Понятие оценки регулирующего воздействия и её происхождение

Размещено на http://www.allbest.ru/

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ФГБОУ ВПО «Уральский государственный экономический университет»

Центр дистанционного образования

Контрольная работа

по экономике права

на тему «Понятие оценки регулирующего воздействия и её происхождение»

Исполнитель: студент гр.

ЮР-14 КП

Мишин И.А.

Екатеринбург - 2015

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

1. Подходы к проведению оценки регулирующего воздействия

2. Методология оценки регулирующего воздействия

3. Методы оценки регулирующего воздействия

4. Результаты оценки регулирующего воздействия: преимущества и ограничения

5. Виды оценки воздействия

5.1 Специализированная оценка регулирующего воздействия: оценка воздействия на конкуренцию

5.2 Специализированная оценка регулирующего воздействия: оценка воздействия на окружающую среду

6. Особенности внедрения оценки регулирующего воздействия в практику государственного управления

Заключение

Список использованных источников

ВВЕДЕНИЕ

В течение последнего десятилетия в странах Организации экономического сотрудничества и партнёрства (далее - ОЭСР, англ. - Organization for Economic Cooperation and Development, OECD) отношение граждан к государству в целом и к своим правительствам в частности существенно изменилось.

Под влиянием концепции Нового государственного управления (англ. - New Public Management, далее - NPM) возникла идея оценки регулирующего воздействия (далее - ОРВ) как инструмента, призванного повысить качество управленческих решений. В целом, ОРВ - это продукт последних десятилетий и коллективных усилий юристов, экономистов по разработке комплексного подхода к оценке влияния законодательства на различные сферы общественной жизни: экономику, предпринимательство, социальную сферу, уровень бедности, окружающую природную среду и проч.

Практика последних лет показывает, что процедуры обоснования и оценки регулирующих мер и законодательных актов оказывают положительное влияние на качество законов и степень принятия их населением и заинтересованными группами. Так, например, в Российской Федерации степень проработки последствий принятия т.н. закона о монетизации льгот и внесенных изменений в закон о лицензируемых видах деятельности (в части создания саморегулируемых организаций в строительстве) очень низка. Однако это не означает, что сами по себе законы плохи, но одним из последствий неприятия регулирующих актов может стать снижение эффективности их реализации. Оценки нормативных правовых актов (далее - НПА), в частности ОРВ, результаты которых доведены до сведения граждан и заинтересованных лиц, способны, в том числе, повысить степень принятия правового регулирования.

Мировыми лидерами в вопросе внедрения ОРВ в государственное управление являются страны ОЭСР, в том числе страны Европейского Союза, поэтому опыт этих стран представляется наиболее ценным и всесторонним. Однако успешная практика применения ОРВ в государственном управлении есть и у других стран, например, США, Швейцария, Австралия, Новая Зеландия, Канада и Мексика.

Необходимо отметить, что успехи во внедрении ОРВ обычно стимулируют страны дальше развивать оценивание и улучшать нормы государственного регулирования в целом. Так, страны Европейского союза и Европейская Комиссия не так давно предприняли ряд существенных мер, направленных на улучшение государственного управления и повышение качества оценивания. В 2001 году Европейской Комиссией приняты два важных политических решения, оказавших серьёзное влияние на внедрение систематической ОРВ. Во-первых, признана необходимость подвергать оценке все законопроекты и предложения, касающиеся государственных программ и политик, для определения их влияния на окружающую природную среду, экономику и социальную сферу. Во-вторых, Европейская Комиссия призвала правительства стран Европейского Союза упростить и улучшить управленческую среду в каждом государстве (англ. - deregulation and simplification of regulatory environment).

Немецкий исследователь, профессор Германской Высшей Школы государственного управления в г. Шпайер Карл Бёрет (C. Bцhret) доказывает, что именно ОРВ служит для повышения качества разрабатываемых законопроектов посредством их изучения, сравнения и проведения предшествующей оценки (англ. - ex-ante evaluation, pre-assessment) возможностей законодательного регулирования, а также сопровождающего и ретроспективного оценивания фактически вступивших силу законов и наступивших последствий.

Несмотря на то, что существует несколько определений ОРВ и подходов к нему, все они указывают на то, что ОРВ - это оценка, позволяющая определить результаты какого-либо закона, законопроекта или инициативы.

Основными задачами проведения ОРВ является повышение качества НПА, упрощение управленческой среды и сокращение степени вмешательства государственного регулирования в социально-экономические сферы, достижение согласованности между различными частями государственных программ и политик, прогнозирование возможных побочных и латентных эффектов программ и политик.

В целом, ОРВ представляет собой достаточно формализованную оценку или заключение на тот или иной правовой акт. ОРВ может проводиться на разных этапах подготовки и реализации НПА: в момент его разработки, по ходу реализации и после достижения посредством НПА каких-либо социально-экономических эффектов или целей регулирования.

