Соціальна сфера: проблеми та перспективи бюджетного забезпечення в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ДЕМОГРАФІЇ ТА СОЦІАЛЬНИХ ДОСЛІДЖЕНЬ

УДК 351.84 : 336.143

Соціальна сфера: проблеми та перспективи бюджетного забезпечення в Україні

Спеціальність 08.00.07 - Демографія, економіка праці, соціальна економіка і політика

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата економічних наук

Скулиш Юлія Іванівна

Київ 2009

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Інституті демографії та соціальних досліджень Національної академії наук України.

Науковий керівник:

доктор економічних наук, старший науковий співробітник Макарова Олена Володимирівна, Інститут демографії та соціальних досліджень Національної академії наук України, заступник директора з наукової роботи.

Офіційні опоненти:

доктор економічних наук, професор Карлін Микола Іванович, Волинський державний університет імені Лесі Українки (м. Луцьк), завідувач кафедри державних фінансів;

доктор економічних наук, старший науковий співробітник Садова Уляна Ярославівна, Інститут регіональних досліджень НАН України (м. Львів), завідувач відділу соціально-гуманітарного розвитку регіону.

Захист відбудеться “29” вересня 2009 р. о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д.26.247.01 Інституту демографії та соціальних досліджень НАН України за адресою : 01011, м. Київ, вул. Панаса Мирного, 26.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Інституту демографії та соціальних досліджень НАН України за адресою : 01011, м. Київ, вул. Панаса Мирного, 26.

Автореферат розіслане “19” серпня 2009 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради, кандидат економічних наук С. В. Полякова

соціальний бюджетний видаток

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Впродовж останніх років теза про соціальну орієнтацію бюджетної політики є надзвичайно поширеною в Україні. Дійсно, номінальні обсяги асигнувань, що спрямовуються на розвиток соціальної-культурної сфери, з кожним роком зростають. Водночас якість соціально значимих послуг, що надаються населенню, не демонструє позитивної динаміки; більше того, оцінка фактичного стану соціально-економічного розвитку в країні викликає занепокоєння. Так, масштабне нарощування соціальних видатків не призвело до подолання бідності та скорочення майнового розшарування в суспільстві, погіршується стан здоров'я населення, існують проблеми нерівного доступу до освітніх і медичних послуг, дискусійною залишається якість освіти.

Це зумовлює актуальність наукових досліджень проблематики бюджетного забезпечення окремих складових соціальної сфери, оцінки ефективності соціальних видатків з огляду на реальні показники соціально-економічного розвитку, визначення пріоритетів розвитку соціальної сфери. Важливим завданням є оцінка перспектив розвитку соціальної сфери з огляду на очікувані зміни в структурі потенційних користувачів соціальних послуг. Демографічні передумови належать до найважливіших факторів, які визначатимуть потреби в ресурсах, що спрямовуватимуться державою на соціальний захист і соціальне забезпечення населення, надання гарантованого мінімуму медичних та освітніх послуг у середньостроковій перспективі.

Значення цих досліджень зростає в умовах світової фінансово-економічної кризи, наслідками якої в Україні стають скорочення виробництва, зростання безробіття та майнового розшарування, а також посилення соціальної напруги в суспільстві. Проблеми з наповненням дохідних частин бюджетів усіх рівнів та фондів соціального страхування обмежують можливості фінансування соціальних програм та виконання соціальних зобов'язань держави. Тому питання підвищення ефективності соціальних видатків та визначення пріоритетів розвитку соціальної сфери актуалізуються в умовах обмеженості бюджетних ресурсів та необхідності спрямування значних коштів на соціальні цілі.

Стан розробки проблеми. Питання розвитку соціальної сфери, проблеми розподілу доходів та підвищення рівня життя населення, розвитку систем освіти, охорони здоров'я та соціального захисту, виробництва й надання суспільних благ і послуг, інші соціальні аспекти ринкового господарства завжди перебували у колі наукових інтересів представників різних шкіл і течій не тільки економічної, а й філософської і соціологічної наук. Вищезазначені питання розглядались у працях В. Баумоля, Г. Беккера, Ш. Бланкарта, К. Ерроу, Л. Ерхарда, Дж. Кейнса, В. Ойкена, В. Парето, А. Сена, А. Сміта, Дж. Стігліца, Т. Стюарта, Ф. Фукуями, Ф. Хайєка, К. Херрманна-Піллата тощо.

Різні аспекти розвитку соціальної сфери та її окремих складових досліджувались у роботах відомих вітчизняних науковців: А. Гальчинського, В. Геєця, І. Гнибіденка, О. Грішнової, М. Долішнього, М. Карліна, І. Курило, В. Куценко, Е. Лібанової, Л. Лісогор, І. Лукінова, П. Леоненка, В. Мандибури, О. Макарової, Б. Надточія, В. Новікова, В. Одинця, В. Онікієнка, І. Петрової, С. Пирожкова, А. Ревенка, У. Садової та багатьох інших.

Питання фінансування соціальної сфери досліджували зарубіжні вчені, серед яких - У. Беверидж, І. Бентам, Дж. Б'юкенен, А. Вагнер, Л. Ерхард, А. Мюллер-Армак, А. Пігу, Д. Роулс, М. Фрідман; в Україні - В. Андрущенко, С. Буковинський, О. Василик, О. Величко, В. Козак, В. Кравченко, В. Опарін, Д. Полозенко, І. Чугунов та інші науковці.

