Цели, методы и меры промышленной политики Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Цели, методы и меры промышленной политики Российской Федерации

1. Цели и задачи промышленной политики Российской Федерации

Целью промышленной политики РФ является обеспечение динамичного развития страны, роста благосостояния ее граждан и конкурентоспособности отечественных производителей.

Эта цель достигается путем выполнения следующих задач (подцелей):

- эффективное производство товаров и услуг российскими производителями в нужном количестве и должного качества для удовлетворения потребности жителей РФ и российского государства в этих товарах и услугах по приемлемым ценам;

- занятие российскими производителями существенных позиций на внешних рынках.

Сформулированная цель и задачи вытекают из Конституции РФ и политических документах Президента РФ.

Статья 7, п.1. Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Статья 61, п.2. Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами.

В Послании Президента РФ на 2003 г. говорится:

Россия должна быть и будет страной с конкурентоспособной рыночной экономикой. Страной, где права собственности надежно защищены, а экономические свободы позволяют людям честно работать, зарабатывать.

Быстрый и устойчивый рост может быть только тогда, когда производится конкурентоспособная продукция. Конкурентоспособным должно быть у нас все - товары и услуги, технологии и идеи, бизнес и само государство, частные компании и государственные институты, предприниматели и государственные служащие, студенты, профессора, наука и культура.

Нормой в современном мире является жесткая конкуренция. И потому наша способность конкурировать, готовность вести борьбу за ресурсы и влияние напрямую определяют ситуацию внутри страны и вес России в международных делах.

2. Что такое промышленная политика

Промышленная политика - это совокупность мер государственно-правового регулирования деятельности хозяйствующих субъектов (предприятий, корпораций, предпринимателей и т.д.), а также отдельных аспектов этой деятельности, относящихся к приобретению факторов производства, организации производства, распределению и реализации товаров и услуг во всех фазах жизненного цикла хозяйствующего субъекта и жизненного цикла его продукции.

Промышленная политика разных стран, а также одной страны в разные исторические периоды различается по целям и составу применяемых методов и средств (см. раздел 2).

Отличия промышленной политики от других видов экономической политики

(1) От макроэкономической политики промышленная политика отличается своим объектом, целями и методами. Объектом промышленной политики не является народное хозяйство в целом, описываемое совокупностью макроэкономических агрегатов. Целью промышленной политики не является достижение макроэкономической стабильности, борьба с инфляцией и т.п. В число методов промышленной политики не входят регулирование агрегированных показателей государственного бюджета, процентных ставок, резервных требований, валютного курса и т.п. средства макроэкономической политики.

В то же время в число целей промышленной политики может входить долгосрочный экономический рост, увеличение притока инвестиций в производство и т.п. Поэтому государство, проводя промышленную политику, учитывает соответствующие макроэкономические факторы, и наоборот.

(2) От бюджетной и налоговой политики, в рамках которой государство осуществляет перераспределение от налогоплательщиков к получателям бюджетных средств, промышленная политика отличается тем, что ее объектом является производственная деятельность хозяйствующих субъектов, а не перераспределительная деятельность государства.

В то же время действия государства в сфере налогового регулирования, государственного заказа и бюджетных инвестиций непосредственно влияют на состояние и деятельность производителей. Кроме того, естественной (хотя и новой) сферой промышленной политики является производство услуг, традиционно относимых к «бюджетной сфере», но все чаще рассматриваемых в качестве именно производственной, а не перераспределительной деятельности - здравоохранение, образование. Поэтому промышленная политика в перечисленных сферах пересекается с налоговой и бюджетной политикой.

(3) От социальной политики, объектом воздействия которой является уровень и качество жизни (т.е., в первую очередь, потребление) отдельных групп населения промышленная политика отличается тем, что занимается производственной деятельность предприятий, а не потреблением населения (домохозяйств).

В то же время социальная политика может оказывать существенное влияние на деятельность производителей в тех случаях, когда целью государственного регулирование является обременение производителя социальными обязательствами (регулирование цен и тарифов, предоставление льгот, квоты рабочих мест для определенных категорий людей и т.д.). В этих случаях необходима тесная координация этих двух видов экономической политики.

(4) Внешнеэкономическая политика (в широком смысле, т.е. включая торговую, миграционную политику, валютное регулирование и т.д.) включается в промышленную политику в той мере, в какой ее цели напрямую связаны с производственной деятельностью российских производителей. В частности, в промышленную политику включается таможенное регулирование, деятельность государства в сфере международного торгового права, международное техническое регулирование, международное экологическое регулирование, регулирование трудовой миграции, военно-техническое сотрудничество (частично), регулирование иностранных инвестиций и некоторые другие сферы. Не входят в промышленную политику валютное регулирование, регулирование нетрудовых видов миграции, получение и оказание гуманитарной помощи и т.д.

(5) Региональная политика пересекается с промышленной политикой в той степени, в какой затрагивает вопросы размещения производительных сил, а также использования земли и природных ресурсов. В то же время региональная политика содержит многочисленные компоненты, напрямую не связанные с осуществлением производственной деятельности - например, распределение федеральной финансовой помощи между регионами, социальное развитие регионов, и др.

