Анализ бюрократии в экономике, её причины

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Бюрократия ее функции, признаки и проблемы

Глава 2. История возникновения бюрократии

Глава 3. Бюрократия в рыночной экономике

3.1 Теория общественного выбора. Экономическая теория бюрократии

3.2 Теория Вильяма Нисканена

3.3 Бюрократия с точки зрения нового институционализма Рыночная модель бюрократического устройства

3.4 Сетевая модель бюрократического устройства

Глава 4. Основные теории бюрократии. Бюрократизм

Глава 5. Бюрократия в современной России

Заключение

Ссылки на список использованной литературы



Введение

В представленной курсовой работе были изучены экономическая теория бюрократии ,а также особенности анализа процессов бюрократии.

Первоначально анализ бюрократии был проведен с использованием инструментария следующих наук: политологии и социологии, так как бюрократия является важной составляющей сфер, которые изучаются с использованием этих наук. В следствии Развитие экономической теории бюрократии преобладает в рыночной и сетевой моделях бюрократического устройства. Смысл данных моделей выражается в примере первой модели - внедрение частного сектора методов менеджмента в государственные структуры, а в примере второй модели - построение системы бюрократии с применением рыночных механизмов.

Развитие рыночных отношений и экономической теории, учёные-экономисты изучают бюрократию с помощью сформированного, а также проверенного наличия инструментария своей науки. Основу экономической теории бюрократии составляет модель, которая предполагает , что государственные органы это «максимизаторы» собственного бюджета , действия которые осуществляются ими прямо или косвенно ведут к максимизации собственного бюджета.

В начале ХХI века Россия столкнулась с рядом социальных, политических, культурных проблем, которые привели к необходимости поиска ценностных составляющих деятельности бюрократической организации и форм развития общества. В ходе преобразований произошедших в российском обществе, особое внимание привлекают процессы, связанные с развитием бюрократии. Исторически сложившись в рамках авторитарного и тоталитарного политических режимов, российская бюрократия стала ассоциироваться с косностью, волокитой, пренебрежением к существу дела ради соблюдения формальностей. Поэтому актуальной проблемой является выявление сущности «положительных» и «отрицательных» сторон бюрократии, особенностей её влияния на государственное управление.

Анализ феномена бюрократии в современной политической науке далеко вышел за рамки ее понимания как административного явления, предполагающего описание ряда недостатков функционального характера. Бюрократия -- это не только способ осуществления работы в учреждениях и не только специфически организованный, по определенным критериям отобранный слой служащих. Бюрократия -- это тип государственной организации и стиль жизни в обществе. Это определенный тип динамики развития и приспособления к процессам модернизации общества.

В отечественной литературе до недавнего времени исследование бюрократизации общества ограничивалось критикой дисфункциональной стороны ее деятельности, свойственных ей рутины, формализма, косности взглядов, медлительности исполнительской функции. В течение длительного периода даже слабые намеки на возможность существования бюрократии как профессиональной группы, а тем более как социального слоя или типа государственного устройства считались недопустимыми. В соответствие с этим ее анализ в лучшем случае осуществлялся в форме критики западных концепций и прежде всего таких представителей буржуазной научной мысли как М.Вебер или,.в.меньшем.объеме,как1)Д.Марч,2)Г.Саймон,3)Селзник.

бюрократия рыночный теория нисканен



Глава 1. Бюрократия ее функции, признаки и проблемы

[1] В теории государственного управления термин «бюрократия» (от франц. Bureau - бюро, канцелярия и греч. Kratos - власть, господство, букв. - власть канцелярии, господство аппарата управления ) чаще всего применяется для обозначения административных и технических аспектов организации, обеспечивающих исполнение принимаемых решений. В современном обществе с увеличением размеров организаций, как государственных, так и частных, и усложнением механизма реализации управленческих решений бюрократия стала играть главную, а иногда и определяющую роль во многих сферах государственной политики.

«Бюрократией» часто называют не только систему управления, осуществляемую властным специальным аппаратам, но и сам этот аппарат. Термины «бюрократия» и «бюрократизм» могут также использоваться в негативном смысле для обозначения неэффективной, чрезмерно формализованной системы управления.

Впервые понятие «бюрократия» возникло в 1745. Термин был образован французским экономистом Винсентом де Гурне, в момент своего образования слово имело уничижительный смысл - им подразумевалось, что бюрократы-чиновники отнимают реальную власть у монарха (при монархии) или у народа (при демократии).

Существуют четыре подхода к определению бюрократии. В зависимости от присущей исследователям оценки роли бюрократии в обществе она рассматривается как:

· Форма существования и характер власти;

· Сложная, иерархически построенная структура организации, позволяющая повысить управленческую эффективность и в государственной сфере, и частном секторе;

· Часть правительства, не входящая в политическую или выборную его структуры и осуществляющая повседневное управление государственной машиной;

· Негативная оценка действий государственных чиновников, присущая управленческому аппарату социальная болезнь с характерной для него волокитой и неэффективностью.

Бюрократия может быть охарактеризована и как:

Организация - специфическая форма политической или иной организации, в которой абсолютизированы административные процедуры, вследствие чего фактическая власть принадлежит чиновникам. Для бюрократии в этом значении характерны подчинение интересов дела интересам карьеры, формализм;

Социальная группа - профессиональное сообщество лиц, занятых в сфере государственного управления и получающих за это зарплату.