Високо оцінюючи наявний науковий доробок, який використано як підґрунтя цього дослідження, слід зазначити, що наявні спроби оцінки соціальної спрямованості бюджетної політки мають досить фрагментарний характер. Наразі не існує загальноприйнятої системи показників, що характеризують ефективність бюджетного забезпечення соціальної сфери, та критеріїв для їх моніторингу й оцінки. Залишаються нерозробленими підходи до здійснення інтегральної оцінки соціальної спрямованості бюджетної політики, яка б не лише ґрунтувалася на характеристиках соціальних видатків бюджету, а й враховувала їх фактичні наслідки для всього суспільства; потребують уточнення пріоритети розвитку соціальної сфери з огляду на нові економічні виклики та загрозливі демографічні перспективи України.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертації пов'язана з НДР “Стратегічні пріоритети покращання якості населення України” (номер державної реєстрації 0106U00694), що виконується в Інституті демографії та соціальних досліджень НАН України. Роль дисертанта у виконанні НДР полягала в дослідженні проблем та перспектив бюджетного забезпечення галузей соціальної сфери, що є визначальними для розвитку людського потенціалу, та оцінці ефективності соціальних видатків з погляду покращання якості населення.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертації є розробка теоретико-методологічних підходів до оцінки соціальної спрямованості бюджетної політики, аналіз стану бюджетного забезпечення соціальної сфери в Україні та ефективності соціальних видатків держави, оцінка перспектив та визначення пріоритетів розвитку соціальної сфери, а також розробка пропозицій щодо підвищення ефективності видатків на соціальні цілі. Відповідно до визначеної мети, в дослідженні послідовно вирішувалися такі наукові завдання:

- запропонувати нові підходи до трактування поняття “соціальна сфера” в ринкових умовах, уточнити складові соціальної сфери;

- дослідити моделі фінансового забезпечення соціальної сфери та можливості їх застосування в Україні;

- розробити методичні підходи до оцінки соціальної спрямованості бюджетної політики, а саме - сформувати систему показників, що характеризують соціальні видатки та їх наслідки для суспільства, визначити індикативні критерії соціальної спрямованості та розробити алгоритм інтегральної оцінки соціальної спрямованості бюджетної політики;

- проаналізувати сучасний стан, особливості та ефективність бюджетного забезпечення соціальної сфери, його відповідність обраним індикативним критеріям соціальної спрямованості бюджетної політики; на основі розроблених методичних підходів здійснити інтегральну оцінку соціальної спрямованості бюджетної політики в Україні;

- визначити чинники, що зумовлюють низьку ефективність соціальних видатків бюджету в Україні, та запропонувати заходи, що сприятимуть її підвищенню;

- оцінити перспективи розвитку соціальної сфери з огляду на демографічні та економічні передумови, а також майбутні потреби в різних соціальних послугах; уточнити модель їх фінансового забезпечення;

- визначити пріоритети розвитку соціальної сфери в умовах обмеженості бюджетних ресурсів.

Об'єктом дослідження є соціальна сфера в Україні.

Предметом дослідження є бюджетне забезпечення соціальної сфери, теоретико-методичні підходи до оцінки його ефективності та соціальної спрямованості бюджетної політики, пріоритети та перспективи розвитку соціальної сфери.

Методи дослідження. Теоретичним та методологічним підґрунтям дослідження є загальнонаукові принципи, положення сучасної економічної науки, наукові досягнення вітчизняних і зарубіжних учених з питань соціальної економіки, нормативно-правова база в галузі соціальної та бюджетної політики. Для досягнення поставленої в дисертаційній роботі мети використовувалися загальнонаукові та спеціальні методи. Зокрема, при розгляді теоретичних засад та моделей фінансування соціальної сфери застосовувалися конкретно-історичний та порівняльний методи; при дослідженні особливостей бюджетного забезпечення соціальної сфери - методи структурного аналізу та синтезу, а також економіко-статистичні та графічні методи; при визначенні основних чинників, що зумовлюють низьку ефективність соціальних видатків, - методи індукції та дедукції. Метод системного підходу та метод експертних оцінок використані при розробці критеріїв соціальної спрямованості бюджетної політики, а застосування інтегральних індексів дало можливість здійснити комплексні динамічні порівняння рівня її соціальної спрямованості. Методи прогнозування та моделювання покладено в основу перспективних оцінок розвитку соціальної сфери.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у такому:

вперше:

- розроблено теоретико-методологічні підходи до оцінки соціальної спрямованості бюджетної політики, які об'єднують окремі аспекти впливу бюджетних видатків на розвиток соціальної сфери, що дає змогу оцінити взаємозв'язок між обсягами та структурою соціальних видатків бюджету та фактичними показниками, які характеризують рівень життя, стан здоров'я та освітній рівень населення України;

удосконалено:

- методико-інформаційне забезпечення оцінки ефективності соціальних видатків бюджету на основі системи індикативних показників та критеріїв, що враховують як прямі показники соціальних видатків, так і результативні показники їх соціальних наслідків для суспільства;

- підходи до визначення соціально-економічних ризиків, зумовлених необґрунтованим зростанням бюджетних видатків, що не підкріплене відповідними економічними передумовами;

- механізм фінансового забезпечення різних категорій споживачів соціальних послуг, який, на відміну від існуючих підходів, враховує специфіку послуг, потреби споживачів та можливості державних ресурсів;

набули подальшого розвитку:

- теоретичні підходи до трактування сутності, змісту і структури соціальної сфери: під поняттям “соціальної сфери” розуміється функціональний комплекс взаємопов'язаних видів діяльності з надання суспільно значущих послуг, які визначають можливості розвитку людського потенціалу, спрямовані на підвищення рівня та якості життя населення і відповідних стандартам розвитку суспільства;

- методологічні підходи до дослідження фінансування соціальної сфери, що дало змогу обґрунтувати державні видатки на соціальні цілі як соціальні інвестиції, що забезпечують корисний соціально-економічний ефект у середньостроковій перспективі;

- дослідження чинників, що впливають на ефективність соціальних видатків бюджету, що дало змогу розробити пропозиції стосовно заходів, які сприятимуть її підвищенню;

- підходи до перспективної оцінки чисельності потенційних споживачів соціальних послуг, що базуються на даних демографічних прогнозів;

- визначення напрямів розвитку соціальної сфери з огляду на демографічні та економічні передумови, що уможливило обґрунтування пріоритетів розвитку соціальної сфери в умовах обмеженості бюджетних ресурсів у період фінансово-економічної кризи.