промышленный политика российский протекционизм

Объект промышленной политики - производитель товаров и услуг (производственное предприятие)

В данной концепции промышленной политики ее объектом является производитель товаров и услуг - производственное предприятие. Такой подход является относительно новым. В традиционной промышленной политике ее объектом обычно были крупные производственно-технологические комплексы, гигантские корпорации или целые отрасли, обычно состоящие из крупных, капиталоемких производств. Однако произошедшие в последние десятилетия структурные перемены - развитие новых производственных технологий, финансовых инструментов, организационных структур, глобализация производства, торговли и финансов, повышение роли знаний, информации и технологии в производственных процессах и др. - все это делает традиционное представление об объекте промышленной политики ограниченным и неадекватным (см. исторический очерк в разд.2).

Любая промышленная политика исходи из определенной концептуальной модели объекта политического воздействия. Используемая здесь модель представлена на рис. 1, который интерпретируется следующим образом.

1) Производственное предприятий - это любой производитель товаров и услуг как для конечного, так и для промежуточного (производственного) потребления. Данная категория включает широкий круг хозяйствующих субъектов - от промышленных и торговых предприятий всех типов и размеров до индивидуальных предпринимателей и учреждений, занятых оказанием платных и «бесплатных» (бюджетных) услуг. Не являются производственными предприятиями:

- конечные потребители (домохозяйства);

- органы государственной власти и управления (правительства всех уровней, органы представительной власти, министерства и ведомства, суды, органы исполнения наказаний, органы надзора и контроля и т.д.);

- подразделения силовых структур - воинские части и подразделения, органы внутренних дел и т.д.;

- общественные, общественно-политические, благотворительные, религиозные и международные организации.

2) Сплошными стрелками на рис. 1 показаны потоки ресурсов (факторов производства), используемых предприятием в процессе производства, производимая им продукция и уплачиваемые им государству налоги и сборы.

3) Факторы производства, используемые производителем, условно делятся на 5 классов - земля, труд, капитал, финансовые ресурсы и фактор «знания, информация, технологии». Для каждого из факторов существует свой рынок. Отдельно отмечен тот факт, что государство в РФ является одним из важнейших участником рынка финансовых ресурсов для производителей (в первую очередь через механизм бюджетных инвестиций), а также основным владельцем земли и природных ресурсов.

4) «Продукция» в данной модели включает не просто физически произведенный товар или услугу, но все сопровождающие дополнительные услуги, включая сервисное и гарантийное обслуживание, страховку, кредитование и пр.

5) Государство выполняет в данной модели пять типов функций:

- поставщик факторов производства;

- потребитель произведенной продукции;

- получатель налоговых платежей;

- регулятор рынков и деятельности производителя;

- политический субъект в рамках международной политики.

В качестве получателя налоговых платежей и регулятора государство реализует властные полномочия (показаны стрелками с крупным пунктиром). В рамках других функция оно выступает равноправным субъектом по отношению к другим участникам рынка и/или иностранным государствам.

6) В рамках международных отношений государство не может применять власть. Т.к. не обладает ею, но может использовать политическое влияние (показано стрелкой с мелким пунктиром) всеми возможными средствами - от участия в переговорах, заключения договоров и участия в международных организациях до различных средств силового давления (вплоть до проведения военных операций).

7) Государство может осуществлять промышленную политику в ходе выполнения всех перечисленных функций.

Средства промышленной политики

Промышленная политика - это государственное воздействие на каждый из блоков, входящих в модель производителя, изображенную на рис. 1. Набор таких мер воздействия составляет инструментарий промышленной политики.

1) Регулирование прав собственности и корпоративных структур (блоки «Производитель товаров и услуг» и «Система управления»), включая:

- законодательство о собственности и об организационно-правовых формах производственных предприятий (ГК, законы об акционерных обществах, государственных унитарных предприятиях, о банкротстве, БК в части, посвященной бюджетным учреждениям, и др.);

- нормативные правовые акты, регулирующие управление государственным имуществом и государственным сектором (включая контроль над внебюджетными доходами организаций государственного сектора);

- нормативные правовые акты, регулирующие вопросы учета и отчетности (кроме налогового учета и отчетности);

- приватизация государственных предприятий и организаций;

- нормативно-правовые акты, регулирующие мобилизационную подготовку.

2) Политика в отношении рынка финансовых ресурсов (блок «Финансовые ресурсы»):

- регулирование финансовых рынков;

- бюджетные инвестиции;

- федеральные целевые программы и нормативные акты, их регулирующие;

- инвестирование средств федеральных государственных внебюджетных фондов;

- регулирование иностранных инвестиций;

- регулирование деятельности зарубежных финансовых институтов на территории страны.

3) Политика в отношении рынка земли и природных ресурсов (блок «Рынок земли и природных ресурсов»), включающая:

- размещение производительных сил, зонирование;

- регулирование землепользования и землеотвода;

- нормативно-правовое регулирование эксплуатации недр;

- реализация государственных прав собственности на недра;

- охрана окружающей среды;

- нормативно-правовое регулирование использования биологических ресурсов;

- реализация государственных прав собственности на биологические ресурсы.