В практике государственного и муниципального управления ОРВ традиционно воспринимается как набор различных средств, методик, способов, который помогает конкретному органу публичной власти или чиновнику выработать адекватную политику и внедрить её. Именно поэтому в состав ОРВ включена полноценная процедура выявления и постановки проблемы, что, в конечном счёте, приводит к диверсификации социально-экономического воздействия и выбору наилучшего решения при исключении ненужного и избыточного регулирования. Вместе с тем необходимо отметить, что ОРВ является информационным, поддерживающим процессом, т.е. это помощь регулирующему органу в рамках принятия политического решения, который ни в коем случае не может заменить само принятие решения.

Опыт многих стран говорит о том, что ОРВ оказывает благотворное воздействие на процесс реформирования различных сфер (антимонопольное регулирование, регулирование отдельных видов деятельности, защита окружающей среды и др.), улучшая качество предложений и целевую направленность предпринимаемых мер, а также повышая степень принятия этих реформ населением и заинтересованными лицами.

1. ПОДХОДЫ К ПРОВЕДЕНИЮ ОЦЕНКИ РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ

Можно выделить два основных сложившихся подхода к ОРВ:

· первый подход рассматривает ОРВ в качестве оценки ex-ante, т.е. предварительной, предшествующей;

· второй - комплексно, на основе нескольких стадий.

ОРВ как оценка ex-ante

Широкое распространение и применение этого подхода во многих странах объясняется тем, что ОРВ исторически возникла именно как оценка ex-ante, поддерживающая разработку законодательных актов. В соответствии с концепцией оценки ex-ante, ОРВ должна предшествовать внедрению законодательного акта, государственной программы или политики и обычно включает следующие этапы:

· формулирование проблемы (социальной либо экономической);

· обоснование необходимости государственного вмешательства;

· поиск возможных форм регулирования, выявление наиболее эффективной формы;

· постановка целей законодательного акта;

· разработка проекта законодательного акта;

· проведение предварительного оценивания проекта законодательного акта;

· организация общественных консультаций и обсуждений;

· внесение изменений в проект законодательного акта;

· проведение полного оценивания проекта законодательного акта;

· принятие и введение в действие законодательного акта;

· проведение оценивание фактических результатов действия законодательного акта;

· корректировка законодательного акта.

Проведение предварительной ОРВ, которая принимает разнообразные формы: от полноценной оценки законопроекта или инициативы, учитывающей экономические и социальные эффекты с помощью специально разработанных методик, до подсчёта наиболее очевидных бюджетных расходов, - необходимый элемент управления.

ОРВ на стадиях законодательного процесса

Сторонником второго подхода к ОРВ является вышеупомянутый немецкий исследователь К. Бёрет. Он предлагает проведение оценки не только на стадии, предшествующей принятию закона, ОРВ (нем. - Gesetzesfolgenabschдtzung) он разделяет на три стадии в соответствии со специфическими особенностями законодательного процесса.

Так, первая стадия представляет собой предшествующую, или проспективную ОРВ (нем. - Prospektive Gesetzesfolgenabschдtzung), которая соответствует этапу ex-ante. Основой для проведения предварительной оценки является наличие законодательной инициативы. На данном этапе проводится сравнение альтернатив и их результатов, чтобы в целом определить возможность регулирования той или иной сферы (прогностический подход). В дальнейшем, поддерживая нормотворческий процесс, ОРВ систематизирует разработанные альтернативы, оценивает результаты, вероятность наступления определённых последствий, степень и жёсткость необходимого законодательного регулирования и т.д. В конечном счёте, оценка вырабатывает ряд замечаний, предложений и рекомендаций, которые учитываются при выборе наилучшего решения.

Предварительная ОРВ может быть использована с целью:

· установления необходимости законодательного оформления инициативы;

· разработки альтернативных способов регулирования, оценки и сравнения их вероятных последствий (эффекты, нагрузки, общественные последствия);

· оценки целесообразности регулирующей альтернативы;

· обоснования выбора оптимальной альтернативы решения.

Вторая стадия может быть представлена как сопровождающая ОРВ (нем. - Begleitende Gesetzesfolgenabschдtzung) рассматриваемого НПА. В идеальном варианте сопровождающая ОРВ должна проводиться после предшествующей ОРВ, которая уже определила возможности законодательного регулирования и оценила альтернативные решения. Таким образом, выработанные на первом этапе оценки рекомендации становятся отправной точкой для перехода к законодательному оформлению решений. Именно на этом этапе уместно проведение сопровождающей ОРВ.

В целом, основной задачей сопровождающей оценки является определение желательных результатов, соответствующих целям регулирования, и конечных эффектов законодательного акта. Таким образом сопровождающая ОРВ может быть применена для:

· анализа законопроекта по нескольким критериям (например, достижимость результатов, вызываемые расходы);

· проверки действия законопроекта или его составной части в реальных условиях;

· снижения вероятности возникновения нежелательных эффектов;

· оптимизации принимаемого законопроекта.