Практичне значення одержаних результатів дисертації полягає у розробці теоретико-методичних підходів до оцінки ефективності соціальних видатків бюджету, в тому числі формування системи індикативних показників і критеріїв, алгоритму інтегральної оцінки соціальної спрямованості бюджетної політики; оцінці демографічних та економічних передумов розвитку соціальної сфери в середньостроковій перспективі; науковому обґрунтуванні пріоритетів розвитку соціальної сфери в умовах обмеженості бюджетних ресурсів; формуванні пропозицій щодо заходів, які сприятимуть підвищенню ефективності соціальних видатків держави.

Результати дисертації використовуються в роботі Міністерства праці та соціальної політики України при підготовці бюджетних запитів та паспортів бюджетних програм на 2009 рік та при розробці пропозицій до проекту основних напрямів бюджетної політики на 2009 рік (довідка №1941/0/14-09/04 від 23.02.2009 р.); Університету економіки і права “КРОК” - при дослідженні ефективності соціальних видатків держави та обґрунтуванні демографічних передумов розвитку соціальної сфери, при викладанні нормативних та вибіркових навчальних дисциплін “Соціальне страхування”, “Страхування” та “Пенсійна система” (довідка №179 від 18.03.2009 р.); Інституту демографії та соціальних досліджень НАН України - при визначенні можливостей впливу бюджетної політики та фінансового забезпечення соціальної сфери на якісні параметри населення (довідка №181-06/351 від 12.12.2008 р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертація є оригінальною, одноосібно виконаною науковою працею. Результати, що викладені в дисертації та авторефераті, належать авторові особисто. З наукових праць, опублікованих у співавторстві, в дисертаційній роботі використано лише ті ідеї та положення, що отримані автором особисто.

Апробація результатів дослідження. Висновки і рекомендації дисертації доповідались автором на науково-практичних конференціях та семінарах, серед яких: Міжнародна науково-практична конференція “Людський розвиток в Україні: проблеми та перспективи” (м. Київ, 2006 р.); Всеукраїнська науково-практична конференція “Соціальні пріоритети економічного розвитку регіону: проблеми та перспективи” (м. Івано-Франківськ, 2006 р.); Міжнародна науково-практична конференція “Парадигма соціальної політики України на зламі тисячоліть” (м. Київ, 2007 р.); Міжнародна конференція “Соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи” (м. Київ, 2008 р.); ІІІ Міжнародна науково-практична конференція “Сучасні проблеми глобальних процесів у світовій економіці” (м. Київ, 2008 р.); ІІІ Міжнародна науково-практична конференція “Вища освіта України в контексті інтеграції до європейського освітнього простору” (м. Київ, 2008 р.).

Публікації. Отримані у процесі дослідження висновки та рекомендації повністю відображені у 8 наукових працях (у тому числі 5 - у фахових виданнях) загальним обсягом 3,32 друк.арк. Особисто дисертанту належить 7 публікацій обсягом 3,12 друк.арк.

Структура і обсяг дисертації. Робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, додатків та списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 177 сторінок і містить 31 рисунок, 16 таблиць, у тому числі 2 таблиці і 2 рисунки займають по 2 повні сторінки, 16 додатків. Список використаних джерел включає 133 найменування, що викладені на 14 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У першому розділі “Теоретико-методологічні засади оцінки розвитку та бюджетного забезпечення соціальної сфери” розглянуто теоретичні підходи до трактування терміну “соціальна сфера” в ринкових умовах, уточнено складові соціальної сфери, досліджено моделі фінансового забезпечення соціальної сфери в державах “загального добробуту” та можливості їх застосування в Україні, запропоновано методичні підходи до оцінки соціальної спрямованості бюджетної політики.

Функціонування соціальної сфери визначається наданням соціальних послуг населенню, а підходи до тлумачення цього поняття тісно пов'язані з концепцією суспільних благ. Проте в сучасних умовах термін “соціальні послуги” набув досить вузького змісту і вживається для позначення адресних заходів, спрямованих на підтримку вразливих верств населення. В розділі доведено, що такий підхід до трактування соціальних послуг є невиправданим, оскільки при цьому ігноруються інші послуги, які надаються системою соціального забезпечення не на адресних засадах (соціальне страхування), системами освіти та охорони здоров'я, і мають соціальну спрямованість та корисний соціальний ефект. Це зумовлює доцільність доповнення понятійного апарату досліджень соціальної сфери терміном “суспільно значущі соціальні послуги”.

Узагальнення існуючих підходів до трактування соціальної сфери дозволяє визначити її як комплексну систему з надання суспільно значущих соціальних послуг (у галузях охорони здоров'я, освіти і науки, соціального захисту і соціального забезпечення, духовного та фізичного розвитку), що безпосередньо визначають можливості людського розвитку, рівень і якість життя населення, а також відповідають історичним стандартам суспільства. Запропоноване визначення соціальної сфери поєднує як економічний, так і соціологічний підходи, що представлені у роботах представників вітчизняних наукових шкіл, оскільки очевидно, що надання соціальних послуг неможливо без існування відповідної інфраструктури та регулюючих інститутів і супроводжується формуванням відносин, що виникають у процесі надання послуг (рис. 1).