4) Политика в отношении рынка труда (блок «Труд»), включающая:

- нормативно-правовое регулирование трудовых отношений;

- политика в отношении профсоюзов;

- техническое регулирование безопасности на производстве;

- регулирование сферы образования и переподготовки кадров и реализация образовательных программ;

- деятельность государственных служб занятости;

- регулирование иммиграции.

5) Политика в отношении рынков сырья, материалов, оборудования и т.д. (блок «Сырье, материалы, оборудование и т.д.»):

- регулирование организованных товарных рынков (сырьевых, энергетических и др.);

- таможенная политика в отношении импорта и экспорта сырья, комплектующих, оборудования и т.д.;

- регулирование рынка недвижимости;

- техническое регулирование, лицензирование, сертификация производства сырья, материалов, оборудования и т.д.

6) Политика в отношении рынка знаний, информации, технологий:

- регулирование оборота прав интеллектуальной собственности;

- политика в сфере государственного образования;

- государственная поддержка объектов и организаций информационной инфраструктуры - библиотек, электронных баз данных общего пользования и т.п.

7) Налоговая политика в отношении производителей, в т.ч.:

- общая величина налогового бремени;

- состав собираемых налогов и их основные характеристики (базы, ставки, нормы списания расходов и т.д.);

- способы налогового администрирования;

- специальные налоговые режимы.

8) Регулирование внутренних рынков продукции, включающее:

- регулирование цен и тарифов (в т.ч. тарифов на услуги инфраструктурных монополий);

- техническое регулирование;

- тарифное и нетарифное регулирование импорта.

9) Осуществление государственных закупок и размещение государственного заказа.

10) Регулирование внешних рынков продукции и политическое воздействие на них, включая:

- регулирование экспорта;

- членство в международных организациях и использование предоставляемых ими возможностей в интересах отечественного производителя;

- заключение двусторонних и многосторонних торговых и экономических договоров (включая создание таможенных союзов);

- военно-техническое сотрудничество, участие в военных союзах;

- расширение и удержание политического влияния среди иностранных государств и в отдельных регионах мира;

- военные операции за пределами территории страны в целях защиты собственности российских производителей и их законных интересов.

Государство может использовать любые перечисленные средства в качестве инструментария промышленной политики. Однако конкретный набор средств и их содержание определяется целями и задачами промышленной политики данного государства, которые, в свою очередь, вытекают из его долгосрочной политической стратегии.

3. Опыт применения промышленной политики современными государствами

Отдельные элементы промышленной политики стали применяться в Европе еще в XVII в. Но наибольшего расцвета этот вид экономической политики достиг в конце XIX и на протяжении XX в.

Цели промышленной политики, проводившейся различными государствами в разные периоды времени, можно условно подразделить на две группы:

(1) стимулирование экономического развития страны путем поддержки промышленности в целом или отдельных ее отраслей;

(2) обеспечение внешней безопасности государства, его мощи и влияния на международной арене (включая подготовку к войне).

К традиционным методам промышленной политики, неоднократно применявшимися в разных странах, относятся следующие.

1) Протекционизм - защита отечественных производителей от конкуренции со стороны иностранных производителей на территории собственной страны. Протекционизм осуществляется методами как тарифного, так и нетарифного регулирования. Кроме того, протекционистским целям зачастую служит политика валютного курса, проводимая центральными банками.

Обратной стороной протекционизма является:

- снижение уровня жизни, а следовательно и платежеспособного спроса на отечественную продукцию со стороны населения страны;

- снижение конкурентоспособности «защищенных» отраслей промышленности, лишенных стимулов к инновациям и повышению эффективности;

- повышение издержек в отраслях, использующих в качестве факторов производства продукцию «защищенных» отраслей;

- риск «торговых войн».

2) Стимулирование экспорта, осуществляемое как с помощью прямого субсидирования, так и косвенным образом через регулирование рынка иностранной валюты, сдерживание внутренних цен на факторы производства и т.д.

Недостатки этого метода состоят в следующем:

- снижение уровня жизни, а следовательно и платежеспособного спроса на отечественную продукцию со стороны населения страны;

- валютно-финансовая нестабильность (валютные кризисы);

- деградация отраслей, работающих преимущественно на внутренний рынок;

- сильные стимулы к коррупции.

3) Поддержка отдельных отраслей («точек» или «локомотивов роста»), а также предприятий и регионов, признанных государством наиболее перспективными, с помощью субсидий и кредитов.

Обратной стороной этого метода является:

- отсутствие у государственных служащих (в отличие от предпринимателей) материальных стимулов к правильному определению перспективных отраслей (предприятий, регионов), что приводит к многочисленным просчетам и разбазариванию государственных средств;

- финансовая дестабилизация, порыв национальной финансовой системы;

- огромные стимулы к коррупции.

