Формування механізму управління системою державних закупівель в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Класичний приватний університет

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління

Спеціальність 25.00.02 - механізми державного управління

Формування механізму управління системою державних закупівель в Україні

Зубар Владислав Володимирович

Запоріжжя 2010

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Харківському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник: доктор економічних наук, професор Амосов Олег Юрійович, Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, перший заступник директора.

Офіційні опоненти:

доктор наук з державного управління, доцент Іваницька Ольга Михайлівна, Київський міський педагогічний університет ім. Б.Д. Грінченка, завідувач кафедри управління навчальним закладом, менеджменту та економіки освіти Інституту лідерства та соціальних наук;

кандидат наук з державного управління БІкулов Дамір Тагірович, Запорізька торгово-промислова палата, віце-президент.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради З.О. Надюк.

Анотація

закупівля державний сектор потреба

Зубар В.В. Формування механізму управління системою державних закупівель в Україні - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.02 - механізми державного управління. - Класичний приватний університет. - Запоріжжя, 2010.

У дисертації розглянуто теоретичні та методичні основи формування механізму управління системою державних закупівель в Україні. З'ясовано зміст понять “державні закупівлі” та “система державних закупівель”. Дослідження основних підходів до побудови ефективної системи управління державними закупівлями дало можливість стверджувати, що на сьогодні існують такі підходи - централізований і децентралізований. Аналіз зарубіжного досвіду функціонування системи державних закупівель довів, що системи державних закупівель у цих країнах об'єднує дотримання принципів прок'юремента, який забезпечує економне витрачання бюджетних коштів. Аналіз сучасного стану системи державних закупівель в Україні дає змогу виявити найбільш типові проблеми і суперечності у цій сфері: недосконалість нормативно-правової бази, недостатню ступінь конкуренції на даному ринку, відсутність належного контролю, нерозробленість методичних питань організації та здійснення державних закупівель, брак кваліфікованих кадрів, корумпованість державних закупівель, низька фінансова дисципліна, зумовлену нераціональним розподілом бюджетних коштів.

З'ясування особливостей правового забезпечення системи державних закупівель в Україні дало змогу визначити, що головною проблемою, що дестабілізує ситуацію у сфері державних закупівель, дезорієнтує замовників, потенційних учасників та може призвести до кризи всієї системи державних закупівель, є кількаразова зміна законодавства. Пріоритетними напрямами вдосконалення системи державних закупівель є вироблення оптимального механізму взаємодії елементів для їх взаємоузгодження, раціоналізація взаємозв'язків завдяки створенню інформаційного середовища для дотримання принципів відкритості та прозорості. Розроблено рекомендації з удосконалення організаційної структури системи державних закупівель. Теоретично обґрунтовано модель механізму управління системою державних закупівель. Опрацьовано практичні заходи з вдосконалення інструментів механізму управління системою державних закупівель.

Ключові слова: державні закупівлі, система державних закупівель, державне замовлення, конкурсні торги, прок'юремент, тендерний, тендерний комітет, державне управління, механізм державного управління.

Аннотация

Зубарь В.В. Формирование механизма управления системой государственных закупок в Украине. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата наук по государственному управлению по специальности 25.00.02 - механизмы государственного управления. - Классический приватный университет. - Запорожье, 2010.

В диссертации исследуются теоретические и методические основы формирования механизма управления системой государственных закупок в Украине. Выясняется содержание понятий "государственные закупки" и "система государственных закупок". Исследование основных подходов к построению эффективной системы управления государственными закупками дало возможность утверждать, что на сегодняшний день существуют такие подходы - централизованный и децентрализованный. При этом отмечено, что негативными могут быть как чрезмерная централизация, так и чрезмерная децентрализация процесса управления организацией и проведением конкурсных закупок. Анализ зарубежного опыта функционирования системы государственных закупок доказал, что системы государственных закупок в этих странах объединяет приверженность принципам прокьюремента, который обеспечивает экономное расходование бюджетных средств.

Анализ современного состояния системы государственных закупок в Украине позволил выявить наиболее типичные проблемы и противоречия в этой сфере: несовершенство нормативно-правовой базы, недостаточную степень конкуренции на данном рынке, отсутствие должного контроля, низкий уровень проработки методических вопросов организации и осуществления государственных закупок, отсутствие квалифицированных кадров, высокий уровень коррумпированности государственных закупок, низкую финансовую дисциплину, обусловленную нерациональным распределением бюджетных средств. Выяснение особенностей правового обеспечения системы государственных закупок в Украине дало возможность определить, что главной проблемой, которая дестабилизирует ситуацию в сфере государственных закупок, дезориентирует заказчиков, потенциальных участников и может привести к кризису всей системы государственных закупок, является неоднократное изменение законодательства. Приоритетными направлениями совершенствования системы государственных закупок является выработка оптимального механизма взаимодействия элементов для их согласованности, рационализации взаимосвязей благодаря созданию информационной среды для соблюдения принципов открытости и прозрачности. Разработаны рекомендации по совершенствованию организационной структуры системы государственных закупок. Теоретически обосновано модель механизма управления системой государственных закупок. Разработаны практические меры, совершенствование инструментов механизма управления системой государственных закупок.

Ключевые слова: государственные закупки, система государственных закупок, государственный заказ, конкурсные торги, прокьюремент, тендерный, тендерный комитет, государственное управление, механизм государственного управления.

Annotation

Zubar V.V. Forming of mechanism of management of the public procurement in Ukraine - Manuscript.

Dissertation for getting a scientific degree of Candidate of Sciences in Public Administration following the specialty 25.00.02 - mechanisms of public administration. - Classic private university. Zaporozhia, 2010.

