Управление региональным развитием

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

1. Сущность и содержание государственного регулирования регионального развития

государственный правовой федерализм экономический

1.1 Сущность понятия «региональное развитие»

Прежде, чем говорить об основных направлениях государственного регионального развития, необходимо дать определение таким понятиям, как «регион» и «развитие».

Понятие «регион» имеет многозначное толкование. Как правило, выделяют следующие относительно однородные региональные структуры, характерные для России: регион - федеральный округ, регион - экономический район, регион - субъект Федерации, регион - муниципальный округ. В рамках международного разделения труда сложились наднациональные региональные образования (например, Сибирь и Дальний Восток являются неотъемлемой частью Азиатско-тихоокеанского региона). Кроме того, регион может представлять территорию, по своим признакам не подходящую к уже принятой системе территориального членения. М.П. Рачков в своих исследованиях исторических площадок вводит понятие Байкальского региона, который, по его мнению, представляет собой геофизическую целостность прилегающих к озеру Байкал территорий: Иркутской области, Республики Бурятия, Читинской области и Монголии.

В современной экономической и политической практике в большинстве случаев в качестве регионов выступают всё-таки субъекты Федерации.

По определению Н.Н. Некрасова «под регионом понимается крупная территория страны с более или менее однородными природными условиями и характерной направленностью развития производительных сил на основе сочетания комплекса природных ресурсов с соответствующей сложившейся и перспективной материально-технической базой, производственной и социальной инфраструктурой».

В определении понятия «регион», как правило, учитывают четыре обстоятельства:

• во-первых, регион - это территориальное явление;

• во-вторых, регион - часть целостной социальной и административной системы, поэтому он должен обладать ее основными чертами, но не сводиться к ним;

• в-третьих, регион должен иметь замкнутый воспроизводственный цикл и определенную экономическую специфику;

• в-четвертых, регион - это социально-экономический комплекс, основные звенья которого - материальное производство и социальная сфера, сбалансированы [12, с. 431].

Термин «развитие» часто употребляется в следующих сочетаниях: экономическое развитие, социально-экономическое развитие, развитие экономики России, развитие региона, города. В каждом из этих случаев под развитием подразумевается определенное изменение, прежде всего, социально-экономических характеристик объекта. Это изменение может быть количественным - тогда говорят о социально-экономическом росте. Оно может быть качественным - и тогда говорят или о структурных изменениях, или об изменении содержания развития, или о приобретении новых характеристик. Наряду с чисто экономическими характеристиками обычно рассматривают и социальные параметры развития. Более того, социальные характеристики давно уже стали полноправными показателями, позволяющими оценить степень развития любого региона.

Другими словами, под развитием следует понимать качественное изменение состава, связей (т.е. структуры) и функционирования системы, или, кратко - любое качественное изменение системы.

Количественное изменение состава и взаимосвязей системы выражает понятие «рост» и его темпы. Не следует отождествлять рост с развитием.

Дадли Сиирс в сжатой форме сформулировал сущность развития: «для того чтобы выяснить, развивается ли страна, следует задать вопросы: Что стало с нищетой? Как изменился уровень безработицы? Какова степень неравенства? Если все три показателя сократились по сравнению с высоким начальным уровнем, то страна, вне всякого сомнения, переживает период развития. Если один или два из них, и особенно все три, ухудшились, то странно говорить о развитии даже при двойном росте дохода на душу населения».

По своей сути развитие представляет собой комплекс изменений, посредством которых ориентированная на удовлетворение основных потребностей и запросов отдельных людей и групп населения экономическая система движется от состояния всеобщей неудовлетворенности к новым более благоприятным материальным и духовным условиям жизни.

Развитие региона - многоаспектный процесс. Содержание развития регионов может сильно различаться по целому ряду причин. Так, различия в развитии Бурятии, Калининградской области, Ямало-Ненецкого автономного округа и Москвы обусловлены не только исходным уровнем развития, но и особенностями конкретного региона, его производственной структурой, географическим положением, производственной специализацией и пр.

1.2 Государственное регулирование регионального развития в России

Под государственным регулированием регионального развития понимают воздействие на экономическую, финансовую, социальную, инвестиционную и другую деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в целях устойчивого и сбалансированного функционирования регионов, повышения уровня жизни населения. Государственное регулирование регионального развития осуществляется в целях реализации принципов федеративных отношений и обеспечения целостности Российской Федерации. Основными задачами государственного регулирования регионального развития являются:

- обеспечение условий для повышения уровня жизни населения и для сокращения различий социально-экономического развития в регионах;

- формирование единого экономического, социального и правового пространства Российской Федерации с учётом интересов и приоритетов территориального и регионального развития;

- создание условий для устойчивого и сбалансированного функционирования систем жизнедеятельности регионов;

- содействие развитию условий формирования территориальной структуры экономики Российской Федерации на основе использования ресурсов регионов;

- создание условий и механизмов повышения активности и ответственности регионов в решении федеральных и региональных проблем социально-экономического развития Российской Федерации.