4) Использование государственного заказа для оказания влияния на производственную деятельность.

Недостатком этого метода является то, что он не соответствует природе государственного заказа, целью которого должно быть получение государством товаров и услуг, необходимых для выполнения государственных функций, должного качества и по минимальной цене. Попытки использовать госзаказ в качестве инструмента промышленной политики ведут к тому, что государство получает некачественную продукцию и услуги (в том силе и военного назначения), либо получает их слишком дорого. Кроме того, запутанная процедура госзаказа порождает коррупцию.

5) Производство товаров и услуг на государственных предприятиях.

Недостатком этого метода является то, что государственные предприятия как правило оказываются менее эффективными производителями, т.к. имеют стимулы, в первую очередь, не к повышению качества продукции и удешевлению производства, а к получению дополнительных ресурсов и льгот от государства. Кроме того, обычно государственные предприятия получают различные монопольные привилегии, что также снижает их эффективность.

6) Регулирование цен и тарифов. В начале и в середине XX в. этот метод был весьма распространен (особенно в социалистических странах, но также и в несоциалистических, особенно во время войн и кризисов). В настоящее время применяется в основном для т.н. «естественных монополий», т.е. капиталоемких отраслей, обычно связанных с эксплуатацией пространственно протяженных линейных объектов (путей, линий, сетей и т.д.).

Недостатки этого метода:

- ценовое регулирование во многих случаях порождает дефициты соответствующих товаров и услуг, либо затоваривание рынков;

- тарифное регулирование инфраструктурных монополий приводит к консервации их монопольного положения, дестимулирует приток инвестиций в соответствующие виды деятельности и в конечном итоге превращает инфраструктуру либо в «бюджетную черную дыру», либо в «узкое место», сдерживающее развитие экономики.

7) Государственное финансирование научных исследований. Данный метод исходит из «линейной» модели развития научного знания, согласно которой фундаментальная наука развивается автономно, независимо от спроса, предъявляемого производителями на научное знание. Предполагается также, что никто, кроме государства, не заинтересован в развитии фундаментальной науки. Кроме того, часто государство занимается финансирование не только фундаментальных. Но и прикладных исследований, тем самым оказывая косвенную поддержку некоторым отраслям производства.

Обратная сторона данного метода промышленной политики состоит в следующем. Реальная история развития науки показывает, что «линейная» модель развития научного знания не соответствует действительности. Фундаментальная наука во многом развивается за счет стимулов, идущих от прикладной науки. Более того, как правило негосударственные организации (в том числе производственные корпорации) оказываются более эффективными субъектами поддержки фундаментальной науки. С другой стороны, высокая степень зависимости науки от государства приводи к политизации науки, к политической предвзятости отбора проектов для финансирования и другим негативным явлениям. В итоге доминирующее положение государства в финансировании науки и проведении фундаментальных исследований является скорее тормозом, чем стимулом научно-технического развития.

В целом же набирающие силу в последнее время процессы глобализации и постиндустриального развития приводят к тому, что традиционные методы и инструменты промышленной политики оказываются неэффективными и нередко наносят прямой ущерб конкурентоспособности производителей той или иной страны и ее экономическому развитию.

Данная концепция предлагает набор методов и мер промышленной политики, эффективно решающих ее задачи и одновременно позволяющих избежать ловушек и тупиков, свойственных традиционным подходам.

4. Принципы промышленной политики Российской Федерации

Принцип 1. Конституционность

Конституция РФ не содержит термина «промышленная политика», однако целый ряд ее положений фактически определяют промышленную политику, направленную на достижение сформулированных выше целей, как предмет ведения Российской Федерации:

Статья 71. В ведении Российской Федерации находятся:

е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;

ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

з) федеральный бюджет; федеральные налоги и боры; федеральные фонды регионального развития;

и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь, деятельность в космосе;

к) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, вопросы войны и мира;

л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации;

м) оборона и безопасность; оборонное производство; […] производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени, геодезия и картография […].

Ограничения, налагаемые на деятельность государства, в том числе в сфере промышленной политики, также сформулированы Конституцией. Главное из них состоит в следующем:

Статья 55.

2. В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

3. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Многие положения Конституции РФ, определяющие права и свободы граждан, должны реализовываться в том числе и в рамках промышленной политики.

Статья 18. Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Данная статья Конституции устанавливает приоритеты экономической политики государства, которая должна осуществляться, прежде всего, в целях защиты прав и свобод граждан. В частности, недопустимо при формировании промышленной политики апеллировать к «интересам государства» как таковым (например, при введении государственной монополии на ту или иную деятельность), не конкретизируя их в качестве средства защиты прав и свобод граждан.

Принцип 2. Свобода производственной деятельности

Свобода производственной деятельности является главным условием достижения целей промышленной политики, сформулированных в разделе 1. Данный принцип соответствует следующим конституционным положениям:

Статья 8 п. 1. В Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.

Статья 34 п. 1. Каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.

Статья 34 п. 2. Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.

