечению защиты конкуренции. Нормы антимонопольного законодательства, закрепленные в некоторых законах в различных отраслях жизнедеятельности, играют подчиненную роль, поскольку носят фрагментарный характер и, как правило, не выходят за пределы правового регулирования, предусмотренного Законом о защите конкуренции.

Для сравнения, ранее действовавший Закон РСФСР от 22.03.1991 № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»2 был направлен в том числе на формирование рыночных отношений на основе развития конкуренции и предпринимательства.

Охранительный характер антимонопольного регулирования проявляется в комплексе мер административного принуждения, направленных на предупреждение и пресечение антиконкурентной деятельности хозяйствующих субъектов, органов власти и местного самоуправления, нарушающей публичный порядок в экономической сфере.

Функции антимонопольных органов, наименования статутного закона и соответствующей отрасли законодательства также подтверждают «репрессивные» цели антимонопольного регулирования.

Таким образом, сущность антимонопольного регулирования заключается в предупреждении и пресечении антиконкурентной деятельности и не предполагает осуществления специальных созидательных мероприятий.

Определим понятия основных явлений, регулирование которых осуществляется посредством антимонопольного законодательства.

Под конкуренцией мы понимаем соперничество хозяйствующих субъектов за потребительский спрос по установленным и защищаемым государством правилам, при котором самостоятельное поведение каждого не способно так ограничить свободу экономической деятельности других хозяйствующих субъектов, чтобы односторонне влиять на ситуацию на товарном рынке.

Экономическая состязательность среди предпринимателей может осуществляться как на добросовестных началах, так и методами соперничества, которые наносят вред хозяйствующим субъектам, потребителям и обществу в целом3. Благодаря объективным тенденциям развития рыночных отношений хозяйствующие субъекты приобретают возможность оказывать влияние на своих конкурентов, зачастую нарушая их интересы при реализации собственных. В этом случае речь идет о монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.

Конкуренция противостоит монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, поскольку ограничивает возможности каждого участника рыночных отношений односторонне воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Феномен конкуренции проявляется в сочетании частных интересов у субъектов предпринимательской деятельности и публичных -- у государства. В рыночной системе борьба за выгодные условия производства и реализации товаров и услуг, а также за потребителя и удовлетворение его потребностей есть сфера частных интересов предпринимателей. Что касается ограничения возможности предпринимателей односторонне влиять на рыночную ситуацию, то здесь конкуренция представляет собой область публичных интересов государства4. Указанный подход к общей проблеме конкуренции носит принципиальный характер и является основанием антимонопольного регулирования экономики.

Легальное определение понятия «монополистическая деятельность» дается в статье 4 Закона о защите конкуренции путем перечисления ее отдельных видов. По нашему мнению, монополистическую деятельность следует определять как наказуемое деяние хозяйствующего субъекта, направленное на увеличение потребительского спроса путем противоправного воздействия на конкурентов и потребителей.

Буквальное сравнение понятий «монополистическая деятельность» и «недобросовестная конкуренция» позволяет относить к последней практически все антиконкурентные действия хозяйствующих субъектов, не являющиеся монополистической деятельностью.

Необходимым условием существования конкурентной борьбы является соблюдение определенных правил всеми участниками экономического соревнования. При этом такие правила в основном представляют собой нормы, запрещающие монополистическую деятельность и недобросовестную конкуренцию, антиконкурентную деятельность публично-правовых образований в различных проявлениях.

Основой данных правил являются конституционные начала, в частности принцип поддержки конкуренции. Он означает, что государство гарантирует сохранение и упрочение конкурентных основ рынка как ключевого регулирующего механизма, ограничение и пресечение монополизма в любых его проявлениях, а также принятие и реализацию законодательства, эффективно содействующего развитию конкурентной среды.

Можно заключить, что поддержка конкуренции должна представлять собой комплекс последовательных мер, осуществляемых государством в целях обеспечения условий для состязательности хозяйствующих субъектов, повышения эффективности и конкурентоспособности российской экономики, создания условий для обеспечения экономически эффективным способом потребностей граждан в товарах и услугах.

Программой развития конкуренции в Российской Федерации такое содержание вкладывается в понятие конкурентной политики. При этом в качестве одного из инструментов развития конкуренции указывается антимонопольное регулирование. Действительно, государство, осуществляя меры защитного характера, устраняя препятствия функционирования конкурентного механизма, тем самым, по нашему мнению, в некоторой степени поддерживает конкуренцию. То есть меры по борьбе с проявлениями монополизма и недобросовестной конкуренции оказывают относительное воздействие на формирование и укрепление конкурентной среды на рынке. Однако указанные меры прежде всего носят репрессивный характер.

