Государственно-частное партнерство

Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки РФ

Санкт - Петербургский государственный архитектурно-строительный университет

Кафедра экономической теории

КУРСОВАЯ РАБОТА

По курсу экономической теории

Тема: Государственно-частное партнерство

Содержание

Введение

1. Понятие государственно-частного партнерства

2. Модели, формы и механизмы государственно-частного партнерства

3. Мировой опыт использования государственно-частного партнерства в различных отраслях экономики

4. Государственно-частное партнерство в России: проблемы, перспективы и развитие

5. Государственное регулирование проектов государственно-частных партнерств: полномочия и организация

Заключение

Список литературы

Введение

Актуальность темы. В современной России проводятся рыночные реформы - определены основные приоритеты социально-экономической политики государства, на ближайшие десятилетия. Главные усилия сегодня направлены на сферы, которые определяют качество жизни граждан. Реализуются национальные проекты в области образования, здравоохранения, сельского хозяйства, жилищного строительства. Иными словами, развитие страны на современном этапе направлено на сглаживание накопившихся диспропорций в социальной сфере.

Финансовые обязательства государства в развитии социально-экономических сфер растут, ибо эти отрасли являются капиталоёмкими и низкоприбыльными, а государственный бюджет не в силах самостоятельно обеспечивать поддержку этих отраслей.

В этой ситуации разумно привлекать средства из частного сектора. Такой симбиоз может быть полезен для обеих сторон, Бизнесу удобно, что государство оплачивает вложения инвестора в рассрочку. В этом случае возврат инвестиций осуществляется за счёт налоговых поступлений государства с учётом оговорённого ранее процента. К тому же, инвестор может вернуть свои средства за счёт взимания платы потребителей той или иной услуги. И, наконец, можно совместить оба способа возврата денег - частично из госбюджета, частично за счет оплаты потребителями услуг. Такое взаимодействие частного и государственного капиталов носит название государственно-частное партнёрство.

Цель работы. Раскрытие природы государственно-частных партнерств и механизмов их функционирования, выявление особенностей и перспектив развития государственно-частных партнерств.

Задачи работы. Показать историю развития государственно-частных партнерств, раскрыть цели и содержание государственно-частных партнерств, проанализировать основные направления, в которых государственно-частные партнерства могут решить первостепенные социальные задачи, и в которых могут быть наиболее эффективным инструментом экономического воздействия государства, рассмотреть инструменты основных участников государственно-частных партнерств и методы функционирования государственно-частных партнерств, выявить институциональные основы государственно-частных партнерств.

Предмет работы. Отношения государства и частного сектора, складывающиеся с целью финансирования отдельных областей социально-экономической жизни общества.

государственный частный партнерство экономика

1. Понятие государственно-частного партнерства

"Малый бизнес - это база для развития предпринимательской активности и основа для расширения среднего класса, а вы знаете те задачи, которые мы сами для себя сформулировали, с которыми некоторое время назад выступил Владимир Владимирович Путин, - чтобы к 2020 году численность малого бизнеса составляла 60-70% от населения нашей страны в среднем. Кроме того, развитие малого бизнеса - это один из решающих факторов инновационного обновления. Обновления на принципах реализации человеческого капитала, роста инициативы и ответственности. Но мало об этом сказать. Гораздо больше, к сожалению, сегодня проблем, чем видимых достижений" Выступление Президента Российской Федерации Д.А. Медеведева на Президиуме Госсовета России 27 марта 2008г..

В современной России проводятся рыночные реформы. Определены основные приоритеты социально-экономической политики государства на ближайшие десятилетия. Главные усилия направлены на сферы, которые определяют качество жизни граждан. Реализуются национальные проекты в области образования, здравоохранения, сельского хозяйства, жилищного строительства. Иными словами, развитие страны на современном этапе направлено на сглаживание накопившихся диспропорций в социальной сфере. В этой ситуации разумно привлекать средства из частного сектора. Такой симбиоз может быть полезен для обеих сторон. Бизнесу удобно, что государство оплачивает вложения инвестора в рассрочку. В этом случае возврат инвестиций осуществляется за счет налоговых поступлений государства с учетом оговоренного ранее процента. К тому же, инвестор может вернуть свои средства за счет взимания платы потребителей той или иной услуги. И, наконец, можно совместить оба эти способа возврата денег - частично из госбюджета, частично за счет оплаты потребителями услуг. Такое взаимодействие частного и государственного капиталов носит название государственно-частное партнерство.

«Государственно-частное партнерство - это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей промышленности и НИОКР, вплоть до сферы услуг.» Варнавский В.Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски.

Государственно-частное партнерство представляет собой институциональный и организационный альянс государственной власти и частного бизнеса с целью реализации общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности - от развития стратегически важных отраслей экономики до предоставления общественных услуг в масштабах всей страны или отдельных территорий. Бурное развитие многообразных форм ГЧП во всех регионах мира, их широкое распространение в самых разных отраслях экономики позволяют трактовать эту форму взаимодействия государства и бизнеса как характерную черту современной смешанной экономики.

Цель государственно-частного партнерства (ГЧП) - развитие инфраструктуры в интересах общества путем объединения ресурсов и опыта каждой из сторон, реализация общественно значимых проектов с наименьшими затратами и рисками при условии предоставления экономическим субъектам высококачественных услуг. ГЧП - качественно новый и эффективный способ привлечения инвестиций, поскольку партнерства такого типа могут не только способствовать росту экономики города, но и развивать городскую социально важную инфраструктуру.