Промышленная политика должна быть направлена на приведение действующего законодательства в соответствие с данной статьей Конституции. Должны быть поэтапно отменены правовые нормы, направленные на ограничение свободы экономической деятельности по тем или иным основаниям (в частности, на основании технико-экономических особенностей производственных процессов, как в случае правового закрепления понятия «естественная монополия»). В частности, целью промышленной политики является полный отказ от лицензирования, прямо нарушающего конституционные принципы свободы экономической деятельности, и переход к альтернативным методам регулирования. В соответствии с данным принципом также недопустимо введение государственной монополии на ту или иную деятельность и выделение специально уполномоченных компаний.

Принцип 3. Равноправие форм собственности

Промышленная политика не должна предоставлять льготы и преференции на основе формы собственности на производственные предприятия.

Статья 8 п. 2. В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Статья 9 п. 2. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

Статья 36 п. 2. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

В частности, промышленная политика должна полностью исключать предоставление государственные льготы и преференции тем или иным хозяйствующим субъектам на основании их формы собственности или иных особенностей, в ущерб остальным участникам рынка (как это имеет место, например, в случае государственных и муниципальных унитарных предприятий, получающих дотации из бюджетов различных уровней).

Законодательство не должно устанавливать перечни объектов, используемых в целях производства товаров и услуг, не могущих находится в частной или муниципальной собственности. Муниципалитеты, физические и юридические лица должны иметь право иметь в собственности недра и имущественные права на пользование ими, крупные водные объекты и иные виды природных ресурсов.

Принцип 4. Исключительная ответственность государства за исполнение своих конституционных обязанностей

Статья 7 п. 2. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.

Данная статья Конституции недвусмысленно устанавливает, что социальная защита граждан является обязанностью государства, а не частных лиц, акционерных компаний или иных негосударственных организаций. Целью промышленной политики является поэтапный отказ от обременения производителей товаров и услуг социальными обязательствами и переход к адресной поддержке целевых групп населения за счет средств бюджетной системы.

Принцип 5. Защита интересов российских производителей на международной арене

Конституционные цели и ограничения промышленной политики в сфере внешнеэкономических отношений задаются следующими положениями:

Статья 61, п.2. Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами.

Статья 11, п.4. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Из этого вытекает, что вступление (или не-вступление) в двух- и многосторонние внешнеэкономические договоры и соглашение, а также в международные организации должно рассматриваться как инструмент защиты интересов российских производителей товаров и услуг. Эта же цель должна играть существенную роль во внешней политике РФ в целом. Недопустимо проведение внешнеэкономической политики на основе исключительно идеологических мотивов.

Принцип 6. Равноправие граждан России и иностранных государств

Российское законодательство должно предоставлять гражданам России в России и за рубежом не меньше прав, чем имеют граждане иных стран. Если кому-то в России или за рубежом разрешено осуществление каких-либо видов хозяйственной деятельности, российское законодательство не может препятствовать в этом российским предпринимателям. Этот принцип является наилучшей защитой национальных интересов в международной конкуренции и тесно связан с принципом защиты российского производителя.. Одним из его следствий является свобода для граждан России осуществлять любые операции, связанные с перетоком капиталов через границу: инвестиции за рубежом, открытие счетов в иностранных банках, страхование и перестрахование.

Принцип 7. Приоритет актов прямого действия

При создании нового законодательства несомненный приоритет должен отдаваться актам прямого действия, не допускающим выпуска инструкций, разъяснений, методических материалов и иных ведомственных подзаконных актов. Законы и кодексы могут содержать подробные инструкции, учётные и отчётные формы, нормативы и пр. Такие объёмные документы при любых условиях предпочтительнее отсылочных норм, дающих исполнительной власти право самостоятельно вмешиваться в хозяйственную деятельность без контроля законодателя.

5. Содержание промышленной политики Российской Федерации

Содержание промышленной политики Российской Федерации определяется целями и принципами, сформулированными выше, и исходит из концепции (модели) производственной деятельности, приведенной в разделе 2. Основными ее направлениями должны стать следующие.

Освобождение вновь создаваемых производственных предприятий от ценового и антимонопольного регулирования

Созданные во время существования СССР производственные активы, несмотря на частичную приватизацию, остаются для многих граждан нашей страны «общенародной собственностью», что ведет к сохранению государственного вмешательства в их деятельность. Кроме того, многие предприятия и производственные активы, унаследованные от СССР, относятся к числу стратегически важных объектов, которые, согласно сложившемуся общественному консенсусу, должны оставаться в сфере особого государственного контроля (прежде всего, общенациональные инфраструктурные сети и некоторые предприятия, осуществляющие добычу полезных ископаемых).

Однако государственное регулирование должно отличать такие активы от активов, созданных приватизированными и частными компаниями за прошедшее десятилетие. Все созданные на частные средства активы должны быть свободны от государственного вмешательства, вне зависимости от того, в каких отраслях они работают.

Данный подход с успехом применяется уже сегодня - в сфере жилищного строительства. Цены на коммунальные услуги в большинстве новостроек являются вполне рыночными.