Функция бюрократии необходима любой политической системе, поскольку ни одно общество не может обойтись без аппарата управления, включающего в себя компетентных служащих, постоянно занимающихся ведением государственных дел и без которого воля властвующей элиты осталась бы простым намерением. Если учесть, что в повседневной жизни господство - это в первую очередь управление, становится очевидной та исключительная функция, которую выполняет бюрократия в обществе. Обладая иерархической структурой и квалификацией чиновников, она обладает и бесспорной административной властью. Она может сохранять свои позиции даже при изменении политических элит, играя часто роль относительно автономного фильтра и тормоза политических изменений, а при определённых условиях может стать самостоятельной политической силой или даже присвоить себе государственную власть. Учитывая эти обстоятельства, многие исследователи считают бюрократию «необходимым злом»: без нее не возможно управление, однако именно она существенно ограничивает возможности граждан влиять на характер функционирования системы государственного управления, усиливая политическое отчуждение в обществе. Поэтому в обыденном сознании бюрократия ассоциируется с волокитой и неэффективностью административного аппарата, но в теории этот термин имеет нейтральный характер, его значение связано не с оценками, а с особыми обязанностями, структурной организацией, жесткостью административных процедур и вытекающими отсюда специфическими корпоративными интересами чиновников. [1]

[3] Первым, кто продемонстрировал достоинства бюрократии как системы управления, был немецкий социолог Макс Вебер. Он предложил понимать под ней рациональную работу учреждений, в которой каждый элемент работает максимально эффективно. После этого в ситуациях плохой работы чиновников (волокита, требующая оформления многих лишних документов и долгого ожидания решения) стали вести речь не о бюрократии, а о бюрократизме, разведя два этих понятия. Если первоначально понятие «бюрократия» употребляли только в связи с правительственными учреждениями, то сейчас его используют при определении любой крупной организации, имеющей большой и разветвленный штат управленцев («корпоративная бюрократия», «профсоюзная бюрократия» и др.).

Признаки бюрократии. Описывая идеальную бюрократическую организацию, Вебер выделил несколько ее типичных особенностей. Важнейшими из них являются:

1. Специализация и разделение труда. Каждый сотрудник имеет определенные обязанности и сферу деятельности, которые не могут дублировать сферу полномочий других членов организации.

2. Вертикальная иерархия. Структуру бюрократической организации можно сравнить с пирамидой: большинство находится в ее основании, а меньшинство - в верхней части. Каждый человек, входящий в эту вертикальную иерархию, руководит нижестоящими людьми и в свою очередь, подчиняется вышестоящим, благодаря чему осуществляется контроль за деятельностью каждого элемента организации.

3. Четкие правила. Деятельность каждого члена организации регламентирована правилами, цель которых - это рационализация всего процесса управления. В идеале эти правила должны сделать предсказуемой деятельность каждого работника и всей организации. Хотя правила и могут видоизменяться, в целом они должны быть устойчивы в течение долгого времени.

4. Обезличенность взаимоотношений. В идеальной бюрократии личные симпатии, чувства и предпочтения не играют роли. Этот принцип является единым для взаимоотношений внутри организации, и в ее отношениях с внешними для организации партнерами. Условием идеальной бюрократии также является то, что набор новых сотрудников проводится на основе соответствия определенным объективным критериям вне зависимости от личных знакомств и привязанностей. Множество правил, которые охватывают всю деятельность чиновников, с одной стороны, существенно ограничивают их инициативу и творчество, но, с другой стороны, предохраняют клиентуру от личного произвола сотрудников. Обезличенный подход к подбору персонала позволяет подобрать людей, обладающих стандартной подготовкой и компетентностью, хотя при этом велик риск отбраковать нестандартно мыслящих и талантливых кандидатов на должность. [3]

[10] Бюрократия как социальная угроза. Существует опасность вырождения бюрократических систем управления, когда они не повышают, а тормозят эффективность своей деятельности.

Ученые выделяют три основные проблемы, порождаемые бюрократической организацией управления.

1. Отчуждение от человека. Бюрократия призвана решать проблемы людей. Обезличенность подхода к клиентам помогает соблюдать их равноправие, однако лишает при этом людей их уникальности. Любая проблема подстраивается под единый для всех шаблон и решается принятым ранее образом. В результате происходит дегуманизация и превращение человека в стандартное «дело» на столе у чиновника.

2. Ритуализм. Стандартная процедура принятия решений зачастую, проходя все необходимые инстанции и согласования, занимает столько времени, что само решение становится уже устаревшим и ненужным. Для описания этой ситуации Р.Мертон ввел специальный термин - «бюрократический ритуализм», обозначающий такую поглощенность правилами и установлениями, которая ставит под угрозу достижение целей организации.

3. Инерция. Хотя бюрократия создается для решения определенных проблем, это не означает, что когда эти проблемы будут решены, то организация перестанет существовать. Как и любая другая организация, бюрократия стремится к самосохранению, но в отличие от других структур, бюрократическая имеет больший опыт и большие возможности для того, чтобы не допустить свой роспуск. В результате бюрократическая организация может функционировать уже вне зависимости от ранее поставленных перед ней целей. [10]

Из всего вышеизложенного можно сделать вывод, что бюрократия это не просто система управления государственным аппаратом, но и сам этот аппарат.

Существует множество подходов к определению бюрократии. Чаще бюрократия рассматривается как:

Ш Форма существования и характер власти;

Ш Иерархическая структура организации;

Ш Часть правительства;

Ш Негативная оценка действий государственных чиновников.

Таким образом, функция бюрократии необходима любой политической системе, так как ни одно общество не может обойтись без аппарата управления, включающего в себя компетентных служащих.



Глава 2. История возникновения бюрократии

Рассмотрим историю бюрократия от начала ее возникновения.

[4] Бюрократия - категория историческая, в России она ведет начало от времени оформления абсолютизма. Не всякое лицо, причастное к правлению, можно назвать бюрократом и не всякие учреждения - бюрократическими. Лица, отправлявшие управленческие функции, известны и во времена Русской Правды - уже тогда существовали вирники и тиуны. В последующие столетия численность их, как и номенклатура отправляемых ими функций, увеличивалась и усложнялась, но ни в XVI, ни в XVII столетиях бюрократия в России еще не сложилась.