Развивающееся партнерство, в отличие от традиционных административных отношений, создает свои базовые модели финансирования, отношений собственности и методов управления. При этом принципиально важен комплекс вопросов, связанных с перераспределением правомочий собственности, неизбежно возникающим в процессе перерастания преимущественно административно-властных отношений между государством и бизнесом в отношения партнерства, закрепляемые соответствующими соглашениями сторон. Более того, некоторые устоявшиеся формы партнерства, например концессии, нередко расцениваются как своего рода косвенная приватизация или же ее полноценная альтернатива, то есть трактуются как вторжение в систему отношений собственности. В строгом смысле партнерства действительно институционально преобразуют сферы деятельности, традиционно относящиеся к ведению государства, но не выводят их полностью за его пределы.

Соответственно разделение правомочий собственности между государственным и частным секторами экономики в рамках партнерства обычно касается не всего комплекса правомочий, на которые распадается в хозяйственном обороте суверенное право титульного собственника, а лишь некоторых из них. Речь идет о таких ключевых правомочиях, как право контроля над использованием активов, право на доход, право на управление, а также право на изменение капитальной стоимости объектов соглашений и право на переуступку тех или иных собственнических правомочий другим лицам.

Масштабный опыт перераспределения правомочий собственности между государством и частным бизнесом имеется в так называемых секторах общественных услуг (в частности, в инфраструктурных отраслях). Именно там исторически сложились традиции делегирования государством ряда ключевых правомочий частному сектору. Государство несет ответственность перед обществом за бесперебойное обеспечение публичными благами (public goods), чем и объясняется тенденция к сохранению ряда отраслей и производств в государственной собственности. В то же время частному предпринимательству присущи мобильность, высокая эффективность использования ресурсов, склонность к инновациям. Задействовать преимущества обеих видов собственности без глубоких социальных перемен и потрясений можно в рамках государственно-частного партнерства. Накопленный к настоящему времени арсенал форм и методов ГЧП позволяет при сохранении важнейших национальных объектов в государственной собственности передавать часть правомочий собственника частному сектору. Имеются в виду прежде всего такие функции, как сооружение, эксплуатация и содержание объектов производственной и социальной инфраструктуры, а также управление ими. Таким образом, в традиционно государственную сферу экономики привносятся своего рода частные товары и услуги (private goods), что создает условия для эффективного функционирования указанных объектов, оптимального управления ими, рационального использования ресурсов.

2. Модели, формы и механизмы государственно-частного партнерства

В зависимости от характера решаемых в рамках ГЧП конкретных задач все множество существующих и вновь возникающих форм партнерств можно подразделить на отдельные типы (модели). Соответственно целям ГЧП различаются организационные модели, модели финансирования и кооперации. Во многих случаях партнерства используют формы, базирующиеся на преимуществах разных моделей и их сочетании.

Принятые в мировой практике классификации ГЧП выделяют обычно следующие его формы:

1. Контракты как административный договор, заключаемый между государством (органом местного самоуправления) и частной фирмой на осуществление определенных общественно необходимых и полезных видов деятельности. Наиболее распространенными в практике ГЧП считаются контракты на выполнение работ, оказание общественных услуг, управление, поставку продукции для государственных нужд, оказание технической помощи. В административных контрактных отношениях права собственности не передаются частному партнеру, расходы и риски полностью несет государство. Интерес частного партнера состоит в том, что по договору он получает право на оговариваемую долю в доходе, прибыли или собираемых платежах. Как правило, контракты с государственным или коммунальным органом - весьма привлекательный бизнес для частного предпринимателя, поскольку помимо престижа гарантируют ему устойчивый рынок и доход, а также возможные льготы и преференции.

2. Аренда в ее традиционной форме (договора аренды) и в форме лизинга. Особенность арендных отношений между властными структурами и частным бизнесом заключается в том, что на определенных договором условиях происходит передача частному партнеру государственного или муниципального имущества во временное пользование и за определенную плату. Традиционные договора аренды предполагают возвратность предмета арендных отношений, причем правомочие по распоряжению имуществом сохраняется за собственником и не передается частному партнеру. В специально оговариваемых случаях арендные отношения могут завершиться выкупом арендуемого имущества. В случае договора лизинга лизингополучатель всегда имеет право выкупить государственное или муниципальное имущество.

3. Концессия (концессионное соглашение) - специфическая форма отношений между государством и частным партнером, получающая все большее распространение. Ее особенность состоит в том, что государство (муниципальное образование) в рамках партнерских отношений, оставаясь полноправным собственником имущества, составляющего предмет концессионного соглашения, уполномочивает частного партнера выполнять в течение определенного срока оговариваемые в соглашении функции и наделяет его с этой целью соответствующими правомочиями, необходимыми для обеспечения нормального функционирования объекта концессии. За пользование государственной или муниципальной собственностью концессионер вносит плату на условиях, оговоренных в концессионном соглашении. Право же собственности на выработанную по концессии продукцию передается концессионеру.

Можно выделить ряд характерных признаков концессии:

- ее предметом всегда является государственная (муниципальная) собственность, а также монопольные виды деятельности государства либо муниципального образования;

- одним из субъектов концессионного соглашения выступает государство или муниципалитет (в лице соответствующих органов исполнительной власти);

- цель концессии - удовлетворение общественных нужд и потребностей;

- она всегда имеет договорную основу (концессионное соглашение);

- концессия опирается на возвратность предмета соглашения, который предоставляется частному партнеру за плату, определяемую в соглашении.