Представляется, что полноценная поддержка конкуренции должна осуществляться не столько с помощью защитных мер, сколько путем применения созидательных мер -- действий, направленных непосредственно на стимулирование, развитие конкуренции. Например, содействие увеличению количества хозяйствующих субъектов, создание условий, способствующих повышению качества товаров, стимулирование производства инновационных товаров и пр. Необходимо отметить, что в некоторых нормативных правовых актах содержится ряд стимулирующих конкуренцию норм. Например, Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»6, Федеральный закон от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации»7.

К 2009 г. сложилась ситуация, когда ни один орган государственной власти не являлся в полной мере ответственным за развитие конкурентной среды. Формально можно говорить о том, что эти функции должно было осуществлять Минэкономразвития России. Однако анализ его компетенции8 показал, что непосредственно функции по комплексному стимулированию конкуренции, созданию конкурентной среды на министерство не возложены. Оно обязано осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, развития предпринимательской деятельности, в том числе среднего и малого бизнеса. Анализ деятельности Минэкономразвития России подтверждает, что функций по формированию единой последовательной конкурентной политики оно не осуществляло.

Программа развития конкуренции признает, что фактически основным инструментом воздействия на конкуренцию являются защитные механизмы, а антимонопольное регулирование ограничено довольно узким инструментарием и направлено на устранение правонарушений, а не на развитие конкуренции. Широко распространена практика компенсации мерами антимонопольного принуждения недостаточного использования иных инструментов конкурентной политики.

В этой связи Правительство РФ обязало федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ обеспечивать в пределах своей компетенции реализацию Программы, а Минэкономразвития -- координировать данную работу.

Таким образом, следует признать, что меры антимонопольного регулирования должны являться прежде всего инструментом защиты конкуренции, непосредственного и оперативного воздействия на угрозы ограничения конкуренции, а также предупреждения их возникновения. Применение данных мер не должно подменять созидательные меры, направленные на развитие конкурентной среды.

Однако при анализе антимонопольного законодательства обнаруживаются положения, реализация которых лишь косвенно связана с защитой конкуренции.

Так, огромное количество выявляемых антимонопольными органами правонарушений характеризуются ущемлением хозяйствующими субъектами конкретных потребителей и не влекут каких-либо серьезных опасных последствий для конкурентной среды. В большинстве случаев они связаны с нарушением порядка доступа к объектам инфраструктуры естественных монополий (например, неправомерный отказ в подключении частного дома к электрическим сетям).

За 2009 г. Федеральной антимонопольной службой было рассмотрено 2411 дел по фактам злоупотребления доминирующим положением. Из них 2/3 дел относится к компаниям, осуществляющим естественно-монопольные виды деятельности, что составляет 17% в общей структуре дел, возбужденных антимонопольными органами в соответствии с Законом о защите конкуренции. Отмеченное воздействие ФАС России компенсирует недостаточную активность органов по защите прав потребителей и отсутствие действенной альтернативной системы защиты интересов потребителей по доступу к мощностям субъектов естественных монополий (например, в рамках тарифного регулирования).

На несоответствие некоторых осуществляемых ФАС России мероприятий сущности антимонопольного регулирования обращает внимание и Программа развития конкуренции. В частности, в результате неоднократного вмешательства антимонопольных органов устанавливались предельные цены на ряд товаров. Вместе с тем, отмечается в Программе, основные причины роста цен могут быть устранены с помощью инструментов таможенно-тарифной политики и механизмов субсидирования потребителей; регулирование ценообразования исключительно методами антимонопольного принуждения может привести к существенному искажению конкурентной среды на соответствующем товарном рынке.

Также необходимо обратить внимание на существование в антимонопольном законодательстве института государственных и муниципальных преференций. Он предусматривает возможность предоставления (при соблюдении установленной процедуры) целевым образом на неконкурентной основе отдельным хозяйствующим субъектам преимуществ (например, имущественные льготы) для осуществления социально значимых видов деятельности. Применение преференций направлено на поддержку, стимулирование конкуренции в определенных сферах, в развитии которых заинтересовано государство.