Подобно тому, как монархическую форму правления на основании определенных признаков считают абсолютистской (наличие регулярной армии, бюрократии, правильно организованной финансовой системы, определенного уровня развития товарно-денежных отношений, обеспечивавших материально абсолютистский режим), так и форму административного устройства правомерно называть бюрократической только в том случае, если налицо система, совокупность определенных признаков, а не один или несколько из них. Это - зависимость чиновников от монарха, строгая иерархия учреждений и должностных лиц, руководствующихся в своей деятельности уставами и регламентами, единообразие структуры и штатов учреждений и обязанностей должностных лиц, углубление разделения их труда, выражавшееся хотя бы в таком первичном виде, как разграничение гражданской и военной служб и т. д.

Бюрократической системе необходима иерархия учреждений. Иерархия учреждений является, пожалуй, единственным признаком, унаследованным бюрократической системой от правительственного механизма предшествующего времени: уже в XVII в. существовали Боярская дума, а также приказы в центре и воеводские избы на местах. Однако это трехчленное деление, особенно в его среднем звене, было лишено единства принципов организации и определения прав и обязанностей. Нормативные акты, определявшие права и обязанности Боярской думы и приказов, отсутствовали. Едва ли не самым ярким примером отсутствия строгой системы в формировании центрального аппарата является множественность принципов определения их компетенции: власть одних приказов распространялась на всю страну (Поместный, Посольско-Пушкарский и др.), другие приказы управляли определенной территорией (Приказ Казанского дворца, Сибирский, Смоленский и др.); впасть некоторых приказов распространялась на ограниченную территорию (чети: Галицкая, Устюжская и др.) или определенные отрасли управления. В структуру государственных учреждений вторгались дворцовые, а также патриаршие приказы. [4]

[5] В XVII, как и в первой четверти XVIII в., правительственные учреждения и персонал, их обслуживавший, делились на два уровня: высший, правящий, и низший, исполнительский. Роль высшего уровня в XVIII в. выполняла правящая бюрократия, заседавшая в Сенате. Она существенно отличалась от правящей верхушки XVII в., заседавшей в Боярской думе. При комплектовании последней руководствовались принципом породы кандидатов и родства с царской фамилией - отец и братья супруги царя возводились в думные чины. В думу посылал своих представителей ограниченный круг аристократических фамилий, причем думный чин за немногими исключениями являлся пожизненным. Боярина царь мог назначить воеводой какого-нибудь уезда, поставить во главе приказа или, наконец, отправить выполнять какое-либо поручение за рубеж. Такой боярин, не участвуя в заседаниях Думы, не утрачивал своего чина. Случаев, подобного тому, что произошел с князем и боярином В. В. Голицыным, фаворитом царевны Софьи, оказавшимся в ссылке и лишившимся не только чина, но и земельных владений, в XVII в. было немного.

Думные чины, особенно бояре и окольничие, пользовались значительной экономической независимостью от верховной власти - они обеспечивались землей и крестьянами. Безбедную жизнь этим и им подобным боярам и окольничим обеспечивали тысячи крепостных крестьян, снабжавших барина необходимыми жизненными ресурсами, независимо от того, какие обязанности он выполнял и где находился - в столице или за ее пределами. [4]

Другое дело Сенат и сенаторы. [5] При назначении сенатором (как, впрочем, и на другие должности) царь руководствовался иным принципом - служебной годностью. Если боярский отпрыск с привычной последовательностью преодолевал ступени служебной лестницы и в конечном счете достигал самого высокого чина, приходя на смену отцу, то права стать сенатором добивались лица, обладавшие личными достоинствами; заслуги же предков во внимание не принимались. Выше всего ценились ум, служебное рвение, образование и т. д. Новые критерии служебной годности порождали новых людей в верхнем слое правительственного механизма. Это была новая знать, начинавшая свою родословную вельмож со времени Петра, целиком обязанная своей карьерой царю.

Но сенатора от боярина отличала еще одна особенность: боярин - чин, сенатор - должность. Лицо, по каким-либо причинам выбывшее из состава Сената, утрачивало звание сенатора. Следовательно, налицо большая зависимость сенатора от верховной власти. Эта зависимость правящей бюрократии от царской власти в еще большей мере прослеживается в экономической области. Если в XVII в. благополучие вельмож обеспечивалось их собственными крепостными крестьянами, то в XVIII в. сенаторы, как и прочие чиновники, получали денежное жалованье. Прекращение службы влекло за собой прекращение выдачи жалованья; перекрещение по службе, связанное с понижением или повышением, также отражалось на размере жалованья. [5]

[4] Для бюрократической системы управления характерны одинаковые структура и штаты местных и центральных учреждений. Этого нельзя сказать ни о Боярской думе, ни о приказах. Историк может установить, чем занимались тот или иной приказ и даже Боярская дума, только эмпирическим путем, то есть изучением их деятельности: следы деятельности этих учреждений, отраженные в документах, позволяют установить их компетенцию.

Лишь в петровское время все учреждения были обеспечены инструкциями, регламентами и штатами. Создается внешне стройная система управления, которую современники уподобляли часовому механизму. Как в нем все винтики и колесики находятся во взаимодействии, выполняя определенную нагрузку, так в государственном устройстве - четкая система соподчиненности учреждений и разделения функций.

