Экономическая основа местного самоуправления

Размещено на http://allbest.ru

Bведение

экономический самоуправление бюджет

Mестное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества. Сегодня оно является одновременно формой самоорганизации граждан и - в этом качестве - составной частью гражданского общества, уровнем публичной власти (инструментом демократического участия граждан в управлении общими делами) и элементом рыночной экономической системы (восполняя пробелы рынка в части оказания услуг жителям и координации хозяйственной деятельности). Aктуальность темы исследования. B настоящее время Pоссия переживает период кардинальных перемен во всех сферах общества, конечной целью которых является построение в ней демократического, правового государства, развитого местного самоуправления, опирающегося на инициативу населения, поддержку и гарантии его со стороны государства, в том числе и с соответствующим финансовым обеспечением своей деятельности. Мировой опыт показывает, что сильным, стабильным может быть только то государство, которое опирается на развитую систему местной власти, активно решающей вопросы повседневных нужд населения. В то же время демократическим может считаться только то государство, в котором местное самоуправление построено на принципах максимальной автономии, финансовой самостоятельности, инициативы и ответственности населения за решение вопросов местного значения. Предмет, цель и задачи работы. Oсновным предметом данной курсовой работы является состав экономической основы местного самоуправления в Российской Федерации и процесс эволюции её правового регулирования на примере реформы местного самоуправления, проведенной в 2003-2008 годах. Объектом исследования является система правового регулирования местного самоуправления России и практический опыт ее осуществления. Oсновная цель состоит в том, чтобы с позиций муниципального права исследовать состояние правового регулирования финансовой основы местного самоуправления в Pоссии на современном этапе, выявить основные проблемы, предложить возможные варианты решения. Эта цель достигается решением следующих задач: проанализировать процессы формирования экономической основы местного самоуправления; исследовать правовую основу современной модели формирования финансовой основы местного самоуправления в России, выявить особенности ее правового регулирования. Bопросы экономической деятельности местного самоуправления, отдельных ее видов и форм получили определенное освещение в трудах российских ученых и практиков, таких так Веселовский Б.Б., Градовский А.Д., Тройский П.П., Коркунов Н.М., Лазаревский Н.И., Велихов Л.А. Вопросы, связанные с основами местного самоуправления содержаться в работах О.Е. Кутафина «Компетенция местных советов», Г.В. Барабашева «Муниципальные органы современного капиталистического государства», В.А. Баранчикова «Право местного самоуправления», В.И. Фадеева «Муниципальное право России».

B числе информационных источников курсовой работы использованы:

1. Научные источники: данные и сведения из учебных пособий по муниципальному праву (С.А. Авакьян, А.Н. Кокотов, Н.А. Игнатюк, М.Н. Кудилинский, А.М. Никитин, Е.С. Шугрина) и бюджетной системе РФ (В.В. Дюбин, Н.Г. Иванова, Н.И. Куликов, Г.Б. Поляк) журнальных статей (Д.В. Жигалов, А.А. Ефремов), итогового доклада (О.Г. Зевина, А.Э. Ковалевский);

2. Hормативные источники: федеральный закон «Об общих принципах реализации местного самоуправления в РФ», Бюджетный и Гражданский кодексы Российской Федерации.

Kурсовая работа включает вводную часть, три основных главы, одна из которых состоит из двух подпунктов, и заключение.

1. Понятие и состав экономической основы местного самоуправления

B соответствии со ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. [19]

B широком смысле такую основу составляет местная экономика в целом, включая деятельность хозяйствующих субъектов, не находящихся в муниципальной собственности. Местное самоуправление опирается также на экономическую поддержку государства. [11, с.171]

Экономическая основа местного самоуправления -- совокупность материальных ресурсов, необходимых для выполнения задач и функций местного самоуправления, реализации полномочий по решению вопросов местного значения и передаваемых органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Муниципальные образования являются участниками отношений, регулируемых гражданским законодательством. От имени муниципальных образований своими действиями органы местного самоуправления могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности в рамках их компетенции. Соответственно муниципальные образования могут не просто иметь имущество на праве собственности, но и распоряжаться этим имуществом. B соответствии со статьей 215 Гражданского кодекса Российской Федерации муниципальной собственностью признается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. Под другими муниципальными образованиями следует понимать городские округа, муниципальные районы и внутригородские территории городов федерального значения, а также закрытые административно-территориальные образования, наукограды и приграничные территории. [3]

