Приватизация в России: итоги, особенности и проблемы

Предполагавшийся при разработке модели ваучерной приватизации вариант дальнейшего развития ситуации по перераспределению собственности, при котором после быстрого ее разгосударствления начнется не менее быстрый процесс перехода прав собственности в руки эффективных собственников, в период с, 1992 по 1994 г. фактически не наблюдался. Концентрация капитала в интересах «стратегического частного собственника» не происходила. Даже тогда, когда такая концентрация имела место, она, как правило, осуществлялась на базе спекулятивного, а не производственного капитала.

В условиях высокой инфляции, характерных для периода проведения ваучерной приватизации, когда инвестирование в реальное производство сопровождалось высокими рисками, процесс приватизации оказался в какой-то степени изолированным от других элементов экономической политики (от структурных реформ и макроэкономической стабилизации). Это стало дополнительным фактором отсутствия масштабного повышения эффективности реального сектора российской экономики в рассматриваемый период.

На этапе ваучерной приватизации практически не была решена задача привлечения в российскую экономику иностранных инвестиций, что провозглашалось в качестве одной из основных целей этого этапа. В частности, к концу 1993 г. иностранные инвестиции в России составили в целом менее 2,7 млрд. долл., а за первую половину 1994 г. возросли лишь на 278 млн.долл./9/

Такой малый объем участия помимо общих причин, препятствующих притоку иностранных инвестиций в российскую экономику (отсутствие политической стабильности, неблагоприятный инвестиционный климат, высокий уровень налогов), объясняется просчетами в самой организации проведения приватизации. К их числу можно отнести: трудности с приобретением пакета акций, позволяющего реально влиять на положение дел на предприятии; законодательная неопределенность положения иностранного инвестора в ходе приватизации, вынуждавшая большинство иностранных инвесторов действовать через посредников, что затрудняло их прямое участие в процессе приватизации.

Денежный этап.

Главная цель денежного этапа приватизации, официальное начало которого датировано 1 июля 1994 г., -- переход прав собственности на приватизируемое государственное имущество в руки реально ответственных (эффективных) собственников. Денежный этап приватизации должен обеспечить выполнение трех стратегических задач:

1. сформировать инвесторов, владеющих значительными пакетами акций, что повысит их заинтересованность в долгосрочных инвестициях;

2. обеспечить приватизируемые предприятия наличными средствами, необходимыми для их структурной перестройки;

3. способствовать решению фискальных задач, т.е. пополнению доходной части госбюджета.

Особенностью денежного этапа является его направленность на осуществление перехода от системы бесплатной раздачи собственности к ее реальной продаже в ходе относительно «медленной» приватизации. В интересах привлечения стратегических инвесторов, которые ориентируются на контроль и управление предприятием, предполагалось выставлять на денежные аукционы и инвестиционные конкурсы относительно крупные пакеты акций -- не менее 15--25% уставного капитала предприятия.

К основным объектам приватизации нового этапа относятся три вида имущества: государственные пакеты акций приватизированных предприятий, земельные участки приватизированных предприятий и недвижимость./5/

Первоначально на новом этапе предполагалось использовать следующие методы приватизации:

1. безвозмездную передачу акций работникам;

2. продажу акций работникам по закрытой подписке;

3. продажу акций по инвестиционному конкурсу;

4. продажу акций по коммерческому конкурсу;

5. продажу акций на аукционе, в том числе с использованием институтов фондового рынка, включая биржи;

6. продажу акций на специализированном аукционе;

7. продажу предприятий на аукционах;

8. продажу предприятий по коммерческому конкурсу, в том числе с ограниченным числом участников;

9. продажу предприятий по инвестиционному конкурсу;

10. выкуп арендованного имущества;

11. продажу предприятий товариществам по особым льготам;

12. продажу имущества (активов) действующих, ликвидируемых и ликвидированных предприятий;

13. продажу объектов незавершенного строительства (особые процедуры);

14. продажу предприятий-должников (особые процедуры).

Залоговые аукционы (вторая половина 1995 г.) исследователи относят к денежному этапу приватизации. Идея залоговых аукционов была предложена самими заинтересованными лицами, которых в наши дни принято именовать олигархами. В книге А.Колесникова «Неизвестный Чубайс. Страницы из биографии» приведены следующие объяснения: «В марте 1995 года Владимир Потанин предложил реализовать схему залоговых аукционов, разработанную, по свидетельству Дмитрия Васильева, Борисом Йорданом, которая в той ситуации показалась единственно возможным способом пополнить бюджет, дать реальный старт денежной приватизации и продолжить политику финансовой стабилизации, за которую отвечал Анатолий Чубайс. После аукциона победивший банк должен был предоставить правительству кредит под залог принадлежащих ему [государству] акций того или иного предприятия. Потом, в соответствии с этой схемой, эти заложенные акции должны были либо быть проданными на конкурсе, либо перейти в собственность кредиторов, либо правительство вынуждено было вернуть кредит. В результате реализации залоговых аукционов задание по приватизации было выполнено, что в немалой степени способствовало фактическому завершению финансовой стабилизации. Аукционы стали стартовой площадкой для формирования российской олигархии -- класса очень крупных собственников»./15/

Таким образом, специальные залоговые аукционы должны были в конкурсном порядке выявить банки, предлагавшие наиболее выгодные для правительства условия кредитования. Тем не менее, исследователи обращают наше внимание на следующие вопросы. Зачем правительству брать кредит у российских банков и отдавать в залог акции госпредприятий будущим олигархам, если потом на возврат кредитов денег не будет? И если до залоговых аукционов В.Потанин и другие участники не были очень крупными собственниками, то откуда у них взялись деньги на кредит государству, чтобы потом получить такие важные объекты российской индустрии?

