1.1 История развития экологической оценки в России

Начиная с 70-х годов, в советской системе планирования и проектирования появились определенные элементы экологической оценки. Для некоторых крупных проектов и программ они были связаны с оценкой возможности их осуществления экспертами-экологами, для основной же массы деятельности - сводились к выполнению норм и правил проектирования, что было, разумеется, не всегда достаточно для предотвращения негативного воздействия на окружающую среду.

На протяжении 80-х годов в СССР росло осознание остроты экологических проблем и их значимости для общества. Параллельно, как со стороны государственных органов, так и со стороны широкой общественности, формировалось и понимание принципиальной недостаточности существующих механизмов учета экологических факторов при принятии хозяйственных решений [15, с. 116].

В 90-х годах российская система экологической оценки сформировалась в современном виде. В начале десятилетия делался выбор между двумя моделями, одна из которых рассматривала в качестве основы системы экологической оценки механизм ОВОС, а другая делала основной упор на государственную экологическую экспертизу. Обе модели исходили из того, что заказчик выполняет оценку воздействия на окружающую среду, а затем материалы ОВОС рассматриваются в рамках государственной экологической экспертизы. Разница состояла в том, какой из названных этапов понимался как основной, какой из них имел более высокий юридический статус и на каком этапе предусматривалось появление официальных документов.

25 февраля 1991 г. СССР была подписана “Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте” (Конвенция Эспоо) (ЕЭК, 1991). В 1992 г. Правительство России подтвердило участие России в Конвенции. Когда в июле 1994 г. было принято “Положение об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации” (Минприроды РФ, 1994), то в качестве одной из основных причин принятия этого Положения была указана необходимость реализации данной Конвенции.

11 декабря 1991 г. СССР прекратил свое существование. В результате союзные и российские органы охраны окружающей среды были объединены, а советское природоохранное законодательство продолжало действовать в России за исключением тех случаев, когда принимались новые российские законодательные акты, заменяющие или отменяющие его.

19 декабря 1991 г. Верховным Советом РСФСР был принят Закон РСФСР “Об охране окружающей природной среды” (Закон РСФСР, 1991), действующий в настоящее время. Он придал обязательный характер государственной экологической экспертизе плановой и проектной документации, включая технико-экономические обоснования, всех проектов вне зависимости от их масштаба и характера. Основная ее цель была определена как “проверка соответствия хозяйственной и иной деятельности экологической безопасности общества”. Запрещалась реализация проектов без положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Закон также предусмотрел возможность проведения общественной экологической экспертизы (подробнее см. разделы. Он не содержал каких-либо требований к процедуре проведения экологической оценки заказчиком и не упоминал термина “оценка воздействия на окружающую среду” [19, с. 116].

1 августа 1992 г. управлением государственной экологической экспертизы Минприроды была введена “Временная инструкция по экологическому обоснованию хозяйственной деятельности в предпроектных и проектных материалах” (Главное управление государственной экологической экспертизы, 1992). Инструкция определяла объем и содержание той информации, которую разработчик проекта был обязан включить в состав проектной документации для представления на экологическую экспертизу. В основном, документ требовал предоставления информации, свидетельствовавшей о соблюдении экологических требований, а также разрешений и согласований государственных органов (в пределах их компетенции). Инструкция упоминала оценку воздействия на окружающую среду, однако не содержала никаких процедурных требований и не регламентировала формат предоставления информации.

22 сентября 1993 г. Совет Министров принял “Положение о государственной экологической экспертизе” (Правительство РФ. 1993а), которое оставалось основным нормативным актом в этой области до принятия в конце 1995 г. нового Федерального закона “Об экологической экспертизе”. В Положении не содержалось упоминания об оценке воздействия на окружающую среду.

15 ноября 1993 г. Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов было объявлено о решении разработать “Положение об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации”. Предлагаемое Положение подлежало утверждению Указом Совета Министров. В то же время, Министерство еще раз подтвердило свое решение, принятое еще в 1989 г., не принимать на экспертизу проектную документацию, которая не сопровождалась материалами, отражавшими результаты проведения ОВОС [12, с. 116].

Проект “Положения об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации” был разработан весной 1994 г. Согласно проекту, ОВОС представлял собой “элемент процедуры принятия решений, направленный на определение и предотвращение негативного воздействия на окружающую среду” (Максименко Ю.Л., 1994). В проекте Положения говорилось, что ОВОС является составной частью процесса принятия решений, и подчеркивалась необходимость проведения ОВОС на самой ранней стадии разработки проекта, перечислялись участники проведения ОВОС. В проекте был приведен список документов, которые должны были передаваться на экспертизу разработчиком проекта хозяйственного объекта. Документация по ОВОС должна была включать анализ альтернатив, отражать результаты участия общественности, а также использование результатов ОВОС в процессе принятия решений. Процедура ОВОС являлась обязательной лишь для определенных видов хозяйственной деятельности и объектов, список которых содержался в Положении и был схожим со списком проектов, приведенным в “Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте” (ОЕЭК, 1991).