Cамо муниципальное образование использует лишь небольшую часть муниципального имущества для обеспечения деятельности органов местного самоуправления. Большая часть муниципального имущества передается иным лицам на условиях хозяйственного ведения, оперативного управления, аренды, передачи в залог и т. п. Муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности. В соответствии с Конституцией РФ признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. [7, с.213]

Финансово-экономическая самостоятельность и уровень реального осуществления местного самоуправления зависят от состояния и развития экономики общества. Вместе с тем укрепление и развитие местного самоуправления в свою очередь оказывает влияние на укрепление и способствует развитию экономического развития страны. Европейская хартия местного самоуправления приводит следующие принципы финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления:

1) органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, получать достаточные собственные финансовые средства, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций;

2) финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им по конституции или закону полномочиям;

3) по меньшей мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом;

4) финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это реально возможно, за изменением расходов, связанных с осуществлением местными органами своих полномочий;

5) защита более слабых в финансовом плате органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов, и лежащего на них бремени расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции;

6) порядок предоставления перераспределяемых средств необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления;

7) предоставляемые местным органам самоуправления субсидии по возможности не должны предназначаться на финансирование конкретных проектов. Предоставление субсидий не должно идти в ущерб основной свободе выбора политики органов местного самоуправления в области их собственной компетенции;

8) для займа средств на капиталовложения местные органы самоуправления должны с учетом законодательства иметь доступ к национальному рынку ссудного капитала.[16, с. 234]

Конституционное закрепление основ местного самоуправления обязывает органы государственной власти Федерации и её субъектов содействовать развитию финансово-экономических основ местного самоуправления. В этих целях в соответствии с Законом об общих принципах местного самоуправления они:

1. Законодательно регулируют порядок передачи объектов государственной собственности муниципальным образованиям;

2. Передают органам местного самоуправления материальные и финансовые средства, необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий, которыми они наделяются законом;

3. Разрабатывают и устанавливают государственные минимальные социальные стандарты;

4. Регулируют отношения государственных бюджетов с бюджетом муниципального образования;

5. На основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности способствуют сбалансированности минимальных местных бюджетов;

6. Компенсируют дополнительные расходы органов местного самоуправления, связанных с осуществлением переданных государственных полномочий;

7. Через целевые федеральные и региональные программы участвуют в решении местных задач;

8. Обеспечивают финансово-экономические гарантии местного самоуправления;

Гарантированность экономической самостоятельности местного самоуправления со стороны государства выражается в следующих положениях:

1) Закрепление доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов, с целью обеспечения минимального размера бюджета муниципального образования.

2) Формирование, утверждение и исполнение местного бюджета осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно.

3) Самостоятельность органов местного самоуправления в управлении муниципальной собственностью и обеспечение её государственной защитой наравне с другими формами собственности.

4) Органы местного самоуправления вправе:

- создавать юридические лица для осуществления в интересах населения муниципального образования своей хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации;

- выпускать муниципальные займы, лотереи, получать и выдавать кредиты, создавать муниципальные банки и иные финансово-кредитные учреждения и др. [10, с.258]

2. Местный бюджет

Местный бюджет - форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций местного самоуправления. Каждое муниципальное образование имеет собственный местный бюджет. Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района - свод бюджетов всех уровней бюджетной системы на соответствующей территории. В качестве составной части бюджетов поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями. Порядок разработки, утверждения и исполнения указанных смет определяется органами местного самоуправления соответствующих поселений самостоятельно. Органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов, соблюдение установленных требований к регулированию бюджетных отношений, размерам дефицита местных бюджетов, уровню, составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований. Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением законодательных требований. Органы местного самоуправления в порядке, установленном федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, представляют в федеральные органы государственной власти и (или) органы государственной власти субъектов РФ отчеты об исполнении местных бюджетов. В местных бюджетах раздельно предусматриваются доходы, направляемые на осуществление полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, субвенции для осуществления отдельных государственных полномочий, расходы местных бюджетов, осуществляемые за счет этих доходов, субвенций. [14, с. 375]

Согласно принципу самостоятельности бюджетов муниципальных образований, местные органы власти имеют право осуществлять бюджетный процесс, который представляет собой планирование, утверждение, исполнение и оценку результатов исполнения бюджета. Представительные органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют:

1. Установление порядка составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, утверждения и исполнения местных бюджетов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об исполнении местных бюджетов;

2. Составление и рассмотрение проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении местных бюджетов;

3. Определение порядка направления в местные бюджеты доходов от использования муниципальной собственности, местных налогов и сборов, иных доходов местных бюджетов;

4. Определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;

5. Предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;

6. Определение порядка осуществления муниципальных заимствований;

7. Осуществление муниципальных заимствований и управление муниципальным долгом.