Не отвечающими защитному характеру антимонопольного регулирования следует признать и положения Закона о защите конкуренции, устанавливающие отдельные требования к торгам.

В современных социально-экономических условиях торги стали широко использоваться в различных сферах хозяйственной деятельности. Заключение договора на торгах применяется при приватизации государственного и муниципального имущества, при реализации арестованного имущества в рамках исполнительного производства, при реализации заложенного имущества с публичных торгов в порядке обращения взыскания, реализации имущества в ходе процедуры банкротства, а также имеет место в таких сферах, как инвестиционная деятельность, государственные закупки, предоставление земельных участков и нежилых помещений в аренду, продажа экспортных квот и т.д. Указанные сферы объединены публичным интересом в экономических отношениях государства, и проведение торгов в таких случаях по общему правилу обязательно11.

Статьей 17 Закона о защите конкуренции устанавливаются общие антимонопольные требования к торгам независимо от сферы их проведения. При этом данные требования формулируются в форме запретов и носят охранительный характер. Так, запрещается ограничение доступа к участию в торгах, создание отдельным участникам торгов преимущественных условий .

В 2008 г. глава 4 Закона о защите конкуренции была дополнена статьей 17.1, которая ввела запрет на передачу (в основном в аренду) государственного и муниципального имущества целевым образом, установив для этого обязательную конкурсную основу.

К тому времени уже существовали нормативные акты, регулирующие отношения, связанные с распоряжением ограниченным ресурсом -- публичным имуществом, -- с позиции установления требования о проведении торгов12. Цель законодателя в данной ситуации видится в закреплении конкурентных механизмов в указанной сфере в единой норме на уровне федерального закона. Ст. 17.1 в целом направлена на развитие добросовестной конкуренции, что лишь косвенно соответствует целям антимонопольного законодательства.

Установление в Законе о защите конкуренции порядка распоряжения государственным и муниципальным имуществом представляется нецелесообразным и несоответствующим в полной мере сущности антимонопольного регулирования. Вопросы распоряжения имуществом, в том числе государственным и муниципальным, по нашему мнению, должны отражаться в специальных нормативных правовых актах, регулирующих имущественные отношения в данной сфере.

Например, порядок предоставления в аренду земельных участков для жилищного строительства содержится в Земельном кодексе РФ13 (ст. 30.1) и предусматривает конкурсную основу. Порядок проведения аукционов при приватизации государственного и муниципального имущества устанавливается Федеральным законом от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»14. При этом содержащиеся в указанных актах нормы, запрещающие при проведении действия, которые могут оказать негативное влияние на конкуренцию, следует относить к антимонопольному законодательству.

Анализ правового регулирования торгов в различных сферах иллюстрирует разрозненность такого регулирования. Ст. 17 Закона о защите конкуренции является для всех торгов общей антимонопольной нормой, носящей бланкетный характер. Учитывая, что торги в публичных сферах в целом имеют единые природу, цели и организационные основы, представляются логичными и обоснованными разработка и принятие единого нормативного правового акта (федерального закона), регулирующего отношения, связанные с организацией и проведением торгов, в том числе учитывающего единые антимонопольные требования к торгам независимо от сферы их проведения.

В продолжение анализа вышеуказанной проблемы отметим, что Федеральная антимонопольная служба является одной из немногих федеральных служб, наделенных функцией по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности. Это составляет исключение из общего правила функционального разделения федеральных органов исполнительной власти, заложенное концепцией административной реформы15.

В рамках настоящей статьи особый интерес представляет один из нормативных правовых актов ФАС России -- Приказ от 10.02.2010 № 67 «О порядке проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, и перечне видов имущества, в отношении которого заключение указанных договоров может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса»16 (далее -- Приказ № 67).

Данный Приказ принят на основании ст. 17.1 Закона о защите конкуренции, которая предусматривает общеобязательное требование о передаче прав на государственное и муниципальное имущество по результатам торгов. Приказ устанавливает правила проведения торгов на право заключения прежде всего договоров аренды государственного или муниципального имущества, в частности:

- ограничения правообладателя в выборе формы проведения торгов;

- общие требования к участникам торгов;

- этапы проведения торгов;

- содержание конкурсной (аукционной) документации;

- порядок подачи заявок участниками торгов;

- порядок оценки заявок участников торгов;

- порядок информационного обеспечения торгов;

- порядок заключения договоров по результатам проведения торгов;

- отдельные ограничения по срокам, на которые заключаются договоры.