Государственное регулирование регионального развития осуществляется на основе следующих принципов:

- государственная и территориальная целостность Российской Федерации;

- равноправие между субъектами Российской Федерации и в их отношениях с органами государственной власти Российской Федерации;

- согласование интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

- единство системы государственной власти в Российской Федерации;

- разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

- самостоятельное осуществление полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

- равенство условий хозяйствования в конкурентной среде и свободное перемещение рабочей силы, товаров и услуг на территории Российской Федерации;

- учёт интересов ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации;

- учёт интересов коренных малочисленных народов и защита мест их компактного проживания [13. с. 23].

Субъектами регулирования регионального развития выступают:

1. Республики, края, области, города федерального значения, которые реализует свои интересы через высшие законодательные органы и через принятие соответствующих федеральных законов;

2. Президент и его нормативно-правовые акты в виде указов;

3. Правительство и его министерства, которые принимают решения и постановления, подкрепляемые денежными средствами, реализуют федеральные законы и указы Президента;

На федеральном уровне регулирование территориального развития в основном осуществляется в виде государственной поддержки или помощи отдельным регионам. Помощь может быть правового, финансового, экономического характера, но, в общем и целом это поддержка в качестве основных своих целей предполагает:

· стимулирование развития территории;

· активизирование социальной мобильности населения в регионах (организованная миграция);

· создание условий для становления социально значимых полюсов роста;

· оперативное реагирование на образование различных бедствий.

Государственное регулирование выстраивается по определенной модели, которая включает в себя несколько основных блоков:

Ш блок формирования. В рамках данного блока образуется идеология государственного регулирования, формируется структура правового обеспечения этого регулирования, проводится анализ приоритетов, возможностей государства в той или иной сфере территориального развития. Основная задача блока формирования - это обосновать логику дальнейших действий, придать им законченный характер;

Ш блок ресурсов. Этот блок составляют финансовые, имущественные, природные, социально-интеллектуальные, административные ресурсы, которые будут выделены на целевое решение задач, уже поставленных формирующим блоком можно отнести сюда часть негосударственных средств для решения этих задач;

Ш блок реализации. Он структурно не однороден. Включает разнонаправленные действия, политические решения, нормативно-правовые акты, которые устанавливают на отдельных территориях особые организационно-правовые режимы хозяйственной деятельности, ликвидацию последствий и катастроф, меры финансовой поддержки регионов через систему субсидий, субвенций, дотаций;

Ш блок контроля. Данный блок включает законодательно обеспеченные меры постоянного отслеживания хода реализации мероприятий государственного регулирования развития территории.



2. Государственное регулирование регионального развития, осуществляемое федеральным центром

2.1 Главные особенности регионального регулирования в России

Региональная политика в России учитывает следующие особенности, которые определяют специфические черты во взаимодействии Центра и регионов:

1. Россия имеет самую большую в мире территорию и огромный многоресурсный экономический потенциал;

2. Россия - многонациональная страна;

3. Существует резкая дифференциация в природно-климатических, экономических условиях, уровне жизни населения и др.;

4. Разные стартовые условия регионов при переходе централизованной системы управления к рыночным отношениям хозяйствования.

Меры государственного воздействия на развитие регионов во многом определяются характерными особенностями регионального развития. Сегодня в России одна из основных проблем - неснижающаяся региональная асимметрия. По характеру и темпам развития регионы можно условно разделить на несколько типов. В их числе выделяются развитые (опорные) и проблемные регионы [3, с. 45].

Государственная региональная политика в опорных регионах направлена на обеспечение наибольшей свободы и конкуренции товаропроизводителей, всемерной активизации экономической деятельности с учетом имеющихся здесь благоприятных предпосылок. Это предполагает массовое привлечение капитала в производственную сферу, прежде всего в современные отрасли обрабатывающей промышленности с высокими технологиями.

Развитые регионы призваны быть лидерами активных структурных преобразований на принципах экономики постиндустриального типа, формирования наукоемких, высокопроизводительных и ресурсосберегающих, а также экспортных и импортозамещающих производств, сервисных видов услуг.

Среди механизмов регулирования социально-экономического развития опорных регионов важнейшая роль отводится широкому использованию потенциала частно-предпринимательских, особенно коллективной (акционерной), форм рыночного хозяйствования при ограничении прямой государственной помощи. Государство призвано посредством налоговой и кредитной политики поощрять акционерный бизнес. Отлаженные кредитные и налоговые инструменты могут стать здесь важнейшими рычагами хозяйственно-предпринимательской активности.

Проблемные регионы различаются по характеру факторов, угнетающих развитие. Основными типами проблемных регионов в современной ситуации являются: депрессивные, отстающие, кризисные, а также регионы особого стратегического значения [4, с. 34].