Органы государственной власти гарантируют:

1. Право представительных органов местного самоуправления самостоятельно определять направления использования средств местных бюджетов;

2. Право представительных органов местного самоуправления самостоятельно распоряжаться свободными остатками средств местных бюджетов, образовавшимися в конце финансового года в результате увеличения поступления доходов или уменьшения расходов;

3. Компенсацию увеличения расходов или уменьшения доходов местных бюджетов, возникших вследствие принятия федеральных законов и законов субъектов Российской, Федерации, а также иных решений органов государственной власти.

Формирование местных бюджетов должно осуществляться путем применения единой методологии, государственных минимальных социальных стандартов, социальных норм, нормативов минимальной бюджетной обеспеченности,

устанавливаемых органами государственной власти. Составление проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов осуществляются в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации и бюджетной классификацией субъекта Российской Федерации. Контроль за бюджетной практикой муниципальных образований со стороны государственных органов власти включает в себя контроль за принятием бюджета в законные сроки и соблюдением процедур, установленных законом, контроль за внесением в бюджет обязательных расходов и контроль за внесением в бюджет расходов по решению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. При отсутствии обязательного расхода в обнародованном бюджете, надзорный орган требует от местного совета внести этот расход в бюджет в течение одного месяца с даты представления. В противном случае, дело может быть передано на судебное рассмотрение. В случае, если местный бюджет не утвержден до 1 января планируемого финансового года, расходование финансовых средств муниципального образования до утверждения местного бюджета производится по соответствующим статьям местного бюджета истекшего финансового года, ежемесячно в размере одной двенадцатой суммы фактически произведенных расходов с учетом индекса потребительских цен. Муниципальный бюджет должен быть утвержден не позднее 31 марта наступившего бюджетного года. Если бюджет не был утвержден до 31 марта в связи отсутствием у представительного органа необходимых сведений, то в этом случае бюджет должен быть принят в течение двух недель после получения сведений. В противном случае суд может принять решение о приостановлении действия полномочий представительного органа местного самоуправления в бюджетной сфере. Решение суда будет являться основанием для рассмотрения законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации вопроса о досрочном прекращении полномочий представительного органа местного самоуправления, одновременном назначении новых выборов, согласно закона субъекта Российской Федерации. Если бюджет еще не принят и не опубликован к началу финансового года, то до утверждения бюджета муниципальное образование может осуществлять только те расходы, к которым его обязывает закон, или которые нельзя откладывать для дальнейшего решения необходимых задач. Можно продолжать начатые ранее строительные работы и постоянные закупки. Для покрытия расходов можно взимать налоги и сборы по прошлогодним ставкам, а также брать кредиты до одной двенадцатой прошлогоднего кредитного полномочия в месяц. Контроль, ведущийся в ходе исполнения бюджета в отношении распорядителя кредитов со стороны представительного органа власти, осуществляется в форме ознакомления депутатов с деятельностью администрации, обычно в форме отчета главы администрации, в результате обсуждения которого могут быть внесены изменения в бюджет, а также в форме утверждения советом представительного органа власти операций, предусмотренных бюджетными оговорками в отношении займов, заключения крупных контрактов, продаж муниципального имущества и т.п. Контроль исполнения бюджета со стороны прокуратуры подчиняется принципу законности в отношении собственных расходов муниципального образования (контроль целесообразности решений в ходе исполнения бюджета в пределах собственных полномочий органов местного самоуправления не допускается). В отношении финансирования расходов органов местного самоуправления по исполнению делегированных государственных полномочий, орган государственного надзора обладает неограниченным правом контроля как законности расходов, так и целесообразности их. Контроль законности и целесообразности решений, принимаемых в ходе исполнения бюджета, в пределах собственных полномочий органов местного самоуправления осуществляет ревизионная служба муниципального образования. Контроль, ведущийся в ходе исполнения бюджета в отношении бухгалтера, сводится к контролю его деятельности со стороны распорядителя кредитов. Данный контроль обычно осуществляется в форме еженедельного направления бухгалтером распорядителю кредитов отчета о свободных средствах в разрезе расходных статей бюджета и в форме ежемесячного баланса счетов. После завершения бюджетного года распорядитель кредитов представляет административный расчет за истекший период представительному органу местного самоуправления и ревизионной службе муниципального образования. Административный расчет представляется в форме, аналогичной бюджету, показывающей для каждой статьи внутри каждой части бюджета бюджетные прогнозы и операции по приходу и расходу, осуществленные распорядителем кредитов. Расчет составляется на основе административной отчетности, ведущейся распорядителем кредитов, и позволяет обеспечить контроль за выходом платежных поручений и приходных ордеров в течение отчетного периода. К расчету прилагаются результаты актов проверок, ревизий. Отказ представительного органа власти одобрить административный расчет не ведет к автоматической необходимости отставки распорядителя кредитов, если иное не предусмотрено уставом муниципального образования. Для проверки исполнения местных бюджетов органы местного самоуправления вправе привлекать аудиторов. Сведения об исполнении местного бюджета за истекший финансовый год подлежат обязательному опубликованию. [18, с. 126]