Рис. 1 Узагальнена схема складових соціальної сфери

Існуючі методичні підходи до аналізу бюджетного забезпечення розвитку соціальної сфери ґрунтуються на використанні макроекономічних показників (оцінка соціальних видатків щодо ВВП або сукупних видатків бюджету), які, проте, не дозволяють простежити соціально значущий ефект від нарощування фінансування соціальних видатків. При застосуванні таких підходів послаблюється прозорість та адресність бюджетної політики, втрачається бачення важливих пропорцій, необхідних для планування розподілу коштів. Тому інформаційно-методичне забезпечення досліджень соціальної спрямованості бюджетної політики має спиратися на цілісну систему показників, що характеризуватимуть не лише соціальні видатки (блок прямих індикаторів), а й їх результати для розвитку соціальної сфери та суспільства в цілому (блок непрямих або результативних індикаторів) (табл. 1).

Результативні індикатори мають оцінювати рівень життя та стан здоров'я населення, доступність та якість освітніх і медичних послуг, які є найбільш чутливими до змін бюджетного забезпечення. І хоча будь-яке покращання обраних критеріїв вже буде свідчити про результативність соціальної політики, для оцінки прогресу доцільним є встановлення цільових індикаторів, значення яких обґрунтовані відповідно до національного законодавства та програмного оточення, стандартів розвинених країн або методом експертних оцінок.

Таблиця 1

Система показників для оцінки соціальної спрямованості бюджетної політики

Размещено на http://www.allbest.ru/

Запропоновані методичні підходи до оцінки соціальної спрямованості бюджетної політики включають декілька етапів: 1) оцінка відповідності показників, що характеризують соціальні видатки та їх результати, визначеним індикативним критеріям; 2) розрахунок часткових узагальнюючих індексів за кожним з блоків первинних показників (соціальні видатки бюджету, рівень життя населення, охорона здоров'я та освіта); 3) розрахунок часткових інтегральних індексів прямих та непрямих показників соціальної спрямованості бюджетної політики; 4) розрахунок інтегрального індексу соціальної спрямованості бюджетної політики на основі часткових індексів за блоками (рис. 2). Додатковий інтерес становить зіставлення інтегрального індексу прямих показників та інтегрального індексу непрямих показників з метою виявлення “розриву” між соціальними видатками та їх результатами для соціальної сфери.

Рис. 2 Схема побудови інтегрального індексу оцінки соціальної спрямованості бюджетної політики

У другому розділі “Оцінка соціальної спрямованості бюджетної політики в Україні” проаналізовано особливості бюджетного забезпечення соціальної сфери, оцінено розвиток окремих її складових з погляду ефективності відповідних видатків соціального бюджету; оцінено ризики необґрунтованого зростання соціальних видатків; на основі розроблених автором методичних підходів здійснено інтегральну оцінку соціальної спрямованості бюджетної політики в Україні.

Впродовж останніх років фінансування соціальної сфери залишалось основним пріоритетом спрямування державних видатків. У 2000-2007 рр. питома вага видатків на соціально-культурні заходи зростала прискореними темпами (з 39,5 % до 55 % сукупних видатків зведеного бюджету). При цьому найбільша частка видатків (60,3% сукупних видатків) була спрямована на соціальні цілі в 2005 р. (рис. 3), що пов'язано з виконанням соціальних зобов'язань, задекларованих під час виборчої компанії 2004 року. Аналіз показує, що соціальна спрямованість бюджетів останніх років визначалася переважно політико-соціальними цілями, а бюджетний процес характеризувався пошуком компромісу в розподілі коштів на соціальні програми та економічне зростання, породжуючи дискусію щодо пріоритетів витрачання державних ресурсів.

Рис. 3 Структура видатків Зведеного бюджету України за укрупненими групами видатків (відповідно до функціональної класифікації)

Хоча соціальні видатки зростали прискореними темпами, в окремих випадках їх рівень навіть не досягає законодавчо задекларованих нормативів, а зв'язок між якістю соціальних послуг, що надаються населенню, та підвищенням рівня фінансування залишається слабким. Це пояснюється відсутністю системних реформ у цих галузях, та спрямуванням зростаючих обсягів фінансування освіти й охорони здоров'я, в основному, на: 1) підвищення заробітної плати працівників бюджетної сфери внаслідок інфляційних процесів; 2) оплату комунальних послуг та енергоносіїв, ціни на які зростали.

У розділі доведено, що необґрунтоване нарощування соціальних видатків, яке не підкріплене відповідними макроекономічними передумовами, може зумовити ряд соціально-економічних ризиків, серед яких невиконання соціальних зобов'язань держави, значний бюджетний дефіцит, підвищене навантаження на фонди соціального страхування, витіснення капітальних інвестицій поточним споживанням. На особливу увагу заслуговує підвищений ризик зростання інфляції, зумовлений “тиском” соціальних видатків.

Незважаючи на значні суми державних видатків, що спрямовуються на програми соціального захисту й забезпечення населення, не всі їх заходи є ефективними та мають чітку адресну спрямованість. Соціальні виплати не вирішують повністю проблеми вразливих категорій населення; більш того, безпрецедентне підвищення соціальних виплат у 2005-2006 роках не лише не привело до скорочення рівня бідності, а й супроводжувалося посиленням майнової диференціації в суспільстві. Існує також ряд проблем, пов'язаних з недоліками методичного забезпечення соціальних програм; потребує вдосконалення фінансовий механізм розподілу коштів на регіональному та місцевому рівнях; існує потреба в додатковому субсидуванні за допомогою залучення зовнішніх грантів, а також необхідність підвищення ефективності видатків. Основну частину видатків у галузі соціального захисту досі становлять оплата пільг та пенсійні виплати, тобто проголошена стратегія заміни пільг на адресну соціальну допомогу не реалізована в повній мірі.

