Функции федеральных и местных органов власти в управлении экономикой региона (на примере Удмуртской Республики)

Размещено на http://www.allbest.ru/

КУРСОВАЯ РАБОТА

тема "Функции федеральных и местных органов власти в управлении экономикой региона (на примере Удмуртской Республики)"

по дисциплине "Региональное управление и территориальное планирование"

Содержание

Введение

1. Теоретические основы функций органов власти управлении экономикой региона

1.1 Научно-методические вопросы разграничения функций и совершенствования взаимодействия субъектов Федерации и муниципальных образований

1.2 Теоретические подходы к разграничению функций и взаимодействию органов власти субъектов РФ, городов и других муниципальных образований

2. Анализ функций государственного и муниципального управления (на примере Удмуртской Республики)

2.1 Предоставление государственных услуг как форма реализации функций исполнительной власти в Удмуртской Республике

2.2 Функции федеральных и местных органов власти в управлении экономикой Удмуртской Республики

2.3 Проблемы функционирования федеральных и местных органов власти в управлении экономикой Удмуртской Республики

2.4 Создание электронного правительства фактор повышения эффективности функционирования федеральных и местных органов власти в управлении экономикой Удмуртской Республики

Заключение

Список использованной литературы

Введение

взаимодействие муниципальный регион субъект

Актуальность темы. В современных условиях одним из приоритетных направлений общественного развития становится повышение роли региональных и местных органов власти в решении все более широкого круга социальных, экономических, экологических и других жизненно важных проблем. Принятые в последние годы правовые акты по реформированию местного самоуправления и расширению полномочий субъектов Федерации призваны создать необходимые условия для реализации этими органами власти новых требований, способствующих полноценному решению текущих и перспективных задач социально-экономического развития страны и подъема уровня жизни населения.

Одним из ключевых условий, как показывает отечественная и зарубежная практика, является обеспечение эффективного взаимодействия между различными территориальными уровнями управления и субъектами хозяйственной деятельности Александров О.Г. Система государственного и муниципального управления: Учебно-методический комплекс / Под редю Митин А.Н. - Екатеринбург, 2009. - 234с..

Решение большинства социально-экономических проблем, затрагивающих интересы развития отраслей экономики или регионов, а также муниципальных образований, возможно при солидарной ответственности и взаимодействии не только государства и его органов власти, но и иных субъектов отношений.

Здесь принципиально новый характер приобретает, хотя и с большими трудностями, местное самоуправление, призванное стать не только выразителем совокупных интересов жителей, проживающих в городах и других поселениях, но и обладающим для этого правом самостоятельно и под свою ответственность решать определенный круг жизненно важных для населения вопросов. Благодаря местному самоуправлению население страны впервые получает возможность реально выступать одним из субъектов общероссийских и региональных отношений.

Целью данной курсовой работы является изучение функций федеральных и местных органов власти в управлении экономикой Удмуртской Республики.

Для реализации цели необходимо решить следующие задачи:

- рассмотреть понятие управления экономикой региона;

- описать функции органов власти в системе управления экономикой региона;

- провести анализ функций федеральных органов власти в управлении экономикой Удмуртской Республики;

- изучить функции местных органов власти в управлении экономикой Удмуртской Республики.

Объектом курсовой работы являются федеральные и местные органов власти.

Предметом - функции федеральных и местных органов власти в управлении Удмуртской Республики.

В курсовой работе использованы работы следующих авторов: Уткин Э.А., Мокрый В.С., Александров А.Г., Вагина Л.К. и др.

Работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованных источников и литературы.

1. Теоретические основы функций органов власти в управлении экономикой региона

1.1 Научно-методические вопросы разграничения функций и совершенствования взаимодействия субъектов Федерации и муниципальных образований

Кардинальное изменение в 1990-х годах общественно-политической и социально-экономической системы в России привело к появлению новых субъектов на постсоветском пространстве, получивших определенную, а в ряде случаев и неограниченную свободу действий.

Новая ситуация в условиях девальвации традиционных административных методов управления практически всеми сферами деятельности сделала чрезвычайно актуальным вопрос не только об осознании новых реалий, но, что не менее существенно - о поиске принципиально иных методов управления.

В новых условиях применительно к особенностям России с ее просторами, неоднородностью освоения и существенными социально-экономическими различиями одним из безотлагательных стал вопрос о поиске эффективного механизма взаимодействия между центром, регионами и местными низовыми административно-территориальными единицами. В этом отношении особое значение приобрело провозглашенное в Конституции местное самоуправление с закреплением организационной обособленности его органов от органов государственной власти, а с другой - принципов федерализма Кокуева И. Согласование экономических интересов в процессе управления экономикой региона // Власть. - 2006. - № 11. - С. 31-38..

Однако проблема взаимоотношений между федеральным центром, субъектами Федерации и муниципальными образованиями на протяжении продолжительного периода времени остается одной из наиболее острых. Неоднократные попытки разрешить эту весьма сложную ситуацию принятием тех или иных мер применительно к отдельным территориальным или функционально-отраслевым уровням не давали желаемого результата, поскольку по большому счету носили выборочный, а не системный характер.