Если в случае контрактов, в договорах аренды и подряда государство или муниципальное образование выступают субъектами гражданского права и для их эффективной деятельности вполне достаточно норм Гражданского кодекса, то в рамках концессии государство прежде всего является органом публичной власти. В этом качестве оно не просто предоставляет партнерам по соглашениям часть своих правомочий как собственника, но и делегирует им часть своих властных функций (исключительных суверенных прав). Делать это можно только на основании соответствующего властного акта государства. Таким образом, источник исключительности предоставляемых по концессионному соглашению прав - не статус государства как собственника, а его прерогативы как органа публичной власти. Исключительный (суверенный) характер прав, предоставляемых государством концессионеру (частному партнеру), заключается в том, что в рамках территории или вида деятельности, на которые он получает исключительное право, не допускается аналогичная деятельность любых третьих лиц, а также самого государства.

Концессии получили наибольшее распространение в инфраструктурных отраслях, где необходимы приток частных инвестиций и высококвалифицированное управление. Можно выделить по меньшей мере три вида концессий: на уже существующие объекты инфраструктуры; на строительство или модернизацию инфраструктурных объектов; передача объектов государственной собственности в управление частной управляющей компании. В рамках этих видов возможны варианты концессионных отношений, основанные на различном сочетании правомочий собственности между государством и частными концессионерами, а также допустимых пределов их конкретной предпринимательской и инвестиционной деятельности (сооружение, эксплуатация, управление).

В России закон о концессионных соглашениях действует с 2005 г., однако пока не заключено ни одного такого соглашения. Главная причина - недостаточная защищенность прав концессионера. Риски, которые он несет, высокие расходы, связанные с самой концессионной деятельностью, отягощаются еще и необходимостью уплачивать высокую концессионную плату государству. В то же время неустойка за нарушение обязательств со стороны последнего законом не предусмотрена. Сейчас готовятся соответствующие поправки в закон, которые, возможно, стимулируют появление концессий в стране. Особенно актуальными могут стать концессии в сфере транспортной инфраструктуры. В подписанной в мае 2008 г. транспортной ФЦП предусмотрено, что большую часть средств на самую масштабную инфраструктурную программу дадут частные инвесторы. Частные инвестиции в транспортные проекты предполагается довести до 4 - 5% ВВП, а пропорции государственного и частного финансирования - приблизить к 35 : 65. Конечно, вряд ли все инфраструктурные проекты в России будут развиваться в форме концессий. Не проработан и порядок отбора проектов и выделения средств на концессионные соглашения из Инвестиционного фонда РФ. Более вероятно заключение концессий, ориентированных на модернизацию и эксплуатацию действующих имущественных комплексов - аэропортов, портов, вокзалов, отдельных терминалов. Так, в апреле 2008 г. в Санкт-Петербурге был объявлен конкурс претендентов на концессионное соглашение по аэропорту Пулково. Концессионер должен инвестировать 600 млн. евро в строительство новых терминалов, а взамен получит аэропорт в управление на 30 лет.

Также важнейшим инструментом государственного предпринимательства во всех странах со смешанной экономикой является контрактная система размещения государственного заказа. Она, в частности, предполагает конкурентную борьбу между соискателями государственного заказа. Предмет конкуренции - государственные денежные средства, направляемые на закупки для государственных нужд. Государство, выступая в качестве крупнейшего потребителя продукции целого ряда отраслей, превращает государственный спрос в существенный фактор формирования и развития экономики, оказывающий влияние на ее динамику и структуру.

На рынке государственных заказов устанавливаются и реализуются через систему контрактов экономические и договорные связи государства-заказчика с хозяйственными субъектами различных форм собственности.

Проблематично реальное появление частных железнодорожных и даже автомобильных магистралей. Вопрос упирается в позицию государства как основной стороны партнерства. Абсолютно нерешаемы пока проблемы отведения земли. Кроме того, явно завышены ожидания государства, связанные с размером частного финансирования проектов. Мировой опыт показывает, что в дорогих инфраструктурных проектах доля инвестиционного участия государства не может быть ниже 40 -60%.

При реализации проектов ГЧП используются разнообразные механизмы сотрудничества государственных структур и предприятий частного бизнеса. Они дифференцируются в зависимости от объема передаваемых частному партнеру правомочий собственности, инвестиционных обязательств сторон, принципов разделения рисков между партнерами, ответственности за проведение различных видов работ. Наиболее распространены следующие механизмы партнерств.

ВОТ (Build, Operate, Transfer - строительство - эксплуатация/ управление - передача). Этот механизм используется главным образом в концессиях. Инфраструктурный объект создается за счет концессионера, который после завершения строительства получает право эксплуатации сооруженного объекта в течение срока, достаточного для окупаемости вложенных средств. По его истечении объект передается государству. Концессионер получает правомочие использования, но не владения объектом, собственником которого является государство.

BOOT (Build, Own, Operate, Transfer - строительство - владение - эксплуатация/управление - передача). В этом случае частный партнер получает правомочие не только пользования, но и владения объектом в течение срока действия соглашения, после чего он передается публичной власти.

ВТО (Build, Transfer, Operate - строительство - передача - эксплуатация/управление). Этот механизм предполагает передачу объекта государству сразу по завершении строительства. Затем он поступает в пользование частного партнера, но без перехода к нему права владения.

BOO (Build, Own, Operate - строительство - владение - эксплуатация/управление). В этом случае созданный объект по истечении срока действия соглашения не передается публичной власти, а остается в распоряжении инвестора.

ВОМТ (Build, Operate, Maintain, Transfer - строительство - эксплуатация/управление - обслуживание - передача). Здесь акцент делается на ответственности частного партнера за содержание и текущий ремонт сооруженных им инфраструктурных объектов.