Ситуація в сфері охорони здоров'я залишається найбільш критичною: більшість індикаторів не відповідає обраним критеріям і характеризується негативною динамікою. Зростає рівень загальної захворюваності та інвалідізації населення, показники смертності значно перевищують аналоги розвинених країн у всіх вікових групах та за більшістю причин смертності (особливе занепокоєння викликають надвисокі рівні смертності від зовнішніх чинників, а також над смертність чоловіків), прогресує поширення соціально-детермінованих захворювань, погіршується стан репродуктивного здоров'я населення. Низька ефективність видатків на охорону здоров'я зумовлена тим, що в Україні, головним чином, фінансуються не медичні послуги, а утримання медичних закладів, яке визначається відповідною кількістю медичних приміщень, ліжок, персоналу, відвідувань пацієнтів тощо. У результаті кризові показники демографічної ситуації, що характеризують тривалість життя, смертність і стан здоров'я населення країни, супроводжуються одними з найвищих у світі рівнів забезпеченості населення медичними працівниками.

Тенденції кількісних індикаторів у сфері освіти видаються більш сприятливими, оскільки зростає рівень охоплення населення відповідного віку всіма освітніми рівнями, відбувається нарощування обсягів підготовки фахівців з вищою освітою. Водночас якісні показники не демонструють позитивну динаміку і виявляють ряд проблем, що стосуються якості освітньої підготовки, кваліфікації педагогічних працівників, урахування тенденцій ринку праці в розвитку вищої освіти. На жаль, наразі немає чітко визначених показників для відстеження змін за такими важливими аспектами як освіта дорослих і запровадження європейських стандартів освіти.

Таким чином, як показує інтегральна оцінка, соціальна спрямованість бюджетної політики значно посилилась впродовж 2000-2007 рр. (рис. 4). Проте це зростання було зумовлене, в основному, динамікою прямих показників соціальних видатків, в той час як зростання непрямих (результативних) показників, що характеризують різні аспекти людського розвитку в країні, мало не такий прискорений характер. Тобто існує певний “розрив” між підвищенням соціальних видатків бюджету та покращанням основних соціально-економічних індикаторів. Ці результати підтверджують недостатню ефективність соціального бюджету, збільшення якого не призводить до належного прогресу в соціальній сфері. Так, стабілізація часткових інтегральних індексів непрямих показників у 2004-2005 рр. свідчить про відсутність соціального ефекту від масштабного нарощування соціальних видатків, що мало місце в ці роки. Більш того, безпрецедентне підвищення соціальних виплат не тільки не привело до скорочення рівня бідності, а й супроводжувалось посиленням майнової диференціації в суспільстві.

Рис. 4 Динаміка індексів соціальної спрямованості бюджетної політики в Україні

У третьому розділі “Перспективи бюджетного забезпечення розвитку соціальної сфери в Україні” оцінено перспективи розвитку соціальної сфери з огляду на демографічні та економічні передумови, визначено пріоритети розвитку соціальної сфери в середньостроковій перспективі та запропоновано шляхи підвищення ефективності бюджетних видатків на соціальні цілі в умовах фінансово-економічної кризи.

Сучасні підходи до прогнозування видаткової частини бюджету, в тому числі й соціальних видатків, базуються на оцінці доступних ресурсів, а не потреб кінцевих споживачів. Водночас подібні перспективні розрахунки мають виходити, в першу чергу, з оцінки “мінімально необхідних” ресурсів для задоволення майбутніх потреб населення в різних соціальних послугах. Запропоновані методичні підходи передбачають оцінку перспектив розвитку соціальної сфери з огляду на можливі зміни чисельності реципієнтів соціальних послуг. Базою таких перспективних оцінок є демографічні прогнози, що дозволяють оцінити потенційні контингенти споживачів соціальних послуг, та макроекономічні прогнози, які дозволяють порівняти темпи зростання чисельності споживачів послуг з прогнозованими темпами економічного розвитку.

Перспективні оцінки, побудовані за даними комплексного демографічного прогнозу Інституту демографії та соціальних досліджень НАН України, показують, що контингенти споживачів соціальних послуг зазнають змін у середньостроковій перспективі. Зокрема, внаслідок скорочення народжуваності та дії структурних чинників зменшиться загальна чисельність дітей і молоді як користувачів послуг соціальної допомоги сім'ям з дітьми, освітньої інфраструктури та державних стаціонарних закладів інтернатного типу; зменшиться також загальна чисельність інвалідів як серед дорослих, так і серед дітей. Водночас чисельність осіб похилого віку значно збільшиться внаслідок прискореного постаріння населення: якщо сьогодні населення віком 65 років і старше становить близько 16% всього населення країни, то, за оцінками фахівців ІДСД НАНУ, до 2050 року його частка перевищить 24%.

Демографічне постаріння в умовах загального скорочення чисельності населення, що відбувається нині в Україні, ставить перед суспільством ряд вимог до реформування ринку праці, фіскальних і страхових систем, соціального захисту й охорони здоров'я населення, розвитку соціальної інфраструктури і зумовлює необхідність адаптації всієї соціальної політики з метою її переорієнтації в бік осіб похилого віку. Оскільки чисельність інших категорій споживачів соціальних послуг (діти, молодь, інваліди) зменшуватиметься, зміниться перерозподіл фінансових потоків та суспільних благ у суспільстві (виникне потреба в розширенні послуг у сфері охорони здоров'я, догляду за особами похилого віку в стаціонарних закладах, фінансового забезпечення пенсіонерів тощо), зростатиме потреба у державних коштах, спрямованих на соціальні послуги та грошове забезпечення цих категорій населення.

В умовах фінансово-економічної кризи, наслідки якої повною мірою відчутні в Україні, необхідність у скороченні державних видатків є очевидною. Значною мірою це стосуватиметься і соціальних видатків, оскільки відсутність реальних джерел наповнення бюджету та його незбалансованість в 2009 році ставить під сумнів навіть фінансування захищених статей видатків у повному обсязі (зокрема, виплату заробітної плати та пенсій).