С одной стороны, недооценивалась теснейшая взаимосвязь и взаимозависимость федеральных, региональных и местных административно-территориальных единиц, а с другой - «волевым порядком» на региональные и особенно на муниципальные уровни управления возлагались дополнительные функции и ответственность за решение все большего числа социальных задач без одновременного подкрепления новых обязанностей адекватными финансовыми ресурсами и имуществом.

Главными причинами неудовлетворительного результата принимаемых до последнего времени мер стали слабость научно-правового обоснования предлагаемых рекомендаций, включая законодательное и инструментальное (экономические механизмы) обеспечение, и, как следствие, отсутствие системного подхода к разграничению предметов ведения и компетенций между различными территориальными уровнями управления, а также явно недостаточная степень их взаимодействия в решении проблем, затрагивающих общие интересы социального, хозяйственного и пространственного развития Кокуева И. Согласование экономических интересов в процессе управления экономикой региона // Власть. - 2006. - № 11. - С. 31-38..

Важно также отметить негативную роль инерционности, консерватизма мышления определенной части руководителей, стремящихся воспользоваться любым предлогом, чтобы свернуть процессы преобразования в сфере регионального и городского развития на «заезженную колею» (о чем сказано во введении).

Проблема, однако, не сводится к уточнению отдельных полномочий, хотя и этот процесс очень важен. Наиболее острой проблемой, не получившей до сих пор удовлетворительного решения (не только законодательного, но и концептуального), является вопрос о том, в каком направлении должны развиваться экономические и социальные функции различных территориальных уровней управления, как они встраиваются в общегосударственную долгосрочную стратегию социально-экономического развития, а также в перспективную организацию и обустройство территории страны и ее регионов.

Регионально-муниципальное взаимодействие является звеном принципиально новой, еще только формирующейся координационной системы управления, основанной на методах равноправного диалога и выработки консенсуса между всеми участниками регионального развития. Оно образует часть более широкой системы сотрудничества, включающей также взаимодействие регионов и муниципальных образований с хозяйственными субъектами и взаимодействие муниципальных образований между собой Уткин Э.А., Денисов А. Ф. Государственное и муниципальное управление. М.: Ассоциация авторов и издателей «Тандем». Издательство «ЭКМОС», 2011 г. 304 с..

Необходимость взаимодействия между региональными и муниципальными органами определяется с формальной стороны тем, что муниципальный уровень не входит в иерархию государственного управления. Но субъект Федерации, будучи единым социально-экономическим образованием, должен также и в этих условиях решать свои внутренние проблемы, такие, как развитие общерегиональных инфраструктурных систем. Но делать это он может теперь только на основе равноправного взаимодействия, т.е. установления отношений партнерства. Точно так же на основе взаимодействия должны решаться теперь и проблемы административно-территориальных образований (АТО), тем более что при использовании только их собственных возможностей многие из этих проблем не решаемы в принципе.

Очень важно понять природу регионально-муниципального взаимодействия. Оно не является, очевидно, формой рыночного обмена.

Более того, одной из его функций является смягчение неравенства между территориями, создаваемого рыночным процессом. В то же время регионально-муниципальное взаимодействие выходит и за рамки административного процесса, т.к., согласно Конституции РФ (статья 12), местные органы не относятся к системе государственного управления.

Это взаимодействие особой природы, формы и методы которого еще должны быть найдены, выработаны самой практикой при активном участии науки и средств массовой информации. Принципиальной установкой является позиция, что основным содержанием регионально-муниципального взаимодействия на современном этапе должен стать переход от выживания к развитию.

Полноценное развитие местного самоуправления, равноправное и конструктивное взаимодействие его с региональными органами власти, как свидетельствует зарубежный и отечественный опыт (включая опыт деятельности российских земств), является эффективным путем решения большого круга территориальных проблем и важным инструментом реализации целей региональной и местной политики. По этому только такое взаимодействие способно обеспечить устойчивое долговременное развитие каждого территориального звена и региона в целом Кокуева И. Согласование экономических интересов в процессе управления экономикой региона // Власть. - 2006. - № 11. - С. 31-38..

Для этого, как отмечено выше, необходимо четкое разграничение функций и наделение каждого уровня необходимыми компетенциями (совокупностью полномочий, прав и обязанностей). Это позволит снять с субъектов Федерации выполнение несвойственных им функций и сосредоточить их усилия на решении адекватных этому уровню приоритетных задач. Со своей стороны, органы местного самоуправления смогут принять на себя ответственность за развитие муниципальных образований.

Одним из первых шагом на этом пути должна стать разработка такой классификации городов, поселков городского типа, сельских администраций и районов, которая позволила бы разделить все муниципальные образования на три группы Вагина Л. Реформы местного самоуправления: кадры решают все! / Л. Вагина // Свободная мысль. - 2006. - № 9. - С. 106-115.:

а) имеющие достаточные ресурсы;

б) нуждающиеся в помощи;

в) «кризисные территории».

Такая классификация должна обновляться не реже 1 раза в три года, а эффективность использования выделяемых средств находиться под строгим контролем, обеспеченным постоянно действующим мониторингом с системой наиболее адекватных показателей.