Тем не менее, консорциум российских коммерческих банков в составе банков «Империал», «Инкомбанк», «ОНЭКСИМ банк», «Столичный банк сбережений», «Менатеп» и «Международная финансовая компания» предложил Правительству РФ крупный льготный приватизационный кредит, временно замещающий собой запланированные в бюджете поступления от приватизации, при условии передачи им в залог пакетов акций ряда крупнейших российских предприятий. Вместе с тем, известно, что Правительство сначала одолжило банкам деньги под мизерный процент: из 9 коммерческих банков, в которых Минфин России размещал на депозитах временно свободные валютные средства, в залоговых аукционах участвовали 6 банков (в качестве потенциального кредитора или гаранта).

Тем не менее, в 1995 г. было проведено 11 из 12 залоговых аукционов. Все банки названного консорциума, за исключением «Инкомбанка», стали победителями залоговых аукционов. Общая запланированная сумма кредита по всем заключенным договорам составила 3,57 трлн. рублей, или 1,85% от доходов федерального бюджета за 1995 г. Учитывая, что выполнение плана по доходам федерального бюджета 1995 г. составило 106% (при общем дефиците в 48 трлн. рублей), решающего значения для покрытия дефицита эти кредиты не имели. Анализ состава участников аукционов и их гарантов показал, что в большинстве случаев состязательность при проведении аукционов не предполагалась./8/

По истечении установленного срока кредитования (1 сентября 1996 года) в случае не возврата денег банк-залогодержатель имел право реализовать на рынке имеющийся у него пакет акций. Как и предполагалось, было принято совместное решение Правительства и Совета безопасности, которое подтвердило право банков продавать заложенные пакеты акций. Что и было сделано разными способами, причем - что уже стало традицией -- со многими скандалами между конкурентами. В большинстве случаев пакеты акций были выкуплены самими кредиторами непосредственно или через подставные фирмы. Пожалуй, наиболее бесконфликтно прошли продажи заложенных пакетов акций нефтяных компаний «Сургутнефтегаз» и «Лукойл»./18/

Таким образом, с использованием механизма залоговых аукционов были приватизированы крупные компании:

1. нефтегазовый комплекс: Сургутнефтегаз, Лукойл, Сиданко, Юкос, Сибнефть;

2. металлургический комплекс: Челябинский меткомбинат, Норильский никель, Новолипецкий металлургический комбинат;

3. морские пароходства: Северо-Западное пароходство, Мурманское морское пароходство, Новороссийское морское пароходство.

Ниже в табличной форме приведены данные по самым дорогим залоговым аукционам

Таблица 2. Самые дорогие залоговые аукционы

Таким образом, основные выводы, которые можно сделать в отношении приватизации с использованием механизма залоговых аукционов, состоят в следующем:

1. были приватизированы наиболее привлекательные российские предприятия по ценам, существенно ниже их рыночной стоимости;

2. одним из эффектов такой приватизации явилось формирование класса российских олигархов;

3. по некоторым оценкам, заключенные сделки имеют все признаки притворности, направленной на отчуждение федеральной собственности в пользу ограниченного числа лиц.

Инвестиционные конкурсы (1993-1998 гг.)по продаже объектов приватизации, находящихся в государственной собственности, были еще одной реалию российской приватизации. По сути, инвестиционные конкурсы для федерального бюджета являлись убыточной формой продаж, так как, при продаже пакетов акций на аукционе или коммерческом конкурсе, продажная цена в результате торгов выросла бы многократно и деньги сразу бы были направлены в бюджет. Тем не менее, идеология инвестиционных курсов состояла в том, что государство в условиях мизерности федерального бюджета поручало инвестору-покупателю осуществить инвестиционную поддержку приватизируемого производства, подразумевая, что упущенный доход бюджета будет компенсирован в дальнейшем за счет преобразования действующего производства. Покупатель, став собственником, как правило, крупного пакета акций, приобретенного на инвестиционном конкурсе, становился, по сути, исполнителем государственного заказа по финансовой и производственной реабилитации приватизированного предприятия.

Через инвестиционные конкурсы прошли практически все крупнейшие предприятия России: предприятия нефтедобычи и нефтепереработки, Норильский никель, гиганты горнодобывающей отрасли, черной и цветной металлургии, порты, предприятия энергетики, связи./5/

В самом понятии «инвестиционный конкурс по продаже пакетов акций акционерных обществ, созданных в порядке приватизации государственных и муниципальных предприятий» соединены два независимых друг от друга процесса:

1. конкурс по приобретению акций приватизируемых предприятий;

2. исполнение инвестиционных обязательств, принятых как дополнительное условие участия в приватизации.

В качестве критерия для выявления победителя конкурса могут быть назначены разные показатели: цена пакета (коммерческий конкурс), социальные условия, сумма инвестиций, сроки внесения инвестиций, цели и формы инвестирования или любые иные показатели.

Резюмируя опыт продаж на инвестиционных конкурсах, нужно отметить, что продавец государственного имущества -- РФФИ и территориальные фонды имущества не проводили должной подготовительной работы, недостаточно изучали истинные намерения покупателей. Впоследствии выявлялись нарушения в расчетах уровня инвестиций, корыстный сговор инвестора и эмитента, иные нарушения, связанные с неисполнением инвестиционных обязательств. По данным РФФИ, всего с начала приватизации было заключено 147 договоров с победителями инвестиционных конкурсов по продаже объектов федеральной собственности, размер инвестиционных обязательств составлял не менее 2,1 трлн. рублей, территориальными фондами имущества заключено более 1 219 договоров, сумма инвестиций оценивается в 8,2 трлн. рублей. РФФИ признает, что из 147 договоров выполнено только 26.

