22

Размещено на http://www.allbest.ru/

ІНСТИТУТ ЗАКОНОДАВСТВА ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

08.00.03 - економіка та управління національним господарством

УДК 336.27:330.3(477)

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата економічних наук

ОРГАНІЗАЦІЙНО-УПРАВЛІНСЬКІ ЗАСАДИ РЕГУЛЮВАННЯ БОРГОВИХ ЗОБОВ'ЯЗАНЬ ДЕРЖАВИ В УМОВАХ МОДЕРНІЗАЦІЇ ЕКОНОМІКИ УКРАЇНИ

Мних Андрій Миколайович

Київ 2011

Дисертацією є рукопис

Робота виконана у відділі комплексних проблем державотворення Інституті законодавства Верховної Ради України

Науковий керівник:

доктор економічних наук, професор ШЕВЧУК Василь Якович, Інститут законодавства Верховної Ради України заступник директора-завідувач відділу комплексних проблем державотворення

Офіційні опоненти:

доктор економічних наук, професор КИРИЧЕНКО Олександр Анатолійович, Інститут законодавства Верховної Ради України, головний консультант відділу комплексних проблем державотворення

кандидат економічних наук, доцент ВАГАНОВ Костянтин Геннадійович, Університет економіки і права ВНЗ «Крок», доцент кафедри інвестиційного бізнесу

Захист відбудеться “8” квітня 2011 року о 16 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.867.02 в Інституті законодавства Верховної Ради України за адресою 04053 м. Київ, пров. Несторівський, 4.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Інституту законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053, м. Київ, пров. Несторівський, 4

Автореферат розісланий березня 2011 року.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Березянко Т.В.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

державний борг регулювання

Актуальність теми. На сьогодні інтерес науковців та практиків до проблем регулювання державного боргу постійно зростає. Актуальність дослідження підсилюється активізацією процесу здійснення державних запозичень як внутрішніх, так і зовнішніх, що спричиняє зростання обсягів державного боргу. З іншого боку, проблемою державного боргу України є його нетипова структура, обтяжена борговими зобов'язаннями, прийнятими на умовах правонаступництва, кредитною емісією, яку здійснювали на початку 90-х років, проблемами бюджетного регулювання.

Безпека держави, її спроможність виконувати властиві їй функції, якість державного управління загалом, залежать від виконання державного бюджету - головного фінансового плану держави та від результатів його виконання. Характерними показниками є не лише обсяг бюджетних надходжень та напрями використання бюджетних ресурсів, а й обсяг державного боргу.

Економічний механізм боргових відносин почали досліджувати лише нещодавно, адже за часів СРСР визнання такої категорії як державний борг суперечило соціалістичній ідеї розбудови радянської держави. Надмірна політизація та ідеологізація науки заперечувала поняття «державного боргу» навіть як явища об'єктивного. Тому відносини у сфері державного боргу розглядали винятково через призму державного кредиту. Згодом це призвело до того, що ні фінансове середовище, ні правова наука не готові були сприймати проблеми державного боргу. Через відсутність економічних механізмів у цій галузі у відповідний момент не вдалося сформулювати й науково обґрунтувати стратегію вирішення бюджетних та боргових проблем. Фінансові механізми молодої української держави виявилися не спроможними управляти бюджетним дефіцитом, що призвело до необхідності зовнішніх запозичень та формування державного боргу. Ці обставини можна вважати водночас стали причиною та наслідком цілої низки проблем вдосконалення механізмів регулювання державного боргу. На сьогодні в Україні склалася парадоксальна для фінансових правовідносин ситуація, коли відносини у сфері державного боргу видозмінюються та розвиваються динамічніше, ніж це передбачають законодавчі акти. Адже законодавче регулювання державного зовнішнього боргу та державного внутрішнього боргу потребує суттєвого вдосконалення. Чималий обсяг наукових досліджень потрібно здійснити з приводу вдосконалення механізмів управління державним боргом з урахуванням фінансово-економічної ситуації, яка склалася в державі, визначення пріоритетів державних запозичень, фінансового та аудиторського контролю, звітності, інфраструктури державних цінних паперів. Базою наукового дослідження є передусім фундаментальні праці відомих науковців кінця ХІХ початку ХХ ст., які займалися проблемами формування бюджету, оподаткування та бюджетного дефіциту, а такими є Х. Лебідь-Юрчик, Л. фон Секендорф, Ф. Юсті, Ж.-Б. Кольбер, Е. Берендтс, С. Іловайський, В. Лебедєв, Д. Львов, І. Озеров, І. Янжул, А. Нікітський, Л. Ходський.

Вагомий внесок в дослідження механізмів регулювання державного боргу внесли праці відомих в Україні економістів Гейця В.М., Ковальчука Т.Т., Вахненко Т.П., Кириченка О.А., Козюка В.В., Лісовенка В.В., Льовочкіна С.В., Новицького В.Є., Шевчука В.Я., Черняка В.К., Плотнікова О.В., Барановського О.І., Матвєєвої Ю.М., Кучера Г.В., Царука О.В., Стецького В.О., Сіліверстова О.І., Лащенко О.Ю., Попова Г.В., Русяйкіна В.М., Ведіхіна А.В., Багінова А.М., Ваганова В.К.

Проте, відзначаючи значний вплив вчених у розвиток наукової теорії щодо управління державним боргом, вибору оптимальної системи залучення та використання зовнішніх запозичень в реаліях української економіки, водночас відчувається недостатність науково-практичних досліджень щодо вдосконалення механізмів врегулювання зовнішніх боргів, деяка неузгодженість думок серед економістів провокує невизначеність у розумінні низки принципових механізмів щодо реалізації відносин у сфері державного боргу. Йдеться, зокрема, про структуру державного боргу, порядок його визначення, зміст та особливості управління зовнішнім боргом, методи та механізми ефективного використання державних запозичень, фінансовий контроль суб'єктів, які його здійснюють, тощо. Ці положення становлять суть проблеми дисертаційного дослідження і формують його наукові завдання.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота пов'язана з питаннями науково-дослідних робіт відділу комплексних проблем державотворення Інституту законодавства Верховної Ради України «Економічні пріоритети та механізми управління ринковими процесами як фактор державотворення в Україні» (0104U006963).