Предлагаемый проект не нашел достаточной поддержки у российских ведомств, и поэтому Положение не было принято постановлением правительства. Однако, претерпев ряд изменений, оно было утверждено Приказом Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов 18 июля 1994 г., а 22 сентября 1994 г. зарегистрировано в Министерстве юстиции. Одно из наиболее существенных изменений, введенных в переработанное Положение, касалось самого определения оценки воздействия на окружающую среду. В окончательном варианте приведена следующая формулировка: “Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) -- процедура учета экологических требований законодательства Российской Федерации при подготовке и принятии решений о социально-экономическом развитии общества” (Минприроды РФ, 1994). Таким образом, в сравнении с первоначальной формулировкой, роль ОВОС была серьезно ограничена и сведена, в первую очередь, к регулированию нормируемых воздействий, в то время как проект Положения давал определенные возможности для регулирования экологических последствий, в том числе и не попадающих под действие формальных стандартов. Данное Положение действовало до мая 2000-го года [18, с. 116].

Наконец, в 1995 г. был принят Федеральный закон “Об экологической экспертизе” (Федеральный закон, 174-ФЗ, 1995). В Законе были в основном сохранены принципы государственной экологической экспертизы, установленные в предшествовавших законодательных актах. Закон также определил права и обязанности сторон, участвующих в этом процессе (государственных органов, заказчика, общественности). С принятием этого Закона и ряда нормативных актов, развивающих его положения, в частности, “Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации” (Госкомэкология РФ, 2000), сформировалась в общих чертах современная российская система экологической оценки.

1.2 Официальная терминология и законодательные требования в области экологической оценки

Под экологической оценкой мы понимаем процесс систематического анализа и оценки экологических последствий намечаемой деятельности, консультаций с заинтересованными сторонами, а также учет результатов этого анализа и консультаций в планировании, проектировании, утверждении и осуществлении данной деятельности.

Термины “оценка воздействия на окружающую среду” и “экологическая экспертиза” мы будем использовать лишь в смысле определений, приведенных в российских нормативно-правовых документах⁶. Таким образом, в рамках терминологии, принятой в настоящей книге, оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) и экологическая экспертиза являются составными частями российской системы экологической оценки.

Итак, экологическая оценка (ЭО) может осуществляться на уровне отдельных проектов и на уровне “стратегических” документов (планов развития территорий или отраслей хозяйства, программ, политик, стратегий и др.) и будет называться, соответственно, экологической оценкой проектов (ЭОП) и стратегической экологической оценкой (СЭО).

Воздействие на окружающую среду -- любое изменение в окружающей среде, которое полностью или частично может быть результатом намечаемой хозяйственной и иной деятельности (ГОСТ Р ИСО 14001)

Таблица 1 Экологическая оценка: термины и определения

Основные законодательные и нормативные акты, определяющие требования в области экологической оценки, приведены в следующей таблице:

Таблица 2 Нормативно-законодательный акты

1.3 Основные стадии и элементы экологической оценки проектов в Российской Федерации

Экологическая оценка характеризуется следующими особенностями:

- представляет собой процесс получения информации, а не его результат;

- это процесс систематический, следующий определенным правилам;

- охватывает как этап планирования, так и этап осуществления намечаемой деятельности [15, с. 116].

Процесс экологической оценки включает следующие основные компоненты:

- анализ (прогноз) потенциальных воздействий намечаемой деятельности на окружающую среду и оценка их значимости. Эта составляющая называется оценкой воздействия на окружающую среду (ОВОС);

- консультации с заинтересованными сторонами с целью поиска взаимоприемлемых решений;

- использование результатов прогноза воздействий и консультаций в процессе принятия решений, относящихся к намечаемой деятельности. Эта составляющая выражается в виде проведения экологической экспертизы и выработке заключения по воздействию на окружающую среду (ЗВОС).

Принципы экологической оценки сводятся к трем основным положениям:

- превентивность (+ анализ альтернатив);

- комплексность;

- демократичность.

Процесс экологической оценки проектов должен начинаться на самых ранних стадиях разработки проекта и проходить параллельно с процессом проектирования (приложение 1). На этой стадии процесс экологической оценки сводится к процедуре ОВОС, проводимой инициатором будущей деятельности. Результаты экологической оценки проекта используются как для обоснования уже принятых проектных решений, так и в процессе проектирования. Экологическая оценка намечаемой деятельности согласно принципу превентивности должна осуществляться еще до фактического принятия решения о проектировании намечаемой деятельности, так как зачастую в процессе проектирования оказывается, что намечаемая деятельность в данном районе и данной форме недопустима в принципе. Такая оценка называется стратегической экологической оценкой (СЭО). В ходе такой оценки могут быть рассмотрены альтернативные варианты достижения поставленных целей, например выбор типа источника энергии, проекты, направленные на энергосбережение. Конечно же, альтернативы могут быть рассмотрены и не только до принятия решения о начале проектирования, но и в холе экологической оценки проектного уровня, однако принятие решения об отказе от реализации проекта или принципиальном изменении типа объекта на этом этапе может быть связано с большими трудностями [10, с. 22].