Главной отличительной чертой денежного этапа приватизации является действие Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» (далее--«Закон о приватизации»). Поскольку некоторые из вышеперечисленных методов приватизации показали свою неэффективность, в Закон о приватизации не вошли безвозмездная передача акций, закрытая подписка и инвестиционный конкурс.

В ходе приватизации было образовано около 31 тыс. открытых акционерных обществ; общее число приватизированных предприятий на 1 января 1998 г. составило 126785, или 58,9% от общего количества государственных предприятий в начале приватизации.

К основным результатам денежной приватизации следует отнести:

1) выведение значительной части государственного имущества из-под директивного управления государства и вовлечение его в рыночный оборот;

2) формирование основ рынка недвижимости, в том числе рынка земли под объектами приватизации. Положительные результаты денежной приватизации состоят также в ее бюджетном эффекте: в 1997 г. запланированное бюджетное задание было превышено в 2,8 раза. Это связано с, впервые примененной, практикой предпродажной подготовки предприятия./2/

Процесс приватизации способствовал и погашению задолженности предприятий по платежам в бюджет за счет инвестиций, вносимых победителями конкурсов: в 1997 г. эти средства составили 578 млрд. руб.

Следует отметить основные факторы, без наличия которых приватизация в 1997 г. не принесла бы бюджетного эффекта:

- снижение политических рисков в связи с отсутствием каких-либо выборов (что вызвало повышение активности фондового рынка и увеличение числа продаж);

- низкая доходность по государственным ценным бумагам, которая способствовала инвестированию в реальный сектор экономики (по некоторым оценкам, кризисное состояние финансовых рынков отвлекает на операции с государственными ценными бумагами 80--90% средств);

- совершенствование нормативной базы приватизации.

Денежная приватизация имела положительное значение с точки зрения привлечения иностранных инвесторов. Сам факт перехода к денежной приватизации является новым стимулом для многих из них в силу появления привычных средств платежа.

В ходе денежной приватизации высветился ряд проблем. Прежде всего это обострение противоречий между покупателями предприятий и менеджментом. Конфликт заключается в том, что значительная часть директората, не сумевшая приспособиться к новым условиям хозяйствования (более жесткие бюджетные ограничения), по-прежнему характеризуется склонностью к государственному патернализму и вообще менталитетом советского хозяйственника. Максимизация прибыли занимает в его приоритетах подчиненное место, а на передний план, как и раньше, выдвигается задача наращивания объемов производства. А новые собственники не обладают такими финансовыми возможностями, чтобы удовлетворить инвестиционные запросы приватизированных предприятий, да и не желают этого, опасаясь разворовывания инвестируемых средств директоратом предприятия, прокручивания денег на счетах дружественных компаний, расходования валюты в целях личного потребления, и т.п. По данным ВЦИ-ОМ, 74% новых инвесторов отказываются финансировать свой объект собственности, пока у руководства остается старый менеджмент.

Таким образом, в результате проведения массовой приватизации, как на чековом, так и на денежном ее этапах, поставленные перед органами по управлению государственным имуществом задачи не были решены в полном объеме.. При этом:

1. не был сформирован широкий слой эффективных частных собственников;

2. структурная перестройка экономики не привела к необходимому уровню повышения эффективности деятельности предприятий;

3. привлеченных в процессе приватизации инвестиций сказалось явно недостаточно для производственного, технологического и социального развития предприятий;

4. в ряде отраслей не удалось сохранить конкурентное положение предприятий на отечественном и мировом рынках.

Финансовый кризис 17 августа 1998г. существенно изменил экономическую ситуацию в России - практически начался новый этап перераспределения прав собственности. Заметно сместились акценты в перераспределении собственности (контроля). Инвесторов, ушедших из реального сектора, можно вернуть крайне резким обесценением корпоративных бумаг. Напротив, некоторые держатели пакетов, включая эмитентов, попытались улучшить финансовое положение за счет сброса акций. Многие коммерческие банки и финансовые группы, оказавшись на грани или в процессе банкротства, рассматривали возможность расчета по своим обязательствам путем переуступки принадлежащих им пакетов акций в реальном секторе или уступки неликвидных пакетов. В рамках приватизационных продаж отдельные держатели пакетов попытались консолидировать имеющиеся пакеты в интересах контроля с минимальными затратами.

В то же время кризис привел к дополнительным эмиссиям акций и производных бумаг, активизировал использование долговых схем (секьюритизации долгов), инструментария банкротства, реорганизацию компаний. В этих условиях более заметными и успешными стали попытки региональных элит взять под контроль основные предприятия своего региона. На федеральном уровне реанимируются идеи собственности трудовых коллективов и крупных государственных холдингов как основной структурной единицы российской экономики. Эти тенденции сохранятся и в 2000г, что может усилить нестабильность прав собственности и потребует ужесточения политики защиты интересов инвесторов (акционеров).

Практика 1998-99гг. позволяет выделить следующие, иногда противоречивые направления, которые определяют особенности кризисного этапа перераспределения собственности в России.

Финансовый и политический кризис 1998г. подвел черту под той неоднозначной политикой, которую с определенной долей условности принято называть "денежной приватизацией" в России. Итоговый доход от продаж в 1998г. формально соответствовал требованиям закона о бюджете на 1998г. и скорректированному заданию правительства, однако его основная часть была получена от продажи 2,5% акций РАО "Газпром". Как и в предыдущие годы, стандартные приватизационные сделки не принесли весомого дохода в бюджет притом, что фактически ни одна из запланированных продаж не состоялась.