DBOOT (Design, Build, Own, Operate, Transfer - проектирование - строительство - владение - эксплуатация/управление - передача). Особенность соглашений этого типа состоит в ответственности частного партнера не только за строительство инфраструктурного объекта, но и за его проектирование. В случае соглашений типа DBFO (Design, Build, Finance, Operate - проектирование - строительство - финансирование - эксплуатация/управление) специально оговаривается его ответственность за финансирование строительства инфраструктурных объектов.

3. Мировой опыт использования государственно-частного партнерства в различных отраслях экономики

ГЧП в ЕС широко применяется для укрепления хозяйственных, территориальных и социальных связей между отдельными частями единого экономического пространства. И хотя государство сворачивает свою деятельность в конкурентном секторе экономики, его ресурсы продолжают участвовать в создании прибыли путем поддержания предприятий инфраструктуры.

Для обозначения инфраструктурных отраслей в Евросоюзе используется термин "службы общего экономического значения" (СОЭЗ), в котором отсутствует прилагательное public (общественные). Правила Евросоюза нейтральны по отношению к форме собственности (государственной или частной) функционирующего в рамках СОЭЗ предприятия. Главное, чтобы эти объекты и хозяйственный комплекс надежно работали, не ограничивая конкуренцию. Но когда речь заходит о международных проектах с участием компаний, контролируемых государством и занимающих монопольное положение в своих странах, их воспринимают как агентов влияния иностранного государства.

Вместе с тем государство не ушло из процессов международной кооперации, поскольку рынки и глобализация могут служить средствами достижения целей развития, ведущего к повышению качества жизни людей, но лишь в том случае, если действия государства остаются составной частью стратегии развития. Это означает признание перспективности ГЧП, когда государство призвано улучшать условия хозяйственной деятельности, непосредственно влияя на макроконкурентоспособность.

Формально можно утверждать, что глобализация смещает центр тяжести хозяйственной власти от правительств к частному сектору. В то же время на внешнем рынке национальные государства, как субъект экономической дипломатии и важный элемент ГЧП, владеют и пользуются инструментами влияния, по-прежнему выступая ключевыми игроками, но при этом их роль меняется.

В настоящее время приватизация с участием зарубежных инвестиций начинает затрагивать и сетевые отрасли, вопреки протекционистским веяниям (одной из форм "экономического патриотизма") - реакции на процессы глобализации. Поддержка государства содействует активизации деятельности бизнеса за рубежом. Все больше осознается потребность перехода от отдельных национальных рынков к общеевропейскому, объединяющему капиталы из разных стран. Прямые иностранные инвестиции (ПИИ) с новым типом ГЧП повсеместно получают доступ в сферы, которые общество привыкло видеть в собственности или под управлением государства. Перенос центра тяжести ПИИ из промышленности в сетевые отрасли можно считать устойчивой мировой тенденцией, в формирование которой заметный вклад внесли европейские ТНК.

Еще в начале 1990-х годов, по данным ЮНКТАД, предприятия сетевых услуг не были представлены среди 50 крупнейших нефинансовых ТНК мира. Десятилетие спустя на них уже приходилось около трети их числа. В 2005 г. ТНК этой сферы из ЕС расположились в начале списка 100 крупнейших нефинансовых групп мира. Некоторые из них полностью или почти полностью приватизированы. Так, в 2006 г. доля государства составляла в Deutsche Telekom 37,5%, во France Telecom - 32,5, в E.ON - 2,5% (у федеральной земли Бавария). Vodafone - это частная компания с иностранным капиталом на концессионных началах.

Нередко ТНК, занимающие дома почти монопольное положение, в условиях глобализации успешно конкурируют на внешних рынках. Среди причин успеха, например, EdF П. Фриденсон называет практику международной технической кооперации (концессионно-контрактная схема ГЧП), готовность создавать СП в целях сбережения капитала, переносить производство за рубеж. Он выделяет особую роль иностранных хозяйственных агентов - пенсионных фондов США и Великобритании - в приватизации энергетики Франции.

Интернационализируются, разумеется, не все компании сетевых услуг, но можно утверждать, что процесс создания европейских предприятий ускорился. Сегодня они представляют собой самостоятельные хозяйственные единицы, основанные на трансъевропейском движении капиталов. Такие ТНК позиционируют себя и как глобальные, внедряясь на рынки стран Азии, Африки и Латинской Америки.

Если в начале 1990-х годов ПИИ в ТНК сферы общественных услуг составляли менее 5% общемирового объема, то с середины десятилетия сюда устремились зарубежные инвестиционные потоки. В 2005 г. на них пришлось 2/3 накопленных общемировых ПИИ (по сравнению с 49% в 1990 г.), а доля отраслей инфраструктуры выросла и в абсолютном, и в относительном выражении.

В том же году произошло порядка 300 слияний и поглощений с участием фирм сетевых отраслей. Они активно создавали новые заграничные объекты, участвуя в инвестиционных проектах на началах greenfield. В 1993-2005 гг. доля сетевых компаний в общей численности слияний и поглощений увеличилась с 4,3 до 9,2%, а в стоимостном выражении - с 17 до 27%; в 1987-2006 гг. на сектор общественных услуг пришлось около половины таких сделок. В июле 2008 г. акционеры одобрили слияние государственной энергокомпании Gas de France и частной - SUEZ, в результате которого будет создана вторая по величине в Европе газовая и электроэнергетическая компания стоимостью 100 млрд. евро. При этом предполагается конкуренция с EdF.

Приватизация госпредприятий, по-видимому, имеет целью создание "европейских чемпионов". Можно утверждать, что и в России наблюдаются тенденции, присущие инфраструктурной сфере в ЕС и в мире, а именно укрупнение игроков и интернационализация капитала.