Последняя третья стадия является ретроспективной ОРВ (нем. - Retrospektive Gesetzesfolgenabschдtzung), которая нацелена на сбор информации о введении в действие НПА. Примерами могут быть данные о соответствии времени внедрения мероприятий разработанному плану или графику, ожидаемых результатах, степени воздействия нормативного акта на заинтересованных лиц, величине налагаемого актом на различные объекты бремени.

Главной задачей ретроспективной ОРВ является выявление тех эффектов, которые стали результатом применения данного закона. Таким образом, ключевым пунктом ОРВ на этом этапе является оценка достигнутых целей, которая учитывает и несколько дополнительных критериев, таких, как увеличение расходов, эффект издержек-выгод, степень принятия закона, реализуемость на практике, возникновение побочных эффектов.

Ретроспективная ОРВ позволяет выявить качественно новую информацию о действующем законе. Так, в ходе оценки может быть обнаружена необходимость дополнительного регулирования или подтверждены прогнозы относительно желательных результатов и эффективности. Ретроспективная ОРВ (англ. - ex-post evaluation) с успехом может быть проведена там, где требуется:

· определить степень достижения поставленных целей;

· выявить побочные эффекты и долгосрочные результаты закона;

· установить необходимость обновления регулирующего закона.

Соотношение между тремя стадиями проведения ОРВ можно отобразить в таблице 1.

Таблица 1 - Стадии (модули) проведения ОРВ

Стадии проектирования закона	Основные вопросы	Время	Методологические особенности	Ожидаемый результат	МодульОРВ
Появление законодательной инициативы	Необходимость регулирования, изучение альтернативных решений	Предшеству-ющая оценка (ex-ante)	Определение жесткости регулирования, оптимизация по нескольким критериям	Рекомендации по альтернативам, нет необходимости регулировать	Предшествующая ОРВ
Разработка законопроекта	Законодательное оформление инициативы	Во время	Анализ ожидаемых результатов, тестирование и проверка	Утверждение или улучшение законопроекта	Сопрово-ждающая ОРВ
Введение в действие закона	Проверка ожидаемых результатов	Последующая (ex-post)	Оценка и контроль	Пересмотр регулирующих норм(сохранение, введение новых)	Ретроспективная ОРВ

Очевидно, что основная задача ОРВ в государственном и муниципальном управлении состоит в систематизации и улучшении законодательного процесса и принимаемых управленческих решений, например, при помощи оценки соответствия поставленных целей существующим социальным проблемам и потребностям. По сути, ОРВ позволяет проводить как относительно небольшие по масштабу и несложные оценки, так и длительные, охватывающие все стадии законодательного процесса. Однако проведение ОРВ не должно становиться самоцелью, то есть процедурные вопросы принятия нормативных актов не могут подменять суть государственного и муниципального управления, заключающуюся в принятии регулирующих актов. Таким образом, ОРВ выступает в качестве вспомогательного механизма в процессе принятия управленческих и политических решений.

2. МЕТОДОЛОГИЯ ОЦЕНКИ РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ

Оценивание НПА в странах с устоявшейся традицией оценивания государственных программ и политик занимает важное место как среди способов принятия политических решений, так и в единой процедуре разработки и принятия регулирующих актов. В настоящее время можно выделить следующие способы принятия решений в политическом процессе:

· экспертные: решение принимается экспертами, «которым доверяют»;

· консенсуальные: решение принимается группой «стейкхолдеров» путем достижения общего баланса интересов;

· политические: решения принимаются политическими акторами (деятелями), основаны на едином взаимном понимании тематики и целей политического процесса;

· на основе бенчмаркинга или сравнительного анализа результатов или процессов: решение основано на импорте готовых моделей и результатов, в том числе международных модельных нормативных актов и «лучшей практики» (англ. - best practice) решения рассматриваемого вопроса;

· эмпирические: решение основано на изучении фактов и анализе, направленном на изучении эффектов государственного воздействия и вмешательства в соответствии с заложенными критериями.

Оценивание регулирующих актов является эмпирическим подходом к принятию решений. Проведение оценочного исследования дает возможность повысить качество и объективность анализа предложенного регулирующего акта за счет преодоления (предвзятого) экспертного знания путем сбора данных непосредственно среди заинтересованных групп, затрагиваемых действием регулирующего акта.

3. МЕТОДЫ ОЦЕНКИ РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ

На сегодняшний день существует относительно устоявшийся набор методов, применяемых в мировой практике для оценивания регулирующих актов в рамках ОРВ.

К основным методам относится:

· анализ издержек-выгод;

· анализ издержек-эффективности;

· анализ рисков.