В то же время ситуация осложнилась финансовым кризисом. Девальвация рубля и общее падение капитализации российского рынка акций лишили даже наиболее перспективных российских эмитентов ценовых ориентиров. В ситуации хронического кризиса финансовых рынков в России с октября 1997г. мобилизация свободных финансовых ресурсов (собственных и заемных) с целью контроля за новыми объектами становилась все более проблематичной даже для крупнейших отечественных финансовых группировок. Что касается потенциальных иностранных инвесторов, то лучшим свидетельством оценки ими ситуации стал массовый отток с рынка ценных корпоративных бумаг в 1998г.

Такая ситуация, явно неблагоприятная для бюджетных доходов, может, однако, способствовать активизации приватизационных продаж в тех случаях, когда резкое падение цен на рынке позволяет с минимальными затратами завершить процесс консолидации корпоративного контроля. Если на стадии быстрого роста рынка многие держатели пакетов акций были вынуждены ограничиваться только портфельным вложением или в лучшем случае контрольным пакетом, то в условиях кризиса логичной становится дальнейшая концентрация акционерного капитала.

Сложившаяся ситуация означает продолжение и, возможно, ускорение массового сброса остающихся пакетов. По данным Мингосимущества РФ, в 1998г. намечалась продажа около 2 тыс. "раскрепленных" пакетов акций, многие из которых, видимо, остаются пока в собственности государства. Предполагался также сброс пакетов менее 25%. Как показывает практика прежних лет (тем более в условиях глубочайшего кризиса финансового рынка), речь может идти не столько о продаже, сколько о фактической передаче этих пакетов тем или иным частным или институциональным держателям акций.

В итоге приватизационный процесс вновь возвращается на стадию спонтанного внеэкономического развития в силу, с одной стороны, не заинтересованности правительства в организации типовых сделок в рамках остаточной приватизации, с другой - дешевизны активов и соответственно исчезновения рыночных критериев для сделок./4/

2.3 Итоги и последствия приватизации в России

В развитых странах приватизация, как правило, сопровождается реструктуризацией предприятий и повышением прозрачности их балансов, в России все наоборот - отсюда и результативность. Доля доходов от приватизации в бюджетах субъектов РФ в период с 1993-го по 2003 г., за редким исключением, по итогам финансового года не превышала 1%1. Процесс приватизации примерно до 1994 г. проходил в основном путем акционирования и выкупа арендованного имущества. Далее - все больше за счет продажи недвижимости на залоговых аукционах. Залоговые аукционы, по оценке С. Степашина, были просто полумошеннической схемой, когда люди брали кредиту банка, за бесценок покупали крупнейшие предприятия, иногда даже не возвращая кредит.

В конечном счете приватизация большинства предприятий России привела к перераспределению ВВП в пользу крупных частных собственников, что в итоге отразилось на уровне жизни большинства россиян. Главная цель, поставленная в Государственной программе приватизации, - создание эффективного собственника и социально ориентированной рыночной экономики - не была достигнута. По оценкам экспертов Мирового банка, в настоящее время в России в результате приватизации “существует самый высокий в мире уровень концентрации частной собственности”, т.е. сложилась ситуация, тормозящая процессы развития рыночной конкуренции.

В выводах и рекомендациях Счетной палаты по результатам анализа приватизации 1993-2003 гг. отмечается, что, несмотря на то, что к концу 90-х гг. XX в. в целом была решена задача изменения форм собственности (более 58,9 %предприятий стали частными), ряд стратегических целей приватизации достигнут не был:

- не сформирован широкий слой эффективных частных собственников;

- структурная перестройка экономики не привела к желаемому повышению эффективности деятельности предприятий;

- привлеченных в процессе приватизации инвестиций оказалось недостаточно для производственного, технологического и социального развития предприятий;

- в ряде отраслей не удалось сохранить конкурентное положение предприятий на отечественном и мировом рынках.

В процессе шокового перехода к становлению рыночных отношений были разрушены институты командно-административной системы, а становление новых затянулось, что и привело к провалу рыночных идей, силовому переделу собственности, развитию теневой экономики2 и становлению олигархического капитализма в России.

В целом, следует отметить, что российская приватизация 1993-2003 гг. решала вопросы не повышения эффективности использования государственной собственности, а реально была нацелена на изменение экономического базиса общества, радикального изменения отношений собственности. В условиях политической нестабильности владельцы крупной собственности стремились к максимальному использованию производственных мощностей и вывозу капитала, серьезная же модернизация, а тем более инновационные разработки в плане не значились. “Нечестная приватизация” 1990-х гг. и заложила фундамент хронического отставания России в модернизации и инновационном развитии, по сути, основу неконкурентоспособной экономики.

В ходе реформирования России была полностью изменена форма общенародной (государственной) собственности. Но кто от этого выиграл, сформировался ли эффективный собственник, трансформировалась ли и как глубоко традиционная для советского периода подчиненность субъектов собственности функционирующей власти, созданы ли современные правовые и экономические институты, обеспечивающие экономическую безопасность реализации прав собственности? И наконец, имеются ли в России альтернативные варианты приватизации госсобственности? Не претендуя на полноту ответов, рассмотрим часть поставленных проблем./9/

Результаты приватизации государственной собственности в России не только не обеспечили роста эффективности ее использования, ибо по большинству экономических показателей докризисная Россия 2008 г. не достигла уровня1990 г., но и не обеспечили ее правовой неприкосновенности. В “Докладе о глобальной конкурентоспособности 2010-2011гг.” Всемирного экономического форума Россия по части обеспечения прав собственности заняла 128-е место из139 возможных3.