Наряду с экономическими отношениями, связанными с выполнением муниципальными образованиями свойственных им функций, особое внимание должно быть уделено взаимодействию между ними, обеспечивающему развитие субъекта Федерации как единого социально-экономического комплекса.

Направлениями такого взаимодействия являются:

- обеспечение внутриобластного разделения труда и специализации муниципальных образований, содействие кооперации между субъектами хозяйствования, а также между отдельными муниципальными образованиями;

- создание условий для структурной перестройки хозяйства (речь идет о развитии, в первую очередь, таких видов инфраструктуры - рыночной, транспортной, инженерной и информационной, которые каждое муниципальное образование в одиночку «поднять» не может, так что эта задача естественным образом ложится «на плечи» субъекта Федерации).

Наряду с общей постановкой целесообразно отразить и более конкретные сферы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления Кокуева И. Согласование экономических интересов в процессе управления экономикой региона // Власть. - 2006. - № 11. - С. 31-38.:

- регулирование природоохранных, лесных, водных, земельных отношений;

- развитие и организация инженерной, внутрирегиональной и межселенной инфраструктуры;

- развитие и организация отдельных видов хозяйственной деятельности, в том числе по созданию условий для развития инновационной деятельности, малого бизнеса, производства сельскохозяйственной продукции и ее переработки и других видов хозяйственной деятельности и поддержания производств, значимых для территории и занятости населения;

- социальное обслуживание населения (здравоохранение, образование, культура, спорт, обеспеченность жильем, жилищно-коммунальное хозяйство и другие виды).

В современных условиях экономической средой реализации воспроизводственного процесса является рынок. Наряду с фирмами и домохозяйствами в нем участвуют в качестве самостоятельных агентов органы государственного и муниципального управления. Поэтому отношения субъектов регионального воспроизводства могут складываться как на равноправной, партнерской основе (как отношения собственно взаимодействия), так и в условиях определенного неравенства - с использованием отдельных элементов административного управления.

1.2 Теоретические подходы к разграничению функций и взаимодействию органов власти субъектов РФ, городов и других муниципальных образований

По мнению большинства специалистов в сфере регионального развития, в основе разграничения функций и взаимодействия на региональном уровне должны лежать процессы воспроизводства. Первой в ряду теоретических работ, обосновавших это фундаментальное положение, следует назвать концепцию локализации воспроизводственных циклов. Ее суть в том, что каждый из уровней территориального управления должен брать на себя те экономические и социальные функции, выполнение которых, в основном, замыкается в его границах.

Области как субъекты Федерации и города - это не аморфные объекты, а территориальные социально-экономические системы, в которых осуществляются воспроизводственные процессы. При этом различные таксономические уровни выполняют в воспроизводственных процессах разные функции Бойко Н. С. Проблемы и перспективы развития местного самоуправления в регионе / Н. С. Бойко // «Черные дыры» в Российском Законодательстве. - 2007. - № 1. - С. 33-34..

Главной задачей территориального управления (осознанной только в 1990-е гг.) является организация устойчивого развития.

В основе разграничения функций по вертикали между территориальными уровнями управления должны лежать процессы воспроизводства населения и рабочей силы, общественного продукта и капитала, элементов окружающей природной среды. Различные уровни власти должны выполнять в этих процессах свои конкретные функции.

Наиболее общими задачами федерального уровня являются, прежде всего, разработка государственной политики, направленной на реализацию конституционных прав граждан, и создание финансово-бюджетного и законодательно закрепленного механизма ее реализации; формирование и реализация совместно с субъектами Федерации региональной и градостроительной политики; регулирование отношений России с внешним миром, защита от давления глобальных монополий - финансовой, технологической, информационной и других.

Субъекты Федерации на региональном уровне разрабатывают стратегические направления социально-экономического и пространственного развития, базируясь в значительной мере на прогнозах, определяемых на федеральном уровне, участвуют в реализации федеральных программ, формируют свои собственные программы и планы, осуществляют меры по формированию и поддержанию отраслей инфраструктурного комплекса, а также иные меры, способствующие комплексному развитию своих территорий Мадьяров А. В. Об общих началах определения перечня государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления / А. В. Мадьяров // Конституционное и муниципальное право. - 2007. - № 2. - С. 27-32..

Задачи регионального и муниципального уровней носят в значительной мере «сквозной» характер и определяются их общей ориентацией на баланс экономических, социальных и экологических целей и ценностей. При этом приоритет отводится обеспечению комплексного развития подведомственных территорий.

Различие же между ними должно идти по линии формирования условий, способствующих реализации воспроизводственных процессов, замыкающихся на соответствующем таксономическом уровне. То есть на муниципальном уровне должны быть сконцентрированы (в соответствии с природой местного самоуправления как живого общения с людьми) функции удовлетворения самых настоятельных потребностей, возникающих в рамках ежесуточного жизненного цикла, а на областном - функции более длительного цикла жизнедеятельности, связанные, прежде всего, с созданием комплекса условий для надежного функционирования муниципальных образований (развитие внутрирегиональной транспортной, социальной инфраструктуры и финансово-бюджетных и иных хозяйственных механизмов), не менее важные функции на региональном уровне - обеспечение рациональной пространственной организации хозяйства и расселения, а также содействие плодотворному сотрудничеству различных субъектов с учетом как относительно частных интересов, так и общих интересов развития региона.