Анализ издержек-выгод подразумевает выявление и перевод в денежную форму максимального количества издержек и выгод всех участников (монетизация), возникновение которых связано с действием регулирующего акта. В рамках этого подхода сравнению подлежат все издержки и выгоды. В случае выявления положительного баланса издержек и выгод предлагаемый регулирующий акт одобряется. Основное обоснование использования метода состоит в том, что в условиях ограничения ресурсов последние должны распределяться с учетом максимизации чистой общественной выгоды. Решения, которые принимаются по вопросам регулирования, могут оказывать как позитивное, так и негативное влияние, и проведение анализа издержек-выгод обеспечивает учет агрегированных общественных интересов.

Анализ издержки-эффективность при оценивании регулирования подразумевает расчет индекса прогнозируемых издержек достижения необходимого социального эффекта. Этот подход позволяет выбирать решения, минимизирующие издержки по устранению конкретных рисков.

Анализ рисков включает количественный анализ величины всех рисков, которые предлагаемый регулирующий акт призван сократить. Данный подход сфокусирован на аспекте сокращения рисков и никак не связан ни с оценкой издержек, неизбежно возникающих в процессе этого сокращения, ни с общественными интересами. Проведение анализа случаев, в которых возрастают или снижаются конкретные риски в установленный временной период, проводится с использованием как качественных, так и количественных данных.

Кроме того, все вышеописанные методы зачастую применяются комбинированно. К примеру, в рамках исследования, проведенного в западной Австралии с целью оценки экономических влияний реформы электроэнергетики, был применен анализ издержек-выгод и анализ рисков. Результаты исследования показали, что реформа скорее повысит выгоды, нежели увеличит дополнительные административные издержки и издержки реализации, а розничные цены для потребителей электроэнергии будут снижены на 5-8, 5 %.

4. РЕЗУЛЬТАТЫ ОЦЕНКИ РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ: ПРЕИМУЩЕСТВА И ОГРАНИЧЕНИЯ

Для более глубокого понимания необходимости использования в практике государственного управления такого инструмента, как ОРВ, следует показать, каковы практические результаты данной оценки.

Целью проведения ОРВ является прогнозирование либо анализ фактических эффектов и выгод от действия регулирующего акта. Кроме того, нельзя не упомянуть достижение максимального общественного эффекта и благосостояния при минимизации издержек всех заинтересованных лиц.

Российские исследователи Беляев А.Н. и Маршаков В.А. приводят целый список преимуществ ОРВ, среди которых:

· более глубокое понимание механизма воздействия решений в области регулирования;

· стимулирование политиков и чиновников принимать более обдуманные и обоснованные решения, что, в конечном счёте, должно привести к изменению культуры принятия управленческих решений;

· интеграция, последовательность и согласованность различных частей государственной политики и её целей;

· обеспечение открытости и прозрачности законотворческих процессов, создание доступного для всех заинтересованных групп информационного поля;

· создание эффективной формы взаимодействия бизнеса и власти на основе ОРВ в рамках консультаций и обсуждений.

Несмотря на большое количество преимуществ, нельзя забывать, что процедура оценки законодательства содержит в себе целый ряд препятствий и противоречий, которые, в конечном счёте, ограничивают возможные сферы применения ОРВ. Так, сам процесс проведения ОРВ является длительным, а время при принятии решений, как известно, - важный ресурс, тем не менее, оценка может занять несколько лет и даже десятилетий (до 15 лет, по опыту США). В таком случае проведение ОРВ едва ли будет разумным и оправданным.

Кроме значительных расходов на ОРВ (время, деньги, персонал), существуют практические и технологические проблемы проведения оценки законов. Так, оценщики могут столкнуться с банальным недостатком информации и сведений, сложностью методик оценивания и количественной оценки результатов, невозможностью монетизировать неэкономические выгоды и оценить побочные и долгосрочные эффекты. Помимо этого, в процесс оценки могут вмешиваться различные заинтересованные группы (лоббисты, чиновники), а бюрократические процедуры тормозить проведение ОРВ. И наконец, традиционными ограничениями оценки нормативных актов являются низкая подготовка и квалификация оценщиков и недостаточный контроль качества со стороны государства.

5. ВИДЫ ОЦЕНКИ ВОЗДЕЙСТВИЯ

В последнее время получили наибольшее развитие два других вида оценки воздействия. Это - оценка воздействия на конкуренцию (англ. - competition assessment) и оценка воздействия на окружающую среду (далее - ОВОС) (англ. - environmental impact assessment), на описании которых мы остановимся подробнее. В Таблице 2 представлены также другие направления и методы оценивания, применяемые в соответствии с видами ОРВ.

