Экономика общественного сектора

Размещено на http://www.allbest.ru/

Экономика общественного сектора

Обзорная лекция (бакалавриат) для студентов бакалавриата, обучающихся по направлениям «Бизнес-информатика», «Экономика», «Менеджмент» Кафедра Теории и истории экономики

Автор: к.э.н. Дубынина А.В.

Вводная часть

Уважаемые студенты!

Изучение экономики общественного сектора строится исходя из требуемого уровня базовой подготовки бакалавров четвертого курса, обучающихся по направлениям «Бизнес-информатика», «Бакалавр экономики», «Бакалавр менеджмента».

Программа курса основана на требованиях, определяемых стандартом экономических знаний по курсу экономика общественного сектора. Конечная цель изучения дисциплины - расширение теоретических знаний и практических навыков в области экономики общественного сектора у будущих бакалавров.

Экономика общественного сектора является относительно новым разделом современной экономической науки. В практике отечественной высшей школы эта дисциплина возникла в 1990-х гг. Инновационным для традиционной экономической теории является сформировавшийся в рамках экономики общественного сектора подход к государству как одному из субъектов рыночных отношений и изучению закономерностей функционирования самого государственного сектора, его эффективности и несостоятельности.

Экономика общественного сектора, как отрасль экономических знаний, опирается на постулаты теории общественного выбора. В отличие от кейнсианской макроэкономики ей присущ микроэкономический подход к анализу политико-экономических процессов. В центре её внимания не «государство-благодетель», а «экономический человек» как эгоистический максимизатор полезности не только на рынке, но и в политике.

Изучение учебной дисциплины «Экономика общественного сектора» предполагает знакомство с девятью темами курса, в которых изучаются микроэкономические основы государственного вмешательства в экономику, функции государства, связанные с «провалами» рынка, производством общественных благ и перераспределением доходов. В рамках курса также изучаются изъяны государства, механизмы на базе которых формируются конкретные цели политики, проводимой государством. Рассматриваются доходы государства; социальные и экономические проблемы, порождаемые мобилизацией средств в государственный бюджет и пути оптимизации налогообложения; расходы государства; существующие социальные программы; особенности оценки затрат и результатов в общественном секторе и отбора наиболее эффективных вариантов использования государственных средств.

Тема 1. Общественный сектор в смешанной экономике

Приступая к изучению проблем экономики общественного сектора, необходимо, прежде всего, определить предмет этой дисциплины.

Экономика общественного сектора - научная и учебная дисциплина, предметом которой выступают государство и общество как специфические субъекты экономики, экономические и социальные аспекты их поведения, система предпочтений в отношении общественных благ и особенности общественного выбора.

Позитивная экономика общественного сектора исследует фактические образы экономического поведения государства и общества и реагирующих на это поведение субъектов экономики.

Нормативная экономика общественного сектора обосновывает эффективные решения, которые целесообразно принимать во внимание при разработке экономической политики государства.

Необходимость существования общественного сектора обосновывается с позиции экономической теории «провалов» рынка. «Провалы» (несовершенство, изъяны) рынка - это экономические ситуации, в которых свободное действие рыночных сил не обеспечивает эффективное использование ресурсов и достижения Парето-эффективности.

Оптимум Парето гласит, что благосостояние общества достигает максимума, а распределение ресурсов становится эффективным оптимальным, если любое изменение этого распределения ухудшает благосостояние хотя бы одного субъекта экономической системы. Согласно критерию Парето, движение в сторону оптимума возможно при таком распределении ресурсов, которое увеличивает благосостояние, по крайней мере одного человека, не нанося ущерба никому другому.

«Провалы» рынка, как правило, возникают вследствие существования монополистического производства, информационной асимметрии (неполноты информации), внешних эффектов и общественных благ.

Однако и сознательная деятельность государства не всегда является эффективной и общественно целесообразной. В результате государственного регулирования могут возникать «провалы» государства, которые проявляются в неполноте государственных рынков, неполноте информации, возникновении негативных внешних и внутренних эффектов и перепроизводстве общественных благ.

Общественный сектор -- это не только государство и общество, представленные государственными и общественными институтами. Важнейшим видом ресурсов в рыночной экономике являются денежные средства, поэтому ключевую роль среди компонентов общественного сектора играют также государственные финансы, прежде всего, государственный бюджет, его доходы и расходы.