Так, ОАО "Газпром" из "национального чемпиона" превратился в глобального энергетического бизнес-лидера. Еврокомиссия (ЕК) присвоила статус трансъевропейской сети газопроводу "Северный поток" с его партнерским участием. По уровню капитализации (на конец 2007 г. - 329,6 млрд. долл.) "Газпром" занимает третье место среди крупнейших энергетических ТНК мира, и первое - среди европейских компаний. Правда, это сопровождается ростом внешней задолженности компании (около 50 млрд. долл.), дальнейшей монополизацией газовой отрасли в России (усилением контроля со стороны "Газпрома" над независимыми газодобывающими компаниями).

Экстенсивный рост сетевых отраслей в России не способствует повышению их эффективности. Чтобы снизить удельные затраты, принято решение о либерализации к 2011 г. российского внутреннего рынка газа (как и электроэнергии). Одновременно предполагается увеличить долю независимых производителей газа на внутреннем рынке до более чем 1/3 к 2010 г.

На сегодняшний день в России концессионные соглашения используются в основном в ЖКХ, при строительстве автодорог, железных дорог и портов. Однако, как показало исследование, ГЧП может эффективно использоваться и в других отраслях. На этапе становления концессионного законодательства, разработки новых методов взаимоотношений между государством и бизнесом в России важным моментом является определение всех приоритетных отраслей для развития партнерства. С целью создания детальной отраслевой картины, отражающей возможность применения ГЧП в экономике Российской Федерации, был проведен аналитический анализ зарубежного опыта государственно-частного партнерства.

Анализ случайно выбранных 915 зарубежных проектов в странах с разным экономическим развитием, реализованных с помощью концессионной формы ГЧП, показал, что такие партнерства успешно применяются в транспортной (автодороги, железные дороги, аэропорты, порты, трубопроводный транспорт) и социальной инфраструктуре (здравоохранение, образование, развлечение, туризм), ЖКХ (водоснабжение, электроснабжение, очистка воды, газоснабжение и др.), в других сферах (тюрьмы, оборона, объекты военной сферы). Лидирующей является транспортная инфраструктура, за ней с небольшим отрывом следует социальная инфраструктура.

Если анализировать использование ГЧП-проектов по странам, рассматривая их в соответствии с классификацией ООН, то в зависимости от социально-экономического развития страны картина будет меняться. В странах "Большой семерки" проекты транспортной инфраструктуры стоят далеко не на 1-м месте. В странах "Большой семерки" на 1-м месте - здравоохранение (184 из 615 проектов), на 2-м месте - образование (138 проектов), на 3-м - автодороги (92 проекта).

Подобное распределение отраслей неудивительно, тем более, если учитывать особенности социально-экономического развития этой группы стран. Более детальное изучение зарубежного опыта показало, что в каждой из стран "Большой семерки" есть своя наиболее приоритетная отрасль по использованию ГЧП. Так, в США такой отраслью являются автодороги (32 из 36 проектов), в Великобритании - здравоохранение (123 из 352 проектов) и образование (113 из 352 проектов), в Германии - образование (24 из 56 проектов), в Италии, Канаде и Франции - здравоохранение.

Таким образом, можно сделать следующий вывод: в тех странах, которые характеризуются наличием рыночной экономики, высоким уровнем производительности труда и уровнем потребления ВВП на душу населения, где государством гарантируется высокий уровень социальной защиты, где велика средняя продолжительность жизни и наблюдается высокое качество медицинского обслуживания и образования, ГЧП используется чаще в отраслях здравоохранения и образования, что продиктовано политикой государства.

Рассмотрим другие развитые страны, к которым, согласно классификации ООН, отнесли:

· экономически высокоразвитые страны (Австрия, Бельгия, Дания);

· страны переселенческого капитализма (Австралия, Израиль);

· страны со средним уровнем развития капитализма (Ирландия, Финляндия, Испания, Португалия, Греция;

· страны, зачисленные ООН в развитые (Южная Корея, Сингапур). Эти страны характеризуются быстрыми темпами экономического развития и за последние 15-20 лет превратились в крупные промышленные, финансовые, научно-технические центры.

На 1-м месте по числу использования ГЧП-проектов находится отрасль, связанная со строительством и реконструкцией автодорог (93 проекта), а за ней уже следуют с весьма значительным отрывом здравоохранение (29 проектов), образование (23 проекта) и средства размещения (22 проекта).

Если сравнить полученные результаты анализа двух групп стран, увидим, что в странах "Большой семерки" на 1-м месте - здравоохранение, на 2-м - образование и лишь потом следуют автодороги. Следовательно, можно сформулировать следующее утверждение: существует корреляция между уровнем развития страны и отраслью, которая выбирается для привлечения в нее инвестиций с помощью ГЧП. В связи с высоким уровнем социально-экономического развития стран "Большой семерки" и стран, отнесенных к группе "другие развитые страны", приоритетность отраслей здравоохранения и образования обусловлена также политикой этих государств и их социально-экономическим развитием.

Лидирующими отраслями в обоих случаях являются здравоохранение, образование, дороги, но в зависимости от группы стран их места в первой тройке распределяются по-разному. Если сформулированное выше утверждение верно, то в развивающихся странах и странах с переходной экономикой указанные отрасли (за исключением автодорог) не будут приоритетными. Учитывая более низкий уровень экономического развития в этих странах, на 1-е место по приоритетности привлечения инвестиций с помощью ГЧП должна выйти транспортная инфраструктура, а именно: строительство и реконструкция автодорог, портов, железных дорог и др. Для подтверждения или опровержения данного предположения рассмотрим страны с переходной экономикой (37 из 915 проектов). В соответствии с классификацией ООН к странам с переходной экономикой отнесли:

· страны Центральной и Восточной Европы (Болгарию, Чехию, Венгрию, Хорватию, Польшу, Румынию);

· страны Балтии (Латвию);

· страны СНГ (Украину).