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є теоретико-методологічні засади та практичні рекомендації стосовно формування державного боргу та механізму управління ним, а також вплив боргу на економіку України.

Для досягнення цієї мети необхідно вирішити такі завдання:

- визначити інституційні частини формування державного боргу України;

- проаналізувати сучасний стан та тенденції формування державного боргу та його вплив на економіку України в умовах фінансової кризи;

- запропонувати практичні рекомендації та пропозиції щодо підвищення ефективності використання державних запозичень;

- виокремити пріоритетні стратегії розвитку управління державним боргом в сучасних економічних умовах;

- обґрунтувати напрями та заходи щодо державного регулювання з позиції ефективності використання державних запозичень;

- виділити теоретико-методологічні основи формування та управління державним боргом;

- розкрити статус держави у відносинах у сфері державного боргу та особливості здійснення запозичень, управління заборгованістю та гарантування виплат;

- зробити аналіз окремих аспектів фінансово-контрольної діяльності у сфері державного боргу;

- вивчити та узагальнити досвід зарубіжних країн у сфері реалізації відносин державного боргу;

- дослідити зміст процесів управління державним боргом, його методи та організаційно-функціональні аспекти.

Об'єктом дослідження є процеси формування державного боргу, його обслуговування та погашення, а також організаційно-управлінські відносини, що виникають у процесі управління державним боргом, і контролю у цій сфері.

Предметом дослідження є організаційно-управлінські засади врегулювання боргових зобов'язань держави в умовах модернізації економіки України.

Методи дослідження. Дослідження системи механізмів формування та управління зовнішніх боргів та зовнішніх запозичень здійснювалося за допомогою методів пізнання соціально-політичних явищ, системного, факторного та порівняльного аналізу, економічного моделювання і прогнозування та статистичної обробки даних, графічної інтерпретації досліджуваних процесів.

Зокрема, за допомогою методу пізнання соціально-економічних явищ проведено уточнення методів дослідження змісту та суті зовнішніх боргів та боргових зобов'язань. Дослідження системи формування зовнішніх боргів та боргових зобов'язань, а також вплив їх на економіку України здійснювалося з використанням елементів факторного аналізу, імперичних узагальнень, системного методу дослідження. Пропозиції щодо нових механізмів врегулювання зовнішніх боргів здійснено на основі методів моделювання, формалізації, кореляції та аналізу. Методи прогнозування застосовувалися для визначення параметрів стратегічного розвитку економіки з урахуванням впливу на неї зовнішніх боргів і зовнішніх зобов'язань та визначення можливих механізмів їх врегулювання. За допомогою системно-структурного методу сформовано систему механізмів економіко-правового врегулювання державного боргу на макроекономічному рівні, обґрунтовано самостійність інституту державного боргу в фінансово-економічному механізмі держави.

Порівняльний метод було застосовано при аналізі економіко-правових відносин щодо врегулювання зовнішніх боргів зарубіжних країн, міжнародних норм та стандартів у сфері врегулювання зовнішніх боргів при їх порівнянні з принципами і стандартами закріпленими в українському законодавстві та з реаліями практики. Методологічною базою теоретичних досліджень є системний підхід до визначення природи зовнішнього боргу, його економічного змісту, зокрема фінансово-соціальних явищ в економічній теорії, теорії фінансів, фінансового та економічного аналізу.

Методологією та теоретичною основою дослідження послужили фундаментальні роботи українських та зарубіжних вчених і практиків з питань врегулювання зовнішніх боргів, фінансів, бюджету з урахуванням впливу їх на економіку. Дослідження проведено на основі вивчення світового і вітчизняного досвіду розвитку систем та механізмів врегулювання зовнішніх боргів.

Інформаційну базу дослідження склали нормативні документи, що регулюють механізми формування державного боргу, статистичні дані Держкомстату України, фінансові звіти Міністерства фінансів України, матеріали Рахункової палати, довідкові та енциклопедичні дані, звіти міжнародних інституцій, інформаційні ресурси Інтернету. Широко використовувалися дані інформаційно-аналітичних блоків і оглядів, інші довідкові матеріали, сучасна наукова доктрина тощо.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у теоретико-методологічному обґрунтуванні та розробці рекомендацій щодо вдосконалення механізмів визначення зовнішнього державного боргу та управління ним, запропонована нова система управління зовнішніми державними боргами. На основі комплексного аналізу структури державного боргу, механізмів щодо їх реалізації, запропонована нова концепція контролю за ефективним використанням державних запозичень. Найбільш істотними є наступні результати, які характеризують наукову новизну дисертації:

уперше:

- розкрито економічну сутність формування державних запозичень як складової системи державного регулювання, яке визначає сукупність організаційно-управлінських відносин, що виникають у процесі розробки і реалізації бюджетної політики, зокрема адміністрування державної боргової політики та удосконалення системи управління державними запозиченнями;

- науково обґрунтовано сучасні підходи до визначення поняття державний борг і державне запозичення, а також пропозиції використовувати дані визначення як категорії державного управління державним боргом та боргових зобов'язань як економічних інструментів, які впливають на макроекономічну стабільність, демонструючи тенденцію до швидкого накопичення або до значного обтяження державного бюджету:

· категорія обтяжливого державного боргу застосовується у разі, якщо видатки на погашення та обслуговування державного боргу суттєво впливають на макроекономічну стабільність держави, швидко накопичуються та можуть спровокувати дефолт;

· категорія помірного державного боргу застосовується у разі якщо держава може успішно та вчасно обслуговувати свій державний борг який не спричиняє значного навантаження на державний бюджет країни, не використовує запозичені кошти для вирівнювання платіжного балансу та залучає зовнішні запозичення на економічний розвиток;

- запропоновано систему механізмів формування та управління зовнішнім боргом з урахуванням необхідності аудиту зовнішніх запозичень, контролю за їх цільовим використанням, що дозволяє знизити рівень ризиків тінізації боргової політики в Україні.