Масштабы общественного сектора характеризуются размерами государственной собственности, объемом государственных доходов и расходов. В первом случае речь идет о запасе ресурсов, принадлежащих государству, во втором случае - о потоках собираемых и расходуемых денежных средств. О важности общественного сектора в экономике страны можно также судить о доли занятых в этом секторе в общей численности работающих.

Общественный сектор занимает наиболее прочные позиции в таких сферах деятельности, как оборона, фундаментальные научные исследования, здравоохранение, культура, коммунальное хозяйство, почтовые услуги, железнодорожные перевозки.

Тема 2. Институциональные основы экономики общественного сектора

Во второй теме «Институциональные основы экономики общественного сектора» рассматривается институциональная структура общественного сектора экономики.

К институциональным единицам общественного сектора относятся государство, представленное государственным сектором экономики, местное самоуправление, относящееся к муниципальному сектору экономики, и общественные некоммерческие организации, образующие «третий» сектор экономики.

В условиях становления гражданского общества, активизации инициативы населения для решения социально-экономических проблем усиливается значимость некоммерческих организаций. Такие организации функционируют в области «провалов» как рынка, так и государства.

Некоммерческие организации создаются физическими и юридическими лицами для решения экономических, социальных, благотворительных, культурных, научных и других задач, которые отражены в их уставах. Получение прибыли не является основной целью деятельности таких организаций, хотя, как и любые другие организации, они могут осуществлять предпринимательскую деятельность, но только для достижения своих уставных целей.

В соответствии с п.3 ст.2 ФЗ «О некоммерческих организациях» к наиболее распространенным организационно-правовым формам некоммерческих организаций относятся: общественные и религиозные организации (объединения), фонды, учреждения, некоммерческое партнерство, потребительские кооперативы, автономные некоммерческие организации, объединения юридических лиц (ассоциации и союзы).

Выполнение некоммерческими организациями своих обязательств перед обществом должно опираться на поддержку государственного и муниципального секторов, которая предоставляется по трем основным направлениями: законодательному (регулирование функционирования общественных организаций различными нормативно-правовыми актами), организационному (установление организационно-правовых форм функционирования некоммерческих организаций, их прав и ответственности, предоставление консультационной помощи), экономическому (финансирование отдельных видов расходов некоммерческих организаций, предоставление налоговых льгот, льготных кредитов).

Тема 3. Основы функционирования общественного сектора экономики

Третья тема «Основы функционирования общественного сектора экономики» предполагает изучение его основ. Основным направлением функционирования общественного сектора экономики является производство общественных благ, которые удовлетворяют коллективные потребности общества. Общественное благо отличается от частного двумя свойствами: неконкурентностью и неисключаемостью.

Блага, которым присущи оба свойства, называются чистыми общественными благами. Если хотя бы одно из указанных свойств проявляется лишь в ограниченной степени, то это смешанное общественное благо.

Разновидностями смешанного блага являются социально значимое благо, перегружаемое общественное благо, клубное благо, квазиобщественное благо.

Создание общественного блага предполагает согласованные коллективные действия. Они могут выражаться либо в прямом участии в производстве данного блага, либо в совместном финансировании его производства.

В связи с производством общественных благ возникает проблема безбилетника. Ее существование обусловлено характерным для общественных благ свойством неисключаемости. Если общественное благо будет создано, то пользу от него получат не только участники производства и финансирования, но и все «зайцы».

Равновесные цены на общественное благо, соответствующие значениям предельной индивидуальной готовности платить за данное благо, называют ценами Линдаля. Равновесие, достигаемое при этих ценах, называется равновесием Линдаля.

Тема 4. Равновесие в общественном секторе

В четвертой теме «Равновесие в общественном секторе» рассматриваются отличия равновесия в общественном секторе от рыночного равновесия.

Наиболее существенные отличия от рыночного равновесия связаны со способом его установления в общественном секторе. Если на рынке для установления равновесия используется система гибких цен, которая является саморегулирующейся и добровольной, то в общественном секторе - система государственного принуждения, реализуемая посредством фискальной политики государства.