Освобождение государства от производственных активов

Государство представляет собой особую форму общественного потребления. Осуществление государством производственной деятельности является экономически неэффективным. Поэтому государственная собственность на производственные предприятия и производственные активы допустима только в исключительных случаях, связанных с обеспечением внешней и внутренней безопасности государства и его граждан (некоторые инфраструктурные сети и часть военного производства).

Во всех остальных случаях государство должно поэтапно избавиться от производственных активов путем платной приватизации, проводимой на основе открытых конкурсных процедур. Государственная политика в соответствующих отраслях должна проводиться с помощью технического регулирования, мобилизационного законодательства и других методов регулирования, не требующих непосредственного участия в управлении производством.

Продажа социально значимых активов, приватизация которых заставляет опасаться за исполнение тех или иных обязательств, обременяющих сегодня эти активы, должна проводиться вместе с приватизацией этих обязательств (пассивов). Например, приватизация градообразующего предприятия может быть произведена с одновременным наложением на владельца обязательств социального обеспечения жителей города, а приватизация учреждений здравоохранения или образования - с наложением обязательства лечить или оказывать образовательные услуги по регулируемым ценам (на протяжении переходного периода, могущего быть достаточно длительным).

Обязательства должны быть привязаны именно к активам, а не к покупателям приватизированного имущества. Это позволит не допустить потери обязательств через умышленное банкротство или перепродажу активов. Неисполнение наложенных обязательств должно приводить к национализации активов, вне зависимости от того, кто будет на тот момент их владельцем. Естественно ожидать, что обременённые обязательствами активы будут проданы дешевле.

Одновременное действие разных типов регулирования

Если дерегулирование какой-либо деятельности затруднено из-за предполагаемых социальных последствий, предположений о недостаточном уровне конкуренции или даже из-за противодействия отраслевого лобби, выходом из такой ситуации может стать право добровольного выбора между работой в новых условиях и сохранением старого порядка. Например, при замене лицензирования обязательным страхованием или раскрытием информации предприниматель может иметь право выбирать между соблюдением новых требований и ограничений, или сохранением старого порядка подчинения лицензирующему органу.

Такой подход позволяет создать «конкуренцию» типов регулирования и на практике определить тот тип, который связан с наименьшими издержками для потребителей, предпринимателей и государства. Для части клиентов коммерческих банков, например, при выборе банка будет важным сохранение контроля и лицензирования Центральным банком. Но часть клиентов наверняка сочтут более привлекательными условия, предлагаемые дерегулированными финансовыми институтами, защищёнными репутацией или страхованием.

Отмена лицензирования и замена его системами страхования

Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» в полном соответствии с Конституцией РФ устанавливает, что предпринимательская деятельность подлежит лицензированию лишь в случаях, когда это необходимо для защиты законных интересов граждан, обороноспособности и безопасности страны, культурного наследия народов, и когда данная деятельность не может регулироваться иными способами.

На практике многие виды деятельности не только лицензируются, но и регулируются иными способами (государственный контроль, обязательная сертификация, установление обязательных правил безопасности и т.д.) Таким образом, все виды деятельности, регулируемые иными способами, должны быть освобождены от лицензирования.

Как показывает анализ практики лицензирования, во многих случаях альтернативой лицензированию может стать страхование, совмещающее механизмы предотвращения ущерба и механизмы получения компенсации в случае причинения ущерба. Так как страховщики отвечают за результат своей работы деньгами и получают оплату своего труда на рыночных условиях, оценка рисков и дальнейший надзор страхователя за застрахованным бизнесом порождают гораздо более адекватные системы стандартов и правил, чем государственное регулирование, направляемое усилиями лоббистов. Обязательное страхование может создать для предпринимателей те же стимулы к предотвращению ущерба, что и лицензирование.

При дальнейшем развитии рынка и внедрении страхования в повседневную жизнь предпринимателей и их клиентов добровольное страхование, предпринимаемое под одним только давлением потребителей, может стать необходимым условием вхождения в бизнес и заменить обязательное страхование.

Обязательное раскрытие информации хозяйствующими субъектами

Мерой, направленных на демонополизацию и снятие административных барьеров для входа на рынки, является замена выдачи разрешений требованием обязательного раскрытия информации. Для многих финансовых нормативов вместо обязательного установления их значений государством можно вводить требование делать эти значения доступными для публичного ознакомления.

Например, требования к минимальному уставному капиталу или уровню собственных средств могут быть заменены на обязательство раскрывать эти данные в рекламе и публичной отчётности. Вряд ли на конкурентном рынке найдётся много желающих обратиться в банк или страховую компанию, указавшую уровень собственных средств в несколько тысяч рублей. Более сложные показатели (коэффициенты ликвидности, обеспеченность пассивов и т.п.), анализ которых труден для основной массы клиентов, будут использоваться специализированными информационными и аналитическими агентствами для составления рейтингов, пригодных для использования неподготовленными людьми.

Изменения в налоговой системе

Очевидно, что в ближайшее время не представляется возможным серьезно уменьшить величину собираемых налогов (для этого необходим серьезный пересмотр расходных статей государственного бюджета, а, следовательно, обязательств государства). Зато вполне достижимо уменьшение скрытых издержек налогообложения.