набули подальшого розвитку:

- визначення зовнішнього державного боргу, як сукупності належним чином оформлених зобов'язань на певний період часу, що включають у себе фінансово-кредитні позики, які врегульовуються найбільш сучасними механізмами державного управління;

- діючі механізми управління зовнішніми боргами, оскільки на сьогодні Україна в основному проводить політику реструктуризації зовнішнього боргу шляхом відстрочення їх погашення

- пропонується в умовах світової фінансової кризи Україні відмовитись від частки зовнішніх боргів та активів колишнього Радянського Союзу на користь Росії. Додаткове боргове навантаження не сприятиме покращенню кредитного рейтингу України, що вплине на вартість кредитів.

удосконалено:

- аргументацію щодо оптимізації боргової стратегії держави, яка передбачатиме планову динаміку розвитку боргової політики держави на тривалий період часу;

- систему концептуальних засад управління фінансовими запозиченнями держави та корпоративного сектору економіки в Україні з метою забезпечення їх стимулюючого впливу на економічний розвиток і створення умов для довгострокової макроекономічної стабільності;

- розкриття особливостей формування національного боргу та виявлення недоліків у системі управління борговими механізмами у вітчизняній економіці.

Практичне значення одержаних результатів. Практичне значення роботи полягає в розробленні концептуальних і методологічних положень щодо вдосконалення принципів та механізмів державного управління зовнішнім боргом, реформування державних важелів управління зовнішньою заборгованістю, методологічних підходів до вдосконалення механізмів державного управління зовнішньою заборгованістю та встановлення ефективного фінансового контролю та аудиту.

Методичні рекомендації щодо забезпечення аудиту зовнішньої заборгованості використані Радою по вивченню продуктивних сил НАН України (довідка №14/6-1 від 13.05.2010 р.)

Основні теоретико-методологічні положення та методика рекомендацій дисертаційної роботи використані у роботі Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України (довідка про впровадження №16/3-493 від 16.06.2010 р.). Результати дослідження використані:

- для подальшої розробки наукових досліджень у сфері публічних фінансів і публічного боргу (державного та муніципального); для наукового аналізу окремих видів боргових зобов'язань публічних органів влади; для подальшого здійснення аналізу теоретичних проблем правового статусу суб'єктів - учасників правовідносин у сфері державного боргу; для розробки теоретико-методологічних та практичних проблем правового регулювання формування (утворення), обслуговування, погашення, управління державним боргом та фінансового контролю у цій сфері;

- у навчальному процесі при підготовці та викладанні навчальних дисциплін «Фінанси», «Міжнародні фінанси», а також при написанні відповідних розділів підручників і навчальних посібників із зазначених курсів.

Матеріали роботи можуть бути використані органами виконавчої влади при обґрунтуванні заходів щодо регулювання діяльності при формуванні та управлінні державним боргом, його впливом на основні макроекономічні показники розвитку економіки України, а також визначення стратегії розвитку боргової політики України. Висновки дисертаційної роботи конкретизують і обґрунтовують нові положення в сучасній теорії формування та управління зовнішнім державним боргом.

Результати дисертаційного дослідження було використано під час викладання лекційних курсів «Бюджетна система» та «Грошово-кредитні системи зарубіжних країн» на кафедрі державних та місцевих фінансів Академії муніципального управління м. Києва, а також при підготовці навчально-методичного забезпечення відповідних курсів (довідка про впровадження №1-51/1151 від 27.11.2010 р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертація є одноосібним виконаним дослідженням, де поглиблено теоретичні засади формування та врегулювання державних боргів та запропоновано нові механізми врегулювання зовнішніх боргів і боргових зобов'язань, проведено комплексний аналіз закономірностей, особливостей, та проблем врегулювання зовнішніх боргів та внесено пропозицію щодо удосконалення механізмів їх врегулювання в умовах фінансової кризи. Запропоновано новий механізм фінансового контролю та аудиту зовнішньої заборгованості, аргументовано необхідність відповідних змін до чинного законодавства, а також проведено аналіз впливу зовнішніх боргів та зовнішніх зобов'язань на державний бюджет.

Наукові розробки, висновки та пропозиції зроблені автором самостійно.

Апробація результатів дисертації. Основні положення дисертаційної роботи доповідались неодноразово на засіданнях відділу комплексних проблем державотворення Інституту законодавства Верховної Ради України та комітетів Верховної Ради України з питань фінансів і банківської діяльності, у закордонних справах, економічної політики та з питань бюджету при розгляді державних бюджетів на 2007, 2008, 2009 роки, на семінарі «Актуальні питання європейської інтеграції» (квітень 2007 Одеська обл.) та круглому столі «Засади правового порядку Європейського Союзу» (березень 2007 р.), що проводилася Комітетом Верховної Ради України у закордонних справах, в Академії муніципального управління на кафедрі державних та місцевих фінансів, вересень 2008 - травень 2010 р.), на семінарах у 2004-2008 роках.

Публікації: Основні результати дисертації знайшли відображення у дванадцяти публікаціях, вісім з яких - у фахових наукових виданнях. Загальний обсяг публікацій - 2,13 д.а.

Структура дисертації. Дисертація складається із: вступу, трьох розділів, поділених на дев'ять підрозділів; висновків; додатків; списку використаних джерел. Загальний обсяг роботи становить 200 сторінок, у тому числі список використаних джерел (225 найменувань), додатки - 8 сторінок, таблиці та ілюстрації - 12 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються мета та завдання, об'єкт, а також методологія дослідження, розкриваються наукова новизна результатів та їх практичне значення.

У першому розділі «Теоретичні основи формування та планування державного боргу» розглядаються основні теоретичні основи появи зовнішнього державного боргу.