Если гибкая система рыночных цен весьма эффективно позволяет выявлять предпочтения индивидуальных потребителей посредством цен на частные блага, то в общественном секторе возможно лишь косвенное выявление предпочтений посредством общественного выбора.

Рыночная система может находиться в состоянии равновесия, но оно не гарантирует оптимального распределения ресурсов общества и социальной справедливости в распределении благ между членами общества. В связи с этим возникает проблема выбора между экономической эффективностью и социальной справедливостью. В теории экономики общественного сектора варианты решения этой проблемы предлагали В. Парето, Н. Калдор и Дж.Р. Хикс.

Равновесие в общественном секторе - это сложный процесс, имеющий внешний и внутренний аспект.

Внешнее равновесие общественного сектора обусловлено развитием всей национальной экономики страны, взаимодействием общественного сектора с другими секторами и отраслями национальной экономики. Внутреннее равновесие предполагает установление соответствия потребностей в чистых общественных благах и ресурсных возможностей их предоставления, а также достижение сбалансированности государственного бюджета.

Тема 5. Теория общественного выбора

В пятой теме «Теория общественного выбора» рассматриваются экономические теории политического выбора. Основная задача этой темы - это определение отличий механизма общественного выбора от потребительского выбора на рынке.

Теория общественного выбора - это теория, изучающая различные способы и методы, позволяющие выявить индивидуальные предпочтения в отношении производства общественных благ, а также использование политических институтов в собственных интересах чиновников.

Общественный выбор и потребительский выбор - это альтернативные способы выявления предпочтений экономических субъектов и между ними есть определенные различия:

· на потребительском рынке осуществляется индивидуальный выбор по принципу неравенства платежеспособности агентов, тогда как общественный выбор связан с коллективным принятием решений путем прямой (референдум) или представительной демократии;

· у потребительского и общественного выбора разные сферы действия, то есть общественный выбор применяют там, где рынок «проваливается»;

· потребительский выбор на рынке осуществляется постоянно, тогда как общественный выбор - через определенные промежутки времени, установленные законодательством.

Всем участникам общественного выбора предстоит потреблять один и тот же набор общественных благ, поэтому необходимо согласовать индивидуальные предпочтения. На практике такое согласование предпочтений различных потребителей осуществляется через политические институты демократии.

Известны различные механизмы выявления индивидуальных предпочтений относительно общественных благ:

· принцип принятия решений большинством голосов избирателей состоит в том, что побеждает альтернатива, в поддержку которой высказываются более половины участников выбора;

· модель медианного избирателя заключается в том, что принятие решений осуществляется в соответствии с интересами избирателя-центриста (человека занимающего место в середине шкалы интересов данного общества) и др.

В период выборов часть избирателей не участвуют в голосовании. Это свидетельствует о том, что они не видят пользы от участия в политическом процессе. Такое явление в теории общественного выбора называется рациональным неведением.

В ходе общественного выбора отдельные избиратели, имеющие достаточно однородные предпочтения, объединяются в группы специальных интересов. Для реализации своих интересов эти группы используют механизм лоббирования, предусматривающий различные способы (митинги, СМИ, коллективные письма и др.) влияния на представителей законодательной и исполнительной власти с целью принятия выгодного для конкретной группы избирателей политического решения.

Государственное управление общественным сектором - это сложный процесс, состоящий из множества циклов принятия решений по проблемам производства, распределения и потребления общественных благ. Благодаря государственному регулированию удается достичь определенных пропорций в развитии общественного сектора, обеспечивать доступ к общественным благам незащищенным слоям населения. Вместе с тем сложность механизма государственного управления делают его не всегда эффективным. В результате возникают «провалы» государственного управления:

· ограниченность информации для принятия оптимальных для общества решений;

· лоббизм групп, располагающих значительными финансовыми ресурсами;

· бюрократизм в принятии экономических решений;

· коррупция;

· несовершенство политического процесса.

Тема 6. Основы организации бюджетной системы и бюджетная политика

В теме шесть «Основы организации бюджетной системы и бюджетная политика» рассматриваются бюджетная система и бюджетное устройство как основа функционирования общественного сектора экономики.