Другими словами, уровень области должен стать средоточием долгосрочного подхода к управлению территориальным развитием и его устойчивым функционированием, охватывающим не только район в целом, но и содействующий выработке приоритетных направлений развития муниципальных образований. Тем самым самостоятельное регулирование развития муниципальных образований, и прежде всего городов, естественно, не может быть ограничено лишь функциями текущего управления. Важную роль должны играть и прогнозные проектно-планировочные работы, заблаговременно обеспечивающие рациональную организацию территории в интересах населения и хозяйствующих субъектов.

Таким образом, применительно к региональному и муниципальному управлению должна быть отмечена, прежде всего, тесная связь этих двух структур, их общая установка: а) на баланс экономических, социальных и экологических целей и ценностей; б) на обеспечение комплексного и устойчивого развития. Что касается различий, то главное из них - концентрация на областном уровне основных функций, связанных, как отмечено выше, с реализацией долгосрочного подхода к управлению территориальным развитием. Забегая вперед, отметим, что это невозможно без серьезного развития областных структур, ответственных за территориальное планирование. Не исключено, что эти структуры должны быть отделены в организационном и финансовом отношении от органов, ответственных за решение текущих проблем.

2. Анализ функций государственного и муниципального управления (на примере Удмуртской Республики)

2.1 Предоставление государственных услуг как форма реализации функций исполнительной власти в Удмуртской Республике

Понятие «государственной услуги» имеет сегодня законодательное определение, логически связанное с понятием «функция органа исполнительной власти», и определяемое как вид (тип) такой функции либо как деятельность по реализации функций, при этом легальная дефиниция самого понятия «функции органа исполнительной власти» в законодательстве отсутствует.

Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» содержит термин «функция по оказанию государственных услуг», определяемый как предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» устанавливает, что государственная услуга - это деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.

Такое различие формулировок свидетельствует о том, что в юридической науке пока не сложилось однозначного мнения по вопросу соотношения терминов «функция» и «государственная услуга», в связи с чем, на наш взгляд представляется важным провести анализ данных категорий на основе общетеоретических подходов к их исследованию.

Как известно, в отечественной теории государства и права функции государства традиционно определяют как основные направления деятельности государства, обусловленные его сущностью и содержанием, а также стоящими перед ним на том или ином этапе его развития целями, задачами и его социальным назначением. Будучи основными направлениями деятельности по управлению делами общества, функции государства характеризуются тем, что они:

-непосредственно выражают и предметно конкретизируют его сущность и служебную роль;

-очерчивают предметные границы деятельности государства в той или иной сфере общественной жизни;

-появляются и развиваются сообразно историческим задачам и целям государства и существуют с целью претворения их в жизнь;

-реализуются в определенных формах и особыми методами.

Наряду с понятием «функция» российские ученые-правоведы выделяют диалектически связанную с ней категорию «форма осуществления функций государства», определяемую как способ упорядочения деятельности органов государства, посредством которого реализуются его функции. Форма отражает внутреннюю организацию той или иной функции государства, порядок совершения определенных действий и операций, а также используемые при этом государственными органами средства и способы.

Очень важно отметить, что определение форм осуществления функций государства осуществляется не через понятие деятельности, а посредством указания на способы таковой: «Формы реализации функций государства можно определить как способы его практической деятельности, направленной на претворение в жизнь целей государства и разрешение стоящих перед ним задач». При этом выделяют два вида такого рода форм: правовые и организационные.

Правовые формы осуществления функций государства понимаются как деятельность органов государства, связанная с изданием и реализацией юридических актов. К ним относится правотворческая и правоприменительная деятельность, последняя в свою очередь делится на оперативно-исполнительную и правоохранительную.

Сохраняя преемственность в развитии научного знания, мы со своей стороны считаем правильным и при определении функций органов исполнительной власти разграничивать связанные категории «содержание» и «форма» осуществления функций органов власти.

Исходя из вышеуказанного, само понятие «функция» представляется логически правильным определять по критерию предметности, т.е. исходя из тех общественных отношений, которые охватываются определенным направлением деятельности государства. Поскольку любая функция является управленческой по своей природе и предполагает определенное воздействие на конкретные сферы общественных отношений с целью их упорядочения, сохранения качественной специфики, совершенствования и развития, любую функцию можно выделить или обозначить через категориальную пару «управление» и «сфера общественных отношений». В таком случае наименование функции звучит как, например:

- управление градостроительством, архитектурным делом;

- управление в области хранения, комплектования, учета и использования архивных документов;

- управление использованием и охраной природных ресурсов;

- управление в сфере образования;

- управление в сфере социальной защиты и т.д.