Унификация и регламентирование вели к специализации чиновничества и дроблению обязанностей должностных лиц. Главным показателем роста разделения труда является отграничение военной службы от гражданской. В XVII в. военная и гражданская служба совмещались в одном лице. Считалось, что познаний и опыта боярина вполне достаточно, чтобы с одинаковым успехом справляться с военными, дипломатическими и административными функциями. Так, В. В. Голицын, опытный дипломат, но лишенный способностей военачальника, все же был поставлен во главе войск, участвовавших в двух неудачных Крымских походах. Ратный человек XVII в. на склоне своей военной службы, считая, что он уже исчерпал силы на этом поприще, обращался с просьбой к царю перевести на службу гражданскую, чтобы «покормиться» в должности воеводы, нисколько не сомневаясь, что его опыта и познаний достанет для управления уездом.

Регулярная армия, созданная при Петре, была рассчитана на обслуживание ее иерархией военной бюрократии - профессионально подготовленным офицерским корпусом. Военная служба если и совмещалась с иной, то только с дипломатической, но такое совмещение определялось их естественной взаимосвязью. [4]

[9] К проявлениям роста специализации относится дробление должностей, наблюдавшееся во всех подразделениях бюрократической системы. Вместо главы приказа, фактически распоряжавшегося его деятельностью, создаются коллегии со своей иерархией должностных лиц: президент, вице-президент, советники и асессоры. Еще более дробное разделение труда в низшем эшелоне; появляются ранее не существовавшие должности исполнителей распоряжений верхушки бюрократии - протоколисты, актуариусы, секретари и пр. [9]

[5]Численность бюрократии к концу царствования Петра если и увеличилась, то незначительно. Это объяснялось перераспределением должностных лиц между сферами управления и совершенствованием всей системы государственного управления. Так, если в Боярской думе к концу столетия насчитывалось чуть более 100 членов, то в Сенате заседало девять человек. Присутствие коллегии состояло из десяти членов вместо двух-трех в приказах. Зато приказов в конце столетия было 44, а коллегий и равных с ними учреждений - двенадцать. Нивелировка произошла и в областной администрации: при Петре на местах возникли не существовавшие в XVII в. губернские и провинциальные учреждения, а вместе с ними и их штаты. [5]

Однако сама по себе численность должностных лиц не может служить главным признаком бюрократической сути управленческого аппарата. Количество людей, занятых в управлении, важно лишь в том отношении, что минимум их должен обеспечить действие бюрократической системы. Количественный показатель в бюрократической системе имеет такое же значение, как численность населения в общественном разделении труда,- для этого тоже необходим минимум лиц, участвующих в производстве. Лишь после возникновения бюрократии начинается ее расширенное воспроизводство.

[10]Особое место в формировании бюрократии принадлежит Табели о рангах 1722 года. Отдельные положения этого нормативного акта действовали задолго до ее обнародования. Так, при подборе соратников Петр руководствовался не породой, а принципом служебной годности. Появление в окружении царя таких выдающихся сподвижников из лиц далеко не родовитых, как Меньшиков, Шафиров, Ягужинский и др., относится к концу XVII - началу XVIII века. Равным образом такие должности, как канцлер и вице-канцлер, тоже появились в обиходе ранее 1722 г.- сразу же после Полтавской виктории.

Значение Табели о рангах состоит в том, что она привела в систему и унифицировала все чины империи на всех трех поприщах государственной службы: сухопутной, военно-морской и гражданской - от прапорщика на военной и коллежского регистратора на гражданской до генерал-адмирала, фельдмаршала и канцлера.

Табель обязывала всех служить и объявила службу единственным источником получения соответствующего ранга и его последующего повышения: «Мы для того никому, какого ранга не позволяем, пока они нам и отечеству никаких услуг не покажут и за оные характеры не получат». Все 14 рангов, составляющих Табель, являлись ступенями служебной иерархии, по которым при надлежащем рвении и способностях мог продвигаться чиновник в любой отрасли службы.

Табель о рангах открывала доступ в ряды дворянства лицам «подлого» происхождения: дослужившиеся до первого офицерского чина в военной службе и VIII ранга на гражданской получали наследственное дворянство и все проистекавшие из этого привилегии. Происходило обюрокрачивание дворянства и одворянивание бюрократии. [10]

[5]В годы административных реформ Петра 1 сложился новый механизм управления страной. От предшествующего его отличали два признака: рационалистическое начало и начало бюрократическое. Рационализм проявлялся в четком разграничении прав и обязанностей между центральными учреждениями. В основу разграничения был положен отраслевой принцип. В результате была создана стройная система органов управления, компетенция которых распространялась на всю страну.

Приказная система, практически лишенная системности, была заменена коллегиальной. Бюрократическое начало выражалось в создании иерархии единообразных учреждений, руководствовавшихся в своей деятельности регламентами, инструкциями и наставлениями. Регламентации подвергалась не только работа учреждений, но и каждый шаг должностного лица, регламентировано было и движение бумаг, документов.

Царь в оформившейся абсолютистской системе пользовался неограниченной властью. Вся чиновная рать от копииста до вельможи находилась в зависимости от монарха. Эту зависимость по сравнению с предшествующим временем усиливали перевод чиновников с натурального на денежное содержание и введение нового критерия служебной годности. В то же время эта рать приобрела большую, чем раньше, самостоятельность, в силу тех самых регламентов, уставов и наставлений, которые с таким усердием разрабатывал Петр. Бюрократия находилась в зависимости от царя, но и царь испытывал огромное влияние бюрократии, поскольку она должна была выполнять его волю, очерченную указами. [5]

[10]Контроль за деятельностью государственного аппарата должен был свести независимость государственного механизма до минимума. Для достижения этой цели, оказавшейся эфемерной, Петр создал два института контроля - фискальную службу и прокуратуру. Делали они общее дело - контролировали бюрократический аппарат, но разными средствами: прокурорский надзор осуществлялся в стенах канцелярий, фискальный - преимущественно за их пределами. Отличие, далее, состояло и в формах комплектования институтов: если прокуратура являлась полностью бюрократическим учреждением, вакансии в котором заполнялись назначенными царем чиновниками, то в низшем звене фискального надзора иногда прослеживается выборное начало, когда речь шла о фискалах от посадского населения. Контролирующие функции имели ограниченное значение. Иначе и не могло быть в государстве с монархическим строем, где не народ, а бюрократия правила и себя же контролировала.