Тип депрессивных регионов характеризуется сравнительно высоким уровнем экономического потенциала, значительной долей промышленности, повышенной квалификацией местных трудовых ресурсов. Однако из-за низкой конкурентоспособности профилирующих отраслей, нарушения снабженческо-сырьевых связей (легкая промышленность и др.) или переориентации стратегического курса (относительно ВПК) эти регионы теперь отличаются глубоким спадом производства, высокой безработицей (главным образом структурной), малой инвестиционной активностью, низким уровнем финансово-бюджетной обеспеченности и реальных доходов населения и его резким социальным расслоением. К этой категории территорий следует относить не только субъекты федерации, но и конкретные части областей, краев и республик в составе России, что позволит оказывать целевую помощь депрессивным местностям, не распространяя ее на развитые центры субъектов Федерации.

Основной формой поддержки депрессивных регионов является концентрация уже предусмотренных нормативно-законодательными актами методов и механизмов поддержки предпринимательства, привлечения частных (в том числе иностранных) инвестиций, содействие инвестиционной активности, реструктуризации предприятий, переподготовке кадров с целью обеспечения доступа к действующим каналам финансовой помощи.

Отстающие в экономическом отношении регионы характеризуются чрезмерно низкими душевыми доходами населения и недостаточным производственным и финансовым потенциалом по сравнению с основной массой регионов страны. В ряде регионов, относимых к этой группе, социально-экономическая ситуация усложняется политическими, этническими, криминальными, экологическими проблемами.

Основными путями решения этих проблем являются: осуществление централизованных инвестиций из федеральных источников на новое строительство, главным образом в сфере промышленности, инфраструктуры (производственной, общехозяйственной и социальной), а также стимулирование частных капиталовложений в отдельные секторы экономики посредством льготных кредитов и налогов. Для регионов с крайне низким уровнем бюджетной обеспеченности разрабатываются программы по созданию льготного режима бюджетных взаимоотношений. Слаборазвитые регионы требуют усиления механизмов государственного регулирования экономики.

Проблемы кризисных регионов, отличающихся экстремальным характером экономических, социально-политических и экоприродных процессов (остановка подавляющей части промышленных предприятий, межэтнические конфликты, последствия природных катаклизмов), решаются с помощью федеральных целевых программ. На кризисные регионы распространяются меры, предпринимаемые в отношении депрессивных регионов.

Народное хозяйство России не может нормально развиваться без природных ресурсов Крайнего Севера. Здесь необходимо прежде всего решать проблемы структурной перестройки промышленности Севера в направлении ликвидации непрофильных, убыточных и экологиченски «грязных» предприятий, развития транспортной инфраструктуры, включая совершенствование трансарктической навигации, а также необходимо создать благоприятные условия для коренных народностей Севера, переселить избыточное население в районы, более благоприятные для проживания [10, с. 195].

Особое геополитическое положение Дальнего Востока и Калининградсткой области предопределяет необходимость принятия специальных целевых федеральных программ социально-экономического развития этих регионов, укрепления их транспортных связей с Центральной Россией, усиления их роли во внешнеэкономических отношениях.

Требуют внимания регионы, граничащие с республиками бывшего СССР. Новое приграничье России глубоко интегрировано с сопредельными зарубежными территориями в экономическом, культурно-этническом и демографическом плане, поэтому необходимо посредством правовых и экономических инструментов поощрять стремление приграничных районов к сотрудничеству с соседними областями республик бывшего СССР.

Государственное территориальное регулирование в настоящее время проявляется в поддержке северных регионов страны путем льготного кредитования и 50%-ной компенсации транспортных расходов, финансового обеспечения гарантий и компенсаций для лиц, проживающих и работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним областях; в дополнительной селективной поддержке как регионов, признаваемых депрессивными (республики Ингушская, Тыва, Алтай, Бурятия, Калмыкия и др.), так и регионов, чрезвычайное государственное стимулирование которых ориентируется на превращение их в зоны устойчивого развития (Волгоградская, Саратовская, Самарская области и др.). [3]

Аналогичные меры селективной поддержки принимаются и в целях структурной перестройки экономики регионов, находящихся в экстремальных природно-климатических условиях и малоосвоенных (республики Саха (Якутия), Коми, Карелия, Приморский и Хабаровский края, Мурманская, Сахалинская области). Подобного рода государственная поддержка оказывается также регионам, отличающимся исключительным экономико-географическим положением (Калининградская область) либо оказавшимся приграничными (Псковская, Новгородская, Смоленская области, Краснодарский край и республики Северного Кавказа). Финансовая поддержка оказывается также так называемым закрытым административно-территориальным образованиям, в которых расположены организации и предприятия Минатома и Минобороны России [11, с. 347].