Доходная часть бюджета

Доходом местного бюджета признаются денежные средства, поступающие на безвозмездной и безвозвратной основе в распоряжение органов местного самоуправления. [2] Бюджетный кодекс Российской Федерации все допустимые действующим законодательством доходы бюджетов подразделяет на три вида, характерных и для местных бюджетов:

1. Налоговые;

2. Неналоговые;

3. Безвозмездные перечисления.

Налоговые доходы местных бюджетов различаются в зависимости от формы муниципальных образований. Так, в бюджеты поселений в полном объеме зачисляются доходы от земельного налога и налога на имущество физических лиц, а также часть налогов на доходы физических лиц и единого сельскохозяйственного налога. В бюджеты муниципальных районов подлежат зачислению налоговые доходы от земельного налога и налога на имущество физических лиц, взимаемых на межселенных территориях, доходы от государственной пошлины, а также часть налогов на доходы физических лиц, единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, единого сельскохозяйственного налога и других федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в соответствии с установленными нормативами. В бюджеты городских округов полностью зачисляются налоговые доходы от земельного налога и налога на имущество физических лиц, а также часть налоговых доходов от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами в соответствии с установленными нормативами: налога на доходы физических лиц, единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, единого сельскохозяйственного налога, государственной пошлины. [15]

К неналоговым доходам бюджетов относятся:

1. Доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных;

2. Доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогв и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных;

3. Доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;

4. Средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного РФ, субъектам РФ, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;

5. Средства самообложения граждан;

6. Иные неналоговые доходы.

К безвозмездным поступлениям относятся:

1. Дотации из других бюджетов бюджетной системы РФ;

2. Субсидии из других бюджетов бюджетной системы РФ (межбюджетные субсидии);

3. Субвенции из федерального бюджета и (или) из бюджетов субъектов РФ;

4. Иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы РФ;

5. Безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования.

В Бюджетном кодексе установлены перечни налоговых и неналоговых доходов для каждого уровня бюджетной системы РФ, в том числе - в разрезе видов бюджетов муниципальных образований (муниципальный район, городской округ, поселение). При установлении нормативов отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов РФ применяются только единые нормативы, установленные БК. Сверх норм, предусмотренных БК, субъекты РФ могут установить для местных бюджетов единые нормативы отчислений от отдельных федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ (как и муниципальные районы - для поселений). [17, с. 286] Итоговые доходы местных бюджетов в зависимости от вида налогов разделяются на три группы: федеральные, региональные и местные.

Таблица 1. Перечень налогов РФ

Вид налога	Состав
Федеральные налоги	1. Налог на добавленную стоимость;
	2. Акцизы;
	3. Налог на доходы физических лиц;
	4. Налог на прибыль организаций;
	5. Налог на добычу полезных ископаемых лиц;
	6. Водный налог;
Федеральные налоги	7. Сбор за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами
	8. Государственная пошлина.
Региональные налоги	1. Налог на имущество организаций;
	2. Транспортный налог;
	3. Налог на игорный бизнес.
Местные налоги	1. Земельный налог;
	2. Налог на имущество физических лиц.

В законодательстве и практике применяется термин собственные доходы бюджетов, к которым относятся:

1. Налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством РФ и законодательством о налогах и сборах;

2. Неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством РФ;

3. Доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных и безвозвратных перечислений, за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций и (или) региональных фондов компенсаций. [9, с. 28]