Наслідки економічної кризи, вочевидь, призведуть до вивільнення значного числа працівників внаслідок скорочення обсягів виробництва. Так, за оптимістичним прогнозом Міністерства праці та соціальної політики України, рівень безробіття в 2009 р. становитиме 7,5%, за песимістичним - відповідно 8,5%, в порівнянні з сучасними 6%. Закономірно зростатиме чисельність малозабезпеченого населення, яке потребуватиме державної соціальної допомоги, та прискорюватиметься розшарування суспільства. В цьому контексті основні зусилля, що спрямовані на подолання наслідків кризи, мають концентруватися на розширенні заходів активної політики ринку праці, зокрема створенні робочих місць у секторі громадських робіт, будівництві інфраструктури, а не простому нарощуванні соціальних трансфертів для підтримки малозабезпеченого населення. Державні ж ресурси варто спрямовувати на забезпечення тих незахищених категорій населення, які повністю перебувають на бюджетному забезпеченні, - діти (зокрема діти-сироти та діти, які позбавлені батьківського піклування), інваліди, самотні особи похилого віку.

В кризових умовах обмеженості бюджетних ресурсів зростає важливість підвищення ефективності їх використання, і саме цей період є найбільш своєчасним для реалізації непопулярних, проте вкрай необхідних структурних реформ у соціальній політиці держави. Пріоритетним напрямом реформ у соціальній сфері має стати зміна політики доходів, що передбачає зміну пріоритету переважної підтримки вразливих верств населення на соціальний захист працюючих. Така трансформація не лише приведе до підвищення рівня життя населення, подолання бідності та зменшення рівня майнового розшарування, а й спричинить підвищення мотивації економічної активності та зайнятості, скорочення патерналістських очікувань та утриманських настроїв у суспільстві, сприятиме формуванню необхідних надходжень до фондів соціального страхування та бюджетів усіх рівнів. Подальший розвиток системи соціального захисту населення має включати продовження реформування пенсійної системи, підвищення якості та адресності соціальної допомоги, що надається вразливим верствам населення, масштабну оптимізацію комплексу соціальних пільг та переведення їх на адресні засади, диверсифікацію системи надання соціальних послуг.

Основними чинниками, що зумовлюють низьку ефективність видатків соціального спрямування в Україні, залишаються нераціональний розподіл державних видатків між різними рівнями управління та недосконала система управління, за якої часто зустрічається дублювання функцій; централізоване управління ресурсами й обмеження повноважень місцевих бюджетів; використання нормативів, що ґрунтуються на показниках ресурсної забезпеченості, а не кінцевих послуг. Основна частина видатків має спрямовуватись на розвиток тих соціальних послуг, безпосереднім споживачем яких є населення, та фінансування яких здійснюється з місцевих бюджетів (первинна ланка медичної допомоги, середня освіта тощо).

Тому пріоритетне значення має реорганізація системи охорони здоров'я, спрямована на підвищення якості та доступності первинної медико-санітарної допомоги для населення, оскільки саме на цьому рівні можна отримати найбільший позитивний ефект. Як показують міжнародні дослідження, в цьому випадку не лише знижуються показники смертності від усіх причин, а й гальмується розвиток ускладнених та хронічних форм захворювань. Забезпечення доступної первинної медико-санітарної допомоги підвищує рівень задоволення пацієнтів, знижує сумарний обсяг витрат на медичні послуги, оскільки менша частина пацієнтів потребуватиме спеціалізованих послуг унаслідок ранньої діагностики та своєчасного лікування захворювань. В умовах України важливим видається раціональне поєднання двох форм первинної медико-санітарної допомоги: амбулаторно-поліклінічних закладів і сімейної медицини (особливо в сільській місцевості).

Чинники, що зумовлюють низьку ефективність видатків на освіту, в багатьох випадках тотожні тим проблемам, що існують наразі в секторі охорони здоров'я. Основними причинами неефективного розподілу коштів і технічних проблем у системі освіти є: недосконала система управління, в межах якої формування видатків на освіту обмежується нормативами, встановленими Міністерством освіти та науки; централізований характер управління ресурсами та обмеження повноважень місцевих органів самоврядування щодо реорганізації мережі та зміни укомплектованості навчальних закладів; існування нерівності в доступі до освітніх послуг, що зумовлена як територіальними чинниками, так і рівнем доходів населення.

Особливої уваги потребує вдосконалення системи державного замовлення підготовки фахівців робітничих професій та фахівців з вищою освітою, оскільки чинний механізм управління нею не забезпечує реалізацію завдань щодо ефективного управління бюджетними коштами. Ця проблема особливо актуалізується в умовах скорочення чисельності робочих місць унаслідок економічної кризи в Україні. З огляду на це необхідні зміни підходів до формування державного замовлення шляхом забезпечення прямої координації між ринком праці та ринком освітніх послуг, з урахуванням аналізу і прогнозів потреб у робочій силі в розрізі професій.

У цілому розвиток бюджетного забезпечення освіти та охорони здоров'я в Україні має ґрунтуватися не на подальшому збільшенні видатків бюджету на надання відповідних соціальних послуг, а на підвищенні ефективності цих видатків. У цьому контексті слід приділити увагу вдосконаленню механізму розподілу ресурсів та загальної системи управління галузями, зміцненню системи міжбюджетних відносин і забезпеченню достатніх бюджетних заощаджень у рамках наявного обсягу фінансування для їх перерозподілу з метою підвищення якості видатків у кожній з цих сфер. Регулювання потребує і поширення прямих витрат населення на охорону здоров'я й освіту, оскільки їх значні обсяги не лише призводять до існування нерівності в доступі до цих послуг, а й наразі перешкоджають ефективному управлінню ресурсами на рівні відповідних закладів.

ВИСНОВКИ

У дисертаційній роботі розроблено теоретико-методологічні підходи до оцінки соціальної спрямованості бюджетної політики, на основі яких досліджено стан та особливості бюджетного забезпечення соціальної сфери в Україні, обґрунтовано перспективи розвитку соціальної сфери з огляду на демографічні та економічні передумови, визначено пріоритети розвитку соціальної сфери в умовах обмеженості бюджетних ресурсів та сформульовано пропозиції щодо підвищення ефективності соціальних видатків.