У підрозділі 1.1. «Економічний зміст, суть та значення державного боргу» зазначається, що залучення зовнішніх державних позик, як правило стимулює економічне зростання, економічну активність у країні, оскільки таким чином збільшується споживання або стимулюється виробництво шляхом інвестування. Запозичення повинні сприяти економічному зростанню, що в свою чергу, повинно забезпечити збільшення податкових надходжень до бюджету. Досягнутий економічний ріст має бути достатнім для забезпечення фінансування зростаючих поточних витрат на погашення позик разом з відсотками. Відмічається, що окрім позитивної існує й негативна сторона державних запозичень, особливо зовнішніх, який полягає у майбутніх виплатах за зовнішніми запозиченнями. Внаслідок постійного збільшення загального обсягу запозичень, відповідно збільшується і частина коштів, яка забезпечує погашення зобов'язань. У разі використання нових запозичень для розрахунків за старими зобов'язаннями стимулюючий ефект для економіки значно зменшується.

Також розглянуто основні позиції вітчизняних та зарубіжних вчених стосовно визначення державного боргу та встановлено, що на сьогодні немає одностайної думки з приводу того чи є державний борг обтяжливим для економіки чи ні. Як результат аналізу, запропоновано використовувати дві категорії державного боргу, такі як обтяжливий та помірний.

У підрозділі 1.2. «Особливості прогнозування та нагромадження державного зовнішнього боргу» визначено, що головним фактором, який істотно впливає на вартість отримання кредитів, їх форми, умови повернення, є довіра до країни, яка має бути стабільним гарантом повернення та збільшення залучених коштів. Популярність уряду чи окремих його лідерів позитивно позначається на кількості бажаючих надавати кредити. Як наслідок, рух позикового капіталу у сфері міжнародних економічних відносин багато в чому залежить від кредитного рейтингу країни, що визначається економічним потенціалом країни, її репутацією як позичальника, стабільністю її розвитку.

Зазначається, що пільгові кредити доступні лише найбіднішим країнам, що розвиваються. Максимальну вигоду з пільгового фінансування можна отримати, якщо комбінувати його з іншими типами кредитування (експортні кредити й міжнародні банківські кредити).

Враховуючи зазначене, встановлено, що при прогнозуванні бюджетного дефіциту та державного боргу потрібно використовувати такі блоки:

1. блок доходів державного бюджету;

2. блок видатків державного бюджету;

3. блок державного боргу (державні запозичення, обслуговування й погашення боргу);

4. блок макроекономічного аналізу.

Прогнозування дефіциту бюджету та державного боргу не може здійснюватись окремо, у відриві від прогнозування макроекономічного розвитку країни в цілому, а лише як невід'ємна складова такого розвитку. У свою чергу, загальний макроекономічний розвиток значною мірою залежить від формування доходів і видатків бюджету (у тому числі, бюджетного дефіциту), а також обсягів і характеристик державного боргу.

Пропонується для прогнозування бюджетного дефіциту застосовувати наступні кроки:

1. прогнозування фінансування бюджету за рахунок приватизації та оцінки чистого боргового фінансування;

2. планування обсягів державних запозичень;

3. затвердження граничного розміру державного боргу;

4. узгодження розміру дефіциту бюджету із прогнозними значенням основних боргових індикаторів;

5. уточнення розміру дефіциту бюджету або розробка заходів щодо реструктуризації боргів у випадку перевищення розрахованих обсягів внутрішніх і зовнішніх запозичень над їх потенційно можливим рівнем;

6. визначення обсягу державного боргу;

7. корегування розміру дефіциту у випадку перевищення обсягів боргу над граничним рівнем.

Підтримується позиція таких науковців, як Вахненко Т., Козюка В., Будаговської С., Луніної І., Кілієвич І., які у своїх працях розглядають ефект «витіснення», та зроблено висновок, що в сучасних умовах модернізації економіки абсолютний розмір державного боргу не може бути єдиним макроекономічним індикатором. В той же час, не брати до уваги абсолютної суми боргу також не можливо, оскільки абсолютна сума боргу, його розмір та процентне співвідношення до ВВП формується також під впливом курсу національної валюти.

У підрозділі 1.3. «Система оцінки державного боргу та механізми його обслуговування та управління» встановлено, що важливе значення в здійсненні боргової політики займають елементи фінансово-економічного аналізу, планування й прогнозування бюджетного дефіциту та державного боргу.

Відзначено, що вимірювання обсягу умовних платежів завжди передбачає прийняття певних оцінок або прогнозів, оскільки навіть якщо суми є фіксованими, ймовірність їх здійснення можна оцінювати лише приблизно. Якщо такі суми є змінними або непевними, то приблизна оцінка буде застосовуватися на двох рівнях: оцінка самих сум і оцінка ймовірності факту їх виплати. При цьому необхідно визначити точність різноманітних оцінок, прийнятих для визначення суми державного боргу (майбутня процентна ставка і обмінний курс, ймовірність виплати за умовними платежами) повинна визначитись шляхом перевірки правильності припущень, на яких вони ґрунтуються.

Кожна країна розробляє основні рекомендації, по управлінню внутрішнім та зовнішнім державним бором, в яких уряду передбачаються певні механізми його управлінням. Країни, що перебувають на різних етапах розвитку й що мають різні організаційно-правові структури управління державним боргом.

Встановлено, що для ефективного управління боргом органи бюджетно-податкового й грошово-кредитного регулювання повинні обмінюватися інформацією про поточні й майбутні потреби уряду в ліквідних засобах. Оскільки грошово-кредитні операції нерідко проводяться з використанням державних боргових інструментів і їхніх ринків, вибір грошово-кредитних інструментів і операційних процедур може вплинути на роботу ринків державних боргових інструментів і, потенційно, на фінансове становище дилерів на цих ринках.

В результаті запропоновано закріпити функції управління зовнішнім боргом за певним органом, що координував би діяльність органів влади у сфері державного боргу і міг би носити назву Комітету з питань боргу. Комітет повинен зібрати інформацію про сукупну зовнішню заборгованість, оцінювати здатність країни забезпечити майбутні платежі по обслуговуванню боргу та визначати оптимальний тип запозичення в конкретній ситуації.