По данным Министерства экономики РФ, за счет средств федерального бюджета на основе ранее принятых программ проводятся мероприятия в регионах (их 21), подвергшихся атмосферным влияниям после катастрофы на Чернобыльской АЭС. Осуществляются федеральные государственные программы развития экономики и культуры малочисленных народов Севера, социально-экономического развития Курильских островов. В 1993 г. начата реализация федеральных региональных программ «Великий Водораздел» (социально-культурного развития Тверской области), «Возрождение, строительство, реконструкция и реставрация исторически малых и средних городов России». Подготавливаются и рассматриваются экономические обоснования для разработки федеральных программ экономического и социального развития кузбасского топливно-промышленного комплекса Калининградской области, программы развития Ингушской Республики.

Есть регионы, которые перечисляют в федеральный бюджет до 60-65% доходов и покрывают 85-95% своих расходов средствами федерального бюджета. Около половины регионов получают из федерального бюджета 40% расходуемых ими средств, причем на 22 региона приходится более 60% выделяемых дотаций.

Бездотационные регионы (их менее 20) - это области, края и республики, образующие «узкий пояс», который охватывает Сибирь, Урал и центр России, а также два автономных округа, где в основном добывается нефть. На Тюменскую область и г. Москву приходится около 20% поступлений в федеральный бюджет.

Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. №803 утверждены «Основные положения региональной политики в Российской Федерации». Одним из главных условий реализации задач региональной политики признано обеспечение единства экономического пространства страны, которое определяется общностью государственного руководства, денежной, налоговой, бюджетно-финансовой систем. При этом должно углубляться территориальное разделение труда на основе государственного воздействия на регионы прежде всего методами прогнозирования и программирования, привлечения инвестиций, регулирования цен в сфере энергетики и транспорта в целях выравнивания условий хозяйствования в различных регионах.

2.2 Правовые основы регулирования регионального развития

Правовые основы регулирования регионального развития обеспечивают регламентацию задач и условий территориального регулирования. Правовой основой государственного регулирования peгионального развития Российской Федерации являются Конституция Российской Федерации, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Правовые основы обеспечивают достижение оптимального сочетания интересов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, укрепление государственности в Российской Федерации, совершенствование федерализма, создание условий для более эффективного и гармоничного развития регионов Российской Федерации и обеспечение роста благосостояния населения. Конституция РФ закрепляет федеративное устройство государства. Конституцией РФ гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции и свобода экономической деятельности.

В Конституции РФ декларируются положения о единой системе государственной власти, о предметах ведения Федерации, о предметах совместной компетенции Федерации и её субъектов, о статусе и полномочиях органов местного самоуправления. Федеральным законом от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» установлены общие принципы решения вопросов. Система властных структур в регионах и принципы их деятельности определены в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ».

Федеральный закон «Об основах государственного регулирования регионального развития в Российской Федерации» устанавливает основы государственного регулирования регионального развития в Российской Федерации. Законодательством установлен порядок эксплуатации природных ресурсов и охраны природы, использования трудовых ресурсов и социальной поддержки населения, реализации научно-технического и производственного потенциала. К этим законам относятся Закон «О недрах» (15 июля 1992 г.), Закон «О соглашениях о разделе продукции» (30 декабря 1995 г.), Водный кодекс Российской Федерации (16 ноября 1995 г.), Лесной кодекс РФ (29 января 1997 г.), Закон «Об охране атмосферного воздуха» (4 мая 1999 г.), Земельный кодекс Российской Федерации.

Кроме федерального законодательства социально-экономическое развитие регионов регулируют законодательно-нормативные акты, принятые регионами:

- о системе органов управления на своей территории;

- о порядке подготовки, финансирования и реализации планов, проектов и программ регионального и местного значения;

- об участии территориальных администраций в управлении собственностью предприятий и организаций;

- об активизации в регионе инвестиционной деятельности;

- оказании финансовой поддержки предприятиям за счет территориального бюджета;

- адресной социальной помощи населению;

- организации местного самоуправления и его бюджетным устройством.

Инструменты регулирования регионального развития можно объединить в три группы:

- планирование и прогнозирование;

- макро- и микроинструменты региональной политики;

- бюджетно-налоговая система [6, с. 542].

Планирование и прогнозирование.

Практически во всех странах разрабатываются региональные планы и прогнозы. Основное внимание в них делается на планирование инфраструктуры, развитие городских и сельских территорий в зависимости от страны, охрану окружающей среды. Это связано с тем, что именно в этих областях роль особенно важна.

Планы регионального развития в странах с рыночной экономикой не могут быть директивными, как это было ранее в СССР и других социалистических странах. Они являются рекомендательными. Однако те части планов, которые адресуются государственному сектору экономики, определяют размещение важнейших объектов инфраструктуры и касаются охраны окружающей среды, являются обязательными.

Как правило, построение планов и прогнозов осуществляется с участием его непосредственных исполнителей.