Таким образом, следуя вышеприведенным рассуждениям, функцию органа исполнительной власти можно определить как направление управленческой деятельности органа исполнительной власти области в конкретной сфере общественных отношений в соответствии с установленными для данного органа целями и задачами деятельности.

Интересен тот факт, что при проведении административной реформы в ряде регионов Российской Федерации были приняты кодификаторы функций органов исполнительной власти, при разработке которых проведена классификация функций региональных органов исполнительной власти, уточнена форма их реализации, проведен анализ с использованием критериев избыточности. Структура данных кодификаторов свидетельствует о том, что во всех из них в основу структурирования функций положен выбранный нами отраслевой принцип выделения функций, т.е. именно данный подход нашел свое воплощение при правоприменении.

Следуя методологии правовой науки, необходимо отдельно выделить и понятие «формы реализации функции органов исполнительной власти», а также 3 ее разновидности:

- правотворческая форма как соответствующим образом оформленные действия специально на то уполномоченных государственных органов по подготовке, принятию и изданию правовых актов (а также по их изменению или отмене), которыми определяется политика государства в регулируемых им сферах общественной жизни;

- оперативно-исполнительная форма предполагает действия государственных органов, связанные с разрешением конкретных юридических дел и изданием правоприменительных актов;

- правообеспечивающая форма решает вопросы контроля и надзора за соблюдением, исполнением и применением юридически обязательных велений, а также привлечения к юридической ответственности за возможные правонарушения.

В свете вышеуказанного становится очевидно, что типология функций федеральных органов, установленная Указом от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», произведена по форме их реализации.

Соответственно, предоставление государственных услуг, осуществление контроля и надзора - это не функции, а формы реализации функций органов исполнительной власти. Сами по себе данные формы беспредметны, поскольку не дают представление о предмете и содержании работы конкретного органа. При этом предоставление государственных услуг - это оперативно-исполнительная форма реализации функций.

В связи с вышеуказанным представляется заслуживающей внимания точка зрения Е.Е. Тонкова, который ввел в научный оборот категорию правоуправленческой формы государственной деятельности как способа осуществления функций государства по оказанию населению государственных услуг в сферах экономики и культуры, социального обеспечения и здравоохранения, транспорта и связи, охраны общественного порядка, обороны страны и т.д. в соответствии с установленными административными процедурами и регламентами.

На наш взгляд, для определения государственной услуги как новой, индивидуальной формы реализации функций органов исполнительной власти, действительно, целесообразно дополнить имеющуюся классификацию форм новым ее видом, при этом мы бы предложили именовать ее правореализационной, имея ввиду, что в данном случае деятельность органов исполнительной власти осуществляется в целях реализации прав граждан на основании представленных ими заявлений Тонков Е.Е. Методологические основания введения категории "правоуправленческая форма государственной деятельности" // Научные ведомости БелГУ. Сер. "Философия. Социология. Право". 2009. N 8. Вып. 8. С. 120..

2.2 Функции федеральных и местных органов власти в управлении экономикой Удмуртской Республики

Основные полномочия и сферы взаимодействия региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления в настоящее время регулируются рядом законодательных актов, принятых на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации.

Применительно к федеральному уровню состав полномочий органов государственной власти субъекта Федерации определен, прежде всего, в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в главах 2, 3, 4, в которых содержатся полномочия законодательного и исполнительного органов власти субъекта Федерации, а также полномочия региональных органов власти по предметам совместного ведения с федеральными органами государственной власти Мадьяров А. В. Об общих началах определения перечня государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления / А. В. Мадьяров // Конституционное и муниципальное право. - 2007. - № 2. - С. 27-32..

В составе основных полномочий высшего исполнительного органа выделяется разработка и осуществление им мер по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта Федерации, а также участие в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии. Однако ряд важных позиций, раскрывающих содержание и инструменты комплексного развития территории, не показаны, в том числе вопросы взаимодействия и координации с субъектами хозяйственной деятельности. Следует заметить, что полномочия по комплексному экономическому и социальному развитию территории отнесены только к исполнительным органам власти субъекта РФ, что вряд ли правомерно, так как без активного и ответственного отношения представительных органов власти эти полномочия осуществить будет крайне сложно Ершов Ю. С. Федеральные округа России: особенности развития экономики и социальной сферы / Ю. С. Ершов, Н. М. Ибрагимов, Л. В. Мельникова // Регион: экономика и социология. - 2006. - № 4. - С. 41-55..

Каждый из вариантов территориального деления РФ служит определенным целям и выполняет определенные функции в системе регионального управления страны. Основным принципом структурирования территории РФ является принцип административно-территориального деления. Административно-территориальное деление - система территориальной организации государства, на основе которой образуются и функционируют органы государственной власти и местного самоуправления. Организация власти в государстве связана с его территориальным устройством, т.к. функционирование органов власти осуществляется в границах определенных территориальных единиц, на которые делится территория государства.