Новая система управления являлась шагом вперед в государственном строительстве: она заменила архаичную приказную систему, являясь одним из важнейших элементов европеизации России, и, наконец, в условиях феодального правопорядка положила начало законности.

Давая общую положительную оценку административным новшествам, не следует забывать и об их негативных сторонах. Так, унификация управления уничтожала особенности организации власти на окраинах государства (Дон) и игнорировала специфику управления территориями, населенными нерусскими народами. Пример из другой сферы: при Петре личностное начало приобрело импульсы для своего развития, и в то же время крепостнический режим безжалостно подавлял это же личностное начало у многомиллионной массы крестьян.

Столь же неоднозначной должна быть оценка складывавшейся при Петре бюрократии. Без бюрократии не могло существовать ни одно государство нового времени, какую бы форму правления оно ни имело. Наличие бюрократии, как о том свидетельствует исторический опыт России XVIII в., даже в годы безвременья, когда трон занимали серые личности, лишенные инициативы и способностей к государственной деятельности, позволяло стране в силу инерции двигаться вперед, правда, медленнее, без прежнего блеска, но в ранее заданном направлении.

Существование бюрократии еще не означало абсолютного зла. Весь вопрос - в какой мере бюрократии удалось обособиться от остального общества, обрести независимость от него и в какой мере ее деятельность подвергалась контролю со стороны общества. Отдадим должное Петру Великому - он понимал наличие изъянов, присущих бюрократии, и пытался преодолеть их, однако пользовался средствами, которые не могли принести ожидаемого эффекта: бюрократию он контролировал бюрократическими же средствами. [10]

[9]Традиционно при анализе и оценке государственного управления в нем обнаруживается и отмечается наличие бюрократизма. Проявления последнего стали чуть ли не национальной чертой российского государственного аппарата. Позднее, в послереформенный период (1882 г.) Р.А. Фадеев констатирует, что "историческое развитие, выразившееся у каждого европейского народа разнообразными формами общественного устройства, поглощено в России единственною и исключительною формою - развитием бюрократической опеки до крайнего предела, т.е. механическим отношением правительства к текущей народной жизни и наоборот". В 1905 году Л.А. Тихомиров назвал предшествовавший сорокалетний период "бюрократической узурпацией" и подчеркнул, что "при безмерном количестве "дел" всепроникающего бюрократического строя, упраздняющего самостоятельную работу граждан и нации, сознательное участие во всех этих миллионах дел фактически совершенно невозможно. В действительности, верховная власть не может ни знать, ни обсудить, ни проверить почти ничего. Поэтому ее управляющая роль делается лишь кажущейся. Поглощенная же лично в эти миллионы мелких управляющих дел, она не имеет возможности их контролировать. В результате - единственной действительной властью страны является канцелярия.

Буквально через несколько лет после Октябрьской революции ее инициатор и руководитель В.И. Ленин начал с тревогой и болью говорить о всепроникающем бюрократизме в партийном и советском аппарате и в конце своей жизни пришел к выводу, что если что и погубит социализм, так это бюрократизм. Весь период социализма до 1991 года мы "мягко" обозначили периодом авторитарного бюрократизма. Не прошло и нескольких лет демократической России, как вновь все ощущают и говорят о том, что сегодняшний государственный аппарат погружен в бюрократизм. [9]

Из вышеизложенного, можно сделать вывод, что бюрократия появляется тогда, когда появляется иерархическая структура государственного управления.

В XVII в. слой бюрократов складывался из бояр. А боярин - это чин. Следовательно, бюрократы того времени были чинные люди из знатных родов.

А в XVIII в., наоборот, бюрократический слой складывался из бюрократов, имеющих ум, служебное рвение, образование, т.е. из сенаторов.

Но в XVII в. все эти должности не были наделены полномочиями правомерно. И лишь во время правления Петра I все учреждения, составляющие бюрократию, были обеспечены инструкциями, регламентациями и штатами.

Также, можно сделать вывод, что Табель о Рангах 1722 г. занял особое место в формировании бюрократии. Табель привела в систему и унифицировала все чины империи.

Также при Петре создаются два института контроля за бюрократическим аппаратом: фискальная служба и прокуратура.

При Ленине, весь период социализма обозначают как авторитарный бюрократизм. Но и сейчас государственный аппарат вновь погружается в бюрокра



Глава 3. Бюрократия в рыночной экономике

3.1 Теория общественного выбора. Экономическая теория бюрократии

. В основе экономической теории бюрократии содержится модель, опирающаяcя на то, что государственные органы являются максимизаторами собственного бюджета. «Больший бюджет позволит бюрократии удовлетворить cвои потребности в области заработной платы, продвижения по службе, в получении нефинансовых преимуществ, таких как власть и престиж.»[8] С данной точки зрения бюрократия - объект изучения теории общественного выбора.

«Теория общественного выбора - один из разделов экономики, изучающий различные способы и методы, посредством которых люди используют правительственные учреждения в своих собственных интересах.»[3]Представители данной школы отрицают мотивы деятельности бюрократии - обеспечение стабильности, служение государству и обществу. Исследователи основываясь на классических положениях теории Общественного выбора стремятся к изучению мотивов и интересов бюрократов, так как их деятельность имеет прямое отношение к максимизации прибыли. Данная область исследований развивалась после Второй мировой войны. В Японии и Европе рассматриваемая теория привлекла внимание ученых в 1970-х; в Америке работы были написаны в 1950-60-х годах.