Как показывает двадцатилетний опыт приватизации государственного и муниципального имущества, за прошедшие годы в России не выросли эффективность производства и конкурентоспособность отечественных товаров. Более того, по уровню производительности труда наше отставание от развитых стран еще больше увеличилось. Так и не была проведена системная модернизация производства и не создана национальная инновационная система. С началом массовой приватизации существенно снизились объемы производства во всех несырьевых и сырьевых отраслях, что в целом отражает общую тенденцию влияния приватизации государственных и муниципальных предприятий на социально экономические показатели. Прежде всего обращает на себя внимание устойчивое снижение численности населения России, и здесь главное не миграционные процессы, а моральное настроение общества, резкая

дифференциация уровня жизни, неуверенность в будущем, социально-политическая обстановка, в обострении которой существенную роль сыграла шоковая для населения приватизация. /10/

Что касается добычи и производства сырьевых ресурсов, то уровень 1990 г. достигнут только по добыче газа, но следует отметить, что ведущий газовый добытчик Газпром - государственная корпорация. В принципе, натуральные показатели косвенно, но отражают общий экономический климат, в том числе связанный с приватизацией4.

В процессе радикальной экономической реформы предполагалось осуществить процесс разгосударствления экономики, а реально произошло два процесса: приватизация государственной муниципальной собственности и огосударствление части собственности. Как отмечает Д. Сорокин, в основе нынешнего огосударствления российской экономической жизни лежит недостаточная легитимность сложившихся отношений собственности на средства и результаты производства, предопределенная механизмами приватизации госсобственности в 1990-е гг. Имеется в виду огосударствление отношений присвоения, формирующее фундаментальное неравенство во взаимодействии предпринимателя и государства. Последнее в лице своих представителей в любой момент может лишить собственников возможности

присваивать доход от принадлежащего им капитала. В результате экономический интерес предпринимателя направлен не на структурное и технологическое развитие, требующее долгосрочных вложений в материальную базу предпринимательской деятельности и человеческий капитал, а на максимизацию немедленного результата5.

Повышение эффективности собственности состоит в ликвидации избыточных полномочий власти в бизнесе с государственным имуществом, ибо бизнес на базе госимущества - это коррупция, теневые процессы, давление на малый бизнес как конкурентов. Следует быть последовательным как в объявлении целей разгосударствления отношений собственности, так и в ее технологии, реализации и не сводить приватизацию только к обновлению отношений собственности якобы на новой качественной основе. По мнению Председателя Комитета по собственности Государственной думы РФ В.С. Плескачевского, “понятие “эффективность” применительно к процессу управления государственной собственностью предполагает соответствие деятельности органов государственной власти потребностям, запросам и ресурсам общества”6.Если этого не происходит, то эффективность использования собственности снижается. /9/

Опыт приватизации РАО “ЕЭС” показал: вследствие разгосударствления была разрушена единая энергосистема России, что не способствовало интересам ни страны, ни ее населения, и этот процесс не только не обеспечил приток инвестиций в модернизацию, но обострил социальные и экономические проблемы в виде непрерывного роста тарифов, постоянного поиска инвестиций, старения фондов и роста аварийности. По мнению авторов доклада “Реформа энергетики: промежуточные итоги, проблемы и перспективы”, подготовленного Фондом национальной энергетической безопасности, основные проблемы отрасли остались после приватизации энергокомпаний нерешенными. Не достигнута одна из главных целей реформы - привлечение инвестиций.

Инвестиционные программы энергокомпаний срываются даже несмотря на то, что их приватизация сопровождалась проведением размещения их акций, выручка от продажи которых была безвозмездно передана новым собственникам. Не решена до сих пор и такая серьезная проблема, как надежность электроэнергетики. Снижение цен на электроэнергию, обещанное идеологами приватизации в качестве ее неизбежного результата, осталось декларацией намерений: цены на электроэнергию после приватизации растут быстрее инфляции. По мнению одного из авторов доклада, “вместо одной естественной монополии страна получила 22 противоестественных”7.

Эффективность приватизации следует рассматривать и с позиции частного бизнеса, и она не сравнима с государственной. По имеющимся данным, “за семь лет приватизации только из-за заниженной оценки предприятий нефтяного комплекса страна потеряла сумму, равную 16 годовым бюджетам”8. Может быть, это и завышенные данные, но если государство потеряло, то, значит, бизнес нашел, соблюдая при этом свои интересы. Но в цивилизованном обществе «..частные интересы могут быть определены лишь тогда, когда они одновременно служат также интересам общества...»9.

Существенную дифференциацию эффективности приватизации в разных странах отмечает в своей статье К. Шпренгер: «В части европейских стран она приводит к росту производительности труда и улучшению финансовых показателей, но в России выигрыш не столь очевиден, и для оценки приватизации потребуется больше времени».10В статье выделены факторы, в различной мере влияющие на объективность сравнения эффективности работы государственных и частных предприятий. Это прежде всего эндогенная структура собственности, случайная выборка предприятий, учет реальных условий работы компаний, наличие внутренних и внешних займов, конкуренция, объем инвестиций, протекционизм государства, в том числе и приватизированным предприятиям.

Сравнение работы компаний частного и государственного сектора, проведенное в 2005 г., показало, что собственность сама по себе не снижает общей факторной производительности(ОФП). Однако, когда государственная собственность взаимодействует с мягким бюджетным ограничением, защитой от внешней конкуренции и с зарубежной собственностью, она действительно сокращает ОФП. Отсюда следует, что среда, в которой действует госпредприятие, важна для обеспечения эффективности.