Таким образом, в ходе проектирования мы имеем дело не с одним решением, принимаемым на основе достоверных данных и в точности реализуемым, а с целым рядом решений, которые принимаются па основе весьма приблизительной информации и осуществляются лишь с определенной степенью точности. Для обеспечения надлежащей эффективности механизм экологической оценки должен учитывать эту особенность этапа проектирования. Для эффективного развития экологической оценки необходима организация "обратной связи", дающей возможность оценить соответствие или несоответствие сделанных предсказаний реальному воздействию на окружающую среду и при необходимости осуществить мероприятия по корректировке деятельности. Эта цель достигается путем разработки по результатам экологической оценки планов экологического менеджмента и программ послепроектного анализа.

В любом случае перед тем, как приступить непосредственно к реализации проекта, прошедшего процедуру ОВОС, необходимо подвергнуть результаты ОВОС экологической экспертизе, в ходе которой будет принято окончательное решение о допустимости реализации проекта хозяйственной деятельности.

Процедура ОВОС - наиболее важная стадия процесса экологической оценки. Цель этой стадии - установление того, какие изменения могут произойти в окружающей среде в результате осуществления каждой из рассматриваемых в проекте деятельности альтернатив, а также оценка значимости этих изменений.

Для реализации поставленной цели в процессе ОВОС необходимо изучить те компоненты окружающей среды, на которые намечаемая деятельность может повлиять в наибольшей степени, составить прогноз и проанализировать возможные изменения в окружающей среде в результате осуществления намечаемой деятельности, оценить значимость возможных изменений [17, с. 112].

Прежде всего, для проведения процедуры ОВОС требуется описать существующие природные условия в районе предполагаемой реализации проекта хозяйственной деятельности. В процессе оценки не следует очень подробно описывать все компоненты окружающей среды в районе намечаемой деятельности, так как это потребует значительных трудовых и финансовых затрат вместе с тем не обеспечит адекватного повышения качества получаемой информации и существенно не повысит достоверность выводов последующей экологической экспертизы. Как показывает опыт подобных исследований, слишком развернутые описания природной среды никак не улучшают адекватности заявления о воздействии на окружающую среду, т.е. результатов экологической экспертизы.

В ходе ОВОС акцент необходимо делать только на те компоненты природной среды, информация о которых необходима для принятия решений по рассматриваемому проекту. В ходе отбора исследуемых компонентов следует руководствоваться соображениями, например:

- повлияет ли намечаемая деятельность на этот компонент существенно;

- повлияют ли эти компоненты среды на осуществление намечаемой деятельности? Например, для предприятий целлюлозно- бумажной промышленности имеет большое значение помимо древесных ресурсов наличие большого количества воды приемлемого качества;

- представляют ли эти компоненты среды существенный интерес для общественности, т.е. для заинтересованных сторон.

Таким образом, описание исходных природных условий не должно быть более подробным, чем это необходимо для понимания последствий реализации рассматриваемых альтернатив. В любом случае для исследуемой территории должны быть описаны флора и фауна, а также определено наличие редких и исчезающих видов, на которых может повлиять реализация намечаемой деятельности.

Помимо природных условий и компонентов окружающей природной среды необходимо определить и описать основные составляющие социально-экономической обстановки в районе реализации проекта. Это вызвано тем, что при проведении экологической оценки окружающая среда рассматривается как единая природносоциальная система, а значимость изменений в окружающей среде в большой степени определяется именно последствиями социально-экономического характера.

Кроме описания текущего состояния окружающей природной среды необходимо спрогнозировать возможное ее состояние в будущем на тот случай, если проект намечаемой деятельности не будет реализован. Такой прогноз часто проводится с применением известных законов экологической сукцессии.

Прогноз воздействий, как правило, проводится по отдельным компонентам окружающей среды. Затем можно попытаться проанализировать возможные изменения, связанные с взаимным влиянием изменений в отдельных компонентах окружающей среды. При проведении ОВОС необходимо отдельно:

- оценить воздействие на воздушную среду;

- поверхностные, грунтовые и артезианские воды;

- почвы;

- оценить шумовую обстановку;

- флору и фауну;

- ландшафт и эстетическую обстановку;

- социально-экономическую и санитарно-эпидемиологическую обстановку;

- культурно-историческое наследие [18, с. 112].

Одним из наиболее важных этапов стадии ОВОС признается определение значимости ожидаемых воздействий. Значимость воздействия непосредственно зависит от вида или природы воздействия, его физической величины и вероятности его возникновения. Величина воздействия определяется многими факторами, например такими, как интенсивность воздействия, его продолжительность, масштаб распространения. При определении масштаба можно пользоваться категориями площади воздействия или количеством вовлеченного населения и т.д. Воздействия, одинаковые но величине и вероятности, могут, тем не менее, рассматриваться как более или менее важные и влиять на принимаемые решения в большей или меньшей степени. Это зависит от того, где именно они происходят, как воспринимаются заинтересованными сторонами, какова существующая в регионе социальная обстановка.

1.4 Экологическая оценка в России: возможные направления развития