Расходная часть местного бюджета

Расходы бюджета - денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления [2]. Бюджетные расходы в зависимости от их экономического содержания делятся на текущие расходы и капитальные расходы, согласно экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации. Капитальные (инвестиционные) расходы бюджетов представляют собой часть расходов бюджетов, обеспечивающую инновационную и инвестиционную деятельность, в т.ч. инвестиции в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой, средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности муниципальных образований, другие расходы бюджета, включенные в капитальные расходы бюджета в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов. В составе капитальных расходов бюджетов может формироваться бюджет развития. К текущим расходам бюджетов относятся расходы, обеспечивающие текущее функционирование органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование, а также другие расходы бюджетов, не включаемые в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации. Применяются также и иные классификации бюджетных расходов.[13, с. 35] Наибольший интерес представляет классификация расходов в зависимости от приоритетности тех или иных местных расходов. В соответствии с данным подходом расходы ранжируются на несколько групп, последовательность которых отражает степень первоочередности расходов. Это позволяет соответствующим образом распределить доходы местного бюджета. За наиболее важными расходами, обязательность которых законодательно установлена, закрепляются наиболее надежные источники доходов. За добровольными, необязательными расходами могут закрепляться наименее стабильные источники дохода. Применение подобной методики позволяет составить достаточно полную картину основных потребностей муниципального образования и использовать различный режим финансирования и контроля исполнения для различных направлений расходования средств. [12, с. 190]

Расходная часть местных бюджетов включает:

1) расходы, связанные с решением вопросов местного значения, установленные законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации;

2) расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

3) расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам;

4) расходы, связанные с обслуживанием и погашением муниципального долга по ссудам;

5) ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, а также гражданской ответственности и предпринимательского риска;

6) иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования. [4]

В статье 87 Бюджетного кодекса РФ устанавливается перечень расходов, финансируемых исключительно из местных бюджетов:

1) содержание органов местного самоуправления;

2) формирование муниципальной собственности и управление ею;

3) организация, содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;

4) содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;

5) организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;

6) муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

7) благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований;

8) организация утилизации и переработки бытовых отходов (за исключением радиоактивных);

9) содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов;

10) организация транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;

11) обеспечение противопожарной безопасности;

12) охрана окружающей природной среды на территориях муниципальных образований;

13) реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления;

14) обслуживание и погашение муниципального долга;

15) целевое дотирование населения;

16) содержание муниципальных архивов;

17) проведение муниципальных выборов и местных референдумов;

18)финансирование реализации иных решений органов местного самоуправления и прочие расходы, отнесенные к вопросам местного значения, определяемые представительными органами местного самоуправления в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации. Порядок исполнения расходной части местного бюджета устанавливается уставом муниципального образования или иным правовым актом органа местного самоуправления. Главным направлением использования средств местных бюджетов являются расходы, связанные с жизнеобеспечением человека. Более половины всех расходов местных бюджетов идут на социально-культурные мероприятия: жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение и др. Сумма превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года не подлежит изъятию федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ. [20, с. 260] В расходной части муниципального бюджета предусматривается создание резервных фондов исполнительных органов местного самоуправления. Размер резервных фондов устанавливается представительными органами местного самоуправления при утверждении бюджета на очередной финансовый год. Средства резервных фондов расходуются на финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, имевших место в текущем финансовом году. Порядок расходования средств резервных фондов устанавливается нормативными актами органов местного самоуправления. Исполнительный орган местного самоуправления обязан ежеквартально информировать представительный орган местного самоуправления о расходовании средств резервного фонда. Текущие расходы местного бюджета не могут превышать объем доходов местного бюджета. Размер дефицита местного бюджета не может превышать 3% объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации. Поступления из источников финансирования дефицита местного бюджета могут направляться на финансирование исключительно инвестиционных расходов и не могут быть использованы для финансирования расходов на обслуживание и погашение муниципального долга. Источниками финансирования дефицита местного бюджета могут быть муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг от имени муниципального образования, а также путем получения кредитов у кредитных организаций. [1, с. 364]

3. Эволюция правового регулирования экономической основы местного самоуправления в 2000-х годах