In this thesis investigates the theoretical and methodological basis of the mechanism of public procurement system in Ukraine. Turns out the contents of the concept of "government procurement" and "public procurement system. Investigation of the main approaches to building an effective system of public procurement has to say that today there are approaches - centralized and decentralized. Analysis of foreign experience of the public procurement system has proven that the public procurement system in those countries united commitment to prok'yurementa, which provides cost-effective expenditure of budgetary funds. Analysis of the current state of the public procurement system in Ukraine revealed the most common problems and contradictions in this area: the imperfection of the legal framework, insufficient degree of competition in the market, lack of proper control, low processing methodical the organization and implementation of public procurement, lack of qualified personnel high level of corruption in public procurement, poor financial discipline, attributed to poor budget allocation.

Clarification of the legal peculiarities of the public procurement system in Ukraine has made it possible to identify the main problem that destabilizes the situation in public procurement, dezoriyentuye customers, potential participants and could lead to crises of all public procurement system is the repeated changes in legislation. The priorities for improving the public procurement system is to develop an optimal mechanism of interaction between elements of mutual for them, streamlining relationships by creating an information environment for the principles of openness and transparency. Recommendations to improve the organizational structure of public procurement. Theoretically grounded model of the mechanism of public procurement system Processed practical measures to improve tool management mechanism of state procurement system.

Keywords: public procurement, public procurement system, public order, competitive bidding prok'yurement, tender, tender committee, public administration, public administration mechanism.

1. Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Існування держави як суспільно необхідної організації зумовлює наявність певних потреб, які пов'язані зі здійсненням нею певних функцій. У зв'язку з цим державу слід вважати повноправним суб'єктом ринку, який, купуючи для своїх потреб суспільні блага, формує ринок державних закупівель. У всіх країнах світу держава виступає найбільшим споживачем на ринку товарів, робіт і послуг. Значні обсяги бюджетних закупівель роблять проблему забезпечення їх ефективності першорядною. Світовий досвід показує, що основним шляхом вирішення цих проблем є організація конкурсних торгів на основі вільної та чесної конкуренції.

У сучасних умовах роль державного регулювання економіки, значення якого в початковий період реформування економічної системи країни лише констатувалося, зростає, воно стає важливим елементом економічної політики держави. Причина цього полягає як у складності перехідного процесу, так і в глибоких традиціях ролі держави в перетворенні української економіки в усі історично значущі моменти її розвитку.

Удосконалення механізму управління системою державних закупівель на основі конкурсних торгів вплине на поведінку всіх економічних агентів, які беруть участь у закупівельних процедурах. Державні замовники при збільшенні кількості постачальників нестимуть додаткові витрати, крім того, можлива зміна існуючих інструментів державного регулювання цієї сфери. Вітчизняні постачальники опиняться в ситуації зростаючої конкуренції та необхідності ділити доходи від державних контрактів з новими учасниками. Політика лібералізації при здійсненні державних закупівель, у свою чергу, приведе до зміни економічного ефекту для країни в цілому, перерозподілу доходів економічних агентів. Значний внесок у вивчення питань державного регулювання економічних процесів зробили О. Амосов, В. Бакуменко, С. Біла, Д. Бікулов, О. Іваницька, А. Дєгтяр, О. Долгальова, В. Дорофієнко, І. Кравченко, О. Лазор, М. Латинін, О. Мордвінов, А. Мерзляк, Г. Одінцова, І. Розпутенко, Ю. Шаров та ін. Дослідженню різних аспектів системи державних закупівель та управління нею присвячені праці таких авторів, як М. Вангеманн, Ш. Вей, Г. Вестрінг, М. Гелозо-Гроссо, В. Дідковський, С. Костенко, Л. Лаврентьєва, Т. Морозов, P. Нуреєв, О. Пікулькина, Дж. Ю. Стігліц, В. Федорович, А. Шастітко, Л. Якобсон та ін.

Отже, у наукових доробках вітчизняних і зарубіжних учених глибоко досліджено теоретичні й практичні проблеми системи державних закупівель. Але в їх працях система державних закупівель розглядається як необхідна ознака діяльності держави та знаряддя виконання нею своїх обов'язків. Проте недостатній рівень розробленості в літературі і нормативних документах проблеми управління системою державних закупівель, а також практична значущість цієї проблеми для ефективного й економного витрачання бюджетних коштів зумовили вибір напряму та теми дисертаційного дослідження. Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами Інституту та Академії. У дисертаційній роботі викладено результати наукових досліджень, що проводились у рамках науково-дослідної роботи кафедри економічної політики Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України «Інвестиційна складова сталого розвитку регіону» (державний реєстраційний номер 0108U000263). Особистий внесок здобувача полягає в з'ясуванні особливостей управління системою державних закупівель.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є науково-теоретичне обґрунтування та розробка практичних рекомендацій щодо вдосконалення механізму управління системою державних закупівель.

Для досягнення визначеної мети поставлено такі завдання:

- узагальнити теоретичні й методологічні основи організації державних закупівель;

- дослідити основні підходи до побудови ефективної системи державних закупівель;

- проаналізувати зарубіжний досвід управління системою державних закупівель, оцінити можливість його використання у вітчизняних умовах;

- дослідити сучасний стан системи державних закупівель в Україні, виявити наявні в ній суперечності й опрацювати пропозиції щодо вдосконалення форм і методів управлінської діяльності в цій сфері;

- з'ясувати особливості правового забезпечення та визначити проблеми й перешкоди формування й удосконалення системи державних закупівель в Україні;

- обґрунтувати пріоритети вдосконалення системи державних закупівель;

- розробити рекомендації з удосконалення організаційної структури системи державних закупівель;

- запропонувати практичні заходи щодо вдосконалення управління системою державних закупівель.