Результати дисертації дають підстави для таких загальних висновків:

1. Розбудова української держави передбачає формування соціально орієнтованої ринкової економіки, що спрямована на забезпечення гідних умов життя та добробуту громадян. Проте саме соціальна сфера виявляється найбільш вразливою до будь-яких суспільно-економічних трансформацій та потребує підтримки з боку держави шляхом бюджетного забезпечення, інструментом якого є формування соціального бюджету.

2. Соціальні видатки держави мають розглядатися не як видатки на “утримання” галузей соціальної сфери або підтримку вразливих категорій населення, а як соціальні інвестиції в людський розвиток, що спрямовуються на посилення соціальної орієнтації економічної системи в цілому (нагромадження людського капіталу, справедливий розподіл суспільних благ, забезпечення високого рівня життя населення, гарантованого мінімуму освіти та медичних послуг, соціального захисту населення та сприяння розвитку ринку праці, досягнення соціальної стабільності, стимулювання економічного зростання).

3. Інформаційно-методичне забезпечення оцінки соціальної спрямованості бюджетної політики потребує цілісної системи індикаторів, які характеризуватимуть як прямі показники соціальних видатків, так і непрямі (результативні) показники, що дозволяють оцінити результати бюджетної політики для розвитку соціальної сфери та суспільства в цілому. При цьому критеріями мають бути показники рівня життя та стану здоров'я населення, демографічної ситуації та доступності освітніх і медичних послуг, що є найбільш чутливими до змін бюджетного забезпечення соціальної сфери. Встановлення критичної межі кількісних показників соціальної спрямованості бюджетної політики повинно узгоджуватись зі значеннями, що обґрунтовані з огляду на показники розвинених країн або отримані методом експертних оцінок.

4. Застосування інтегральних індексів є одним з підходів до оцінки соціальної спрямованості бюджетної політики, що дозволяє здійснювати динамічні та просторові порівняння. Структуризація аналізу дозволяє досліджувати соціальну спрямованість бюджетної політики на декількох рівнях, які охоплюють: первинні показники, що характеризують бюджетні видатки та окремі індикатори соціально-економічного розвитку; узагальнюючі індекси по кожному з блоків показників (соціальні видатки бюджету, рівень життя, стан здоров'я населення та рівень освіти), що дозволяють виявити причино-наслідкові зв'язки досліджуваних процесів; часткові інтегральні індекси прямих та результативних індикаторів, що дозволяють виявити невідповідність між динамікою соціальних видатків та їх “соціальними результатами” для суспільства; інтегральний індекс соціальної спрямованості бюджетної політики, який поєднує багатоаспектні результати впливу бюджетної політики на розвиток соціальної сфери.

5. Фінансування соціальної сфери наразі залишається основним пріоритетом спрямування державних видатків в Україні, і номінальні обсяги асигнувань з кожним роком зростають. Водночас аналіз функціональної структури видатків свідчить, що бюджетний процес останніх років характеризується пошуком компромісу в розподілі коштів на соціальні програми й економічний розвиток, підпорядковуючись при цьому поточним політико-соціальним цілям, за відсутності довгострокових стратегій розвитку.

6. Відсутність безпосереднього зв'язку між нарощуванням обсягів фінансування соціальної сфери та якістю соціальних послуг, що надаються населенню, зумовлена спрямуванням основної частини видатків на зростання заробітної плати працівників бюджетної сфери з метою протидії інфляційним процесам, а також видатки на оплату комунальних послуг та спожитих енергоносіїв. Це зумовлює низьку ефективність соціальних видатків з погляду їх впливу на фактичні показники соціально-економічного розвитку (тенденції рівня життя, стану здоров'я, рівня освіти населення).

7. Серед причин низької ефективності соціальних видатків - недосконала система управління галузями соціальної сфери, що породжує марнотратство та зловживання фінансовими ресурсами; розпорошення функцій управління галузями між різними міністерствами та розірваність управління на різних рівнях влади; непрозорість формування міжбюджетних відносин через відсутність нормативів фінансової забезпеченості за відповідними галузями, або вартісних стандартів надання соціальних послуг; системи оцінки діяльності установ соціальної сфери та ефективності витрачання видатків на їх утримання; фактична відсутність ефективного зовнішнього контролю й аудиту.

8. Науково обґрунтовані демографічні прогнози мають стати основою для прогнозування всіх соціально-економічних процесів у державі, а також розробки відповідних довго- та середньострокових програм і стратегій розвитку. Перспективні оцінки чисельності та вікового складу населення лежать в основі визначення майбутніх видатків держави, зокрема таких складових соціального бюджету, як фінансування соціальних виплат, пенсійної системи та системи соціального страхування, соціально-культурних програм, розвиток соціальної інфраструктури. З іншого боку, демографічне обґрунтування необхідне для побудови макроекономічних прогнозів, оцінки розміру дохідної частини державного бюджету, що залежить від чисельності трудових ресурсів, їх освіти та кваліфікації, показників демографічного навантаження тощо.

9. Демографічні передумови розвитку соціальної сфери в сучасних умовах визначаються прогресуючим постарінням населення в умовах низької народжуваності та тривалості життя, що ставить перед українським суспільством ряд вимог до реформування ринку праці, фіскальних і страхових систем, систем соціального захисту й охорони здоров'я, розвитку соціальної інфраструктури та призводить до необхідності адаптації всієї соціальної політики в державі з метою її переорієнтації в бік осіб похилого віку.