Действенность регионально-муниципального партнерства возможна, прежде всего, при следующих условиях Бойко Н. С. Проблемы и перспективы развития местного самоуправления в регионе / Н. С. Бойко // «Черные дыры» в Российском Законодательстве. - 2007. - № 1. - С. 33-34.:

- четкого разделения полномочий между субъектами Федерации и муниципальными образованиями, у последних объем полномочий должен определяться с учетом их особенностей (численности населения, социально-экономического потенциала, типа муниципального образования и т.д.);

- возможности обеспечения этих полномочий соответствующими финансовыми ресурсами и имуществом;

- формирования эффективного механизма взаимодействия между всеми участниками партнерских отношений;

- адекватного и стабильного правового обеспечения разделения полномочий и взаимодействия.

Используя материалы по Удмуртской Республике, руководство которой, как и в целом ряде других вопросов, опережает в постановке, выработке и реализации новых прогрессивных подходов многие региональные и федеральные органы власти, можно предложить:

- осмыслить научно-методические основы разделения полномочий и направлений взаимодействия между региональными и муниципальными органами власти с учетом изменяющихся социально-экономических и политических условий России;

- дать анализ сложившейся практики взаимодействия и в ряде других регионов;

- обобщить прогрессивные направления и рекомендации по разделению полномочий и совершенствованию взаимодействия, отразив при этом его позитивную роль в решении не только текущих, но и стратегических целей и задач, а также его место в решении возрастающей по своему значению проблемы как обеспечение экономической безопасности территории.

2.3 Проблемы функционирования федеральных и местных органов власти в управлении экономикой Удмуртской Республики

Системный подход к осуществлению деятельности по снижению административных барьеров и повышению качества и доступности государственных и муниципальных услуг позволил Удмуртской Республике занимать достойное место среди субъектов Российской Федерации в рейтингах, формируемых Министерством экономического развития Российской Федерации (рис. 1). В 2013 году и 2014 годах рейтинг субъектов Российской Федерации не подводился.

Рис.1. Рейтинг Удмуртской Республики среди субъектов РФ по реализации мероприятий по снижению административных барьеров и повышению качества и доступности государственных и муниципальных услуг

Доля жителей Удмуртской Республики, имеющих доступ к получению государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна», составляет 39 %, что несколько ниже среднего показателя по Российской Федерации (44 %).

Министерством экономического развития Российской Федерации, осуществляющим контроль за достижением данного показателя все субъекты Российской Федерации разделяются на несколько групп. Удмуртская Республика находится на среднем уровне среди субъектов Приволжского федерального округа, существенно обгоняя Кировскую область и Республику Марий Эл, но также существенно уступает Пензенской, Самарской, Ульяновской областям и Республике Мордовия.

В течение 2010 - 2013 годов приоритеты государственной политики в сфере снижения административных барьеров и повышения качества и доступности государственных и муниципальных услуг претерпели существенные изменения, отраженные, в частности, в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления».

В настоящее время реализация мероприятий по снижению административных барьеров и повышению качества и доступности государственных и муниципальных услуг в Удмуртской Республике осуществляется по следующим приоритетным направлениям:

- повышение качества и доступности предоставления государственных и муниципальных услуг;

- организация предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» в МФЦ;

- совершенствование порядка осуществления регионального государственного контроля и надзора и муниципального контроля;

- оптимизация функций исполнительных органов государственной власти Удмуртской Республики и численности государственных гражданских служащих Удмуртской Республики;

- повышение открытости и доступности исполнительных органов государственной власти Удмуртской Республики и органов местного самоуправления в Удмуртской Республике для жителей Удмуртской Республики.

Практика осуществления мероприятий по снижению административных барьеров и повышению качества и доступности государственных и муниципальных услуг в Удмуртской Республике позволят выявить основные проблемы в данной сфере.

Также при реализации основных направлений по снижению административных барьеров и повышению качества и доступности государственных и муниципальных услуг в Удмуртской Республике возникают следующие организационные проблемы:

- недостаточный уровень финансирования мероприятий, направленных на создание и развитие сети МФЦ;

- предельно сжатые сроки создания МФЦ, установленные Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствовании системы государственного управления»;

- противодействие исполнительных органов государственной власти Удмуртской Республики и органов местного самоуправления в Удмуртской Республике изменениям порядка осуществления их деятельности, оптимизации функций исполнительных органов государственной власти Удмуртской Республики и органов местного самоуправления в Удмуртской Республике, а также численности гражданских служащих и муниципальных служащих;

- отсутствие системного подхода к осуществлению мероприятий по совершенствованию порядка осуществления регионального государственного контроля и надзора и муниципального контроля, оптимизации функций исполнительных органов государственной власти Удмуртской Республики и органов местного самоуправления в Удмуртской Республике, а также численности гражданских служащих и муниципальных служащих.

2.4 Создание электронного правительства фактор повышения эффективности функционирования федеральных и местных органов власти в управлении экономикой Удмуртской Республики

Реформирование государственного управления, посредством внедрения электронного правительства - это системная и долгосрочная задача, итогом которой должно стать вхождение России в глобальное информационное общество

В феврале 2008 г. была утверждена «Стратегия развития информационного общества в России» - политический документ, являющийся «основой для подготовки и уточнения доктринальных, концептуальных, программных и иных документов, определяющих цели и направления деятельности органов государственной власти, а также принципы и механизмы их взаимодействия с организациями и гражданами в области развития информационного общества в Российской Федерации». В результате ее принятия к 2015 г. Россия должна войти в двадцатку лидеров глобального информационного общества. В частности, это означает, что к 2015 г. 100 % государственных услуг должны оказываться не только в привычном, но и в электронном формате.