Как видно, отрасли "здравоохранение" и "образование" находятся уже далеко не на 1-м месте по применению ГЧП - лидируют автодороги, строительство мостов и тоннелей, легкого наземного метро, аэропортов. Такая картина вполне прогнозируема и реалистична. В странах с переходной экономикой этим отраслям уделяется внимание в первую очередь, именно в них вкладываются средства.

Теперь рассмотрим развивающиеся, согласно классификации ООН, страны (22 из 915 проектов):

· ключевые страны (Индия, Бразилия). Обладают большим людским, природным потенциалом и вместе производят столько же промышленной продукции, сколько и все остальные развивающиеся страны;

· развивающиеся страны с относительно высоким уровнем развития и душевым потреблением ВВП (Чили);

· новые индустриальные страны (в последние 20-30 лет имели высокие темпы роста):

а) страны первой волны (1970-1980-е гг.) (Гонконг);

  б) новые индустриальные страны (Мексика);

· нефтеэкспортирующие развивающиеся страны (Саудовская Аравия, Объединенные Арабские Эмираты).

Как и в предыдущей группе стран в развивающихся странах на 1-м месте по количеству ГЧП-проектов находятся автодороги, на 2-м месте - аэропорты, тюрьмы и водоочистные сооружения. Такое распределение отражает в первую очередь заинтересованность стран в развитии этих отраслей (индивидуальных для каждого типа стран, как показало исследование), поскольку ГЧП позволяет привлечь инвестиции частного сектора, снизить затраты государственного сектора, распределить риски между партнерами в реализации проектов.

Таким образом, на основании проведенного анализа можно сделать следующие выводы:

1. Существует корреляция между уровнем социально-экономического развитием страны и приоритетными отраслями для применения в них ГЧП-проектов. Так, в каждой из подгрупп можно выделить лидирующие отрасли по использованию ГЧП-проектов. Например, в странах "Большой семерки" уделяется больше внимания социальной сфере (здравоохранение, образование), а в развивающихся странах - транспортной инфраструктуре.

2. В любой стране каждой подгруппы правительством выбирается наиболее приоритетная отрасль для реализации ГЧП-проектов.

4. Государственно-частное партнерство в России: проблемы, перспективы и развитие

Во взаимоотношениях государства и бизнеса в России есть элементы, не содействующие развитию ГЧП. В частности, это проблема соотношения ролей каждой из сторон в таком партнерстве.

Процесс перехода к рынку в нашей стране в 1990-е годы характеризовался ослаблением роли государства в экономике. В начале XXI в. на повестку дня встала задача "превращения государства в равноправного субъекта рыночных отношений", что касалось, прежде всего, не просто количественного вклада, а соотношения прав и обязанностей сторон.

Повышение экономической роли государства в России сопровождается стремлением "построить" отечественный бизнес в режиме ГЧП. Пока более плодотворным оказывается взаимодействие государства с зарубежным бизнесом. Анализ результатов работы примерно 600 СП с иностранным капиталом свидетельствует о том, что по показателям эффективности они представляют собой лучшую часть нашей экономики. Тем не менее, на региональном уровне их доля остается очень низкой, хотя еще примерно пять лет назад была заметна тенденция сокращения гигантского разрыва между объемами периферийных и столичных инвестиций и вовлечения в сферу крупного совместного предпринимательства новых территорий.

Привлечение частнопредпринимательского сектора к выполнению социальных и экономических программ, в том числе в сфере общественных услуг, включая реализацию инфраструктурных проектов, может сделать государство компактным, эффективным и гибким, тем самым, снижая уровень бюрократизации и коррумпированности экономики. По сути, речь идет о поддержании некоего оптимума между госрегулированием и рыночными силами; иными словами, нужен поиск "цивилизованного консенсуса" между государством, собственником и менеджментом. Решение этой задачи тормозят многие факторы, в частности отсутствие соответствующей законодательно-нормативной базы, долговременной промышленной политики. Исключение составляют энергетика и железнодорожный транспорт после принятия правительством стратегии его развития до 2030 г. (июль 2008 г.) на началах ГЧП (75%-ная доля частных инвесторов и 25%-ная - государства в лице РФ и его субъектов). Конкретные механизмы реализации ГЧП еще предстоит разработать.

В сфере общественных услуг у нас, в отличие от зарубежных стран, концессии пока не получили широкого распространения. Так, российское законодательство разрешает частной компании привести в порядок обветшалый водоканал, но не поставлять воду в квартиры. Между тем в мире негосударственным операторам частично или полностью передано около 10% услуг по водоснабжению. Власти призывают сотрудничать с частным сектором даже предприятия коммунально-бытовой сферы, которые не могут работать с прибылью. В 2006 г. правительство РФ сделало шаг в данном направлении: утверждено типовое концессионное соглашение в отношении объектов водо-, тепло-, газо - и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации бытовых отходов.