Как видно, Приказ № 67 регламентирует не только процедуру проведения

торгов в отношении публичного имущества, но и регулирует отдельные вопросы гражданско-правового характера. В частности, Приказом № 67 ограничиваются права собственника имущества на выбор формы торгов, на установление срока договора. Указанные ограничения могут устанавливаться только на законодательном уровне.

Как отмечалось выше, вопросы о порядке распоряжения государственным и муниципальным имуществом должны отражаться в специальных нормативных правовых актах, регулирующих имущественные отношения в данной сфере.

Например, отношения по осуществлению закупок для государственных и муниципальных нужд, схожие со сферой применения Приказа № 67, регулируются федеральным законом. Представляется верным, если вопросы передачи прав на государственное и муниципальное имущество также будут разрешены законодательно. А установленное в Законе о защите конкуренции полномочие ФАС России по принятию порядка проведения торгов следует признать «ошибкой» законодателя. Анализ целей Приказа № 67 позволяет сделать вывод о его -- равно как и соответствующей материальной нормы (ст. 17.1 Закона о защите конкуренции) -- созидательной направленности, стимулирующем конкуренцию характере. Это означает, что данный документ не следует относить к подзаконным актам антимонопольного законодательства, поскольку он не отвечает «репрессивным» целям антимонопольного регулирования.

Резюмируя изложенное, отметим, что антимонопольное регулирование по своей сути является рычагом непосредственного сдерживания противоправных явлений в сфере конкуренции. Именно меры по защите конкуренции составляют подлинное содержание антимонопольного регулирования как способа воздействия на общественные интересы и публичный порядок.

Однако в настоящее время в силу различных обстоятельств модель антимонопольного регулирования изобилует положениями, «чуждыми» его сущности. В данном исследовании приводятся некоторые из таких положений, регулирование которых должно осуществляться адекватными их природе методами. Хотелось бы верить, что такая «бессистемность» правового регулирования в ближайшем будущем будет устраняться.

3.2 Антимонопольное регулирование с точки зрения теории общественного выбора

В данной статье С.А. Карлова рассматривается взаимодействие субъектов рынка несовершенной конкуренции с позиции теории общественного выбора.

Современная экономическая теория выделяет следующих субъектов экономических отношений: индивиды (домохозяйства), фирмы, государство и его подразделения. Также экономическая теория исходит из предпосылки о рациональном поведении субъектов, т.е. целью является либо минимизация издержек при заданном результате, либо максимизация конечного результата при заранее определенных издержках. Домохозяйства стремятся по максимуму удовлетворить свои потребности при заданных издержках, в свою очередь государство стремится к росту благосостояния при определенном бюджете. Субъекты осуществляют связи друг с другом с помощью экономических благ.

На этом моменте нужно остановиться подробнее и описать систему отношений и интересов субъектов на рынке несовершенной конкуренции. В теории общественного выбора государство рассматривается с позиции совокупности индивидов, преследующих личные цели. Поэтому государственная политика определяется не столько общественными потребностями, сколько частными интересами. Что касается регулирования монополистических действий на рынке, то тут теория общественного выбора не совсем признает факт, что важнейшей задачей антимонопольной политики является защита интересов потребителя; наоборот, она, как правило, рассматривается как средство реализации особых интересов, заключающихся в возведении барьеров для входа на рынок более успешных фирм-конкурентов .

В нескольких работах западных ученых прослеживается схожее предположение, что антимонопольное регулирование - это инструмент перераспределения благ в пользу групп с определенными интересами. Так, Томас Ди Лоренцо приводит пример, что антимонопольное регулирование и защита интересов потребителей никогда не переживали свой «золотой век». Ди Лоренцо утверждает, что Акт Шермана был «явно протекционистским актом, предназначенным для защиты мелких и менее эффективных предприятий от более крупных конкурентов». Рассматривая период пикового злоупотребления монопольной властью конца XIX в., Ди Лоренцо делает вывод, что производство не сокращалось, а росло быстрыми темпами, а цены не повышались, а падали.

Классическая рыночная экономика соглашается с Адамом Смитом в том, что рынком правят индивидуальные интересы, но ошибочно допускает, что законодатели и государственные служащие лишены возможности действовать стратегически, целенаправленно удовлетворяя свои интересы либо интересы отдельных групп. Классическая теория понимает под бюрократом представителя интересов общества, поэтому чиновник никогда не станет применять либо, наоборот, ставить препятствия антимонопольному регулированию в пользу конкретной фирмы или отрасли.