Сравнительный анализ канадских фирм с некоммерческими целями и фирм, чьи явные цели состоят исключительно в максимизации прибыли, показали, что госпредприятия, которые максимизируют прибыль, работают примерно так же, как и частные предприятия, а госпредприятия с политическими и социальными целями работают хуже. Исследование условий функционирования различных типов госпредприятий показало: “Аффилированные с центральным и местным правительствами, они работают лучше частных компаний, которые, в свою очередь, превосходят государственные бюро, управляющие активами на региональном уровне. Авторы делают вывод, что правительство может быть эффективным собственником в странах со слабой институциональной средой”11.

Опыт Китая свидетельствует, что важен не процесс приватизации и появления якобы более эффективных собственников, главное - это обеспечение структурных изменений, способствующих росту экономики и справедливому распределению доходов. Такая направленность приватизации госсобственности даже не просматривалась младореформаторами России. И это при том, что имелись общие методологические подходы. Так, к принципам эффективной приватизации специалисты Всемирного банка относят жесткую необходимость того, чтобы приватизационные сделки:

- отвечали критериям общественно-политического согласия по поводу изменения прав собственности (что, в частности, предполагает переход от использования принципов “PublicRelations”, т.е. чистого пиара, к принципам“PublicInformation”);

- обеспечивали комплиментарность (взаимоусиление) приватизационной и конкурентной политики на рынке;

- создавали высочайший уровень транспарентности (прозрачности) приватизационных продаж для исключения коррупционных проявлений и создания устойчивых прав собственности/12/.

2.4 Приватизационные процессы на современном этапе

Прошедший после глобального финансового кризиса (2008) небольшой период вновь актуализировал проблему приватизации собственности. По мнению главы Федеральной антимонопольной службы И. Артемьева, массовую приватизацию нужно проводить сейчас. Причем в обязательном порядке она должна коснуться естественных монополий.

В данной связи особый интерес представляет итоговый доклад группы, обновляющий программу стратегического развития страны до2020 г., по разделу “Управление государственной собственностью и приватизация”, предлагающий радикальное изменение идеологии управления государственной собственностью и приватизации13. Основная идея - существенное расширение масштабов приватизации и акцент в процессе ее осуществления на приватизацию крупных и крупнейших системообразующих предприятий.

Предлагается радикальное сокращение государственного сектора, масштабы и механизмы осуществления которого было бы точнее назвать его демонтажом. Радикальность данной меры проявляется, во-первых, в предложении расширить и без того чрезмерно внушительные масштабы правительственной программы приватизации на период 2011-2015 гг., несмотря на то, что Росстат фиксирует безусловное доминирование частного сектора в экономической структуре России и постепенное перманентное сокращение государственного сектора, причем не только по количеству государственных предприятий, но и по степени участия государства в экономике. Во-вторых, в намерении отказаться от контрольных пакетов акций в крупных и крупнейших государственных компаниях посредством доведения уровня их приватизации до сохранения за государством только блокирующих пакетов./6/

В связи с последним намерением следует заметить, что предлагаемый в докладе отказ от государственного контроля над крупными компаниями посредством доведения участия государства в их уставном капитале до 25 % означает по сути запуск рискованного для экономики процесса демонтажа государственного сектора, его замену акционерными обществами со смешанной собственностью, контролируемой частным капиталом. Такой размах приватизации, не сопровождаемый тщательным обоснованием и аргументацией, напоминает приватизацию 1990-х гг.

Еще одним нововведением является предложение придать идее “презумпности полезности приватизации” статус принципа государственной политики в области управления государственной собственностью. Судя по всему, авторы доклада руководствовались именно этой предлагаемой ими установкой, поскольку убедительной аргументации необходимости практического демонтажа государственного сектора в докладе не наблюдается, что абсолютно неадекватно радикальности предлагаемых мер. В более тщательной аргументации нуждаются и такие предложения, как:

- возведение в статус принципа государственной политики презумпции полезности участия иностранного капитала в приватизации государственных компаний, в том числе крупных и крупнейших, что также требует, на наш взгляд, более развернутой аргументации;

- обеспечение возможности занижения стоимости приватизируемых компаний, предлагаемое не прямолинейно, а в несколько завуалированных формах: в предложениях передавать часть выручки от приватизации новым собственникам - покупателям, проводить дополнительные эмиссии акций приватизируемых компаний и передавать выручку от их продажи также покупателям, допустить возможность продажи предприятий за один рубль.

Формально эти меры не являются предложениями занизить стоимость приватизируемых госкомпаний, но фактически эквивалентны им и неявно легализуют занижение цены, поскольку сокращают поступления в бюджет от приватизации. А включение в способы приватизации продажи предприятий за один рубль создает широкие возможности для манипуляций;

- сокращение государственного участия в государственных институтах развития и в государственных банках за счет дополнительных эмиссий акций;

- реализация заявительного способа определения состава приватизируемых объектов.

Авторы предлагают в качестве приоритетного способа определения их состава не решения федеральных органов исполнительной власти, не их планы, а предложения бизнеса и потенциальных инвесторов. Реализация данного предложения есть по своей сути вытеснение государства из процесса формирования планов приватизации.

Необходимость обеспечения более высокой эффективности, которое декларировалось во всех программах российской приватизации, но практически никогда не достигалось14, в данном докладе даже не упоминается в качестве ее цели. А в качестве одного из принципов государственной политики в области приватизации авторы называют приоритет ее структурной эффективности. При этом в докладе присутствует озабоченность только одним структурным эффектом - максимальным (до степени подавления) сокращением государственного сектора.

Между тем внутренняя логика реформирования экономических процессов по определению предполагает в качестве приоритетной цели любых реформ повышение эффективности экономики, с учетом ее социальной составляющей.