Россия с серьезным опозданием входит в систему положительных тенденций современных мирохозяйственных процессов и не сократила экономического отставания от наиболее развитых стран. В настоящее время в стране пока еще не созданы системные предпосылки, обеспечивающие высокие и качественные темпы экономического развития. При этом существенно ухудшилась структура экономики, для которой характерны преобладание ресурсных добывающих отраслей промышленности, ориентированных на внешние мировые рынки и низкая доля отраслей обрабатывающей промышленности, в том числе высокотехнологичных. В тоже время, в ходе проводимых преобразований в России её доля в мировом производстве высокотехнологичной продукции составляет лишь 0,3% (США - 36%, Япония - 30%). По данным Мирового экономического форума, из общего числа взятых для международных сопоставлений 80 стран в 2005 г. по уровню глобальной конкурентоспособности наша страна занимала только 75 позицию. По экспертным оценкам, доля наукоемкого сектора в общем объеме российского промышленного производства в 90-е годы сократилась примерно вдвое - с 12% до 6%, а доля России в мировой наукоемкой отрасли уменьшилась в 8-9 раз. В мировом экспорте высокотехнологичной продукции на долю России приходится не более 5%. По оценке Всемирного банка, Россия ежегодно экспортирует высокотехнологичной продукции на сумму около 3 млрд. долларов или в 5 раз меньше, чем Таиланд, в 10 раз меньше, чем КНР, в 14 раз меньше Республики Корея, при этом доля России к уровню экспорта США составляет 2%, Японии и Германии - 3%, Франции и Великобритании - 7%.

В России практически приостановился процесс обновления производства. Спад производства в высокотехнологичных отраслях оказался намного больше среднего по промышленности. Резко сократилась инновационная активность предприятий. Если в конце 80-х годов удельный вес промышленных предприятий, ведущих разработку и внедрение нововведений в СССР, составлял примерно 66%, то к 2002 г. он снизился до 9,8% (в развитых странах эта доля превышает 70%). Интенсивность инновационной деятельности в обрабатывающей промышленности упала до 1%, а уровень инновационности продукции снизился до 10%. К сожалению, имеющиеся механизмы инвестиционной деятельности в России не способны реализовать эту задачу. Сейчас основными инвесторами являются промышленные предприятия, на долю которых приходится свыше 60% всего объема инвестиций. Ни фондовые рынки, ни большинство российских коммерческих банков не выполняют своих основных функций по аккумулированию сбережений и их трансформацию в производственные инвестиции, а государство практически прекратило поддерживать инвестиционно - инновационные процессы.

Реализация курса на инновационное развитие страны и преодоление тенденций разрушения научно-производственного потенциала потребует серьезного наращивания инвестиционной активности. Согласно расчетам академика Л.И. Абалкина, "для реальной модернизации экономики отечественные инвестиции в течение ближайших 15 лет должны расти примерно на 18% к предыдущему году. Такова первая и решающая предпосылка создания благоприятного инвестиционного климата". По экспертным оценкам, для выхода в режим расширенного воспроизводства основного капитала объем производственных инвестиций необходимо увеличивать втрое, а НИОКР - в пять раз.

В современных условиях важным является рациональный выбор сферы приложения высоких технологий и приоритетного их развития. По некоторым оценкам, анализ конъектуры мирового рынка высоких технологий показывает, что Россия способна конкурировать по 10-15 направлениям производства наукоемкой продукции и услуг (макротехнологиям) из 50. Квалифицированный выбор приоритетных макротехнологий и соответствующая финансовая поддержка позволят России в ближайшее 7-10 лет увеличить свою долю на мировом рынке наукоемкой продукции с 0,3% до 3-4%. Это позволит получать доход от экспорта наукоемкой продукции до 100-120 млрд. долл. в год.

С учетом сложившихся обстоятельств и мировых тенденций в настоящее время в России развитие эффективных институтов взаимодействия власти и бизнеса становится одним из важнейших условий формирования эффективной экономической политики, повышения инвестиционной и инновационной активности как в целом по стране, так и в отдельных регионах. Такое взаимодействие при использовании адекватных региональных стратегий позволит увеличить темпы роста ВВП, повысить эффективность бюджетного сектора экономики, снизить издержки всех уровней при реализации инфраструктурных проектов. При этом развитие инфраструктуры, как одного из условий устойчивого развития экономики России, должно являться не самоцелью, а реально способствовать качественному изменению структуры национальной экономики, повышению ее конкурентоспособности в мире. В современном понимании партнерство государства и бизнеса представляет институциональный и организационный альянс между государством и частными компаниями, банками, международными финансовыми организациями и другими институтами в целях реализации общественно значимых проектов. Характер этого взаимодействия, методы и конкретные формы могут существенно различаться в зависимости от зрелости и национальных особенностей рыночных отношений. При этом государство никогда не бывает свободным от выполнения своих социально ответственных функций, связанных с общенациональными интересами, а бизнес, в свою очередь, всегда остается источником и ускорителем процесса инновационного развития и приращения общественного богатства. Институциональная среда, в которой партнерство существует, представляет собой относительно новую ступень в развитии партнерских отношений, проявившуюся в период либерализации и призванную сыграть важную роль в совершенствовании рыночных структур и экономики в целом. Развивающееся партнерство, в отличие от традиционных отношений, создает свои базовые модели финансирования, отношений собственности и методов управления. При этом рациональное использование государственного капитала является необходимым условием удовлетворительной динамики как развитой, так и развивающейся рыночной экономики. С другой стороны, именно частное предпринимательство отличает мобильность, высокая эффективность использования ресурсов, склонность к инновациям. Использовать преимущества обеих форм собственности без глубоких социальных перемен и потрясений как раз и оказывается возможным в рамках разнообразных форм и методов государственно-частного партнерства.

В настоящее время, при непосредственном участии бизнеса, в России создан достаточно обширный спектр институтов развития и форм ГЧП: торгово-промышленные палаты, особые экономические зоны, технопарки, Инвестиционный фонд Российской Федерации, ОАО "Российская венчурная компания" и т.д.. Задача развития ГЧП может быть успешно решена не только за счет эффективного взаимодействия власти и бизнеса, но и при активном участии в инвестиционном процессе институтов развития, финансовых организаций, в том числе международных.