У другому розділі «Особливості впливу державного боргу на формування основних макроекономічних показників та процес бюджетобудування» розглядається динаміка накопичення зовнішнього боргу та аналізуються існуючі механізми управління ним. Особливу увагу приділено стрімко зростаючій зовнішній заборгованості у 2008-2010 роках. Акцентовано увагу на тому, що в сучасній економічній доктрині відсутні способи боротьби з світовими фінансовими кризами.

У підрозділі 2.1. «Особливості та пріоритети здійснення боргової політики в Україні» зазначається, що в сучасних умовах потрібно вдосконалювати механізми співробітництва з міжнародними фінансовими організаціями, в основі яких мають залишатися національні економічні інтереси, потреби подальшої ринкової трансформації, соціальні пріоритети. Головним у цьому контексті визначається потреба у мінімізації державного боргу, що передбачає збільшення власних фінансових ресурсів та поліпшення інвестиційного клімату. В основу фінансової стратегії необхідно покласти досягнення оптимального співвідношення між внутрішніми та зовнішніми джерелами фінансування потреб економічного та соціального розвитку.

Як свідчить аналіз проведений у підрозділі 2.1, спрямування державних запозичень орієнтоване на фінансування дефіциту державного бюджету, зокрема в розрізі фінансування поточних видатків, велика частина використовується на погашення боргів минулих періодів та гарантованих державою кредитів підприємствам, в інвестиційні проекти, особливо в галузі будівництва, в той же час лише незначна частина коштів використовується на підтримку стратегічних галузей, в реальний сектор економіки та на підтримку інноваційних проектів, що позитивного впливу на ефективний розвиток економіки не дало. Такий стан справ зумовлює не чітко визначеною борговою політикою та практичною відсутністю боргової стратегії. (рис. 1).

Рис. 1. Напрями використання коштів, отриманих від міжнародних фінансових організацій за призначенням

Зроблено, також, спробу довести, що зовнішні запозичення, як правило, не є більш нейтральні щодо впливу на макроекономічне становище в країні. Таке твердження виникає з огляду на те, що надходження від них, витрачаються насамперед на обслуговування зовнішнього боргу і не надходять до обігу. У кризовій ситуації додаткові запозичення допомагають підтримати національну валюту у іншому випадку це спричинить значну девальвацію національної грошової одиниці, з іншого боку збільшення валютної пропозиції сприятиме збільшенню маси національної валюти, що може призвести до інфляції. Отже, встановлено, що зовнішні запозичення за певних умов можуть спричинити виникнення ефекту витіснення. Тому вони можуть завдавати суттєвого впливу на макроекономічні процеси в економіці навіть у короткостроковому періоді, отже не є нейтральними.

У підрозділі 2.2. «Оцінка впливу державного боргу на економіку України» проаналізовано існуючі види державного боргу, було визначено, що абсолютний розмір державного боргу є не дуже показовим макроекономічним індикатором, оскільки борг зростає у міру збільшення ВВП, і на його величину впливає інфляція. Встановлено, що більш змістовними є відносні показники заборгованості, а саме:

- відношення боргу до ВВП;

- відношення суми обслуговування боргу до ВВП.

На основі проведеного дослідження встановлено, що одним з найвагоміших чинників негативного впливу державного боргу на економічні процеси була необґрунтована емісія облігацій внутрішньої державної позики України другої половини 1990-х років під надміру високі відсотки. Наслідком такої ситуації було пригнічення інвестиційної діяльності підприємств та відтік вільних позикових коштів на фондовий ринок, що пропонував вищу дохідність та нижчий ризик, ніж інвестування у реальний сектор. Схожа ситуація спостерігається й зараз.

Відзначено, що реальне навантаження боргових виплат на держбюджет є значно більшим, оскільки за існуючої методології обрахунку держборгу до складу останнього не включається низка внутрішніх та зовнішніх зобов'язань уряду, виплати по яких здійснюються з державного бюджету. Зокрема, йдеться про виплати щодо знецінених заощаджень громадян, нереструктуризованої заборгованості із відшкодування ПДВ, з погашення та обслуговування боргу перед комерційними банками, з погашення кредиторської заборгованості бюджетних організацій, що накопичилась у минулі роки, щодо реструктуризованої заборгованості за внесками до міжнародних організацій тощо.

У підрозділі 2.3. «Ефективність державних запозичень та механізм оцінки боргового тягаря»

Встановлено, що внаслідок проведення українським урядом політики, зорієнтованої на неінфляційні механізми погашення дефіциту бюджету, загальна сума державного боргу постійно зростає. Особливістю державного боргу України є значне переважання у його структурі зовнішньої складової. Відзначається, що у результаті закінчення пільгових періодів за раніше отриманими кредитами, обсяги платежів за державним боргом зросли в абсолютній величині, в той же час на позичковому ринку простежується тенденція до збільшення строковості державних цінних паперів та спостерігається тенденція до збільшення обсягів фінансування програм розвитку, про що свідчить зростання частки гарантованого боргу внаслідок залучення кредитних ресурсів для будівництва та реконструкції автомобільних доріг, проте фінансування програм розвитку в реальному секторі економіки необхідно збільшувати.

У третьому розділі «Проблеми та перспективи врегулювання зовнішніх боргових зобов'язань» розглядаються основні методи управління зовнішніми борговими зобов'язаннями. Основна увага сконцентрована на зовнішньому боргу України в період фінансової кризи.

У підпункті 3.1. «Світовий досвід врегулювання зовнішньої державної заборгованості» встановлено, що система управління державним боргом в Україні не забезпечує передбачуваності та прозорості цих операцій і не відповідає загальноприйнятим міжнародним стандартам. На сьогодні державний борг і його виникнення пов'язується лише із зобов'язаннями держави в особі Уряду України. Внаслідок цього, дані про нього суттєво занижені і не відображають реального стану справ у цій сфері, оскільки звітність Уряду України не містить усієї інформації щодо державних боргових зобов'язань.