Ориентация на достижение большей эффективности в рассматриваемом случае тем более должна иметь характер императива, поскольку одним из возможных последствий столь резкого сокращения государственного сектора, государственной собственности может стать расширение материальных основ реализации частных интересов в ущерб возможностям реализации общенациональных интересов.

В анализируемом докладе четко прослеживается попытка оправдать невозможность повышения эффективности в результате предлагаемой крупномасштабной приватизации. Именно этой причиной объясняются ссылки и на долговременный характер достижения приватизационного эффекта, и на невозможность его достижения без трансформации институциональной среды. А заявление о невозможности автоматического появления устойчивых предприятий вызывает недоумение, особенно в связи с тем, что на приватизацию именно устойчивых, успешных госкомпаний ориентирована прежде всего предлагаемая приватизация.

Все эти компании и без приватизации устойчивы и эффективны даже, несмотря на то, что многие из них обременены различного рода социальными обязательствами (Газпром, Аэрофлот, РАО “РЖД” и др.).Предлагаемое в 2020 г. поглощение бизнесом крупнейших системообразующих госкомпаний расширяет материальную и финансовую базу реализации его интересов. Субъекты крупного бизнеса практически освобождаются от необходимости обеспечивать более высокую эффективность приобретаемых компаний, поскольку данная цель исключена из целей приватизации. Они могут получить часть выручки от приватизации от проведения дополнительных эмиссий акций. Реализация заявительного принципа приватизации и принципа презумпции ее полезности существенно снижает для них возможность отказа в приобретении объектов даже в тех случаях, когда, возможно, это противоречит общественным интересам./4/

Масштабная приватизация системообразующих госкомпаний может обернуться политическими преференциями для крупного бизнеса, обеспечивая ему возможности оказывать давление на власть. Трудно представить себе, что в подобных условиях достижим разумный баланс между возможностями реализации частных и общественных интересов, между сохранением рычагов государственного влияния и расширения влияния крупного бизнеса. Столь же нереальной представляется и возможность преодоления тенденций к монополизации, которые неизбежно возникнут в результате трансформации крупнейших государственных компаний в частные.

Оценивая предлагаемое крупномасштабное сокращение предпринимательского сегмента государственного сектора, нельзя не отметить того, что оно означает столь же существенное сокращение возможностей приватизируемых государственных компаний, особенно крупных, выполнять специфические воспроизводственные функции, связанные с исполнением ими определенных социальных обязательств. Серьезные социальные обременения, обеспечивающие реализацию общественных интересов, имеют многие государственные компании, контролируемые государством. Они выполняют ряд не рыночных социальных функций, увеличивающих издержки и снижающих показатели их экономической эффективности.

Государство как собственник нередко использует деятельность государственных компаний для достижения определенных социальных эффектов, требующих затрат, но не обеспечивающих локального эффекта рыночного характера, формирующих так называемые “внешние эффекты” позитивного плана. Примеров на эту тему достаточно много. Отметим государственные структуры, оказывающие наиболее существенное воздействие на прирост социальной эффективности. Газпром в течение многих лет осуществляет газификацию страны, не дающую ему прироста экономического эффекта. Роснефть обязана разрабатывать рудные для освоения восточносибирские месторождения нефти, что для частных компаний нерентабельно без налоговых льгот. Сбербанк осуществляет функции, несовместимые с интересами чисто коммерческих банков, - поддержание обширной национальной сети отделений, многие из которых расположены в малонаселенных, труднодоступных районах страны и являются убыточными. РАО “РЖД”, в отличие от частных грузовых компаний, осуществляет не только высокодоходные перевозки, но и перевозки более дешевые, обслуживает не только крупную клиентуру, но и мелкие компании. Потери от менее доходных групп грузов перекрываются более доходными перевозками. Железнодорожные перевозки выполняют и социальные функции стимулирования приоритетных отраслей и поддержки населения. С этой целью государство устанавливает около 250 скидок на перевозку грузов различных классов, по различным направлениям.

Все вышеперечисленные компании, несмотря на их обременение выполнением социальных функций, экономически не менее эффективны, чем частные структуры. Их приватизация, и приватизация многих других государственных компании, имеющих социальные обязательства, будет означать автоматическое сокращение степени реализации общественных интересов вследствие неминуемого отказа приватизированных предприятий от выполнения социальных функций./11/

В современных условиях, особенно с учетом того обстоятельства, что мировая экономика, возможно, стоит перед очередной волной кризиса, более плодотворным и имеющим действительно стратегическую перспективу представляется иной подход к оптимизации соотношения между частным и государственным секторами экономики на основе широкого развития государственно частного партнерства. Государственный сектор нуждается в радикальном повышении качества и эффективности управления.

Расширение же частного сектора должно осуществляться прежде всего не за счет приватизации, а за счет его собственного роста на основе радикальной активизации инвестиционной и инновационной деятельности субъектов крупного бизнеса. Более конструктивным и в большей степени соответствующим логике и принципам подлинно стратегического подхода к организации отношений собственности, более востребованным процессом формирования инновационной экономики представляется не демонтаж и не подавление государственного сектора, а институциональное обеспечение кооперации потенциалов частного и государственного секторов, частной и государственной собственности, создающей условия достижения синергетического эффекта на основе использования их преимуществ и нейтрализации их провалов.

Российские власти подготовили окончательный план приватизации на предстоящую трехлетку. В части, касающейся крупных сырьевых активов, он оказался гораздо скромнее, чем обещали в правительстве еще пару лет назад. Речь идет о продаже порядка 2000 предприятий. От реализации этого имущества правительство надеется получить 1,7 трлн рублей (52 млрд долларов). Около триллиона пойдет в федеральный бюджет, а остальное - на развитие самих компаний.