Об'єктом дослідження є процес управління організацією і проведенням державних закупівель товарів, робіт і послуг.

Предметом дослідження є механізм управління системою державних закупівель товарів, робіт і послуг в Україні.

Методи дослідження. У дисертаційному дослідженні використана система загальнонаукових і спеціальних методів. Цілісність наукового дослідження забезпечили системний та комплексний підходи, що дало можливість розробити практичні рекомендації з вдосконалення управління системою державних закупівель в Україні.

Збір наукової інформації за темою роботи здійснено за допомогою комплексного та системного аналізу наукових джерел. Для досягнення поставленої мети та вирішення визначених завдань у дисертації використовуються: метод комплексного аналізу - для аналізу існуючих підходів у сучасній науці до понять “державні закупівлі” та “система державних закупівель”; історичний метод - для дослідження еволюції наукових поглядів на державні закупівлі; метод порівняння - для дослідження системи державних закупівель в Україні та інших країнах світу; методи індукції та дедукції - при визначенні основних проблем та недоліків організаційної структури системи державних закупівель. За допомогою методів соціологічних досліджень систематизовано емпіричну інформацію щодо сучасного стану системи державних закупівель в Україні. Методи абстрагування й узагальнення використовувались для конкретизації напрямів удосконалення системи державних закупівель.

Науково-теоретичною базою дисертаційної роботи є наукові праці вітчизняних і зарубіжних учених, присвячені дослідженню системи державних закупівель, прок'юременту проведення конкурсних торгів як в Україні, так і в інших країнах світу. Нормативно-правовою основою дослідження виступають акти Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, відомчі нормативні акти, офіційні статистичні дані й аналітичні матеріали, опубліковані в засобах масової інформації, науковій літературі й мережі Інтернет.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в науково-теоретичному обґрунтуванні та розробці практичних рекомендацій щодо вдосконалення механізму управління системою державних закупівель.

Вперше:

- теоретично обґрунтовано модель механізму управління системою державних закупівель, як регулятора економічного розвитку країни через вдосконалення її організаційної, функціональної, інструментальної складової, що забезпечують здійснення державних закупівель для задоволення суспільних потреб;

удосконалено:

- організаційну структуру системи державних закупівель шляхом коректування складу та функціонального призначення її елементів, що дасть змогу забезпечити роботу системи державних закупівель на основі принципу відкритості та прозорості;

- комплекс принципів формування системи державних закупівель через доповнення загальновизнаних принципів відкритості; рівноправ'я; економічності; ефективності; відповідальності принципами системності, впорядкованості, оптимальності, цілісності, точності, раціональності, дотримання яких підвищує ефективність розміщення і виконання державних замовлень;

набули подальшого розвитку:

- засади прикладного застосування державних закупівель як інструмента виконання соціального замовлення суспільства і забезпечення потреб державного сектора в товарах, роботах і послугах;

- структура і склад елементів механізму управління державними закупівлями, які покликані трансформувати вплив зовнішнього середовища в конкретні управлінські рішення.

Практичне значення отриманих результатів полягає у тому, що розроблені в дисертації теоретичні положення й методичні підходи до управління системою держаних закупівель можуть бути використані при формуванні державної політики підтримки конкурентного середовища і задоволення потреб суспільства, виробленні обґрунтованих економічних та управлінських рішень щодо здійснення та регулювання процесу державних закупівель товарів, робіт і послуг загалом. Основні положення та висновки дисертації розширюють наукові уявлення про управління системою державних закупівель, можуть бути корисними в подальших дослідженнях, пов'язаних з організацією і проведенням державних закупівель.

Сформульовані в дисертації висновки, пропозиції та рекомендації впроваджені у діяльність Управління капітального будівництва Харківської обласної державної адміністрації (довідка про впровадження № 5/967 від 18.11.2009 р.), Полтавського обласного центру перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ і організацій (довідка про впровадження № 01-15/225 від 19.11.2009 р.), використані в навчальному процесі вході підготовки магістрів з державного управління у Харківському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (довідка про впровадження № 136/01 від 10.09.2009 р.). Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження є самостійно виконаною науковою працею, в якій викладено авторський підхід до вирішення наукового завдання, що полягає в розробці науково-методичного обґрунтування і практичних рекомендацій щодо вдосконалення механізму управління системою державних закупівель.

Апробація результатів дисертації. Основні положення дисертаційного дослідження доповідались і обговорювались на VІ, VII, VIII та IX міжнародних наукових конгресах «Державне управління та місцеве самоврядування» (м. Харків, 2006, 2007, 2008, 2009 р.); загальноукраїнській конференції «Державні закупівлі - 2007. Актуальні проблеми, шляхи їх подолання та тенденції розвитку» (м. Харків, 21 грудня 2006 р.); ІІІ всеукраїнському круглому столі «Обговорення змін до закону про держзакупівлі» (м. Львов, 21 грудня 2007 р.); IV всеросійській форумі-виставці «Держзамовлення-2008» (м. Москва 24-26 березня 2008 р.); семінар: “Практичні аспекти застосування процедур закупівель”.( м. Полтава 27 лютого 2008 р.); семінарі-практикумі «Практичні аспекти застосування процедур закупівель» (м. Суми, 31 січня 2008 р.); ІІ міжнародному форумі «Державні закупівлі: перспективи розвитку» (Московська обл., 27-29 травня 2008 р.); семінарі «Практичне застосування Положення про державні закупівлі»(м. Харків, 23 грудня 2008 року); Ювілейні міжнародний форум-виставка «Держзамовлення-2009» (м. Москва, 23-25 березня 2009 р.); V щорічному всеукраїнському круглому столі, «Державні закупівлі в сучасних економічних та політичних умовах» (м. Харків, 3 грудня 2009 р.)