Встановлено, що проблема підвищення ефективності управління державним боргом і пошук шляхів її вирішення є одними з найактуальніших питань сьогодення. Головним недоліком системи управління боргом в Україні визначено розподіл повноважень між декількома державними інституціями щодо формування зовнішнього боргу країни, що викликає слабку координацію дій з управління боргом. Так, заборгованість перед МВФ перебуває під контролем НБУ, кредити Світового банку - Міністерства фінансів, міждержавні кредитні лінії - Укрексімбанку. Крім того, різні відомства застосовують різні методики обліку, що відповідно спричиняє статистичні розбіжності за основними показниками заборгованості.

На сьогодні актуальним є питання методології розроблення боргової стратегії і як наслідок визначено, що необхідність залучення зовнішніх кредитів має ґрунтуватися на висновках про ефективність використання цих коштів, отже, невідповідна економічна структура, торговий режим, політика обмінного курсу і надання субсидій не повинні чинити негативного впливу на рівень цін і попиту (таблиця 1).

Таблиця 1. - Класифікація держав за ступенем обтяжливості зовнішнього боргу (за методологією Світового банку)

Рівень доходу	NPV / XGS > 220 % NPV / GNI >80%	132% < NPV / XGS < 220% 48% < NPV / GNI < 80%	NPV / XGS < 132% NPV / GNI < 48%
Низький рівень доходу -ВВП на душу населення < 765 дол. США	Держави з низьким доходом і великим боргом	Держави з низьким доходом і помірним боргом	Держави з низьким доходом і невеликим боргом
Середній рівень доходу -ВВП на душу населення від 765 до 9386 дол. США	Держави з середнім доходом і великим боргом	Держави з середнім доходом і помірним боргом	Держави з середнім доходом і невеликим боргом
NPV - чиста поточна вартість зовнішнього боргу; GNI - експорт товарів і послуг; XGS - ВВП.

Для ефективного розміщення ресурсів необхідний ретельний аналіз інвестиційних проектів для держсектору з тим, щоб з'ясувати, чи справді вони забезпечують чисту соціально-економічну вигоду. Встановлено, що для утримання платіжного балансу на певному рівні означає, що якщо державні проекти передбачають іноземні надходження, то їх зовнішній соціально-економічний ефект (у вигляді зниження обсягів імпорту чи збільшення валютних надходжень) повинен компенсувати витрати на залучення зовнішніх коштів.

Невідповідність даним критеріям може призвести до проблем в обслуговуванні боргу не тільки через недонадходження доходів, необхідних для покриття витрат на обслуговування боргу, а й внаслідок зниження загальної ефективності економіки.

Підрозділ 3.2 «Основні завдання оптимізації боргової політики України»

Важливою перешкодою у формуванні ефективної стратегії управління державним боргом в Україні визначено відсутність цілісної системи законодавчого забезпечення регулювання витрат з обслуговування і погашення державного боргу. Відсутній також порядок збирання та аналізу боргової інформації і порядок прогнозування платежів з погашення та обслуговування боргу.

Ключовим аспектом розробки адекватної боргової стратегії визначено розв'язання комплексу питань, які пов'язані з визначенням рівня прибутковості державних видаткiв (державних інвестицій). Стратегічним завданням боргової політики визначено також пошук оптимального спiввiдношення між борговим та податковим фінансуванням бюджетних видаткiв. Залучення коштів до бюджету завжди обмежене рівнем оподаткування, підвищення якого може зашкодити економiчнiй діяльності підприємницьких структур i добробуту населення. У разі залучення коштів у формі державного кредиту за умови його ефективного використання рівень оподаткування фізичних та юридичних осіб у короткостроковому перiодi не зростає, у них залишається більше коштів для розширення виробництва та збільшення споживання. Однак встановлено, що у майбутньому держава змушена буде збільшити податкове навантаження на суб'єктів господарювання та громадян для того, щоб сплатити відсотки та повернути запозичені кошти.

Виходячи з вищезазначеного, проблема оптимізації формування і обслуговування ринку державних запозичень повинна базуватися на науково обґрунтованих засадах. Структура і розмір державного боргу мають прогнозуватися на часовому інтервалі в декілька років та навіть десятиріч з тим, щоб забезпечити збалансований бюджет, стабільне економічне зростання і сильну фінансову систему. За відсутністю такої стратегії економічна криза буде загострюватися, а державний борг зростати.

У результаті виділені пріоритетні напрямки розвитку боргової політики України:

- оптимізація ефективності фінансування завдань, які належать до сфери компетенції держави та місцевої влади: житлово-комунальної сфери, медичного обслуговування, інформаційного забезпечення та ін. шляхом залучення до їх підрядного виконання на тендерній основі приватних компаній та суб'єктів підприємництва;

- розвиток страхових механізмів пенсійного забезпечення, медичного обслуговування, страхових принципів фінансування отримання вищої та спеціальної освіти тощо;

- заохочення комерційного кредитування суб'єктів господарської діяльності, насамперед тих, які на сьогодні обґрунтовано отримують державну фінансову підтримку у вигляді податкових та інших пільг, субсидій, дотацій тощо;

- заохочення розвитку механізмів випуску корпоративних облігацій, розрахованих як на внутрішні, так i на зовнішні ринки;

- цілеспрямований розвиток інститутів та інструментів фондового ринку, в тому числі -- підтримка первинної емiсiї цільових iнвестицiйних цінних паперів.