Если спроецировать предположение теории общественного выбора на антимонопольное регулирование, то можно отметить два противоречия, которые обострились в период кризиса. Первое противоречие заключается в том, что если индивидуум преследует свой собственный интерес в частных сферах, можно предположить, что он будет действовать таким же образом на государственном посту. Далее можно предположить еще одно противоречие, которое неразрывно связано с первым: высокопоставленные чиновники, защищая свои интересы или интересы группы лиц, могут препятствовать реализации антимонопольной политики или, наоборот, оказывать давление и целенаправленно регулировать конкретную фирму или отрасль.

Проверка этих предположений на практике временами дает тревожную информацию. Из этого сторонники теории общественного выбора делают вывод, что антимонопольное законодательство действительно является в первую очередь средством, при помощи которого неэффективные производители одерживают победу над своими более удачливыми конкурентами любыми иными способами, кроме непосредственно конкурентной борьбы и столкновений с ними лицом к лицу на рынке.

Значительное внимание было уделено обоснованию выбора целей антимонопольного регулирования и приведение их в соответствие с принципами экономической теории. Был создан федеральный закон «О защите конкуренции», согласно которому главный удар Федеральной антимонопольной службы должен быть направлен на те отрасли или фирмы, в которых наблюдается максимальная рыночная власть. Однако некоторые факты говорят о том, что антимонопольное регулирование в России не в силах самостоятельно повлиять на изменение ситуации в конкретной отрасли, если нет политической воли высокопоставленных государственных деятелей.

Если провести анализ цен на розничном рынке торговли бензином, которая непосредственно оказывает влияние на общество в целом, то можно заметить определенные послабления, которыми пользуются фирмы с подачи чиновников. Так, в период с июля 2008 г. по март 2009 г. цена на нефть имела понижательную тенденцию с пиковой цены в 141 долл. за баррель (11 июля 2008 г.) до 32 долл. за баррель. При этом нефтяная отрасль при экспорте нефти в другие страны терпела убытки по декабрь 2008 г. за счет поддержания высокой государственной пошлины. В это время шла активная борьба между Федеральной антимонопольной службой и нефтяной отраслью, целью которой должно было стать снижение оптовых цен на бензин как следствие падения цен на нефть. В итоге цена на конечный продукт наиболее распространенный бензин с октановым числом 92 снизилась в Томской области с 23 руб. за литр в сентябре 2008 г. до минимальной цены 15,9 руб. за литр в апреле 2009 г. Таким образом, рыночная цена на нефть снизилась в пять раз, при этом цена на бензин снизилась на 30%. Например, в США, родине нынешнего глобального финансового кризиса, где еще в июле 2008 г. бензин стоил 1 доллар и 8 центов за литр, в конце ноября цены рухнули до 50 центов, а в отдельных районах страны - до 44 центов.

Учитывая качество бензина в России, следует поставить вопрос, почему цена на бензин относительно цены на нефть имела совершенно иную динамику по снижению и существенно не снизилась. В ответе необходимо привести доводы как государства, так и представителей нефтяной отрасли.

Со стороны государства позицию с непомерно завышенными ценами охарактеризовал Председатель правительства РФ В.В. Путин в своей речи 4 декабря 2008 г.: «Нефтекомпании терпят убытки в связи с тем, что мировые цены упали и налоги остались достаточно высокими. И, конечно, они стараются сохранить хоть какие-то доходы за счет внутреннего потребителя. В известной степени это - политика государства. За счет людей с большими и даже средними доходами, которые все-таки могут позволить себе иметь машину и покупать бензин, мы изымаем доходы в бюджет и перераспределяем среди людей, которые остро нуждаются: инвалиды, пенсионеры, военнослужащие».

Представители нефтяных компаний в свою очередь добавили, что в связи с большими запасами бензина, произведенного из дорогой нефти, они не могут так быстро снижать цены.