Бюджетная система РФ представляет собой совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Бюджетное устройство - это способ построения бюджетной системы, который определяется моделью государства (унитарное государство, федеративное государство).

Построение бюджетной системы и ее функционирование осуществляется в соответствии с принципами: прозрачность; единство бюджетной системы; разграничение доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджета между бюджетами бюджетной системы; самостоятельность бюджетов; полнота отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджета; самостоятельность бюджетов; сбалансированность бюджетов; равенство бюджетных прав субъектов РФ; общее покрытие расходов бюджета.

Центральным звеном бюджетной системы выступает государственный бюджет - основной финансовый план формирования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства.

Основными элементами государственного бюджета являются доходы и расходы. Доходы бюджета формируется за счет налоговых и неналоговых поступлений. Структура расходов государственного бюджета связана с производством и предоставлением чистых общественных благ (обеспечение проведения выборов и референдумов, международные отношения, исследование космического пространства, расходы в области национальной экономики, охраны окружающей среды, жилищно-коммунального хозяйства, культуры, кинематографии, спорта, социальной политики.

Нормальное состояние государственного бюджета - это полное покрытие расходов доходами. Если расходы бюджета превышают его доходы, то имеет место дефицит государственного бюджета. Выделяют инфляционные и неинфляционные методы покрытия бюджетного дефицита. К инфляционным методам относится эмиссия денежных знаков Центральным банком. К неинфляционным методам относятся сокращение расходов государственного бюджета, увеличение налогового бремени, обращение к внутренним и внешним займам. У каждого способа финансирования бюджетного дефицита имеются плюсы и минусы.

Бюджетное планирование доходов и расходов государства проходит в несколько этапов:

1. составление проекта бюджета;

2. рассмотрение и утверждение бюджета;

3. исполнение бюджета;

4. составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности.

Тема 7. Налоговый механизм и общественный сектор

Предметом изучения темы семь «Налоговый механизм и общественный сектор» является дальнейшее знакомство с доходами бюджета. Основным источником доходов общественного сектора являются налоги. Налоги - это обязательные платежи, взимаемые государством с физических и юридических лиц на основе налогового законодательства. В обществе налоги выступают как отражение спроса экономических субъектов на общественные блага.

Налоги выполняют фискальную, регулирующую, контрольную и социальную функции.

Налоги классифицируются по ряду признаков: по видам налоговых ставок - твердые, пропорциональные, прогрессивные и регрессивные; по способу изъятия - прямые и косвенные; по принадлежности к уровню власти - федеральные, региональные и местные; по субъекты уплаты - с физических и юридических лиц; по характеру связи с конкретным видом общественных благ - общие и целевые.

Известны пять основных принципов построения налоговой системы: экономическая эффективность, справедливость, организационная простота, гибкость, контролируемость налоговой системы.

Налоговое бремя создает определенную финансовую нагрузку на налогоплательщиков, которая формируется под влиянием конкретных экономических условий и приоритетов налоговой политики, являющейся частью экономической политики государства. Налоговое бремя может перемещаться между налогоплательщиками. Переложение налогового бремени происходит с продавца на покупателя и наоборот в зависимости от характера рынка.

На конкурентном рынке возможности перемещения налогового бремени определяются соотношением эластичностей спроса и предложения. На конкурентном рынке отдельного товара или услуги переместить налоговое бремя на контрагентов удается той стороне, которая обладает преимуществом в эластичности по цене.

На монополизированном рынке возможности перемещения налогового бремени на потребителей ограничены уплатой монополистом монопольной ренты в пользу государства.

На рынке труда перемещение налогового бремени на наемных работников тем больше, чем ниже эластичность труда при данном уровне спроса на труд.

При повышении или введении новых налогов создается избыточное налоговое бремя, как для производителей, так и для потребителей. Избыточное налоговое бремя может быть определено как разность между уменьшением излишка потребителя и производителя, вызванного влиянием налога и доходом, получаемым государством от данного налога.

В зависимости от эластичностей спроса соотношение налоговых поступлений и избыточное налоговое бремя различно для разных товаров. Существует правило обратных эластичностей: оптимальные ставки налогообложения товаров обратно пропорциональны величинам эластичностей компенсированного спроса на них.