У підрозділі 3.3. «Стратегія держави щодо управління державним боргом» визначено, що оптимізація боргової політики України потребує розробки та впровадження цілісної стратегії, яка поєднуватиме завдання удосконалення нормативно-правового та інституційного забезпечення боргової політики, коротко - та середньострокові орієнтири управління державним боргом, інструменти радикального підвищення ефективності інвестиційної складової бюджетних видатків та стратегічні завдання переорієнтації боргової політики, зменшення боргового тягаря та розвитку альтернативних, непозичкових інструментів фінансування бюджетних видатків. З'ясовано, що при розробці боргової стратегії слід дотримуватися одного фундаментального принципу боргової політики, який передбачає розв'язання комплексу питань, які пов'язанi з визначенням рівня прибутковості державних видаткiв (державних iнвестицiй). Проте визначення політично прийнятного (для кожної країни свого) рівня майбутньої прибутковості державних iнвестицiй є досить складним завданням, що потребує формування полiтико-економiчних, інвестиційних, фінансових, органiзацiйних засад боргової стратегії.

Обґрунтовано неефективність та неприпустимість, в майбутньому, боргового фінансування статей бюджету споживчого спрямування. Використання запозичених коштів на такі цiлi не сприятиме забезпеченню отримання необхідних доходів для погашення заборгованості та виплати вiдсоткiв. Встановлено принципові положення, на яких варто зосередити увагу при виробленні стратегії боргового управління, це чітко визначена та доступна структура державних витрат, подальше зниження вартості обслуговування державного боргу, подовження терміну запозичень, поєднання ринкових та інституціональних механізмів управління державним боргом, використання світового досвіду врегулювання боргу. Необхідно розробити стратегію переорієнтації на ринкові джерела запозичень із використанням широкого набору інструментарію, випробуваного зарубіжною практикою, сформувавши для цього необхідне правове та інституційне поле.

Для реалiзацiї принципових положень необхідно оптимiзацiзувати та скоротити перелік неефективних державних цільових програм, узгодити обсяги їх фінансування з обсягами фінансування бюджетних програм у розрiзi головних розпорядників. Потрібно складати проект iнвестицiйного бюджету на середньострокову перспективу (3-5 років) та його узгодження з основними параметрами середньострокового бюджетного плану, застосовувати аудит до всіх без винятку державних iнвестицiйних проектів розвитку інфраструктури на предмет витрат та доходів, застосовувати прозорі методики вибору об'єктів інвестування та розробки комплексні системи моніторингу виконання бюджетних інвестицій.

Обґрунтовано необхідність створити передумови й запровадити порядок, відповідно до якого новостворений Комітет з питань боргу за участі Мінфіну України самостійно або спільно з уповноваженим банком постійно відстежував би розвиток кон'юнктури на окремих кредитних ринках (внутрішньому та зовнішньому, короткостроковому та довгостроковому) в розрізі контролю за зміненням валютних курсів і відсоткових ставок.

ВИСНОВКИ

У дисертації наведено теоретичне узагальнення і нове вирішення наукової задачі, що виявляється в теоретичному обґрунтуванні та розробці науково-методичних засад побудови організаційно-управлінського механізму регулювання державного боргу та рекомендацій щодо його застосування для формування національного механізму регулювання державного боргу в умовах модернізації економіки України. В теоретичному плані слід розглядати ті обставини, що державні запозичення можуть стати ефективним механізмом забезпечення інноваційного розвитку економіки України. Для реалізації цих цілей важливе значення має науково обґрунтована система управління борговими зобов'язаннями. Проведене дисертаційне дослідження показало, що державні запозичення не стали тим ефективним механізмом модернізації економіки.

Основні висновки проведеного дослідження полягають у наступному:

1. Процес державних запозичень слід розглядати з одного боку як продуктивний механізм залучення фінансових ресурсів для модернізації економіки, а з іншого боку як процес ефективного використання цих коштів, що в кінцевому результаті складає організаційно-управлінські засади регулювання боргових зобов'язань. Дефіцит державного бюджету, залучення значного обсягу державних запозичень як із внутрішніх так і з зовнішніх джерел обумовили формування значного державного боргу в умовах світової фінансової кризи. Державний борг може існувати у двох категоріях - обтяжливий та необтяжливий.

2. Розмір державних позик не повинен перевищувати обсяги державних інвестицій, аби не покладати на наступні покоління тягар сплати державних боргів. Вирішення проблеми заборгованості потребує в законодавчому порядку відображення таких заходів:

- чітке економічне обґрунтування нових державних запозичень;

- розробка прозорих та переконливих критеріїв надання державних гарантій;

- розробка та затвердження на законодавчому рівні боргової стратегії України;

- встановлення оптимальних розмірів внутрішнього та зовнішнього державного боргу;

- вдосконалення системи управління та обслуговування державного боргу.

3. Дослідження динаміки і структури державного боргу України дало змогу систематизувати етапи його формування. Перший етап характеризується залученням кредитів Національного банку України та утворенням зовнішнього боргу шляхом отримання іноземних кредитів під гарантії уряду. Другий етап - отримання зовнішніх позик від міжнародних фінансових організацій та за рахунок випуску облігацій внутрішньої державної позики з поступовим заміщенням цими облігаціями кредитів НБУ. Останнім часом запозичення уряду диктувались насамперед необхідністю погашення та обслуговування накопиченого боргу, а також покриття бюджетного дефіциту в умовах фінансової кризи. Для вдосконалення механізму функціонування державної позики необхідно гарантувати довіру інвесторів визначати обсяги залучень державою коштів виходячи із реальних можливостей їх повернення; запозичені кошти необхідно використовувати в інвестиційних цілях для розвитку галузей економіки та модернізації виробництва.

4. Зовнішні фінансові джерела потрібно розглядати з точки зору їх обсягу і з позицій ефективності використання. При неефективному використанні ресурсів потреба у їх кількості стає необмеженою. Це обумовлює необхідність встановлення межі залучення кредитів. Питання подальшого залучення зовнішніх фінансових ресурсів, необхідно вирішувати перш за все з позицій ефективного їх використання для економічного розвитку країни.

5. Зростання державного боргу призводить до збільшення витрат на його обслуговування. Управління державним боргом повинно бути спрямовано на збільшення терміну погашення заборгованості та скорочення витрат на обслуговування боргу, для цього в загальному обсязі державних зобов'язань довгострокові зобов'язання повинні посідати центральне місце.