B 2003-2005 годах в России были проведены реформа местного самоуправления и реформа межбюджетных отношений. Результатом их стало перераспределение и долговременное закрепление полномочий и доходных источников за разными уровнями бюджетной системы. Бюджетная система после реформы стала четырехуровневой: на местном уровне появились два уровня и три типа муниципальных образований -- городские округа, муниципальные районы и входящие в их состав городские и сельские поселения. [5] Одной из ключевых заявленных целей реформы местного самоуправления было обеспечение финансово-экономической независимости местного самоуправления, приведение в соответствие экономической и финансовой базы муниципальных образований и объемов полномочий. Анализ произошедших после реформ изменений финансового состояния муниципальных образований однозначно свидетельствует о том, что эта цель не просто не была достигнута, произошло обратное: финансовое положение и фискальная самостоятельность муниципальных образований ухудшились по сравнению с их состоянием до реформы. Во-первых, после утверждения Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в него было внесено огромное количество изменений, и этот процесс продолжается. Если посчитать количество изменений, внесенных в Закон № 131-ФЗ с момента его утверждения и до настоящего времени, то окажется, что изменения вносились в этот документ в среднем раз в два месяца. За прошедшие годы перечень полномочий муниципалитетов непрерывно расширялся, причем это расширение происходило без соответствующего изменения финансово-экономических основ местного самоуправления. Число полномочий муниципальных образований каждого типа за период, прошедший с момента принятия Закона № 131-ФЗ до настоящего времени, увеличилось практически вдвое. При этом количество закрепленных источников пополнения местных бюджетов за период реформы местного самоуправления было значительно сокращено. К моменту вступления в силу второй части Налогового кодекса в 2000 году к местным налогам были отнесены:

· земельный налог (плата за землю);

· налог на имущество физических лиц;

· налог на наследование и дарение;

· налог на рекламу;

· местные сборы.

В результате изменений налогового и бюджетного законодательства с 2005 года местных налогов осталось всего два: земельный налог и налог на имущество физических лиц. Одновременно были существенно сокращены нормативы отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов и сборов. Таким образом, в результате перераспределения расходных и доходных полномочий между уровнями бюджетной системы России налоговые источники пополнения местных бюджетов были существенно сокращены, а количество расходных полномочий увеличено. Очевидно, что говорить об обеспечении соответствия полномочий и источников доходов в таких условиях не приходится. Во-вторых, реформы 2003-2005 годов не изменили, а закрепили уже сложившуюся к началу 2000-х годов схему распределения доходов по уровням бюджетной системы. Как следует из таблицы 2, доля доходов местных бюджетов в ВВП заметно уменьшилась за период 1998-2000 годов и дальнейшие колебания по сравнению с этим уменьшением были значительно меньшими по масштабу.

Таблица 2. Распределение доходов между уровнями бюджетной системы,% от BBП

Годы	Федеральный бюджет	Консолидированные бюджеты регионов	Региональные бюджеты	Местные бюджеты
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013	13.8 11.9 12.9 16.0 17.5 16.3 19.5 20.1 23.7 23.3 23.4 22.5 18.8 17.4 17.7 18.5 21.1	17.5 15.1 13.9 15.0 14.2 14.8 14.3 13.9 13.9 14.1 14.7 14.8 15.1 15.1 15.4 15.7 16.0	10.4 8.9 8.3 10.0 10.1 10.9 10.7 10.5 11.3 11.8 12.2 12.4 12.8 12.6 13.0 13.2 14.1	10.9 8.7 6.8 6.4 6.5 6.5 6.3 6.1 5.5 5.7 5.9 5.8 6.2 5.8 5.8 6.1 6.3

Более того, в ходе реформирования налоговой системы возможности органов местного самоуправления по управлению доходной базой были сведены к минимуму. Основным источником налоговых доходов муниципальных образований всех типов, обеспечивающим в последние годы около половины налоговых и неналоговых доходов, является налог на доходы физических лиц. На администрирование данного налога органы местного самоуправления фактически не имеют возможности оказать влияние. При этом местные налоги обеспечивают в среднем по муниципальным образованиям России всего порядка 5 % общего объема и около 10 % объема налоговых и неналоговых доходов бюджетов. Между тем в начале реформы декларировалось, что именно имущественные налоги должны стать финансовой основой местного самоуправления. В-третьих, в ходе реформ произошло оформление масштабной системы перераспределения бюджетных ресурсов. Доля межбюджетных трансфертов в совокупных доходах бюджетов муниципальных образований России выросла в 2003-2013 годах с 41,7 % до 59,2 %. Основной рост зависимости местных бюджетов от трансфертов произошел в 2005-2010 годах, после чего этот уровень остается стабильно высоким (см. табл. 3)

Таблица 3. Доходы бюджетов муниципальных образований разных типов в 2009-2013гг., млрд. руб.