2. Основний зміст дисертації

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційної роботи, визначено стан її наукової розробленості, з'ясовано зв'язок дослідження з науковими програмами, планами, темами, сформульовано мету, завдання, об'єкт, предмет, методи дослідження, розкрито основні положення щодо наукової новизни роботи. Показано практичну значущість результатів дисертаційної роботи.

У першому розділі - «Наукові засади формування ефективної системи державних закупівель» - висвітлюється рівень наукового опрацювання теми, аналізуються сучасні теорії та методологічні основи організації системи державних закупівель, розглядаються особливості підходів до побудови системи державних закупівель, досліджується міжнародний досвід здійснення державних закупівель. На основі аналізу літератури встановлено, що до теперішнього часу у світовому співтоваристві не вироблено загальновизнаного визначення поняття «державні закупівель». Порівняльний аналіз існуючих визначень дає нам підстави стверджувати, що найбільш слушним є визначення, запропоноване Генеральною угодою з тарифів і торгівлі, згідно з якою державними закупівлями» є закупівлі державними агентствами продукції, що купується для державних потреб, яка не призначена для комерційного перепродажу або для використання у виробництві товарів для комерційного продажу».

Проведений аналіз дає нам можливість сформулювати власне визначення конкурсних торгів як інструмента розподілу замовлень на постачання товарів, закупівлю послуг або надання підрядів на проведення певних робіт за заздалегідь оголошеними в спеціальному документі умовами, що передбачають залучення до певного терміну на принципах конкуренції пропозицій від декількох учасників торгів з метою забезпечення найбільш вигідних умов операції для їх організатора. В результаті дослідження з'ясовано, що в економічній системі будь-якого типу існує система державних закупівель, які здійснюються шляхом прямого придбання органами державного управління та місцевого самоврядування (бюджетними установами і підприємствами) суспільно необхідних товарів за рахунок коштів платників податків і неподаткових доходів, акумульованих у бюджетах і позабюджетних фондах держави. Основними функціями системи державних закупівель, є забезпечення суспільних потреб та регулювання економічних процесів. Основні принципи побудови системи державних закупівель досить широко описані у вітчизняній і зарубіжній літературі і називаються принципами прок'юремента; основними з них є: відкритість і прозорість закупівель для задоволення суспільних потреб, рівноправність і справедливе ставлення до всіх постачальників, економне і ефективне витрачання, підзвітність та відповідальність при використанні державних коштів.

Елементами системи державних закупівель є: глава держави, органи законодавчої і виконавчої влади, фінансові органи, органи, що здійснюють збір доходів у бюджет; органи грошово-кредитного регулювання; органи державного фінансового контролю; державні позабюджетні фонди; розпорядники бюджетних коштів; інші органи, на які законодавством покладені бюджетні і податкові повноваження. Також елементами даної системи є бюджетні установи, інші одержувачі бюджетних коштів (як одержувачі бюджетних коштів або товарів, робіт і послуг), державні і комунальні унітарні підприємства (як у вигляді одержувачів, так і в ролі постачальників), кредитні організації, що здійснюють окремі операції із коштами бюджету і сектор недержавного підприємництва.

Система державних закупівель перебуває під впливом низки факторів (політико-правових, економічних, ринкових, природно-кліматичних, виробничо-технічних, культурно-історичних, демографічних) і складається з безлічі елементів, тісно пов'язаних між собою. З'ясовано, що держава за допомогою системи розподілу бюджетних коштів здатна впливати на ринок, як з негативного, так і з позитивного боку. Таким чином, найефективнішим способом регулювання економіки є державне замовлення та державні закупівлі, що розміщуються за допомогою проведення конкурсних закупівель. Ефективна система державних закупівель сприяє вирішенню проблем раціонального використання бюджетних коштів і запобіганню корупції. На сьогоднішній день існують два підходи до побудови системи управління організацією і проведенням конкурсних закупівель. Назвемо їх централізованим і децентралізованим.

Децентралізований підхід до державного замовлення, при якому організації, що є виконавцями замовлення за контрактом відповідно до чинного законодавства, відповідають за здійснення діяльності замовлення, широко застосовується як один з пріоритетних способів здійснення політики державних закупівель. Такий підхід протиставляють централізованому підходові, за яким одна урядова установа, що представляє колективні потреби міністерств та інших державних органів, здійснює функції замовлення. Основною перевагою децентралізованого підходу є те, що функції замовлення стоять ближче до потреб кінцевого споживача і ймовірно, економічно ефективніші та краще придатні для розвитку приватного сектору, включаючи малий та середній бізнес.

Аналіз зарубіжного досвіду функціонування системи державних закупівель показав, що системи державних закупівель у цих країнах об'єднує прихильність принципам прок'юремента, який забезпечує економне витрачання бюджетних коштів. Для досягнення цілей, що стоять перед системою держзамовлення, вирішальне значення має точне і правильне виконання існуючих правил та інструкцій. Правила розміщення держзамовлення є частиною економічної політики держави, що проводиться при дотриманні основних принципів соціально орієнтованої ринкової економіки. В рамках цієї концепції слід шукати шляхи розв'язання проблем та суперечностей і вирішувати їх в інтересах економіки в цілому, а не окремих її суб'єктів.