6. Нинішній рівень економічної безпеки в Україні, з огляду на триваючу тенденцію до швидкого зростання обсягу зовнішньої і внутрішньої заборгованості, недостатній. Розміри державного боргу в своїх абсолютних значеннях можуть досягати досить великих розмірів, проте борг завжди мусить знаходитися в певній залежності відносно величини ВВП. На сьогодні встановлено, що борговий тягар України у статистичному порівнянні є не настільки великим, його основна маса стосується кредиту МВФ, а переважна частина зовнішнього боргу є корпоративною.

7. На сьогодні питання корпоративного боргу носить суто політичний характер, у разі його неповернення будь-яких правових чи економічних наслідків для держави не існує. Якщо не враховувати погіршення інвестиційної привабливості України для іноземних інвесторів, то важливими чинниками неповернення корпоративних богів можна вважати масове звільнення робітників у результаті банкрутства підприємства-боржника, що в свою чергу створить додатковий тиск на соціальну складову видатків бюджету та знизить відсоток надходжень від сплати податків. Особливо небезпечна така ситуація у разі масового банкрутства підприємств.

8. Необхідно розробити та законодавчо закріпити критерії відбору підприємств-боржників, борги яких може повертати держава, та встановити певний механізм. Діючі на сьогодні законодавчі акти не повною мірою відображають складність ситуації, пов'язаної з економічною кризою.

9. Збільшення державного боргу в Україні спровокували такі специфічні чинники:

- структурна розбалансованість національної економіки;

- надмірне збільшення видаткової частини бюджету за рахунок дотацій, які надає держава певним галузям (енергетика, вугільна промисловість та ін.);

- збереження значної кількості нерентабельних державних підприємств, що дотуються;

- значний обсяг тіньової економіки;

- структура бюджетних видатків, що не відповідає наявним фінансовим можливостям уряду;

- прийняття державою боргів підприємств (через відсутність чіткого розмежування між фінансами підприємств та держави за рахунок державного бюджету відбувалося погашення простроченої заборгованості суб'єктів господарювання за енергоносії; виплата значних сум на виконання гарантійних зобов'язань за експортними кредитами).

10. Для комплексного вирішення проблеми внутрішнього і зовнішнього державного боргу запропоновано напрямки вдосконалення механізму управління зовнішнім державним боргом України, що зводяться до таких:

- для збереження економічної безпеки держави при виборі боргового джерела пріоритет повинен надаватися внутрішнім запозиченням;

- пріоритетним завданням управління структурою державного боргу є зменшення частки заборгованості, яку необхідно погасити за короткий строк для чого пропонується здійснити рефінансування державного боргу за рахунок нових запозичень на більш прийнятних відсоткових умовах, що дозволить пролонгувати частину української заборгованості, скоротивши боргове навантаження на бюджет у короткостроковій перспективі;

- встановлення твердого контролю над часткою кредитів із плаваючою процентною ставкою, а також кредитів, залучених на термін до одного року в загальному обсязі зовнішнього боргового портфеля, та встановлення лімітів за даними показниками.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Мних А. М., Мних М. В. Шляхи розвитку страхових ринків країн Східної Європи та страховий ринок України / А. М. Мних, М. В. Мних // Економіка, фінанси, право. - 2003. - № 4. - С. 14-17.

2. Мних А. М., Мних М. В. Визначення ризиків та їх страхування / А. М. Мних, М. В. Мних // Економіка, фінанси, право. - 2003. - № 10. - С. 37-39.

3. Мних А. М. Механізм оцінки боргового тягаря як спосіб підвищення ефективності державних запозичень / А. М. Мних // Економіка, фінанси, право. - 2010. - № 1. - С. 14-17.

4. Мних А. М. Проблема зовнішньої заборгованості та методи її розв'язання / А. М. Мних // Економіка та держава. - 2009. - №12. - С.47-48.

5. Мних А. М. Особливості використання запозичених коштів в Україні / А. М. Мних // Ефективна економіка : електрон. наук. фах. вид. - 2009. - № 4. - Режим доступу : http://www.economy.nayka.com.ua/index.php ?operation=1&iid=92.

6. Мних А. М. Політика державних запозичень з метою ефективного інноваційного розвитку / А. М. Мних // Інвестиції : практика та досвід. - 2009. - № 24. - С. 17-18.

7. Мних А. М. Економічний зміст та суть правонаступництва в сучасних умовах / А. М. Мних // Збірник теорій мікро-макроекономіки. - К. : Знання України, 2009. - № 32. - С. 187-192.

8. Мних А. М. Специфіка правонаступництва Україною зовнішнього боргу, активів та майна колишнього СРСР / А. М. Мних // Науковий вісник Академії муніципального управління. - 2009. - № 6. -

С. 163-169.

9. Мных А. М., Мных Н. В. 4 вопроса программы страхования жилищного фонда г. Киева / А. М. Мных, Н. В. Мных // Економіка, фінанси, право. - 2002. - № 6. - С. 37-39.

10. Мних А. М. До питань стратегічної діяльності держави щодо управління державним боргом / А. М. Мних // Агроінком : аграр. інформ. наук.-вироб. журн. - 2010. - №10-12. - С. 57-59.

11. Мних А. М. Сучасні способи оптимізації боргової політики України для оздоровлення економіки // Облік і фінанси АПК. - 2010. - № 4. - С. 147-149.

12. Мних А. М. Вплив державного боргу на економіку та соціальну політику держави / А. М. Мних // Агроінком : аграр. інформ. наук.-вироб. журн. - 2011. - № 1-3. - С. 52-53.

АНОТАЦІЯ

Мних А.М. Організаційно-управлінські засади регулювання боргових зобов'язань держави в умовах модернізації економіки України. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата економічних наук за спеціальністю 08.00.03 Економіка та управління національним господарством. - Інститут законодавства Верховної Ради України, Київ, 2011 р.

...