Реализация программы «Электронного правительства» в субъектах РФ идет разными темпами. Зависит это не только от финансового благополучия, но и от индивидуальных условий в каждом регионе.

Ряд регионов, таких как республики Башкортостан, Татарстан и Чувашия, Самарская и Тюменская области, Москва и Санкт-Петербург, добились заметных успехов в области информатизации.

Так, например, в Республике Татарстан эффективно работает механизм автоматизации процессов формирования и исполнения программы капитального ремонта, мониторинга состояния жилищного фонда республики. Эта технология на сегодня признана лучшим решением в сфере информационно-аналитической поддержки управления жилищно-коммунальным хозяйством. Хорошие результаты показывает информационная система «Диспетчерский центр министерства здравоохранения Республики Татарстан». В Самаре успешно действует автоматизированная информационная система управления образованием области. Система является лучшей в сфере информационно-аналитического сопровождения образовательного процесса. В Санкт-Петербурге создана автоматизированная информационная система управления единой дежурной службы, система уже рекомендована в качестве типового решения в сфере обеспечения безопасности и транспорта. Хорошо работает автоматизированная информационная система «Удостоверяющий центр исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга». В Ямало-Ненецком автономном округе создан территориальный банк данных природных ресурсов, используемый в сфере регулирования природопользования и охраны окружающей среды. В Хабаровске действует единая городская автоматизированная система инженерных коммуникаций, система разработана для более эффективного развития инженерной инфраструктуры города в части инженерных сетей и сооружений. В Пермском крае действует информационно-аналитическая система мониторинга, анализа и прогнозирования развития агропромышленного комплекса субъекта Российской Федерации. В рамках обеспечения продовольственной безопасности Москвы в городе введена в эксплуатацию единая городская автоматизированная информационно-аналитическая система оптового продовольственного рынка Гиляровская С.В. Проблемы развития электронного правительства в регионах России // Инициативы XXI века. - М., 2010. - № 3. - С. 28..

Удмуртия с этой точки зрения не относится к пионерам. Удмуртия, в частности Министерство информатизации и связи УР, созданное в 2010 г., с целью проектирования направлений развития электронного правительства в УР изучало опыт соседних регионов и Москвы, и при этом особое внимание было уделено признанному лидеру - Татарстану. Сегодня Удмуртия, согласно оценкам Министерства коммуникации и связи РФ, является одним из лидеров Приволжского федерального округа по количеству услуг, переведенных в электронный вид, и готовности к межведомственному взаимодействию.

Задачи, направленные на информационное развитие в Удмуртской Республике, реализуются Министерством информатизации и связи Удмуртской Республики в рамках Республиканской целевой программы «Развитие информационного общества в Удмуртской Республике (2011-2015 годы)» Республиканская целевая программа «Развитие информационного общества в Удмуртской Республике (2011-2015 гг.). - http://minsvyaz.udmurt.ru/function/participation/republican_target_program.. Программа - межведомственная, и ее основные участники - это органы власти Удмуртской Республики. Приоритетными целями Программы являются внедрение информационных технологий в государственное и муниципальное управление, оказание гражданам востребованных услуг, а также межведомственное взаимодействие. Всё это позволяет упростить взаимодействие гражданина с органами государственной власти и органами местного самоуправления в Удмуртской Республике, сократить административные барьеры, увеличить открытость власти, и как следствие, способствует уменьшению коррупции, что является одной из приоритетных задач, стоящих перед субъектами Российской Федерации.

Реализация Программы началась в 2011 г. Всего программой предусмотрено выполнение более 90 мероприятий, направленных на развитие применения информационных технологий в таких сферах, как образование и наука, социальная защита, медицина, культура и просвещение, государственное и муниципальное управление. Реализация мероприятий данной целевой программы координируется Межведомственным координационным советом по информатизации при Правительстве Удмуртской Республики.

Общий объем финансирования Программы составляет 1251,357 млн. руб. (в 2011 г. - 239,247 млн. руб., 2012 г. - 228,0 млн. руб., 2013 г. - 240,54 млн. руб., 2014 г. - 252,57 млн. руб., 2015 г. - 291,0 млн. руб.). В связи с дефицитом бюджета Удмуртской Республики происходит ежегодное секвестирование средств Программы. Так, в период с 2011 г. по 2013 г. бюджет Программы был уменьшен на 47 млн. руб. Перевод государственных и муниципальных услуг в электронный вид в УР. Текущая документация Министерства информатизации и связи Удмуртской Республики. - http://minsvyaz.udmurt.ru/function/vks

В 2012 г. в результате проведенного Министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации конкурса заявок на субсидии получателями 670 млн. руб. из федерального бюджета стали 22 региона. Эти средства они должны потратить на проекты, связанные с развитием электронных сервисов. По информации пресс-службы Министерства коммуникаций и связи России, в конкурсе участвовали 74 субъекта страны. 22 региона, представившие лучшие проекты были признаны победителями. Проекты трех регионов - Удмуртской Республики, Карелии и Мордовии были признаны лучшими. В результате, в 2013 г. Удмуртия получит субсидию в размере 50 млн. руб. Там же.