У другому розділі - «Сучасний стан системи державних закупівель в Україні» - проаналізовано нормативно-правове забезпечення системи державних закупівель, досліджено організаційну структуру та функціонування системи державних закупівель. Аналіз нормативно-правового забезпечення функціонування системи державних закупівель України дав змогу визначити, що угоди у сфері державних закупівель регламентують три групи нормативно-правових актів: конвенції та положення міжнародних організацій, виконання яких є обов'язковим для країн-учасниць; двосторонні угоди між країнами; національне законодавство. Також виділено етапи становлення нормативно-правового забезпечення системи державних закупівель. Перший етап - створення системи державних закупівель, характерної для командно-адміністративного типу економіки. Другий етап був логічним продовженням та реальним втіленням процесу реформування економіки України відповідно до ринкових умов господарювання.

Третій етап розпочався з прийняття у 2000 р. Закону України “Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти”, що містив реальне відображення принципів функціонування ринкової економіки та діяв до 02 квітня 2008 р. Четвертий етап - зміни нормативно-правового забезпечення системи державних закупівель до норм міжнародного права та положень СОТ. На сьогодні основним проблемним питанням у сфері державних закупівель залишається неврегульованість правовідносин саме на законодавчому рівні. Найбільш ефективним заходом по стабілізації ситуації у сфері державних закупівель в умовах фінансової кризи є прийняття Закону України “Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти” у редакції, що відповідатиме кращим світовим практикам, зокрема директивам ЄС у сфері державних закупівель, оскільки міжнародні зобов'язання перед СОТ та чітко сформульована мета наближення національного законодавства до нормативної бази ЄС у рамках асоціативної угоди, підготовка до укладення якої здійснюється у даний час, унеможливлює відступ від міжнародних принципів і стандартів у сфері державних закупівель. Зазначені зобов'язання України полягають у необхідності зближення існуючого і майбутнього законодавства України з законодавством ЄС. З цією метою Україна має вживати заходів для забезпечення того, щоб її законодавство поступово було приведене у відповідність із законодавством ЄС.

За допомогою функціонального аналізу організаційної структури управління системою державних закупівель в Україні з'ясовано, що постійна зміна органів управління в системі державних закупівель замість зміни якісного складу й комбінацій його елементів, у кінцевому підсумку призводить до низької дієвості та не дає позитивних економічних і соціальних ефектів. Уповноважений орган у сфері державних закупівель не в повному обсязі реалізує свої функції, які закріплені законодавством. Відсутній офіційний зразок тендерної документації та непрозорі щоквартальні звіти уповноваженого органу щодо погодження процедур закупівлі в одного учасника і торгів з обмеженою участю, не розроблені навчальні програми з питань підготовки спеціалістів у сфері здійснення закупівель та підвищення їх кваліфікації.

В організаційній структурі системи державних закупівель первинним щаблем є тендерні комітети, що створюють розпорядники державних коштів згідно з принципом колегіальності прийняття рішень. Негативним проявом останніх змін в нормативно-правовому забезпечені державних закупівель є скасування обов'язкової вимоги отримання членами тендерного комітету сертифіката про проходження навчання чи підвищення кваліфікації з питань організації та здійснення процедур конкурсних закупівель. Наслідки такої зміни можуть проявлятись у неправильному використанні тендерним комітетом методів та засобів проведення державних закупівель. Оскільки є об'єктивна їх складність і взаємозалежність від інших організаційно-економічних процесів, які можуть і не бути у площині безпосередньо виконуваних ними функцій у професійній діяльності членів тендерного комітету. За даними Держкомстату України державні закупівлі в 2009 р. знизились відносно попередніх років. Країна зменшила фінансування державних закупівель у січні-червні 2009 р. на 52 % порівняно з тим самим періодом 2008 р. У першому півріччі 2009 р. держава витратила 58,4 млрд грн. на власні потреби, натомість у 2008 р. за той самий період цей показник становив 112,2 млрд грн. Найбільшого удару зазнала купівля товарів. Реальні витрати державних коштів у цьому секторі зменшилось з 25,1 до 10,5 млрд грн. Це пов'язано з тим, що для державних установ не виділяють гроші. Порівняно з минулими роками, бюджет сильно скорочений. Значно більші втрати у відсотковому відношенні зазнав ринок робіт. Ця сфера втратила 70 % за останній рік. В грошовому еквіваленті ця сума виглядає не настільки значимою, як покупка товарів, і складає 1,2 млрд грн. при минулорічних 4,1 млрд грн.

Проблема збору повної та достовірної інформації щодо здійснення замовниками закупівель за державні кошти на сьогодні не вирішена. Неоперативність і недостовірність представлення держзамовником звітності не дає змогу коректно оцінити ефективність проведених закупівель для задоволення суспільних потреб, а неефективність державного контролю і практично повна відсутність громадського контролю за проведенням закупівель для державних потреб знижують рівень керованості цього ринку.

З метою удосконалення порядку обліку процедур закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти можливо запропонувати Держкомстату України включити до форми державного статистичного спостереження № 1 - торги (тендери) нову графу - «Закупівлі без застосування процедур», в якій передбачається враховувати обсяги державних закупівель, що не підпадають під дію Положення про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти, затвердженого постановою Кабінету міністрів України від 17.10.2008 № 921. Водночас з метою посилення контролю за витрачанням державних коштів та отримання повної інформації щодо обсягів державних закупівель, потрібно зобов'язати замовників подавати копії укладених договорів стосовно закупівель, проведених відповідно до окремих рішень Кабінету Міністрів України за процедурою закупівлі в одного учасника без погодження з Мінекономіки, а також без застосування тендерних процедур. Система державних закупівель характеризується: незадовільною структурою її форм (переважання спрощених способів закупівель як менш трудомістких, проте менш ефективних); порушеннями, пов'язаними з організацією та оформленням результатів закупівель (неякісне складання конкурсної документації, що дискримінує критерії відбору постачальників).