Система государственного планирования и прогнозирования, действующая в СССР, распалась в начале переходного периода. Принятые ранее планы и прогнозы потеряли свой правовой статус и средства реализации. Министерство экономики (Министерство экономического развития РФ) перешло на составление годовых прогнозов национальной экономики, имеющих региональный разрез (по субъектам РФ) и среднесрочных целевых федеральных целевых программ по отдельным направлениям.

Причинами такой ситуации стали изменения экономических отношений (переход к рынку), экономический кризис, недостаток кадров, способных к работе в новых условиях и т.д.

В последнее время работа в сфере долгосрочного планирования и прогнозирования активизировалась. Результатом этого явилось принятие Правительством РФ в ноябре 2008 г. «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» [2].

Указанный документ содержится раздел «Региональное развитие», в котором рассмотрены вопросы инновационной и социальной ориентации регионального развития, формирования центров регионального развития и совершенствования системы государственного регионального управления.

Разрабатываются и другие прогнозы регионального и территориального развития непосредственного в субъектах РФ. Так в Ульяновской области разработана и утверждена распоряжением Правительства Ульяновской области от 07.10.2008 года «Стратегия социально-экономического развития Ульяновской области на период до 2020 года» и др. [1].

Главной чертой современных прогнозов является акцент на финансовые отношения центра и регионов, а внутри регионов - на отношения между государственным и частным сектором экономики, группами хозяйствующих субъектов. Специальным разделом становится прогноз развития государственных унитарных предприятий и учреждений, а также хозяйственных обществ с долей государственной собственности более 50%. В этом секторе прогнозы детализируются до уровня плана и имеют обязательный характер.

Макро- и микроинструменты региональной политики.

По степени универсальности и широте воздействия инструменты регионального регулирования можно разделить на две группы:

*общеэкономические регуляторы (или макроинструменты), воздействующие на поведение многих экономических субъектов на определенных территориях,

* регуляторы адресного воздействия (или микроинструменты) [5, с. 354].

Макроинструменты региональной экономической политики представляют собой дифференцированные по регионам параметры (нормативы, ставки и т.п.) и условия общегосударственной налоговой, кредитной, инвестиционной, социальной политики.

Например, для стимулирования экономического роста или поддержки проблемных регионов устанавливаются пониженные ставки налогов на предпринимательство, льготные кредитные ставки, льготные транспортные тарифы.

Цель применения таких стимулов - поднять конкурентоспособность определенных регионов на национальном и внешних рынках. В последние годы в мире наблюдается перемещение центра тяжести в региональной политике с макроинструментов на микроинструменты. Это объясняется в основном двумя обстоятельствами:

- критическим отношением к потерям доходов национальных бюджетов;

- политикой ЕС по устранению препятствий для рыночной конкуренции предприятий и регионов.

В России на начальном этапе экономических реформ активно проводилась линия на широкое использование разнообразных региональных льгот и стимулов. Предусматривалось введение для отдельных регионов пониженных ставок налогов и кредитов, ускоренной амортизации основных фондов, освобождение от уплаты таможенных пошлин и др.

Массовая практика региональных льгот привела к увеличению несбалансированности бюджета и усложнению общероссийского регулирования денежных средств, кредитных ресурсов и внешнеэкономической деятельности. В 1995 г. большинство региональных льгот было отменено.

В настоящее время сфера применения дифференцированных макроэкономических регуляторов весьма ограниченна.

Для зоны Севера применяются повышенные нормативы заработной платы, пенсий и другие компенсаторы дискомфортных природно-климатических условий, существует льготное финансирование завоза необходимых грузов.

В рамках системы государственного регулирования естественных монополий устанавливаются пониженные тарифы на перевозки грузов между Дальним Востоком, Восточной Сибирью и другими регионами страны, а также пониженные тарифы на электроэнергию на территории Дальнего Востока, Архангельской области и др. Эти меры позволяют поддерживать конкурентоспособность производств, уровень жизни населения и межрегиональную кооперацию в период реструктуризации хозяйства.

Отдельным регионам в случаях особой необходимости предоставляются льготные кредиты (с уплатой процентов в размере одной трети ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации) из специального фонда льготного кредитования, а также отсрочки по погашению задолженности по бюджетным ссудам. Большинство налоговых льгот в настоящее время предоставляется только свободным экономическим зонам и закрытым административно-территориальным образованиям (города и поселки оборонного и атомно-промышленного профиля).

В дальнейшем региональная дифференциация макроэкономических регуляторов должна осуществляться не индивидуальным образом (для отдельных регионов), а на основе научной типологизации проблемных регионов, так, чтобы определенному типу региона соответствовал адекватный механизм экономического регулирования.

Микроинструменты региональной экономической политики применяются для непосредственного воздействия на деятельность субъектов региональной экономики. Выделяются два главных направления воздействия: на труд и на капитал.

С целью достижения более полной и эффективной занятости в регионах, особенно при реструктуризации экономики, на государственные средства организуется переподготовка кадров, выделяются субсидии и целевые кредиты для создания новых рабочих мест. Для межрегионального рассасывания безработицы стимулируется перемещение рабочей силы (компенсация части затрат на переезд, выдача ссуд на новое жилье, улучшение информации о рынках труда и т.д.).