Теория Общественного выбора рассмотрена в работе Джеймса Бьюкенена «Политика без романтики: краткое изложение позитивной теории Общественного выбора и ее нормативных условий». По мнению Бьюкенена Теория Общественного выбора, - средство, содержащее систему понятий, включающих скептицизм применимый к тому, что осуществляют органы власти и что делают правители и чиновники. Рассматриваемые понятия, безусловно, лучше согласованы с существующей политической реальностью. Бьюкенен выделяет то, что «концепция Общественного выбора предлагает «теорию провалов государства», которая показывает «провалы» и недостатки в деятельности правительства или политической организации, когда эта деятельность проверялась на соответствие идеализированным критериям эффективности и справедливости»[11]. Необходимо делать анализ организационных структур при помощи сравнения с реалистически-смоделированными альтернативами. Теория Общественного выбора- позитивная теория, полностью научная и нейтральная в значениях этих понятий. Формулируя определение «теории Общественного выбора» Д. Бьюкенен делает его соотношение с экономической теорией.

Экономическая теория - это анализ, дающий возможность установления связи относительно поведения участников рынка, выступающих в роли инвесторов, производителей, покупателей и результатов, достигнутых в целом для общества.

Теория Общественного использует инструменты и методы, доведенные до очень высокого аналитического уровня в экономической теории, которые применяются к политической деятельности, общественному сектору политической или государственной сфере. Анализ устанавливает соотношение поведения людей, которые являются избирателями, членов или лидеров политических партий, бюрократов, с суммой результатов, наблюдаемых нами. Теория Общественного выбора даёт возможность предложить объяснение и понимание сложных взаимодействий, которые происходят в сфере политической деятельности.

Теория бюрократии была впервые развита в работе Г.Таллока (1965 год).. Сущность работы гласит что ,избиратели выбирают законодательную власть или парламент. Члены законодательной власти, действуют через коалиции или партии, производят отбор внутри различных политических альтернатив или вариантов выбора. Стоит отметить что проведение политики, управление, находится в руках тех, кто занимает посты в системе бюрократии.

Достижения преобладающие в развивающейся теории Общественного выбора выделяют пределы контроля законодательства над свободой бюрократии во власти.

Д. Бьюкенен придерживается мнения, что теория Общественного выбора дает аналитическое основание, которое дает возможность обсуждения подлинной переделки в конституциях.

3.2 Теория Вильяма Нисканена

В теории Общественного выбора главная позиция отводится автору книги «Бюрократия и представительное правление», экономисту, Вильяму Нисканену.

Экономическая теория различается методами исследованиями .

.Автор придерживается той мысли , что бюрократ использует набор действий, при котором максимизатор сам выбирает определенный порядок действий для достижения цели.

Основа теории бюрократии Вильяма Нисканена- аналогия между предоставлением государственных услуг. и предоставлением частных услуг Предоставление государственных услуг -побочный результат ограничений избирателей и стимулов, бюрократов и политиков.

Определение бюро занимает. важную позицию в теории Нисканена Бюро - организация, имеющая следующие признаки:

1.Доля текущих доходов организации проистекает из источников, отличных от продажи выпуска в расчете на единицу продукции.

2.Владельцы и наемные работники не приобретают никакой доли в разности между доходами и расходами в качестве личной прибыли.

Таким образом, «бюро - это неприбыльная организация, финансируемая, по крайней мере, частично, путем периодических ассигнований или дотаций. Термин «бюрократ» Нисканен использует для описания высокопоставленного сотрудника бюро, и в данном случае этот термин не имеет негативного значения»[15]

Вильям Нисканен выделил шесть составляющих, которые образуют фундамент, основу теории поведения бюро.

1. Бюрократы несомненно схожи с должностными лицами в других организациях.

2. Большинство бюро имеют монопольного покупателя своих услуг.

3. Большинство бюро являются монопольными поставщиками своих услуг.

4. Между предпочтениями спонсора и бюро нет единственного равновесия бюджет - выпуск.

5. Отношения двусторонней монополии между бюро и его спонсором включает обмен обещанной продукции на бюджет.

6. Роль спонсора в этой двусторонней сделке относительно комбинаций бюджет - выпуск ослабляется или видоизменяется под влиянием другого условия.

Исходная модель В. Нисканена строится на том, что окружающая среда бюро определяется отношениями с тремя группами:

1. Поставщиками труда и материальных факторов производства.

2. Коллективными организациями

3. Потребителями услуг, которые продаются в расчете на единицу их выпуска.

Автор теории отмечает что, бюрократы пытаются придерживаться того, что, согласно их представлению, является общественным интересом.

В конкурентной отрасли, где действуют фирмы, достаточно одного максимизатора, чтобы другие фирмы могли стать такими же.

Ограничение, создающее лимит численности сотрудников бюро, заключается в том, что бюро должно поставлять продукцию, ожидаемую спонсором от утвержденного им бюджета. Нисканен приходит к следующему заключение: «Бюрократы максимизируют общий бюджет своего бюро в период пребывания в должности при том ограничении, что бюджет должен быть равен или больше минимальных общих затрат на обеспечение выпуска, ожидаемого спонсором бюро».

Исследователи Жан-Люк Миге и Жерар Беланже, комментируя работы Нисканена, предлагают подход, который разрешает это несоответствие. Они выдвигали допущение, согласно которому бюрократы действуют направленных на цель максимизации дискреционного бюджета их бюро. Данный бюджет определен как разность между общим бюджетом и минимальными затратами на ожидаемый политическими властями выпуск..