При этом действия федеральной антимонопольной службы были вполне адекватными, произведя мониторинг цен, были выданы предписания о прекращении нарушений, а также наложены на «нарушителей» оборотные штрафы Лукойлу назначен штраф в 1,44 млрд руб., Роснефти - 1,5 млрд руб., Газпромнефти -1,35 млрд руб. и ТНК-ВР - 1,11 млрд руб. При этом компании плохо сотрудничали с Федеральной антимонопольной службой и не предоставляли необходимую информацию. До сих пор не было выплачено ни одного штрафа, так как нефтяные компании оспаривают решение федеральной антимонопольной службы в арбитражных судах уже несколько месяцев. Кроме этого, Восьмой арбитражный апелляционный суд, находящийся в Омске, 23 июня 2009 г. решил в пользу ТНК-ВР дело о штрафе в размере 1,1 млрд. руб.

В деле ТНК-ВР суд решил, что федеральная антимонопольная служба неправильно определила «продуктовые и географические границы товарных рынков». По мнению

суда, автомобильный бензин различных марок нельзя рассматривать как обобщенный вид товара, поскольку не все марки взаимозаменяемы. Суд не согласился и с тем, что географическими границами оптового рынка федеральная антимонопольная служба посчитала всю территорию РФ, тогда как ТНК-ВР не поставляла бензин и керосин в целый ряд регионов. В решении суда говорится, что Федеральная антимонопольная служба не доказала также завышение компанией себестоимости бензина, что является признаком монопольно высокой цены.

Однако в это же время Арбитражный суд Москвы отклонил иск Лукойла о признании не действительным решения Федеральной антимонопольной службы о нарушении закона о конкуренции. Теперь компания обязана заплатить в бюджет 1,44 млрд. рублей - такой штраф определила Федеральная антимонопольная служба за монопольно высокие оптовые цены на нефтепродукты осенью 2008 г. Таким образом, Федеральная антимонопольная служба впервые выиграла принципиальный для нее спор с нефтяными компаниями .

Из вышеизложенного можно сделать следующие выводы, что несговорчивость нефтяных компаний объясняется тремя фактами: до сих пор не доведено до конца дело об оборотных штрафах, ни один штраф еще не уплачен; вынесенные в пользу нефтяных компаний решения расцениваются как дополнительный аргумент в определении их общей позиции, что нарушений антимонопольного законодательства нет; правительство, дав послабление нефтяным компаниям, приняло решение в период кризиса в первую очередь как можно дольше сохранять большие притоки денежных средств в бюджет за счет высокой государственной пошлины. Однако побочным результатом стали неоправданно высокие цены на бензин, которые, по всей видимости, уже снижаться не будут.

Теория общественного выбора рассматривает общепризнанные ключевые характеристики чрезмерной рыночной власти, монополия по определению повышает цены и сокращает выпуск. Таким образом, принятые меры антимонопольного регулирования должны вызвать снижение цен и увеличение выпуска. Сторонники теории общественного выбора обращаются к фактам, чтобы понять, достигает ли антимонопольная политика тех целей, на которые она направлена. Предположив, что применение антимонопольных законов вызывает повышение цен или сокращение выпуска, то вмешательство государства со всей очевидностью оказалось бы неудачным, приведя к неэффективному распределению ресурсов и нанеся вред потребителям.



Заключение

Высокий уровень монополизации и его резко отрицательное влияние на экономику делает необходимым проведение в нашей стране антимонопольной политики. Более того, Россия нуждается в демонополизации, т.е. радикальном сокращении числа секторов экономики, где установилась монополия. Главной проблемой и одновременно трудностью при этом является специфика унаследованного от социалистической эпохи монополизма: российские монополисты по большей части не могут быть демонополизированы путем разукрупнения. На Западе демонополизация предприятий-гигантов возможна путем их разделения на части. Эти монополисты формировались путем объединения и поглощения независимых фирм. Последние, хотя бы теоретически (на практике это делается редко, да в этом и нет нужды, т.к. стопроцентные монополисты почти не встречаются), могут быть восстановлены в качестве самостоятельных компаний. Российские монополисты, напротив, сразу строились как единый завод или технологический комплекс, который принципиально не может быть разделен на отдельные части без полного разрушения.

Другой путь демонополизации -- иностранная конкуренция -- явился, вероятно, самым действенным и эффективным ударом по отечественному монополизму. Когда рядом с изделием монополиста на рынке находится превосходящий его по качеству и сопоставимый по цене импортный аналог, все монополистические злоупотребления становятся невозможными. Монополисту приходится думать о том, как бы вообще не оказаться вытесненным с рынка.

Но проблема в том, что из-за непродуманной валютной и таможенной политики, импортная конкуренция в очень многих случаях оказалась избыточно сильной. Вместо того, чтобы ограничить злоупотребления она фактически уничтожила целые отрасли промышленности.