Государство призвано формировать и совершенствовать в альянсе институциональную среду. В российском законодательстве отсутствуют институты публичного права и публичной собственности, в рамках которых работает вся система ГЧП на Западе. Кроме того, правовая база должна быть стабильной, а не меняться столь часто (сохраняя огромные пробелы). Для формирования благоприятного инвестиционного климата важно упорядочить налоговый режим в стране.

В России, как и в остальном мире, ГЧП может и должно стать инструментом повышения эффективности и конкурентоспособности сетевых отраслей инфраструктуры, привлекая к их реформированию иностранные инвестиции, в том числе через концессии.

Создание разветвленной инфраструктуры, обеспечивающей бизнесу выгодные условия для работы, - одна из основных задач государства. Средства учрежденного в этих целях Инвестиционного фонда РФ на началах ГЧП будут направляться через ОАО "Российский банк развития". Имеется в виду одновременное создание производств и транспортно-энергетической и социальной инфраструктуры в интересах территориального развития РФ. Государству отведены вложения в наименее выгодную инфраструктурную часть проектов (пример - комплексная программа развития Нижнего Приангарья, проект развития Южной Якутии) и федеральных целевых программ (например, ФЦП "Дальний Восток и Забайкалье").

В России, в условиях сохраняющейся экспортной ориентации ТЭК, ГЧП в инфраструктурных отраслях может способствовать созданию общей экономической зоны Европы и Азии, укрепить энергетическую безопасность, связать между собой хозяйственные структуры Востока и Запада. Основным направлением реализации мегаэнергетических проектов на основе ГЧП в нашей стране является создание межотраслевых энергопромышленных кластеров, или совокупности промышленных зон, сосредоточенных на определенной территории и являющихся объектом хозяйственной политики государства. Особый интерес тут представляет опыт ГЧП по транспортировке природного газа.

В специальном докладе, посвященном России (декабрь 2006 г.), аналитики Всемирного банка пришли к выводу о формировании в нашей стране новой экономической стратегии, "смещении акцента". Это выражается в отходе от классического либерального экономического курса, направленного на создание равных условий для частных инициатив и предпринимательства, в сторону "промышленной", или "региональной", политики, задача которой - "создание особых условий для приоритетного развития определенных секторов, регионов или предприятий". Специалисты Всемирного банка считают логичным, что для повышения конкурентоспособности на международных рынках и уменьшения зависимости от сырьевых отраслей "требуется государственное вмешательство". Главная цель - диверсификация, поощрение инновационной экономики, развитие конкурентных отраслей - у экспертов ВБ находит и понимание, и поддержку.

Для формирования конкурентной среды требуется также снять барьеры на пути сотрудничества отечественного бизнеса с зарубежным. Это важно не только для отдельных предприятий, но и для экономики РФ в целом. Страны ЕС настороженно относятся к стремлению российских компаний с госучастием инвестировать в их инфраструктурные сети. В ЕС усиливается отрицательное отношение к госсобственности. В определенной степени неблагожелательной реакцией в Евросоюзе объясняется поворот отечественных компаний на Восток. Повышение роли частного капитала с одновременной поддержкой его государством при налаживании коммерческих связей с зарубежными партнерами могло бы ослабить подобные опасения.

5. Государственное регулирование проектов государственно-частных партнерств: полномочия и организация

Государственно-частное партнерство - это правовой механизм согласования интересов и обеспечения равноправия государства и бизнеса в рамках реализации экономических проектов, направленных на достижение целей государственного управления.

Обобщение теоретического и практического международного опыта подтверждает тезис о том, что с ГЧП связано принципиально новое качество реализации суверенных функций государства. Здесь важны два взаимосвязанных аспекта.

Во-первых, ГЧП способствовало некоему переосмыслению самого содержания суверенных функций государства, публичной стороны властных отношений. Публичные интересы, публично-правовые имущественные отношения претерпевают явные изменения в сторону сужения, происходящего на основе более глубокого структурирования. Типичный пример - реформирование естественных монополий, в ходе которого естественно монопольное, контролируемое государством ядро отделяется от широкого спектра функций, передаваемых на откуп частному бизнесу. Нельзя не учитывать также и перемен, происходящих в сфере собственно публичных предпочтений общества. С ростом уровня жизни, образовательного и культурного уровня населения изменяется характер реализации традиционных публичных товаров и услуг. Ряд классических публичных благ - образование, здравоохранение, жилищно-коммунальные услуги, культура - население предпочитает полностью или частично оплачивать самостоятельно, то есть рассматривает их как частные блага. В этой связи суверенитет государства перемещается с проблемы обеспечения общественными благами как таковыми в сторону гарантирования их достаточности и надлежащего качества.

Во-вторых, относительное сокращение сферы традиционных публичных интересов, изменение их структуры и возможное формирование новых требуют ответа на вопрос о том, насколько государство вообще может поступиться частью своего суверенитета в пользу частного бизнеса. В настоящее время в развитых странах под действие публичного права подпадают объекты государственной собственности, публичные службы, природные ресурсы и отдельные виды монопольной деятельности государства. Публично-правовая собственность принадлежит обществу в целом и никому в отдельности. Государство как суверен сохраняет необходимый в каждом конкретном проекте объем властных функций в партнерских отношениях с частным бизнесом. Одновременно государство действует и как субъект гражданского права, опирающегося на принципы равенства сторон, нерушимости условий контрактов и ответственности по принятым обязательствам. В таких распространенных формах ГЧП, как концессии и соглашения о разделе продукции, права государства, представляющего интересы всего общества, сужены быть не могут. В той же части партнерства, где государство выступает субъектом гражданского права, действует и соответствующий порядок регламентации отношений сторон и способов разрешения конфликтов.