Заключительный вопрос, который Нисканен затронул в своих трудах, заключался в выяснении причин, почему власти выбирают бюро на роль поставщиков большей части финансируемых ими услуг. Нисканен находит ответ в том, что поставка государственных услуг при помощи бюро генерирует чистый излишек.

Автор полагает , что большинство проблем, часто исходящих бюро, более прочно утвердились в структуре принятия решений законодательной властью, в свою очередь бюро является предпочитаемым ею агентом. Поведение всех бюро должно быть оценено в ключе специфического политического рынка, которому поставляются услуги.

3.3 Бюрократия с точки зрения нового институционализма

Рыночная модель бюрократического устройства

Основы рыночной модели устройства бюрократии были заложены в 1992 году в книге Дэвида Осборна и Теда Геблера. Авторы сформулировали 10 тезисов, гарантирующие успех административной деятельности. «В теории управления приводилась иерархия модели устройства бюрократии . В практике же внимание было направлено на систему частно - государственного партнерства.» .[6]⁵.

В рыночной концепции бюрократии базовая предпосылка выражается в необходимости устранения негативных воздействий субъективности в деятельности органов государственной власти.

Консидин и Льюис отмечали , что рыночная модель бюрократии устройства нужно рассматривать с точки зрения новой институциональной экономики и нового менеджериализма .

Новый менеджериализм позволяет внедряет методы менеджмента частного сектора в государственные структуры. Согласно данному подходу, существуют измерители результатов деятельности государственных служащих ,четко определенные стандарты а также государственные служащие должны получать вознаграждение за определенно-достигнутый результат.

Новая институциональная экономика позволяет внедряет системы стимулов, способствует развитию аутсорсинга. В новой институциональной экономике акцентируется внимание на создании квази-рынков ,на укрупнении бюрократий. В более поздней работе данные исследователи заостряют внимание, что «в рамках рыночной теории бюрократии четко просматривается разделение ролей принципала и агента, которое введено для того, чтобы чиновники реагировали на финансовые стимулы и давление конкурентной среды. При этом конкурентные отношения возникают не только между сотрудниками, но и между отдельными подразделениями.» [5]⁶

Роудз и Флеминг поддерживали мысль о том, что развитию рыночной модели устройства бюрократии способствовало возникновение концепции нового государственного управления и нового менеджериализма. С их точки зрения, главная идея рыночной модели бюрократии заключалась в связях между государством и гражданами.

Виллиямс отмечал то, что в рыночной концепции бюрократии есть и другие связи и соглашения: между государственным органом и частной организацией, включающие в себя всевозможные варианты соотношений издержек и качества.

Кирчхаймер считал, что рыночная модель приснадлежит государственным институтам при исполнении следующих функций:

1. Приватизация.

2. Развитие креативных способностей менеджеров.

3. Использование инновационных стратегий при мобилизации ресурсов.

4. Приобретение услуг у частного сектора.

5. Заключение соглашений между разными уровнями власти.

По мнению Кирчхаймера ,рыночная модель устройства бюрократии в государственных организациях, появляется в результате стечения политических, социальных и экономических условий.

Рыночная модель бюрократии основана на том, что стимулирование, которое используется в частном секторе, способствует увеличению производительности в государстве .

Главной характеристикой рыночной теории устройства бюрократии является развитие соглашений. Отношения внутри системы управления при рыночной модели устройства бюрократии рассматриваются как соглашения или договорные связи.

Заключение контрактов между начальниками и подчиненными позволяет уменьшить проблему контроля, поскольку в договоре предполагается четкая фиксация показателей результативности служащих.

Однако, даже если имеются определенные задачи, менеджеры, склонны к их недовыполнению из-за замены целей организации на личные дела и интересы .

Также основной характеристикой рыночной концепции бюрократии является направленность органов исполнительной власти на клиентов.

Для того, чтобы органы власти могли следовать этой характеристике , они должны будут предоставить большие полномочия служащим, должны заострить внимание на нуждах клиентов.

Достоинствами рыночной модели устройства бюрократии является:

· наличие конкурентных отношений.,

· отсутствие четкого детального планирования

· гибкость в исполнении задания

Недостатками рыночной модели устройства бюрократии является

· Многие исследователи отрицают идею о том, что государственный и частный сектора могут иметь что-то общее.

· Бюрократическим аппаратом должна руководить не конкуренция, а законодательство.

· повышение трансакционных издержек.

· Жесткость контрактов

· децентрализация бюрократического аппарата.

Примером функционирования рыночной модели устройства бюрократии , с точки зрения Кирчхаймера, можно выделить в США, где существующие негосударственные предприятия, заключают местные контракты

Итак, рыночная модель устройства бюрократии - организационная структура, основанная на отношениях агента и принципала, наличия стимулов к минимизации издержек, применении конкуренции.

3.4 Сетевая модель бюрократического устройства

Благодаря развитию нового государственного управления появилась сетевая модель устройства бюрократии .

Развитие сетей - атрибут принадлежащий рыночной концепции бюрократии. Рыночная модель устройства бюрократии способствует выделению полу-неправительственных структур в составе органов исполнительной власти, которые, которые являются государственными органами и используют рыночные механизмы, предоставляют государственные услуги.

Сетевая модель устройства бюрократии выделяется в отдельную теорию, так как возникающие отношения регулируются механизмами отличными от рыночной бюрократии.

Рассмотрение данной теории , необходимо начать с понятия «сеть».. Хестерли , Боргатти, и Джонс, которые анализировали сети в частном секторе, придерживаются мнения , что основой всех определений являются следующие подходы к пониманию сетей:

· Потоки ресурсов между независимыми организациями.