10. В умовах фінансово-економічної кризи необхідність у скороченні державних видатків, у тому числі й на соціальні цілі, є очевидною. Саме в кризових умовах обмеженості бюджетних ресурсів зростає значення підвищення ефективності їх використання, і саме цей період є найбільш своєчасним для реалізації непопулярних, проте вкрай необхідних структурних реформ у соціальній політиці держави. До таких заходів належать масштабне скорочення системи соціальних пільг та переведення її на адресні засади, завершення пенсійної реформи, зокрема підвищення пенсійного віку та зменшення надмірної диференціації пенсійних виплат, посилення адресності соціальної допомоги малозабезпеченому населенню, введення ринкових принципів до сфери надання соціальних послуг, диверсифікація постачальників суспільно значущих соціальних послуг тощо.

11. Нагальною необхідністю є розробка зваженої політики зростання соціальних виплат та їх ретельне обґрунтування з огляду на реальні демографічні та економічні передумови, оскільки необґрунтоване нарощування соціальних видатків зумовлює можливість ризиків, серед яких невиконання соціальних зобов'язань держави, значний бюджетного дефіцит, підвищене навантаження на фонди соціального страхування, витіснення капітальних інвестицій поточним споживанням, підвищений ризик інфляції, зумовлений “тиском” соціальних видатків.

12. Подальший розвиток бюджетного забезпечення соціальної сфери в Україні має ґрунтуватися не на нарощуванні обсягу соціальних видатків, а на підвищенні їх ефективності, а також доступності та якості відповідних послуг. Реалізація цього завдання потребує впровадження нових управлінських підходів до планування соціальних видатків; удосконалення міжбюджетних відносин; визначення ступеня участі та повноважень основних партнерів у фінансуванні й адмініструванні соціальних програм; диверсифікації системи надання соціальних послуг; завершення впровадження соціальних стандартів; запровадження системи критеріїв та індикаторів для моніторингу й оцінки досягнення визначених цілей.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Статті у фахових виданнях:

1. Скулиш Ю. І. Міжнародний та вітчизняний досвід фінансування соціальних програм у сфері зайнятості / Скулиш Ю. І. // Вісник Хмельницького національного університету. - 2006. - № 5. - Т.1 (84) : Економічні науки. - С. 127-131 (0,53 друк. арк.).

2. Скулиш Ю. І. Механізми забезпечення соціального захисту населення в Україні / Скулиш Ю. І. // Економіка і держава. - 2008. - №7. - С. 57-59 (0,43 друк. арк.).

3. Скулиш Ю. І. Моделі забезпечення розвитку соціальної сфери в “державах загального добробуту” / Скулиш Ю. І. // Інвестиції: практика та досвід. - 2008. - № 15. - С. 33-36 (0,32 друк. арк.).

4. Скулиш Ю. І. Фінансування соціальних програм у сфері зайнятості / Скулиш Ю. І. // Вчені записки Університету “КРОК”. - 2008. - Вип. 17. - С. 112-120 (0,64 друк. арк.).

5. Скулиш Ю.І. Бюджетне забезпечення соціальної сфери в Україні: оцінка ефективності та підходи до обґрунтування / Скулиш Ю.І. // Економіка і держава. - 2009. - №1 (73). - С. 21-23 (0,3 друк. арк.).

Додаткові публікації за темою дисертації:

6. Соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи : [нац. доповідь] / [Лібанова Е. М., Макарова О. В., Скулиш Ю. І. та ін.]. - К. : Інститут демографії та соціальних досліджень НАН України ; Міністерство праці та соціальної політики України ; Український центр соціальних реформ, 2008. - C. 29-34 (особистий внесок автора - п. 1.4 - “Фінансове забезпечення соціального захисту постраждалого населення”) (0,2 друк. арк.).

7. Скулиш Ю. І. Оцінка ефективності бюджетного забезпечення соціальної сфери в Україні / Скулиш Ю. І. // Сучасні проблеми глобальних процесів у світовій економіці : матеріали ІІІ Міжнар. наук.-практ. конф. (Київ, 6-7 лист. 2008 р.) / гол. ред. О.М. Ложачевська. - К. : НАУ, 2008. - С. 89-90 (0,1 друк. арк.).

8. Скулиш Ю.І. Оцінка бюджетного забезпечення вищої освіти в Україні: якісні аспекти / Скулиш Ю.І. // Вища освіта України - 2008. - Дод. 3, Т. IV (11). - С. 534-542. - (Тематичний випуск “Вища освіта України у контексті інтеграції до європейського освітнього простору”) (0,6 друк. арк.).

АНОТАЦІЇ

Скулиш Ю. І. Соціальна сфера: проблеми та перспективи бюджетного забезпечення в Україні. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата економічних наук за спеціальністю 08.00.07 - Демографія, економіка праці, соціальна економіка та політика. - Інститут демографії та соціальних досліджень НАН України, Київ, 2009.

У дисертації сформовано теоретико-методологічні засади оцінки розвитку соціальної сфери в контексті її бюджетного забезпечення, розроблено методичні підходи до оцінювання соціальної спрямованості бюджетної політики, визначено напрями і пріоритети розвитку соціальної сфери в умовах обмеженості бюджетних ресурсів, сформульовано пропозиції щодо підвищення ефективності соціальних видатків.

Запропоновано нові підходи до трактування поняття “соціальна сфера” в ринкових умовах, обґрунтовано розуміння державних видатків на соціально-культурні цілі як соціальних інвестицій, досліджено моделі фінансового забезпечення соціальної сфери та можливості їх застосування в Україні.

У дисертаційній роботі розглянуто особливості бюджетного забезпечення соціальної сфери в Україні. На основі розроблених методичних підходів проаналізовано його відповідність обраним критеріям соціальної спрямованості бюджетної політики, а також оцінено реальний вплив соціальних видатків держави на покращання ситуації в різних сферах суспільного життя. Визначено основні проблеми бюджетного забезпечення соціальної сфери та чинники, що зумовлюють недостатню ефективність соціальних видатків в Україні. Проаналізовано ризики необґрунтованого зростання соціальних видатків, що не підкріплене відповідними макроекономічними передумовами.