Несмотря на эту финансовую разноголосицу, план, представленный правительством, некоторые эксперты назвали "суперамбициозным".По мнению экспертов, это абсолютно идеологическая задача. Скорее всего, здесь не будет особых денег: местами затраты на приватизацию превысят доходы от продажи. Но тем не менее, эту задачу надо решать, потому что государство не в состоянии управлять таким количеством предприятий. Это множит безответственность, коррупцию, воровство и снижение конкуренции.

Однако больше всего очередной раунд приватизации в России обсуждали не в связи со средними компаниями, а в контексте крупнейших сырьевых предприятий наподобие "Роснефти", "Русгидро", "Зарубежнефти" и других. Еще несколько лет назад, когда принимался первый трехлетний план приватизации (истекает в конце этого года), правительство обещало к 2016 году выйти из капитала этих компаний. Дмитрий Медведев, будучи президентом, заявлял о том, что приватизация крупнейших сырьевых активов будет способствовать повышению эффективности управления ими. Однако в июне этого года российские деловые издания со ссылкой на источники в правительстве сообщили, что власти все-таки пересмотрели план по приватизации энергетических компаний в сторону существенного сокращения. И оказались правы.

Согласно планам правительства, в "Роснефти" государство хочет продать лишь 19,5% акций и оставить себе контрольный пакет. Доля государства в "Зарубежнефти" будет к концу 2016 года уменьшена лишь до 90%. Не намерены власти расставаться и с контролем над крупнейшими финансовыми институтами страны: "Сбербанком" (50% плюс одна акция принадлежит Центробанку) и ВТБ (60,9% акций в собственности правительства).

Решение правительства приберечь крупные активы представляется многим экспертам вполне логичным. Во-первых, уже не первый год акции российских компаний сырьевого сектора котируются довольно низко, поэтому на их продаже много не заработаешь. «Из-за спада в мировой экономике сейчас не самое хорошее время для нефтегазовых компаний. К тому же, только что к "Роснефти" была присоединена ТНК-ВР. И поэтому приватизировать конкретно "Роснефть" нецелесообразно до тех пор, пока не извлечена выгода от этого присоединения», - полагает Григорий Бирг из аналитического агентства "Инвесткафе".

Во-вторых, российские власти сейчас и не нуждаются особо в деньгах. Хотя федеральный бюджет в 2012 году оказался дефицитным (дефицит чуть больше миллиарда долларов), но консолидированный бюджет - где подсчитаны доходы регионов - был исполнен с большим профицитом.

Наконец, добавляют аналитики рынка, государство предпочитает не лишаться рычагов влияния в стратегически важных предприятиях. А например, "Роснефть", являющаяся мировым лидером по запасам углеводородов (27,5 млрд баррелей после слияния с ТНК-BP), - относится к разряду таковых. Есть и технические причины отказа от изначального плана. Та же "Роснефть" не сможет приступить к освоению арктического шельфа, если перестанет быть госкомпанией. Эта норма закреплена в законодательстве, регулирующем освоение шельфовых месторождений.

Больше всего споров в экспертной среде вызывает теоретический вопрос о том, повышается ли эффективность управления предприятия, если оно переходит в частные руки.

Одни убеждают, что это не факт. Председатель комитета Государственной думы по энергетике Иван Грачев настаивает на том, что приватизация - "абсолютно штучная история", особенно в российских условиях. «Например, результатом приватизации РАО ЕЭС стало ухудшение всех технических и экономических параметров в разы. В полтора раза по износу, в полтора раза по потерям. Цены выросли. Никаких частных инвестиций в больших объемах отрасль не получила». С этой оценкой согласны далеко не все: некоторые утверждают, что плохие показатели по приватизации РАО ЕЭС - не следствие какой-то ущербности приватизации как таковой, а результат сложения многих неблагоприятных факторов в электроэнергетике./17/

В частности, по мнению Григория Бирга, винить следует хаотичное регулирование отрасли и отсутствие инвестиций в изношенную инфраструктуру.

Проблема не в том, что государство должно во что бы то ни стало выйти из ряда госкомпаний. Проблема в том, как сделать ряд этих компаний эффективно управляемыми. Совсем не обязательно, что частная компания будет управляться лучше государственной. Можно привести в пример Statoil в Норвегии, которая является госкомпанией, если в Норвегии нефтяной бизнес может принадлежать государству, то почему в России не может? В любом случае однозначного ответа на этот вопрос нет. Правительство обозначило определенный темп и удастся ли этот темп удержать. Сроки по ряду сделок неоднократно переносились. До истечения срока действия плана остается полгода, а нужно приватизировать около 660 компаний.

Мнение о том, что только продажа государственной собственности может повысить эффективность ее использования - результат упрощения решений данной проблемы, ее рассмотрения вне контекста системы методов управления государственной собственностью.

Между тем среди них есть подходы к управлению государственными предприятиями всех организационно-правовых форм, способных обеспечить не только поступление дополнительных доходов в бюджет, но и повышение эффективности государственной собственности и экономики в целом. Такие формы государственно-частного партнерства, как аренда, концессии и другие, могут обеспечить не только регулярное, устойчивое погодам (а не разовое) поступление доходов в бюджет, но и повышение эффективности использования государственной собственности.

Следует учитывать, что государственно-частное партнерство (ГЧП), как форма функционирования смешанной экономики, как перспективный тип организации экономической структуры общества, по сути, является альтернативой масштабной приватизации. Развитие таких форм государственно-частного партнерства, как аренда и концессия, может действительно стать эффективным вариантом использования госсобственности без ее массовой продажи в частную собственность, но для этого необходима более четкая и более системная стратегия развития экономической структуры общества и ее целеполагание.