Несмотря на принятие Налогового кодекса, существующая система налогообложения по-прежнему крайне запутана и противоречива. Для налогоплательщика это означает необходимость платить взятки (при разрешении споров с государственными органами), нанимать большой штат специалистов (юристов и бухгалтеров) и вводить дорогостоящие системы учета. С другой стороны, и само государство вынуждено нести неэффективные издержки, связанные с обеспечением процедур налогообложения.

Выходом из этой ситуации могло бы стать расширение сферы действия специальных налоговых режимов, предполагающих упрощенную систему налогообложения. Например: единый налог, понятный и простой способ его исчисления и единый счет, на который надлежит перечислить средства. Риски, которые может понести предприниматель с введением таких режимов, снимаются установлением добровольной процедуры перехода на специальный режим.

Другим вариантом упрощения системы налогообложения могла бы стать норма, согласно которой платежи в бюджет, равно как и бюджетные обязательства государства, уравниваются в статусе с обычными гражданскими обязательствами. Это позволит организовать рынок налоговых и государственных обязательств, не зависящий от решений правительства. Такая система позволяет, например, заплатить налоги, перечислив средства на расчетный счет местной школы.

Увеличение эффективности использования природных ресурсов

В настоящее время природные ресурсы находятся в основном в государственной собственности и распределяются на основе сложного комплекса административных процедур. Это обстоятельство не позволяет установить эффективный оборот ресурсов.

Конституция РФ предполагает частную собственность на природные ресурсы, однако политическая ситуация в стране вряд ли позволит реализовать этот принцип в ближайшем будущем.

В связи с этим представляется необходимым оставить природные ресурсы в собственности государства, разрешив свободный гражданский оборот прав пользования этими ресурсами. Это позволит на основе рыночных механизмов обеспечить оперативный их переток от неэффективных пользователей к эффективным. В то же время, функция первоначального распределения прав пользования останется за государством.

Аналогичный порядок распределения и оборота необходимо установить для национальных ресурсов связи (радиочастоты, ресурс нумерации в сетях связи общего пользования, орбитальный ресурс). В настоящее время ресурсы связи не рассматриваются законодательством в качестве объектов собственности, однако права пользования ими вполне могут относиться к имущественным правам и, следовательно, участвовать в гражданском обороте.

Вхождение в зону свободной торговли

В экономической теории протекционизм (т.е. защита внутреннего рынка) давно утерял былые позиции. Тем не менее, в социально-политическом пространстве он по-прежнему пользуется популярностью. Это обстоятельство необходимо учитывать при присоединении страны к различным системам свободной торговли.

Важно, чтобы факт вхождения России в ВТО, ЕС или другие союзы не стимулировал взлет отечественного протекционизма. Так, например, вхождение России в ВТО не должно сопровождаться повышением импортных пошлин.

Система ВТО предполагает фиксацию таможенных тарифов на уровне, соответствующем времени вступления страны в эту организацию. В то же время, ВТО не запрещает снижать тарифы. Именно по такому пути и должна идти Россия - фиксировать существующие тарифы (а не завышать их в процессе переговоров) и планомерно снижать тарифные ставки по мере развития российской промышленности.

Реформа «естественных монополий»

Реформируя базовые для страны предприятия энергетики и транспорта (в том числе трубопроводного), мы должны учитывать, что естественных монополий в природе не бывает. Их статус и положение обусловлены исключительно законодательными ограничениями.

Поэтому реформа монополий должна руководствоваться простым принципом: предприятия естественных монополий на законодательном уровне должны быть полностью уравнены с обычными предприятиями. Таким образом, никаких антимонопольных мер, которые на самом деле фиксируют монопольное положение, никаких государственных дотаций, никаких ограничений на появление новых участников производства.

Тем не менее, в отдельных секторах монополизированных отраслей проблемы все-таки возникнут. Наиболее сложным в смысле развития конкуренции является сектор инфраструктурных услуг: линии электропередач, трубопроводы, железные дороги и т.п. В рамках данных секторов необходима разработка и законодательное введение моделей, устанавливающих рынки пропускных возможностей.

Во избежание рисков несогласованности на первоначальном этапе законодательно вмененные рыночные модели должны вводится и по отношению к остальным секторам монопольного сектора, будь то генерация электроэнергии или пассажирские перевозки на железнодорожном транспорте.

В случае, если отмена регулирования деятельности каких-либо монопольных предприятий невозможна по политическим причинам, необходимо вводить принцип «все новое свободно», позволяя компаниям-новичкам свободно развивать новые услуги и объекты инфраструктуры. При этом уже существующие компании (объекты, технологические системы) будут оставаться под контролем государства, являясь «социально значимыми», «стратегическими» и т.п. На первом этапе реформирования данный принцип, скорее всего, найдет применение при развитии трубопроводной сети, линий электропередач, линий проводной связи, железнодорожной сети.