Таблица 2 - Основные направления и методы оценивания, применяемые в ОРВ

Направление оценивания	Методы	Результаты
Анализ совокупных издержек/выгод (по различным сценариям)		Совокупные монетизированные издержки и выгоды частного и государственного секторов от действия регламента, в том числе по различным сценариям
Анализ рисков	Количественный анализ величины всех рисков, которые предлагаемый регулирующий акт призван сократить
Оценка воздействия на конкуренцию	1) выявление искажений конкуренции с помощью формальных вопросников; 2)если искажение вероятны хотя бы в одном из сценариев - углубленный анализ по различным параметрам: влияние на концентрацию на рынке, барьеры входа, фиксированные издержки производства, результаты продукции, изменение структуры рынка и т.д.	Прогноз негативных последствий для рынка вследствие снижения уровня конкуренции
Анализ воздействия на развитие бизнеса; среднего и малого бизнеса (раздельно)	1) Опросы представителей референтной аудитории (компаний); 2) фокус-группы; 3) экспертные опросы.	Сбор информации для: 1) прогноза воздействия регламента на бизнес; 2) готовности (возможности) компаний исполнять регламент.
Анализ юридического качества проекта	1) анализ качества предложенных формулировок, исследование доступности требований регламента для бизнеса (фокус-группа); 2) анализ соответствия проекта имеющемуся законодательству.
Прогноз возможностей надзора с учетом качества администрирования
Анализ политического контекста предлагаемого регламента		Выявление качества политического консенсуса, в том числена местах относительно регламента.
Анализ социальных эффектов регламента (если имеются)	1) массовые опросы потребителей; 2) фокус-группы с представителями референтной аудитории потребителей.	Оценка реакции потребителей на изменения продуктов в силу требований регламента.

5.1 Специализированная оценка регулирующего воздействия: оценка воздействия на конкуренцию

оценка регулирующий конкуренция воздействие

Оценка воздействия на конкуренцию является в настоящее время одним из основных направлений развития ОРВ в странах ОЭСР и ЕС. Это обусловлено ростом интереса к развитию конкуренции как источнику развития соответствующих рынков и в целом экономик. Внимание сосредоточено на таких вопросах, как принципы свободного рынка недискриминационного доступа к услугам естественных монополий, субсидирование и поддержка отдельных предприятий, обеспечение преимущественного положения отдельных игроков рынка и т.п. Для обеспечения максимальной степени защиты и развития конкуренции в рамках действия регулирующих актов в качестве аналитического инструмента используется оценка воздействия на конкуренцию.

Кроме того, в 2009 г. проведение оценки воздействия на конкуренцию для Российской Федерации рекомендовано Советом ОЭСР по конкуренции в рамках проведения переговоров по вступлению России в ОЭСР (и последующей унификацией российского законодательства с законодательством стран ОЭСР). Международный опыт показывает, что чаще всего оценка воздействия на конкуренцию как часть ОРВ осуществляется при наличии определённых «показаний» для её проведения. В настоящее время во многих странах процедура проведения оценки воздействия на конкуренцию является обязательной.

Так, в Великобритании Руководство по проведению ОРВ требует обязательной оценки воздействия на конкуренцию. Причём оценке подлежат все законодательные нормы. В Австралии Комиссия по конкуренции и потребителям (англ. - Australian Competition and Consumer Commission) проводит так называемые общественные оценки воздействия на конкуренцию (англ. - Public Competition Assessments), которые нацелены на предоставление участникам рынка и гражданам информации и обоснований по основным решениям Комиссии.

Руководство по проведению оценки воздействия на конкуренцию, разработанное ОЭСР, рекомендует использовать данный вид оценки как способ выявления норм регулирования, которые без необходимости ограничивают конкуренцию, и предотвращения подобного ограничения путём пересмотра действующих НПА и иного законодательного регулирования.

Поскольку оценка воздействия на конкуренцию развивалась в рамках ОРВ, то обе эти оценки имеют между собой много общего, в частности в методиках и инструментах оценки. Тем не менее между ОРВ и оценкой воздействия на конкуренцию есть определённые различия. Так, вторая процедура предусматривает оценку результатов и эффектов в динамике, то есть при изменяющейся экономической среде и её параметрах, в то время как ОРВ обычно использует анализ издержек-выгод, который предполагает сохранение экономической среды стабильной во времени, например, такие параметры, как уровень конкуренции, уровень государственного регулирования и вмешательства, считаются неизменными.

Как уже было отмечено, единые подходы к оценке воздействия на конкуренцию ещё не сформированы, однако все страны, применяющие её, единогласны в том, что оценка воздействия на конкуренцию позволяет избежать регулирования, которое чрезмерно ограничивает рыночную активность и определить все стороны, на которые будет оказано влияние вследствие принятия мер конкурентной (антимонопольной) политики.

Основной целью оценки воздействия на конкуренцию является повышение уровня конкуренции в различных сферах экономики, на рынках товаров и услуг. Бесспорно, конкуренция оказывает положительное влияние на многие показатели социально-экономического развития: уровень цен, эффективность и экономичность использования ресурсов, норма прибыли, удовлетворённость потребителей товарами и услугами, качество товаров и услуг и их разнообразие, инвестиционная активность, внедрение новых технологий и инноваций и проч.