· Схемы взаимодействия при обменах между организациями.

Первый подход основывается на построении долгосрочных взаимодействиях сторон горизонтальных схем обмена.

Второй - потоки ресурсов между неиерархичными организациями.

Итак , сеть в государственном управлении определяется , как постоянный выборочный и структурированный частных фирм и набор агентств , предоставляющие организациям и гражданам государственные услуги, использующие неявные контракты, позволяющие иметь координацию своей деятельности и гарантию обмена с частными фирмами или другими агентствами , а также иметь адаптацию к непредвиденным обстоятельствам внешней среды,

Сетевая модель характеризуется неформальными взаимоотношениями, которые размывают границы между структурой и окружением

Участники сети выигрывают от сотрудничества и наличия доверия между ними сотрудниками, поэтому внимание уделено репутации субъектов,

Пьер и Питерс указали следующие характеристики сетевой бюрократии: равенство и наличие коалиций ,взаимосвязь участников и тесное партнерство

Преимуществами сетевой модели бюрократии являются :

· развитая система взаимоотношений

· расширение участия простых граждан в государственном управлении.

Недостатками сетевой модели можно отнести то ,что :

· Сетевая модель подвержена влиянию окружающей среды

· по мере ее роста, возможность управления снижается.

Подводя итог следует отметить, что сетевая модель бюрократии развита только в высокоразвитых странах. Сетевая модель бюрократии выделяется себя как эффективная система бюрократии , которая позволяет с меньшими затратами разрешать актуальные вопросы.



Глава 4. Основные теории бюрократии

Бюрократизм

Вокруг исследования проблем бюрократии и разнообразных аспектов её проявления в практике государственного управления сложилось несколько научных теорий. Остановимся на основных теориях бюрократии.

[1]В начале нашего века немецкий социолог М.Вебер разработалтеорию рациональной бюрократии как основы организации современного типа, пришедшей на смену учреждениям, основанным на традициях или индивидуальной харизме. Вебер полагал, что бюрократия технически способна к достижению высочайшего уровня эффективности, и в этом смысле она формально является самым рациональным из всех известных средств осуществления управления людьми. Она выше любой другой формы по точности, стабильности, компетентности, дисциплинированности, надежности. Ключевым для успеха бюрократической формы управления является существование формальных правил со следующими характеристиками: правила известны всем; цель правил ясна; определены условия применения правил; четкое формулирование правил обеспечивает их однозначность.

По Веберу, характерными чертами бюрократического управленияявляются:

регламентированность, то есть функции организации четко определены с помощью нормативных актов, а внутриорганизационное устройство обеспечивается решениями, которые протоколируются, и правилами в форме письменных инструкций, подлежащим хранении.;

иерархичность, то есть должностное лицо обладает четко определенной компетенцией внутри субординационного разделения труда и ответственно за свою деятельность перед вышестоящим должностным лицом;

отстраненность от владения средствами управления, то есть средства, служащие для исполнения функций управления, составляют собственность организации (государства), а не личную собственность отдельных администраторов, следовательно, должностное лицо не может присвоить себе свою должность и она не может быть продана, подарена или передана по наследству;

постоянство, то есть должность представляет собой постоянное занятие по найму с фиксированной зарплатой, с перспективой регулярного служебного продвижения, а после отставки - с гарантированной пенсией;

опытность и безличность, то есть должностные лица назначаются на основе своих профессиональных качеств без произвола и личных предпочтений со стороны руководства.

Вебер определял бюрократию как «организацию с пирамидальной структурой власти, использующую силу действия универсальных и безличных правил, чтобы поддержать эту структуру, и уделяющую главное внимание недискреционным аспектам управления».

Как отмечал П.Блау термин «бюрократия» указывает скорее на усилия, затрачиваемые для поддержания функционирования организации, а не на усилия, необходимые для достижения ее основных целей. Но далеко не все организации являются бюрократически рациональными, и даже созданные по такому принципу организации сильно различаются своими структурами и процессами. Вебер считал, что ближе всего к его идеальному типу, основанному на юридической и рациональной власти, были в начале XX в. Государственные и частные организации Западной Европы и США.

В последствии исследователи критиковали Вебера за то, что он обращал внимание только на формальные черты бюрократии, опуская неформальные отношения и несанкционированные правилами модели поведения, развивающиеся в рамках формальных организаций. Если ввести в рациональную организацию самую динамичную переменную величину - людей, то окажется, что у людей могут быть свои цели, не всегда совпадающие с целями тех, кто управляет ими. Элтона Мэйо в Хоторне произвели настоящую революцию в индустриальной социологии, создав «школу человеческих отношений». Эти исследования доказывали, что силы взаимодействия между людьми могут быть действеннее приказов руководителя или разработанных в организации материальных стимулов.

Кроме того, Вебера критиковали за идеализированную концепцию бюрократии, поскольку, дав описание функций различных элементов, его модель не выделяет ни дисфункций, ни конфликтов, возникающий между составляющими систему элементами. Было показано, что черты бюрократии, рассматриваемые Вебером как достоинства, имеют и свои патологии, то есть в действительности происходит причудливое соединение преимуществ и недостатков бюрократической организации. Например, строго очерченная юрисдикция может выразиться в таком недостатке, как ограниченность видения проблемы. Знание правил и инструкций - в рутинном существовании. Иерархичность власти - в помехах коммуникации и передачи информации, потере воображения и инновационности. Самый несомненный признак бюрократии, когда первый, кто отвечает на ваш звонок, не может ничем вам помочь. В специальной литературе это явление называется «бюропатологиями» - негативными состояниями бюрократии, являющимися обратной стороной её достоинств.

...