Основными микроинструментами воздействия на капитал являются различного рода инвестиционные гранты (субсидии и скидки). Они предоставляются конкретным объектам и способствуют экономическому развитию региона, созданию новых технологий и проведение НИОКР.

Помимо рыночных инструментов, государство использует также и административные меры. Например, это запреты на размещение новых и расширение действующих предприятий в перенасыщенных городах и агломерация, и наоборот, поощрение передислокации предприятий в менее развитые регионы (облегченная регистрация, предоставление промышленных площадок).

Бюджетно-налоговая система

Основным средством государственного регионального регулирования является бюджетная система.

Бюджетная система - это совокупность бюджетов государства, административно-территориальных образований, самостоятельных в бюджетном отношении государственных учреждений и фондов, основанная на экономических отношениях, государственном устройстве и правовых нормах.

Построение бюджетной системы зависит от формы государственного и административного устройства страны.

Бюджетная система Российской Федерации состоит из трех уровней:

1) федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

2) бюджетов субъектов Российской Федерации (региональных бюджетов) и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

3) местных бюджетов.

Федеративное устройство России, разграничение прав и полномочий между Центром и субъектами Федерации являются предпосылкой финансово-бюджетного федерализма. Понятие «финансово-бюджетный федерализм» характеризует основной принцип функционирования бюджетной системы - сочетание автономности бюджетов отдельных уровней и межбюджетных отношений.

Финансово-бюджетный федерализм - это разделение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в области финансов и, в частности, в бюджетной сфере.

Финансово-бюджетный федерализм базируется на следующих основных принципах:

1) законодательное разграничение полномочий по расходам между органами власти всех уровней управления;

2) обеспечение соответствующих органов власти необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения ими возложенных на них функций;

3) обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов всех звеньев бюджетной системы;

4) наличие единых для каждого звена бюджетной системы формализованных прозрачных и всем понятных методов регулирования бюджетов;

5) самостоятельность и равноправие каждого бюджета, входящего в бюджетную систему, которые выражаются в самостоятельности бюджетного процесса, в том числе определении направлений использования бюджетных средств, подконтрольности исполнения бюджета соответствующим представительным органам власти и т.д.

Все бюджеты, входящие в бюджетную систему страны, взаимосвязаны в рамках межбюджетных отношений.

Межбюджетные отношения - это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением соответствующих бюджетов.

2.3 Бюджетный федерализм в России как экономический механизм государственного регулирования территориального и регионального развития

В настоящее время в Российской Федерации главным экономическим механизмом государственного регулирования территориального и регионального развития является бюджетная система. Так же как и в большинстве стран, она строится по принципам бюджетного федерализма и имеет три уровня: федеральный, региональный (субфедеральный) и местный (муниципальный). Бюджетная система включает также государственные внебюджетные фонды (федеральные и субфедеральные). Практически ежегодно происходят уточнения правил конструирования бюджетов и межбюджетных отношений. Бюджеты принимаются и используются на основе законодательных актов: Бюджетного, Налогового кодексов Российской Федерации, Закона о федеральном бюджете на очередной год, актов законодательных органов субъектов федерации и органов местного самоуправления.

Основные направления эволюции бюджетной системы России в переходном периоде определяются стремлением к достижению большей автономности, самообеспеченности, бездефицитности бюджетов разных уровней, относительному уменьшению межбюджетных потоков (особенно встречных). Преобладающей тенденцией является децентрализации бюджетной системы, то есть увеличение роли региональных и местных бюджетов путем передачи с федерального уровня расходных полномочий и соответствующей доходной базы.

Доходы бюджетов. Преобладающую часть доходов федерального и субфедеральных бюджетов составляют налоги (примерно 80%). Наиболее значительные неналоговые доходы поступают от внешнеэкономической деятельности, от имущества, находящегося в государственной собственности, от продажи принадлежащего государству имущества, а также в виде доходов целевых бюджетных фондов и внешних займов. Налоговая система Российской Федерации объединяет три группы налогов и сборов: федеральные, региональные и местные.

Распределение федеральных налогов между бюджетными уровнями осуществляется по смешанной схеме.

Исключительно в федеральный бюджет поступают акцизы на нефть, природный газ, бензин автомобильный, легковые автомобили, спирт этиловый (за исключением пищевого); налог на добавленную стоимость (НДС) на товары, ввозимые на территорию России, а также на драгоценные металлы и драгоценные камни, отпускаемые из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней; все акцизы на товары, ввозимые на территорию России; налог на операции с ценными бумагами; таможенные пошлины, таможенные сборы и иные таможенные платежи, доходы от внешнеэкономической деятельности; прибыли Центрального банка Российской Федерации и ряд других менее значительных доходов, платежей, дивидендов.