В соответствие с требованиями Федерального закона № 210 «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» в Удмуртской Республике Министерством информатизации и связи разработана и введена в эксплуатацию региональная инфраструктура электронного правительства, подключенная к единой системе межведомственного электронного взаимодействия, в составе которой функционируют Региональный сегмент портала государственных и муниципальных услуг, отраслевые системы оказания услуг в электронном виде и Система исполнения регламентов Удмуртской Республики. В сфере межведомственного электронного взаимодействия достигнуты значительные результаты. В частности, проведены работы по предоставлению государственным и муниципальным органам Удмуртской Республики возможности получения от федеральных органов власти сведений, необходимых при оказании государственных и муниципальных услуг. В Системе исполнения регламентов всем участникам межведомственного взаимодействия с федеральными органами власти предоставлен доступ к 36 федеральным сервисам, это в том числе сервисы МВД, МЧС, Пенсионного фонда, Росреестра, Федеральной налоговой службы, Росздравнадзора, Рособрнадзора, Роспотребнадзора, Федеральной миграционной службы. К трем федеральным сервисам, принадлежащим Пенсионному фонду, МВД России и Рособрнадзору, в доступе отказано.

По данным на 1 января 2013 г., по заявкам государственных органов и органов местного самоуправления реализована возможность направления межведомственных запросов для получения 12 видов сведений, в том числе сведений, касающихся сферы занятости населения, объектов культурного наследия, социальных выплат, назначения пенсии, земельных участков и различного рода архивные справки. Из числа государственных органов, которые участвуют в межведомственном электронном взаимодействии с другими государственными органами республики, муниципальными органами власти и организациями, оказывающими государственные и муниципальные услуги, наиболее часто используют возможность информационного обмена в электронной форме Министерство социальной защиты, Министерство промышленности и Комитет по делам ЗАГС Перевод государственных и муниципальных услуг в электронный вид в УР. Текущая документация Министерства информатизации и связи Удмуртской Республики. - http://minsvyaz.udmurt.ru/function/vks.

В ходе работы по реализации межведомственного электронного взаимодействия в Удмуртской Республике Министерству информатизации и связи часто приходится сталкиваться с проблемами, среди которых нерегламентированное изменение методических рекомендаций по разработке региональных сервисов и получению доступа к федеральным сервисам; нестабильная работа федеральных сервисов, связанная с ограниченным режимом доступности, непредоставлением доступа и некорректным функционированием сервиса на стороне федеральных органов исполнительной власти и т.д.

Несмотря на все проблемы, Удмуртская Республика входит в число лидирующих регионов по уровню организации межведомственного электронного взаимодействия. В значительной мере высокие показатели обеспечены технической готовностью нашего региона. По результатам исследований по количеству переведенных в электронный вид государственных и муниципальных услуг на начало 2012 г. Удмуртская Республика занимала первое место в Приволжском федеральном округе. Но, несмотря на проводимую работу, популярность и востребованность государственных услуг в электронном виде в Удмуртской Республике еще достаточно низкая. Количество заявлений на оказание республиканских услуг, поданных в электронном виде с единого портала, в 2012 г. составило ежемесячно в среднем 184,3 и колебалось от 65 до 321 заявлений Перевод государственных и муниципальных услуг в электронный вид в УР. Текущая документация Министерства информатизации и связи Удмуртской Республики. - http://minsvyaz.udmurt.ru/function/vks.

Таким образом, совершенствование государственного управления на основе внедрения информационных технологий - необходимый этап перехода Удмуртской Республики и Российской Федерации в целом к информационному обществу, обеспечивающего создание условий для повышения эффективности функционирования экономики, государственного и местного управления, обеспечения прав на свободный поиск, передачу, распространение информации о состоянии экономического и социального развития общества. Российское общество вправе ожидать от программы создания электронного правительства практического социально-экономического результата.

Заключение

Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» содержит термин «функция по оказанию государственных услуг», определяемый как предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

Следуя методологии правовой науки, необходимо отдельно выделить и понятие «формы реализации функции органов исполнительной власти», а также 3 ее разновидности:

- правотворческая форма как соответствующим образом оформленные действия специально на то уполномоченных государственных органов по подготовке, принятию и изданию правовых актов (а также по их изменению или отмене), которыми определяется политика государства в регулируемых им сферах общественной жизни;

- оперативно-исполнительная форма предполагает действия государственных органов, связанные с разрешением конкретных юридических дел и изданием правоприменительных актов;

- правообеспечивающая форма решает вопросы контроля и надзора за соблюдением, исполнением и применением юридически обязательных велений, а также привлечения к юридической ответственности за возможные правонарушения.

В свете вышеуказанного становится очевидно, что типология функций федеральных органов, установленная Указом от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», произведена по форме их реализации.

...