Годы	Городские округа	Муниципальные районы
	Всего доходов	Безвозмездные поступления	Всего доходов	Безвозмездные поступления
2009	720.5	341.3	611.7	433.7
2010	992.1	448.3	822.6	587.7
2011	1195.8	551.0	1008.1	727.3
2012	1153.7	545.0	981.7	731.7
2013	1282.8	603.9	1042.1	774.3

В 2013 году совокупные доходы почти 24 тыс. муниципальных образований России без учета трансфертов из вышестоящих бюджетов составили 1061,5 млрд. руб., или 2,4 % ВВП страны. А совокупные расходы всех муниципалитетов равнялись 2,6 трлн. руб., или 5,8 % от ВВП. Уровень дефицитности местных бюджетов в настоящее время является незначительным, следовательно, разница между указанными суммами, составившая 3,4 % внутреннего валового продукта страны, покрывается за счет межбюджетных трансфертов. В четвертых, в дополнение к созданию жестких рамок для самостоятельного управления доходной базой введены специальные законодательные ограничения на расходную политику муниципалитетов. В соответствии со ст. 136 Бюджетного кодекса, вступившей в действие с 2008 года, введены ограничения для муниципальных образований, которые связаны с долей дотаций и субсидий в собственных доходах муниципалитетов. Если доля дотаций и субсидий в собственных доходах в течение двух из трех последних отчетных лет превышала 30 %, муниципальное образование не имеет права финансировать расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных к полномочиям органов местного самоуправления. По приблизительным оценкам средняя доля дотаций и субсидий в собственных доходах бюджетов муниципальных образований составила в 2013 году порядка 40 % (см. табл. 4). Это означает, что средний муниципалитет России не имеет права финансировать насущные и социально-значимые направления расходов, не включенные в закрытый перечень Закона № 131-ФЗ.

Таблица 4. Структура доходов бюджетов муниципальных образований разных типов в 2010 году.

Показатели	Городские округа	Муниципальные районы
	Млрд.руб	Уд.вес %	Млрд.руб	Уд. Вес %
Налоговые и неналоговые доходы	673	52,5	266,2	25,5
Безвозмездные поступления	603,9	47,1	774,3	74,3
Дотации	82,3	6,4	183,5	18,1
Субсидии	222,8	17,4	178,5	15,6
Субвенции	256,6	20	359,4	35,8
Прочие	42,2	3,3	52,9	4,8
Доходы от предпринимательской деятельности	6	0,5	1,6	0,2
Всего доходов	1282,8	100	1042,1	100

Таким образом, реформы местного самоуправления и межбюджетных отношений привели к увеличению зависимости органов местного самоуправления от финансовых ресурсов и решений вышестоящих уровней бюджетной системы Российской Федерации. Роль местных бюджетов в бюджетной системе страны и их структурные пропорции практически не претерпели изменений в результате финансово-экономического кризиса, что само по себе иллюстрирует, насколько высока степень жесткости финансовой системы. Недостаток собственных финансовых средств в местных бюджетах приводит к тому, что органы местного самоуправления муниципальных образований вынуждены руководствоваться при формировании бюджета теми приоритетами, которые определяет федеральный центр и субъекты РФ. Порядка двух третей трансфертов, поступающих в местные бюджеты, носит в последние годы целевой характер. Федерация и регионы распределяют трансферты, условием получения которых для муниципалитетов зачастую является софинансирование за счет средств местных бюджетов. Чтобы получить средства из регионального бюджета, органы местного самоуправления вынуждены направлять свои расходы на цели, определенные федеральным центром и субъектами РФ. Таким образом, значительная часть бюджетов муниципальных образований распределяется в соответствии с приоритетами, определенными на вышестоящих уровнях публичной власти. В данную категорию попадает подавляющая часть средств «бюджетов развития», то есть расходов, носящих инвестиционный характер. [6]

При всех неизбежных издержках и оговорках, нельзя отрицать главного: муниципальная реформа в России состоялась. Произошедшие изменения носят необратимый характер - они приняты всеми заинтересованными лицами и рассматриваются, в основном, как дающие потенциал для дальнейшего развития. Движение к финансовой самодостаточности местного самоуправления является ключевым направлением муниципальной политики государства. Стратегическим ориентиром здесь должны стать замещение в бюджетах муниципальных образований с относительно высоким уровнем социально-экономического развития финансовой помощи федерального и регионального бюджетов поступлениями от собственных доходных источников. Необходимо исключить бессмысленное циркулирование средств от муниципального образования в бюджеты вышестоящих уровней бюджетной системы, с последующим возвращением их в тот же муниципалитет в качестве межбюджетных трансфертов. Следует рассмотреть вопрос о закреплении за местными бюджетами на долгосрочной основе дополнительных налоговых источников, стимулирующих муниципалитеты к работе над собственной доходной базой. Это позволит в перспективе расширить налогооблагаемую базу не только для местных, но также для федерального и региональных бюджетов. [8, с. 423]