Качественное проведение оценки регулирующего воздействия предполагает проведение этой оценки на самых ранних этапах разработки мер законодательного регулирования. Такая мера необходима, так как позволяет ещё на ранних этапах внести изменения в нормы регулирования, если ожидается, что они окажут существенное негативное воздействие на уровень конкуренции.

Практика показывает, что оценка воздействия на конкуренцию может проводиться как для законов, так и для подзаконных актов. Кроме того, оценка предусматривает анализ не только новых (разрабатываемых и вступающих в силу), но и уже действующих законодательных норм. Оценка воздействия на конкуренцию также может быть проведена на всех уровнях власти и по отношению ко всем НПА и регулятивным нормам (национальным и федеральным, региональным, местным).

Таким образом, оценка воздействия на конкуренцию зачастую разделяется на два этапа: оценка предполагаемого воздействия на конкуренцию и глубокая оценка воздействия.

5.2 Специализированная Оценка регулирующего воздействия: оценка воздействия на окружающую среду

Оценка воздействия на окружающую среду (далее - ОВОС) (англ. - Environmental Impact Assessment) традиционно применяется в рамках принятия решения о строительстве объектов, оказывающих влияние на состояние окружающей среды. К таким объектам можно отнести мусоросжигающие заводы, взлетно-посадочные полосы в аэропортах, свинофермы, добыча торфа и т.п.

Оценка воздействия на окружающую среду предполагает, что возникающие в результате реализации того или проекта эффекты (преимущественно экологические, но также и экономические, и социальные) будут определены до момента принятия окончательного решения. Таким образом, данная оценка позволяет выявить:

· альтернативные варианты реализации проекта;

· наиболее «дружественные» окружающей среде варианты реализации проекта;

· практически осуществимый «дружественный» окружающей среде вариант реализации проекта.

ОВОС обычно проводится разработчиком (или застройщиком) с привлечением экспертов в области защиты окружающей среды. Проведение ОВОС предполагает подготовку отчета. Стандартно отчет должен содержать такие положения, как:

· описание оцениваемого объекта: местоположение, размер, форма, конструкция;

· описание существенных эффектов, возникающих от реализации проекта;

· мероприятия, направленные на уменьшение отрицательного влияния проекта на окружающую среду;

· общая информация о проекте и оценке.

В целом, ОВОС целесообразно проводить на всех этапах планирования проекта. Так, при первичном планировании может быть проведена предварительная ОВОС. Детальная оценка необходима на стадии окончательного планирования непосредственно перед принятием решения о начале реализации того или варианта проекта.

Процедура проведения ОВОС традиционно включает:

· скопинг (англ. - scoping);

· скрининг (англ. - screening);

· поиск альтернатив;

· разработку мер по снижению вредного воздействия на окружающую среду (англ. - mitigating measures);

· сокращение неопределенностей в реализации проекта.

В рамках процесса скопинга проводятся консультации с заинтересованными сторонами (сторонники проекта, защитники окружающей среды, представителями общественности и органов государственной власти). Данные консультации призваны оказать помощь разработчикам в:

· выборе местоположения объекта;

· определении возможных альтернатив реализации проекта;

· определении всех заинтересованных групп;

· выявлении основных опасений заинтересованных групп.

В рамках процесса скрининга оценивается необходимость проведения глубокой оценки. Так, например, для ряда объектов всегда необходимо проведение глубокой оценки. Некоторые объекты требуют проведения глубокой оценки только в случае, если есть вероятность того, что они окажут значительный неблагоприятный эффект на окружающую среду.

В рамках процесса поиска альтернатив определяются различные возможности реализации проекта (это относится к вариантам местоположения и применяемых технологий).

В рамках разработки мер по снижению вредного воздействия на окружающую среду должны быть выработаны мероприятия, позволяющие снизить возможные отрицательные эффекты проекта. Такие меры могут предусматривать изменение плана реализации проекта, смену технологии, применение различных технологий сокращения негативного воздействия на окружающую среду.

В рамках сокращения неопределенностей в реализации проекта определяется необходимость отказа от проекта (в случае значительных негативного влияния, которые не могут быть сокращены) или доработки проекта (в случае значительных рисков, которые могут быть минимизированы в результате дальнейших исследований).

6. ОСОБЕННОСТИ ВНЕДРЕНИЯ ОЦЕНКИ РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ В ПРАКТИКУ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

ОРВ внедряют многие страны: развитые (США, Канада, страны ЕС, Австралия), с переходной экономикой (Польша, и ряд других стран) и развивающиеся (страны Латинской Америки, Африки) - однако все они находятся на разных стадиях реализации реформ, нацеленных на повышение качества законодательной базы. Несомненно, что с точки зрения применимости зарубежного опыта в условиях проведения административной реформы в России наибольший интерес представляет практика оценки законодательства государствами, относящимися к первым двум группам. Развитые страны могут служить примером, поскольку обладают «лучшей практикой» (англ. - best practice) и отработанными механизмами, обеспечивающими и гарантирующими качество принимаемых управленческих и политических решений. Вместе с тем, страны с переходной экономикой близки России по ряду характеристик социально-экономического развития, поскольку находятся на стадии трансформации.