Электроэнергетика. Усилия по созданию свободных рынков электроэнергии следует считать важнейшим шагом из предпринятых исполнительной властью за несколько последних лет экономических реформ.

Тем не менее, следует признать, что законодательные акты, регулирующие реформу электроэнергетики, сохраняют избыточное государственное регулирование во многих секторах отрасли. К таким секторам относятся: сетевое хозяйство, диспетчерское управление, розничные рынки электроэнергии, локальные энергосистемы.

Не могут не вызывать тревоги и попытки исполнительной власти институционализировать перекрестное субсидирование, т.е. дотирование одних групп потребителей отрасли за счет других. Социальная защита граждан должна оставаться заботой государственного бюджета и добровольных благотворителей, но никак не отдельных субъектов экономических отношений, «назначенных» на эту роль.

Наиболее продуктивной представляется работа по внесению в законодательство изменений, согласно которым любые новые объекты энергетики, построенные без государственного финансирования, освобождаются от государственного регулирования.

Газовая промышленность. Количество проблем, накопившихся к настоящему времени в РАО «Газпром», превышает разумный предел прочности функционирования любой экономической системы. Перспектива финансового краха компании по последствиям для Российской Федерации и мировой экономики сопоставима с бюджетным кризисом августа 1998 г. Решительные меры Правительства по финансовому и организационному оздоровлению крупнейшей газовой компании должны сочетаться с реформой отношений во всей отрасли.

Необходима безусловная либерализация рынка акций «Газпрома», включая снятие барьеров между российским и международным рынком. Должен быть заявлен график полной приватизации «Газпрома», включая продажу на конкурсах крупных пакетов и продажу с аукционов мелких пакетов акций.

В четко очерченных временных рамках, увязанных со сроками дерегулирования газотранспортной отрасли, должно происходить постепенное освобождение цен «Газпрома». При этом к развитию газовой сети на территории России должны быть без ограничений допущены российские и иностранные предприниматели. Ценовая политика и форма распределения пропускной способности для вновь построенных газопроводов ни при каких обстоятельствах не могут быть предметом государственного регулирования.

На ограниченный период времени мощности газотранспортной сети «Газпрома» должны предоставляться на аукционной основе для независимых поставщиков газа. При этом все сетевое хозяйство «Газпрома» должно быть выделено в независимое от него предприятие, а права концерна на гарантированный (внеконкурсный) транспорт газа - неуклонно сокращаться.

Железнодорожный транспорт. Отдельные положения правовых актов, регулирующих реформу МПС РФ, нуждаются в доработке. Необходимо исключить допускаемые данными актами ограничения процессов демонополизации отрасли.

Недостатком реформы следует также признать планы по введению избыточной системы государственного лицензирования и сертификации на железнодорожном транспорте. В большинстве случаев разрешительный порядок может быть эффективно заменен режимом государственного контроля, а в остальных случаях - механизмами обязательного страхования ответственности железнодорожных операторов.

Трубопроводный транспорт. Развитие магистральной трубопроводной сети относится к стратегическим задачам российской экономики. В то же время очевидно, что государственная монополия на данный вид деятельности не позволяет привлечь достаточных средств для наращивания мощностей.

Представляется, что выходом из этой ситуации было бы частичное освобождение отрасли от государственного регулирования. Тем более, что любые нетехнические ограничения на данный вид деятельности ведут к прямому нарушению конституционных прав граждан.

Необходимо законодательно зафиксировать право частных компаний свободно строить и эксплуатировать трубопроводные сети по любым направлениям (естественно, с учетом интересов собственников земель, по которым указанные сети будут проложены). Одновременно следует исключить новые трубопроводы из числа объектов естественных монополий, что среди прочего выразится в отмене государственного регулирования цен на их услуги. При этом существующая сеть может оставаться в руках государства и регулироваться прежними методами.

Реформа жилищно-коммунального сектора

ЖКХ как никакой другой сектор экономики влияет на реализацию конституционных прав граждан. Однако это вовсе не означает, что данные права должны реализовываться за счет государственного сектора. Напротив, предыдущая практика показала, что участие государства в хозяйственной деятельности по обеспечению граждан жилищно-коммунальными услугами неизбежно ведет к удорожанию этих услуг, снижению их качества, а в перспективе - к полномасштабному кризису отрасли и общему социальному взрыву.

Государство (как федеральная власть, так и региональная) должно четко определиться с тем, какие категории граждан должны и могут быть защищены бюджетными субсидиями. Эти субсидии необходимо выделять гражданам непосредственно, поскольку никто, кроме них самих не может выбрать оптимальное соотношение цена-качество применительно к услугам ЖКХ. В то же время государство должно позаботиться о том, чтобы на рынке существовал выбор между разными поставщиками данных услуг.

Сегодня уже очевидно, что в условиях монополизированного рынка простое повышение тарифов на жилищно-коммунальные услуги не приведет к положительным результатам. Необходима приватизация предприятий ЖКХ с одновременным освобождением цен на их услуги. Только в этом случае может возникнуть конкуренция, а, следовательно, снижение цен и повышение качества.

...