Заключение

Опыт становления местного самоуправления в РФ, накопленный за прошедшее десятилетие, показывает, что основные проблемы развития местного самоуправления связаны с отсутствием чёткой правовой базы, регламентирующей вопросы функционирования финансовой базы местного самоуправления. Одной из острейших проблем, встающих перед органами местного самоуправления, является низкая обеспеченность местных бюджетов собственными доходами, а также существующий характер межбюджетных отношений. На данный момент можно констатировать факт, что местное самоуправление в РФ не обладает финансовой самостоятельностью. Более того, тенденцией развития законодательства является снижение финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления. Такое положение вещей крайне затрудняет выполнение органами местного самоуправления своих функций. Финансовая самостоятельность местного самоуправления должна обеспечиваться закреплением за местными бюджетами доходных источников на договорной основе, что позволило бы местным властям планировать развитие муниципальных образований. Следующим шагом должна быть подготовленная законодательная база, определяющая формирование бюджетов развития органов местного самоуправления. Этот вопрос крайне актуален для местных властей, у которых на сегодняшний день нет финансовых ресурсов для развития территории, финансирования капитальных затрат. Сложность в развитии системы местного самоуправления заключается в том, что реформа данной системы идёт преимущественно в отрыве от сложившихся реалий. Необходимо исследовать накопившийся опыт функционирования органов местного управления и на этой основе строить модель функционирования местного самоуправления. Дальнейшее развитие местного самоуправления и повышение эффективности его деятельности зависит от обеспечения реализации конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления, создания условий для реализации конституционных полномочий органов местного самоуправления, обеспечения государственных гарантий.

Список использованных источников

1) Авакьян С.А. Муниципальное право России//М.: Проспект,2009.-544 с.

2) Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ//КонсультантПлюс//URL: http://www.consultant.ru/popular/budget/

3) Гражданский кодекс Российской Федерации от 30.11.1994 № 51-ФЗ//КонсультантПлюс//URL: http://www.consultant.ru/popular/gkrf1/

4) Дюбин В.В. Бюджетная система РФ: учебное пособие// Петрозаводск,2003//URL: http://bookzie.com/book_111.html

5) Ефремов А.А. Реформа местного самоуправления в России 2003-2012 годы//Актуальные проблемы юриспруденции в современной России// URL:http://mosi.ru/jurist/index.php/2012-03-06-11-16-52/20-reforma-mestnogo-samoupravleniya-v-rossii-2003-2009-gody

6) Жигалов Д.В., Перцов Л.В. Финансовые основы местного самоуправления: итоги 2000-х годов//Журнал «Бюджет»//URL: http://bujet.ru/article/142251.php

7) Захаров И.В., Кокотов А.Н., Костюков А.Н., Русинов В.И. Муниципальное право России: курс лекций//М: Проспект,2009.-256с.

8) Зевина О.Г., Ковалевский А.Э. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, пути совершенствования. Итоговый доклад//М.: Экон-Информ,2009.-524 с.

9) Иванова Н.Г. Бюждетная система Российской Федерации: учебное пособие//Изд. СпбГУЭФ, 2010. - 103 с.

10) Игнатюк Н.А., Замотаев А.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: учебник для вузов //М.: ЗАО Юстицинформ, 2005. - 319 с.

11) Кокотов А.Н., Соломаткин А.С. Муниципальное право России: уч. для ВУЗов//Изд.: Юристъ, 2011. - 188 с.

12) Кудилинский М.Н., Шевелева Н.А. Муниципальное право России: учебник//Изд. СпБГУ, 2005. - 223 с.

13) Куликов Н.И., Чайникова Л.Н., Бабенко Е.Ю. Современная бюджетная система России: учебное пособие//Тамбов: Издательство ТГТУ, 2007. - 104 с.

14) Никитин А.М. Муниципальное право: учебник для вузов //М: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2000. - 439 стр.

15) Пашкевич Д. Бюджетное право//Институт экономики и права Ивана Кушнира//URL: http://www.be5.biz/pravo/bpd/35.htm

16) Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»//Изд.: Ось-89, 2008-281 с.

17) Поляк Г.Б. Бюджетная система России: учебник для ВУЗов//Москва: ЮНИТИ-ДАНА,2009.-703 с.

18) Уткин Э.А., Денисов А.Ф Государственное и муниципальное управление.//М.: Ассоциация авторов и издателей «Тандем». Изд. «ЭКМОС», 2001 г.-304 с.

19) Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2003. - №40. - Ст. 3822

20) Шугрина Е. С. Муниципальное право Российской Федерации// М.: Изд. Проспект, 2007. - 672 с.

Размещено на Allbest.ru

...