Для підвищення ефективності управління системою державних закупівель необхідно, насамперед, удосконалення організації і планування, використання комплексної системи оцінювання ефективності її функціонування, законодавча регламентація конкурсних процедур та гармонізація нормативно-правових баз всіх рівнів влади. Основні цілі розвитку системи державних закупівель - економія бюджетних коштів і скорочення корупції в найбільших обсягах - можуть бути досягнуті тільки за умов централізації закупівель у сукупності з прогресивними методами їх здійснення. Крім того, на наш погляд, це єдино реально можливий у нинішніх умовах тотального фінансового дефіциту напрям підвищення ефективності управління системою державних закупівель.

У третьому розділі - «Удосконалення механізму управління системою державних закупівель в Україні» - визначено пріоритети вдосконалення системи державних закупівель, напрями вдосконалення її організаційної структури та шляхи вдосконалення інструментів механізму управління системою державних закупівель. Під час дослідження з'ясовано, що пріоритетними напрямами вдосконалення системи державних закупівель є вироблення оптимального механізму взаємодії елементів для їх взаємоузгодження, раціоналізація взаємозв'язків завдяки створенню інформаційного середовища для дотримання принципів відкритості й прозорості. Визначено та класифіковано комплекс цілей системи державних закупівель: задоволення потреб держави в певній продукції; ефективне витрачання державних коштів, що йдуть на оплату купленої продукції; припинення зловживань державних службовців своїм службовим становищем при організації державних закупівель; розвиток конкуренції, підтримка вітчизняних виробників.

Перші дві цілі можна класифікувати як кінцеві, а останні дві - як нескінченні.

При проведенні замовником державних закупівель повинні діяти наступні правила:

1. Проводити закупівлю лише потрібної продукції.

2. Ця продукція має бути відповідної якості.

3. Продукція повинна купуватися в необхідній і достатній кількості.

4. Продукція має бути поставлена в необхідний час та в необхідне місце.

5. Продукція має бути куплена з мінімальними витратами.

Мета конкурсної закупівельної операції вважається досягнутою, якщо виконані всі ці правила. Таким чином мету можна визначити як досягнення бажаного стану результату діяльності. Тобто потрібна продукція з мінімальними витратами відповідної якості в необхідній і достатній кількості доставлена державному замовникові в потрібний час, в потрібне місце.

Звідси можна вивести функцію державних закупівель, яка дорівнює сукупності дій, направлених на реалізацію цілей системи державних закупівель.

Стратегія побудови системи державних закупівель повинна включати:

правила ухвалення рішень, які спрямовують процес розвитку даної системи державних закупівель;

загальну модель дій, необхідну для досягнення поставлених перед системою державних закупівель цілей шляхом координації і розподілу ресурсів;

набір правил для ухвалення рішень, якими організаційна структура системи державних закупівель керується в своїй діяльності;

декілька наборів (залежно від типа конкурсних процедур, що проводяться) правил ухвалення рішень відносно поведінки суб'єктів системи державних закупівель.

Виокремлено фактори, які перешкоджають досягненню поставленої мети в системі державних закупівель. Такими є: обмеження в матеріальних ресурсах, кадрах, часі, соціальних аспектах і тощо, але основним таких факторів є ресурсне обмеження, а саме: брак фінансових ресурсів, що йдуть на оплату купленої продукції, а також їх нецільове або неправильне використання. При прийнятті управлінського рішення про проведення державних закупівель необхідно приділяти особливу увагу тому, як відбувається виділення фінансових коштів для закупівлі продукції, які виникають при цьому проблеми.

Теоретично обґрунтовано, що при побудові організаційної структури системи державних закупівель необхідний комплексний підхід, який поєднає сильні сторони як централізованої, так і децентралізованої систем управління конкурсними процесами. Тому парадигма взаємовідносин між організаційними структурами в системі державних закупівель повинна полягати в наданні територіальній громаді значних повноважень у самостійному формуванні потреб у товарах, роботах і послугах, а також контролю за їх придбанням. Дії організаційних структур при конкурсних закупівлях мають бути синхронними з надходженням від інформації про потреби щодо певних груп товарів, робіт та послуг.

У дисертаційній роботі запропоновано для раціонального використання бюджетних коштів створити єдиний міський тендерний комітет, який згідно із затвердженими бюджетними призначеннями та з урахуванням порогових сум конкурсних процедур, плануватиме та реалізовуватиме закупівлю товарів, робіт і послуг за кошти місцевого бюджету. Для забезпечення прозорості діяльності цього комітету його варто формувати з представників органу місцевого самоврядування, комунальних організацій і представників територіальної громади, які подавали бюджетні запити. Проведене дослідження дало змогу з'ясувати необхідність розмежування в організаційній структурі системи державних закупівель наступних функцій: адміністративної, контролю і нагляду. Перш за все, це зумовлено вимогами СОТ, яким суперечить поєднання уповноваженим органом в сфері державних закупівель функцій координації, адміністративного супроводу та розгляду скарг. Розподіл повноважень в системі державних закупівель, повинен полягати в тому, щоб забезпечити повний набір функцій, які повністю унеможливлюють недобросовісний вибір постачальника товарів, робіт і послуг. Одним із регуляторів конкуренції є оскарження процедури закупівлі. В 1994 р. держави-члени СОТ уклали Угоду про державні закупівлі, в якій передбачено, що скарги в процесі закупівель можуть розглядатися в альтернативному порядку - судом або неупередженим та незалежним наглядовим органом.