Очевидно, что использование столь сильнодействующего метода должно быть очень осторожно. Импортные товары, бесспорно, должны присутствовать на российском рынке, являясь реальной угрозой для наших монополистов, но не должны превращаться в причину массовой ликвидации отечественных предприятий.

Еще один путь -- создание новых предприятий, конкурирующих с монополистами, -- предпочтителен во всех отношениях. Он устраняет монополию, не уничтожая при этом самого монополиста как предприятие. К тому же новые предприятия -- это всегда рост производства и новые рабочие места.

Проблема в том, что в сегодняшних условиях он трудноосуществим. Из-за экономического кризиса в России находится мало отечественных и иностранных компаний, готовых вложить деньги в создание новых предприятий. Тем не менее определенные сдвиги в этом отношении даже в кризисных условиях может дать государственная поддержка наиболее перспективных инвестиционных проектов.

Особую проблему представляют собой естественные монополии. То и дело в российской прессе появляются сообщения о веерных отключениях электроэнергии, неплатежах, конфликтах между монополистами и потребителями.

Пожалуй, нет другой такой страны, где естественные монополии играли бы столь же важную роль, как в России, потому что нет страны, сопоставимой с

Россией по площади территорий и численности населения, проживающего в сложных климатических условиях. Высокая эффективность естественных монополий делает невозможным их дробление. Основной путь борьбы с негативными сторонами естественных монополий состоит в государственном контроле за ценообразованием на естественно-монопольные товары и за объемом их производства.

С начала 90-х годов прошлого века эти проблемы остро встали перед

Россией: без принятия твердых и последовательных мер против монополизма нельзя надеяться на успех экономической реформы и переход к рыночной экономике. Успех экономических преобразований в немалой степени зависит от взвешенной, выверенной системы регулирования государством монопольных процессов и конкурентных отношений.

На данном этапе проблема монополизации и недобросовестной конкуренции перестает быть чисто экономической -- она все больше становится политической и общественной. Бесспорно, в некоторых случаях существование монополии является оправданным и необходимым, но за этими процессами должен осуществляться жесткий контроль со стороны государства по недопущению злоупотребления своим монопольным положением.

Решающую роль в создании на рынке благоприятной конкурентной среды играют антимонопольное законодательство и деятельность антимонопольных органов, правильное поведение которых способствует стабилизации всей экономики в целом.



Список литературы

1. Макконел К.Р., Брю С.Л., Флинн Ш.М. Экономикс: принципы, проблемы и политика: Пер. 18-го англ. изд.- М.: ИНФРА- М, 2011.-ХХХ,1010с.

2. www.garant.ru

3. Экономическая теория: Учеб. для студ. высш. учеб. заведений / Под ред. В.Д.Камаева. - 8-е изд., перераб. и доп. - М.: Гуманит. изд. центр ВЛАДОС, 2007. - 640 с.

4. http://cyberleninka.ru/article/n/protivorechiya-antimonopolnogo-regulirovaniya - «Вопросы экономики»

5. http://cyberleninka.ru/article/n/gosudarstvennoe-antimonopolnoe-regulirovanie-kak-faktor-povysheniya-konkurentosposobnosti - «Вопросы экономики»

6. Басамыгина И.Н. Введение в экономику: Учебное пособие. - Краснодар: Изд-во Советская Кубань, 2012.-240с.



Приложение

Регулирование монополий

Большинству монополизированных отраслей присущи черты естественной монополии. В связи с этим возникает необходимость общественного регулирования цен и тарифов монополизированных рынков, то ли на федеральном, то ли на региональном, то ли на местном уровнях государственного управления. Можно проиллюстрировать это положение графиком:

Из - за больших постоянных издержек кривая спроса пересекает кривую средних издержек в точке, где средние издержки все еще понижаются. Применяя правило МС=МR , выявляем цену Pm и объем производства Qm, максимизирующий прибыль: именно эти параметры производства избрал бы нерегулируемый монополист. Поскольку цена Pm значительно превышает средние валовые издержки, монополист имел бы существенную экономическую прибыль. Однако, цена Pm значительно превышает и предельные издержки, а это значит, что ресурсы используются неоптимально. Большие экономические прибыли монополиста - следствие неоптимального распределения доходов и неоптимального использования ресурсов.

...