Исследователи отмечают, что изучение и обобщение зарубежного опыта позволяет сделать вывод о существовании ряда общих для всех стран, осуществляющих преобразования в области законодательного регулирования, закономерностей. Более того, прослеживается относительно четкая последовательность принимаемых государствами мер, призванных внедрить в практику элементы системы повышения качества государственного регулирования. Данную тенденцию можно наблюдать на примере положений доклада группы Мэнделькерна, которые были приняты всеми странами Европейского Союза. В целом, доклад Мэнделькерна (англ. - Mandelkern Report) раскрывает ключевые аспекты, вехи, другими словами, минимальные требования для осуществления ОРВ, предполагающие их пошаговое выполнение государством. Эти требования заключаются в тщательном определении проблемы и дальнейшей постановке целей регулирования. Следующим шагом должно стать рассмотрение разнообразных альтернатив регулирования, включающих и такие варианты, как сохранение статуса-кво, прямое регулирование, саморегулирование и совместное регулирование, контрактация и др. Немаловажно, что для проведения оценки ожидаемого эффекта необходимо предварительно разработать однозначные, чёткие и понятные методические рекомендации по оценке. Помимо этого, доклад Мэнделькерна особое внимание уделяет вопросу применения анализа издержек-выгод, который позволяет оценить в количественном выражении преимущества и недостатки альтернатив, независимо от длительности проведения предполагаемой политики и времени осуществления расходов на неё.

Следующим шагом стран, стремившихся внедрить полноценную ОРВ, было проведение широких общественных консультаций на ранних этапах разработки нормативного акта, пока ещё возможна разработка нескольких альтернатив. Необходимо также закрепление некоторых стадий процесса оценки в качестве обязательных, чтобы обеспечить минимально доступный уровень качества ОРВ.

Так как ОРВ представляет собой последовательный и длительный процесс, то её внедрение в государственное и муниципальное управление может быть сопряжено с целым рядом трудностей, вызванных тем, что ОРВ требует наличия определённых предпосылок. Так, для ОРВ необходима надёжная и относящаяся к объекту оценки база данных для применения специфических методик оценки, проведение широких консультаций с заинтересованными лицами и экспертами, профессионализм и опыт оценщиков, прозрачность процедур оценивания, независимость исследований и ответственность органов власти, на которые возложены обязанности по осуществлению ОРВ. Помимо этого, чиновники должны быть готовы получать новые знания и навыки и проявить лояльность к нововведениям. Исследователи также отмечают, что в зависимости от национальных, культурных, политических и управленческих особенностей, внедрение ОРВ в странах может занять различное время. Европейская Комиссия предлагает странам рассмотреть особенности структуры проведения полноценной оценки законодательства. Таким образом, был выделен список идеальных и стратегически важных мер с точки зрения процесса реализации ОРВ:

· принятие нормативного правового акта, в котором закрепляется обязательное проведение ОРВ органом, выступающим с законодательной инициативой;

· обеспечение необходимыми специфическими ресурсами в достаточном объёме для осуществления оценки, особое внимание - привлечению специалистов и опытных кадров, а также комплексному обучению чиновников;

· создание центрального органа власти, ответственного за проведение контроля качества ОРВ;

· распространение и диффузия знаний среди чиновников о новых подходах к процессу принятия управленческих решений и оценке;

· реальное применение ОРВ для нескольких особенно важных и значительных законодательных инициатив;

· принятие дополнительных НПА, закрепляющих результаты первой стадии внедрения ОРВ и устанавливающих формы поощрения и наказания органам власти и чиновникам за проведённую оценку;

· изначальное отношение к ОРВ как к инструменту, обязательно применяющемуся на ранней стадии разработки НПА, когда способ регулирования ещё не определён и реально возможен выбор из нескольких альтернатив;

· оценка всех законодательных инициатив, предполагающих значительную степень воздействия на заинтересованных лиц;

· стимулирование создания профессионального сообщества оценщиков - специалистов по ОРВ, которые распространяют знания об оценке, новые подходы, техники и практические навыки и наработки.

В целом, логика внедрения ОРВ в практику государственного и муниципального управления достаточно проста: во-первых, для качественного проведения оценки необходимо наличие ряда предпосылок (политического решения о проведении ОРВ или инициативы органов власти, готовности чиновников сотрудничать по вопросам оценки и обучаться, информационной и методологической базы и т.д.), во-вторых, страна, стремящаяся к систематическому проведению ОРВ, принимает типичные для многих государств меры по поддержке ОРВ. К таким мерам можно отнести:

· законодательное требование проводить оценку НПА;

· обязательное проведение оценки ex-ante всех законопроектов, предполагающих значительное вмешательство в деятельность заинтересованных лиц;

· проведение качественной и полноценной ОРВ в качестве пилотных проектов для создания образца для дальнейших оценок;

· привлечение общественности и экспертов к консультациям и обсуждениям законов, реальное применение результатов консультаций;

· рассмотрение и оценка нескольких альтернатив и последующий выбор наилучшей из них.