При распределении некоторых федеральных налогов (например, на прибыль) между бюджетными уровнями используется принцип присоединения ставок. Максимальная ставка взимания налога на прибыль предприятий - 35%. При этом ставка зачисления в федеральный бюджет - 13%, а в пределах оставшихся 22% налог взимается в региональный бюджет. Ряд регионов устанавливают пониженную ставку с целью стимулирования инвестиций. Например, в Санкт-Петербурге ставка налога равна 20%

Федеральный и субфедеральные бюджеты делят между собой также средства целевых бюджетных фондов, среди которых наибольшее значение для регионального развития имеют такие фонды, как дорожный; воспроизводства минерально-сырьевой базы; управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологический ресурсов; восстановления и охраны водных объектов. Средства от приватизации федеральной собственности на аукционах или по конкурсу, а также от продажи акций делятся меду двумя уровнями бюджетов в соотношении 83,3 и 10%.

В бюджеты субъектов Российской Федерации, помимо указанных выше федеральных налогов и сборов (в определенных долях), поступают собственные региональные налоги и сборы: налог на имущество организаций, налог на недвижимость, дорожный налог, транспортный налог, налог с продаж, налог на игорный бизнес, региональные лицензионные сборы. Кроме того, региональные бюджеты включают неналоговые доходы и доходы региональных бюджетных фондов, регулируемые законами субъектов федерации, а также средства от региональных займов (в том числе, международных).

В налоговой системе России практически отсутствуют прямые рентные платежи за использование природных ресурсов. Преобладающая часть создаваемого рентного дохода изымается косвенным образом: через акциз, налог на прибыль, экспортные таможенные пошлины. Доля прямых платежей за использование природных ресурсов в доходах бюджетов составляет 1,1% в федеральном бюджете и 4,8% - в бюджетах субъектов федерации [17, с. 334].

Принцип функционирования главного источника финансовой поддержки субъектов федерации - ФФПР - рассматривается ниже. Адресное выделение средств закрытым административно-территориальным образованиям (ЗАТО) объясняется их особым режимом хозяйствования. Фонд регионального развития используется в основном на финансирование федеральных программ развития регионов, а также для дополнительной финансовой помощи высокодотационным субъектам федерации. Фонд развития региональных финансов был создан временно для активизации процессов финансового оздоровления бюджетов субъектов федерации, содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирования экономических реформ в регионах.

Сумма средств федерального бюджета, расходуемых на территориях, многократно превышает сумму расходов указанных выше фондов и адресных ассигнований. Сюда следует относить основную часть расходов Бюджета развития, федеральной адресной инвестиционной программы, ассигнований на поддержку отраслей и предприятий, на социально-культурные мероприятия и т.д. По экспертным оценкам, суммарные расходы федерального бюджета, привязанные к конкретным территориям, составляли более 60% всех федеральных расходов, что превышает объем прямых межбюджетных трансфертов примерно в 7 раз.

Подавляющую часть всех расходов бюджетов субъектов федерации используется для нужд экономики и населения соответствующих регионов. В структуре расходов этих бюджетов ведущее место занимают социально-культурные мероприятия, а также государственная поддержка отраслей народного хозяйства. При существующем распределении полномочий по бюджетным расходам на долю субъектов Российской Федерации приходится почти половина расходов консолидированного бюджета на государственное управление, правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности, около 90% расходов на государственную поддержку отраслей, более% расходов на социально-культурные мероприятия. Удельный вес бюджетов субъектов федерации в общих расходах консолидированного бюджета увеличивается: 2002 г. -33%, 2003 г. - 50%, 2004 г. - 51%, 2005 г. - 55,7%, 2006 г. - 54,1%. Основная же часть дефицита консолидированного бюджета приходится на федеральный бюджет (90% в 2006 г.).

Межбюджетные трансферты. В бюджетной системе Росси используются только вертикальные трансферты: от бюджета вышестоящего уровня к нижестоящему. Горизонтальные отношения между бюджетами (как, например, между федеральными землями в Германии) отсутствуют.

Основной источник межбюджетных трансфертов - Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР). Правила его формирования и распределения часто изменялись. Ранее в этот фонд направлялось 15% налоговых доходов федерального бюджета. В принятом бюджете на 2007 г. ресурсы фонда составляли уже 8,5% от суммы налоговых доходов (7,19% от общей суммы доходов).

Назначение общих трансфертов из ФФПР - выравнивание так называемой бюджетной обеспеченности регионов. В течение ряда лет величина трансферта для определенного субъекта федерации определяется по формуле.

Тр=К (0,9Дс-Др) Нр,

где Тр - величина трансферта региона р, нуждающемуся в поддержке;

Дс ~ средняя по всем регионам величина бюджетного дохода на душу населения;

Др - бюджетный доход на душу населения в регионе р;

Ир ~ численность населения региона р;

К - поправочный коэффициент.