Тому доцільним є створення окремого незалежного державного органу, загальним функціональним навантаженням якого були б розгляд скарг та ведення реєстру недобросовісних учасників. Ця установа має бути незалежною від центральних органів виконавчої влади, та здійснювати владні управлінські функції на основі законодавства, а також щоб дії цієї установи можливо було б оскаржити в адміністративному суді. Бажано, щоб такий незалежний орган очолювали юристи, які спеціалізуються в сфері держзакупівель, та їм, як державним службовцям, були делеговані владні управлінські повноваження. (рис. 1).

Стосовно перегляду функцій уповноваженого органу у сфері державних закупівель, то тут можливо запропонувати такі зміни. Перш за все це ведення постійного моніторингу цін на товари, роботи та послуги. Але потрібно зазначити, що навіть постійний моніторинг не дасть змогу точно діагностувати ринкові ціни, оскільки сучасний етап розвитку ринкових відносин у суспільстві є динамічним, і тому визначити оптимальний рівень цін, практично неможливо. Використання інформації про середню ринкову ціну, індикативну ціну на певні категорії товарів, робіт та послуг, не дає можливості визначити наявність альтернативних джерел та потенційних виконавців. Стосовно існуючих не структурованих баз даних мережі Інтернет, то вони містять значну кількість зайвої та недостовірної інформації, що, в свою чергу, значно ускладнює процес дослідження ринку. Здійснення громадського контролю у системі державних закупівель має бути спрямоване на виконання завдань щодо активізації і консолідації зусиль громадських організацій залежно від виду їх діяльності. Їх дії повинні бути спрямовані на офіційне відстоювання своїх інтересів в системі державних закупівель, проведення паралельно з уповноваженим органом моніторингу закупівельного процесу та пошуку шляхів удосконалення системи державних закупівель.

Реалізація контрольної функції має бути розподілена між спеціально уповноваженими органами бюджетної системи, необхідність чого випливає із особливостей її побудови та функціонування. Таким чином, контроль на етапі оплати рахунків за умовами укладених договорів про закупівлю товарів, робіт та послуг має здійснюватися територіальними відділеннями Державного казначейства України, а підсумковий ? територіальними управліннями державної контрольно-ревізійної служби України.

Рис. 1. Організаційна структура управління в системі державних закупівель

Обґрунтовано модель механізму управління системою державних закупівель. Під механізмом управління державними закупівлями слід розуміти агреговану сукупність принципів, методів, функцій і мотивів, що забезпечують, з одного боку, необхідну адаптивність і взаємозв'язок між об'єктом і суб'єктом управління, а з іншого - трансформацію впливу зовнішнього середовища в рішення, що виробляються і приймаються в системі управління (рис. 2).

Рис. 2. Основні складові механізму управління системою державних закупівель

Визначено, що надзвичайно важливим є визначення об'єктивної оцінки рівня підготовки кадрів організаційної структури системи державних закупівель, оскільки прийняття управлінського рішення, яке не відповідає можливостям організації, може призвести до негативних наслідків. Для оцінювання кваліфікації фахівців, що займаються організацією державних закупівель, необхідно вести статистику прийнятих рішень, оцінювати міру їх правильності, ефективності. Фахівець з організації і проведення конкурсів повинен постійно вдосконалювати свої професійні навички. Управління державним замовленням вимагає ефективного інформаційного забезпечення, у тому числі своєчасного і повного обліку закупівель. При цьому головним інструментом обліку закупівель має бути реєстр контрактів і рахунків. Для всебічного опису системи обліку закупівель, як інформаційної системи можна умовно виділити ідеологічний, змістовний, організаційний і технологічний аспекти. Також доцільним є створення бази даних, яка обов'язково має бути державної форми власності, що забезпечить певну структурованість і достовірність інформації, а також недопущення її нерегульованого монопольного становища. До такої бази даних учасники державних закупівель залежно від класифікації товарів, робіт та послуг могли б безкоштовно подавати й отримувати інформацію про свій вид діяльності, характеристику запропонованої продукції та її вартість. Діагностувати відповідність запропонованих цін можливо за результатами моніторингу, який проводить уповноважений орган у сфері державних закупівель.

Висновки

У дисертації теоретично узагальнено та подано нове вирішення наукового завдання, яке полягає в науково-теоретичному обґрунтуванні та розробці практичних рекомендацій щодо вдосконалення механізму управління системою державних закупівель. Його актуальність пов'язана з практичною значущістю цієї проблеми для ефективного й економного витрачання бюджетних коштів і запобігання корупції. Отримані результати дають можливість зробити такі висновки та внести пропозиції:

1. Узагальнено теоретичні й методологічні основи організації державних закупівель, з'ясовано, що в економічній системі будь-якого типу існує система державних закупівель, які здійснюються шляхом прямого придбання органами державного управління та місцевого самоврядування (бюджетними установами й підприємствами) суспільно необхідних товарів за рахунок коштів платників податків і неподаткових доходів, акумульованих у бюджетах та позабюджетних фондах держави. Цивілізованою формою здійснення державних закупівель виступає конкурсна система, що являє собою організовану державою (замовником) конкуренцію між постачальниками продукції за отримання державного замовлення та забезпечує мінімізацію витрат бюджетних коштів або максимізацію обсягів закупівель при необхідному рівні якості продукції, що купується.

2. Дослідження основних підходів до побудови ефективної системи управління державними закупівлями дало підстави стверджувати, що на сьогодні існують такі підходи - централізований і децентралізований. Проаналізувавши ці два підходи можна зробити висновок про те, що негативними можуть бути як надмірна централізація, так і надмірна децентралізація процесу управління організацією та проведенням державних закупівель. Інакше кажучи, ні та, ні інша система повністю не відповідають основним принципам прок'юремента, якими є транспарентність, певне дотримання всіх процедур, відкрита, чесна, й ефективна конкуренція.