Несмотря на то, что основная цель ОРВ заключается в оптимизации регулятивной среды и повышении качества законов, что в частности предполагает минимизацию расходования ресурсов, сама процедура проведения ОРВ может быть очень затратной. Поэтому требование обязательности проведения оценок законов или законопроектов (конституционно закреплённое требование проводить оценку законов предусмотрено в Швейцарии и во Франции) не должно приводить к такой ситуации, когда расходы только на саму оценку, например, законопроекта превышают разумные пределы (как в отношении финансовых затрат, так и временных).

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В последнее время ОРВ получила стимул к развитию и в Российской Федерации, хотя предпосылки его внедрения появились еще с начала 2000-х гг., с принятием законов из т.н. «пакета по дерегулированию». Задачи совершенствования государственного управления в субъектах Российской Федерации и местного самоуправления нашли отражение в принятых в двух «оценочных» Указах Президента Российской Федерации - от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» и от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов».

Необходимо отметить, что в целом в период 2004 - 2007 гг. были созданы условия для быстрого внедрения инструментов оценивания в государственное и муниципальное управление. Так, многие направления государственной политики были сформулированы в виде программ и приоритетных проектов, внедрялись программно-целевые методы управления.

Российский экспертный рынок в области ОРВ представлен такими организациями как Фонд «Бюро экономического анализа» альянсом «Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства» и автономной некоммерческой организации «Информационно-консультационный центр «Бизнес-Тезаурус», а также Институтом экономики переходного периода. Однако большинство проведенных ими исследований относится к 2002-2007 гг. В течение последних 2, 5 лет фундаментальные и прикладные исследования по теме анализа регуляторного воздействия проводились либо в Государственном университете - Высшей школе экономики, либо сотрудниками Университета по заказу международных доноров (напр., в Северной Осетии - Алании по заказу Всемирного банка). В 2010 г. в структуре Института государственного и муниципального управления Государственного университета - Высшей школы экономики был создан Центр ОРВ с перспективой развития в международный центр компетенции по оценке регулирующего воздействия и управления регуляторными рисками.

В Минэкономразвития России в первой декаде июля 2010 г. был создан Департамент оценки регулирующего воздействия - во исполнение Постановления Правительства России № 336 от 15 мая 2010 г. «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации», наделившего Минэкономразвития полномочиями по проведению ОРВ и разработки методических указаний. Наконец, приказом Минэкономразвития России № 398 от 31 августа 2010 г. был утверждено Положение о порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия. Тем не менее, многое необходимо сделать для того, чтобы оценка стала обязательной и формализованной процедурой в российской практике управления таким образом, чтобы оценивание проводилось на всех этапах политико-управленческого цикла.

Исследования подтверждают, что «систематическое применение ОРВ способно сделать национальную систему управления более ответственной при принятии решений, связанных с экономикой, а национальную экономику более конкурентоспособной. В целом, предполагается, что ОРВ может улучшить, в терминах эффективности, экономии и подотчётности, все существующие регулятивные меры и процессы, а не только те, которые касаются экономики».

По существу, ОРВ позволяет проводить оценивание законодательства в различных формах и на различных стадиях существования нормативного акта: от относительно небольших по масштабу и несложных оценок до длительных, охватывающих все стадии законодательного процесса исследования, от перспективной до ретроспективной оценки. Тем не менее, проведение ОРВ не должно становится самоцелью и подменять процедурными вопросами само принятие нормативных правовых актов. Таким образом, разумно воспринимать ОРВ лишь в качестве помощи в процессе принятия управленческих решений.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Архипов В.М., Емельянов А.М. Оценка социальной ставки дисконтирования // Финансы и кредит, № 17 (221), 2008.

2. Мадер Л. Европейский опыт оценки законов - от нормативного идеализма к законодательству, опирающемуся на эмпирические доказательства / Приоритетные национальные проекты и задачи совершенствования российского законодательства // под редакцией С.В. Кабышева, Г.В. Минха, О.В. Афанасьевой. - М., 2009. - С. 132-151.

3. Постановление Правительства России № 336 от 15.05.2010 г. "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации"

4. Система оценки воздействия актов законодательства: мировой опыт и предпосылки внедрения в Узбекистане. Ташкент, 2008.

5. Цыганков Д.Б. Интеграция оценки в государственное управление Российской Федерации, в кн.: Оценка программ: методология и практика / под ред. А.И. Кузьмина, Р. О'Салливан, Н.А. Кошелевой. - М., 2009. - С. 170-192.

Размещено на Allbest.ru

...