Смысл формулы состоит в том, что финансовую поддержку получают только регионы, у которых душевой бюджетный доход ниже среднего (по всем регионам) с учетом понижающего коэффициента.

Величины Др и Дс определяются по базовому году. Ранее принимался повышающий коэффициент 0,95, а в 1998 г. - 0,9. Это означает, что трансферт могут получать только регионы, имеющие душевой бюджетный доход менее 90% от среднего:

Тр>0, если Др<0,9Дс.

Коэффициент К (единых для всех регионов) корректирует величины трансфертов с учетом общей бюджетной обеспеченности (в принципе он может быть и меньше, и больше единицы в зависимости от сбалансированности планируемого бюджета).

Выравнивающая функция трансферта обеспечивает определенный уровень социального обслуживания региона. Недостатки применяемой формулы заключаются в том, что она не воздействует на причины бюджетной недостаточности регионов, не мобилизует регионы увеличивать собственные бюджетные доходы, не стимулирует экономический рост. Иначе говоря, формула расчета трансферта побуждает региональные власти бороться с центром за величину трансферта, а не за результативность своей финансово-экономической деятельности. Известно, что выравнивающие трансферты применяются в ряде стран, но их действие дополняется, как правило, специальными трансфертами, стимулирующими экономическую активность. Признается, что применяемая формула должна базироваться не на фактических (прошлогодних) бюджетных доходах Др и Дс, а на оценках объективных финансовых возможностей (финансового потенциала) регионов и их финансовых потребностей для обеспечения хотя бы минимальных: социальных стандартов [18, с. 294].

Помимо общего выравнивающего трансферта в бюджет субъектов федерации поступают различные целевые трансферты. Это три указанных выше трансферта из ФФПР, дополнительная помощь высокодефицитным регионам (из Фонда регионального развития) и т.д. Особой формой финансовой поддержки регионов является передача в их в собственность акций предприятий, находившихся ранее в федеральной собственности. В результате этого региональные бюджеты получают дополнительные неналоговые доходы (дивиденды по акциям), а региональные власти - права акционера по управлению предприятиями в интересах регионального развития.

Главными задачами совершенствования межбюджетных отношений являются: 1) уменьшение числа регионов, получающих выравнивающий трансферт, посредством укрепления собственной финансовой базы региональных бюджетов; 2) переориентация финансовой помощи из федерального бюджета в большей степени на стимулирование экономического развития регионов; 3) усиление контроля за целевым и эффективным использованием финансовой помощи [16, с. 87].

2.4 Основные направления деятельности министерства регионального развития Российской Федерации на 2014-2016 годы

Министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сферах:

- социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

- разграничения полномочий по предметам совместного ведения между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, осуществления приграничного и межрегионального сотрудничества;

- градостроительства, в части территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории;

- координации разработки и реализации комплексных проектов социально-экономического развития федеральных округов;

- координации отбора и реализации приоритетных инвестиционных проектов федеральных округов;

- государственной национальной политики и межнациональных отношений в Российской Федерации;

- защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов Российской Федерации;

- взаимодействия с казачьими обществами.

- по предоставлению государственной поддержки за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации, субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации (в установленной сфере деятельности Министерства), разработке и согласованию стратегий и комплексных проектов социально-экономического развития федеральных округов, федеральных целевых программ и ведомственных целевых программ в части, касающейся комплексного территориального развития;

- осуществлению функций государственного заказчика (государственного заказчика - координатора) федеральных целевых программ, связанных с экономическим развитием субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

- разработке и согласованию методик выделения средств государственной поддержки субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям и внесению их в Правительство Российской Федерации на утверждение;

- по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства (за исключением государственного технического учета и технической инвентаризации объектов капитального строительства) и жилищно-коммунального хозяйства в части вопросов, не отнесенных к компетенции Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству.

Министерство регионального развития Российской Федерации осуществляет функции: по реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере теплоснабжения (за исключением производства тепловой энергии в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, а также передачи тепловой энергии, произведенной в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, в том числе произведенной источниками тепловой энергии в случае, если такие источники тепловой энергии входят в схему теплоснабжения, включающую источники комбинированной выработки электрической и тепловой энергии) в части вопросов, не отнесенных к компетенции Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству.

Министерство регионального развития Российской Федерации в части вопросов, не отнесенных к компетенции Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере обеспечения энергетической эффективности зданий, строений, сооружений, в том числе в жилищном фонде, в садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан, а также в сфере повышения энергетической эффективности экономики субъектов Российской Федерации и муниципальных образований [7, с. 241].

Основой для подготовки доклада о результатах и основных направлениях деятельности являются следующие инструменты программно-целевого и бюджетного планирования:

- государственные программы Российской Федерации;

- федеральные целевые программы;

- обоснования бюджетных ассигнований;

- федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Размещено на Allbest.ru

...