3. З аналізу досвіду організації та проведення державних закупівель у США, Англії, Німеччині, Австралії та Новій Зеландії можна зробити висновок про те, що системи державних закупівель у цих країнах об'єднує дотримання принципів прок'юремента, який забезпечує економне витрачання бюджетних коштів. Порівняльний аналіз української системи закупівель для державних потреб із зарубіжними показав, що українська система державних закупівель перебуває лише на початковому етапі свого розвитку та потребує вдосконалення й реформування. Визначено, що розвиток вітчизняної системи державних закупівель можливий за умов підготовки кваліфікованих фахівців, організації суворого контролю в цій сфері, прийняття відповідного законодавства та використання нових прогресивних форм і методів державних закупівель, найбільш перспективними напрямами яких є: вдале поєднання централізації та децентралізації закупівель, використання системи електронних торгів і державно-приватне партнерство.

4. Аналіз сучасного стану системи державних закупівель в Україні дав змогу виявити найбільш типові проблеми і суперечності у цій сфері: недосконалість нормативно-правової бази, недостатній рівень конкуренції на цьому ринку, відсутність належного контролю, недостатня розробленість методичних питань організації та здійснення державних закупівель, нестача кваліфікованих кадрів, корумпованість державних закупівель, низька фінансова дисципліна, зумовлену нераціональним розподілом бюджетних коштів. Планування та прогнозування державних закупівель проводиться без урахування специфіки регіональних потреб, а при оцінюванні конкурсних заявок часто не враховується специфіка закуповуваної продукції.

5. Розгляд особливостей правового забезпечення системи державних закупівель в Україні дав змогу визначити, що головною проблемою, яка дестабілізує ситуацію у сфері державних закупівель, дезорієнтує замовників, потенційних учасників та може призвести до кризи всієї системи державних закупівель, є кількаразова зміна законодавства. Визначено, що через недосконалість нормативно-правової і методичної бази управління системою конкурсних закупівель у недобросовісних замовників і організаторів конкурсів є безліч можливостей для зловживань, що, як видно із статистичних показників, негативно впливає на ефективність державних закупівель.

6. Доведено, що найбільш ефективним заходом зі стабілізації ситуації у сфері державних закупівель в умовах фінансової кризи є прийняття Закону України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти» у редакції, що відповідатиме кращим світовим практикам, зокрема директивам ЄС у сфері державних закупівель, оскільки міжнародні зобов'язання перед СОТ та чітко сформульована мета наближення національного законодавства до нормативної бази ЄС у рамках асоціативної угоди, підготовка до укладення якої здійснюється сьогодні, унеможливлює відступ від міжнародних принципів і стандартів у сфері державних закупівель.

7. Проведено функціональний аналіз системи державних закупівель та з'ясовано функціональне навантаження органів державного управління. Функціональний та суб'єктний поділ організаційної структури управління у системі державних закупівель можна відобразити так: функція мотивації: Верховна Рада України; функція координації: спеціально уповноважений орган у сфері державних закупівель; функція контролю: Державна контрольно-ревізійна служба України, Державний комітет статистики України, Державне казначейство України, Антимонопольний комітет України, Рахункова палата України, правоохоронні органи та громадські організації; функція планування: безпосередньо розпорядники державних коштів. Доведено, що постійна зміна органів управління досліджуваного механізму замість зміни якісного складу й комбінацій його елементів у кінцевому підсумку призводить до низької дієвості та не дає позитивних економічних і соціальних ефектів.

8. У результаті проведеного дослідження з'ясовано, що важливим пріоритетним напрямом удосконалення системи державних закупівель є розробка та реалізація концепції державних закупівель, яку можна визначити як систему принципів підвищення ефективності функціонування державних, регіональних і місцевих структур, підприємств і організацій на основі оптимізації закупівельних операцій. Концепція державних закупівель повинна реалізовуватися лише на основі системного підходу та за наявність чотирьох умов: якісно розробленої нормативної бази; сильного і компетентного контрольного і координаційного органу; дійової системи підготовки кадрів для проведення конкурсних закупівель, як для замовників, так і для постачальників; налагодженого інформаційного забезпечення, тобто потоків інформації і методів їх організації й управління ними.

9. Проведене дослідження підтверджує необхідність розмежування в організаційній структурі системи державних закупівель таких функцій: адміністративної, контролю і нагляду. Перш за все, це зумовлено вимогами СОТ, яким суперечить поєднання уповноваженим органом у сфері державних закупівель функцій координації, адміністративного супроводу та розгляду скарг. Розподіл повноважень у системі державних закупівель повинен полягати в тому, щоб забезпечити повний набір функцій, які повністю унеможливлюють недобросовісний вибір постачальника товарів, робіт і послуг.

10. У дисертаційній роботі теоретично обґрунтовано модель механізму управління системою державних закупівель Під механізмом управління державними закупівлями слід розуміти агреговану сукупність принципів, методів, функцій і мотивів, що забезпечують, з одного боку, необхідну адаптивність і взаємозв'язок між суб'єктом та об'єктом управління, а з іншого - трансформацію впливу зовнішнього середовища в рішення, що виробляються і приймаються в системі управління. При такому розгляді механізм управління відрізняється від системи управління тим, що в ньому як у її невід'ємній частині, повинні бути тільки ті елементи, які швидко адаптують процес прийняття управлінських рішень і самі рішення до умов зовнішнього середовища і вимог об'єктів управління.