Избыточное налоговое бремя минимизирует оптимальное налогообложение. В соответствии с правилом Рамсея оптимальной является такая структура налогообложения товаров, при которой физический объем производства (продаж) каждого из товаров (услуг) сокращается в одинаковой пропорции.

институциональный бюджетный благо налогообложение

Тема 8. Общественные расходы: структура и тенденции развития

Предметом изучения темы восемь «Общественные расходы: структура и тенденции развития» являются расходы общественного сектора и их основные направления.

Денежные ресурсы, которые получает общественный сектор, аккумулируя доходы бюджетов разного уровня, реализуются в виде общественных расходов. Под общественными расходами понимают использование ресурсов общественного сектора с целью удовлетворения потребностей в общественных благах, реализации социальных перераспределительных процессов и осуществления других функций государственными и местными органами власти.

В бюджетной системе выделяют три основные классификации общественных расходов. Согласно функциональной классификации общественные расходы распределяются по отраслям деятельности в зависимости от функций, выполняемых общественным сектором экономики (общегосударственные расходы, национальная оборона, правоохранительная деятельность, национальная экономика, жилищно-коммунальное хозяйство, охрана окружающей среды, образование, культура, здравоохранение, социальная политика, межбюджетные трансферты).

Ведомственная классификация общественных расходов утверждается для каждого уровня бюджетной системы.

Экономическая классификация определяет направления общественных расходов в зависимости от их экономического содержания (текущие расходы и капитальные затраты).

Общей тенденцией во всех развитых странах в XX веке было увеличение доли общественных расходов в ВВП, что отражало усиление роли государства в социально-экономической жизни. В современной теории экономики общественного сектора сложились разные подходы к роли государства в жизни общества. Сторонники либеральной теории выступают за ослабление роли государства и делают упор на инициативу общества. В то же время неокейнсианцы являются сторонниками усиления роли государства и увеличения общественного сектора экономики.

Общественные расходы - это своеобразные отрицательные налоги, которые выплачивает государство физическим и юридическим лицам (реципиентам). Реципиент всегда отдает предпочтение помощи, предоставляемой в денежной форме, так как в форме натуральных выдач реципиенту в какой-то мере «навязываются» предпочтения тех, кто разработал и утвердил программу общественных расходов.

Для оценки результативности общественных расходов используются показатели общественно-экономической эффективности, которые предполагают соотношение результатов деятельности программ общественных расходов и затрат на их достижение. Показатели общественно-экономической эффективности различаются по сферам деятельности общественного сектора. В сфере здравоохранения - это показатели продолжительности жизни, смертности, заболеваемости и др. В сфере образования - это доступность образовательных услуг, доля лиц с высшим образованием, охват населения системой непрерывного образования и др. в области социального обеспечения - это доля малообеспеченных лиц, соотношение размера пенсии и величины прожиточного минимума, соотношение среднего размера пенсии и среднего размера заработной платы и др.

Тема 9. Основы и особенности бюджетного федерализма

Тема девять «Основы и особенности бюджетного федерализма» рассматривает теоретические основы и модели бюджетного федерализма.

Сущность бюджетного федерализма заключается в нормативно-законодательном установлении бюджетных правил и обязанностей трех равноправных сторон - федеральных, региональных и местных органов власти, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса, методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы, регионами и муниципалитетами.

Любая модель бюджетного федерализма основывается на трех составляющих, которые являются условиями ее эффективного функционирования:

1. на четком разграничении полномочий между уровнями власти по расходам;

2. на наделении соответствующих уровней власти достаточными для реализации этих полномочий финансовыми ресурсами;

3. на сглаживании вертикальных и горизонтальных дисбалансов с помощью системы методов оказания финансовой помощи.

В теории бюджетного федерализма возникает вопрос о наиболее рациональном распределении общественных функций между центром и федеративными образованиями (регионами, муниципалитетами). Один из ответов на этот вопрос дает теорема о децентрализации: если бюджетная децентрализация не влияет на уровень издержек, то децентрализованное принятие решений в отношении поставки локального общественного блага будет эффективнее централизованного или не будет уступать ему с точки зрения эффективности. Преимущества децентарлизации тем больше, чем значительнее межрегиональные различия в готовности платить за благо.

Теоретическая модель бюджетного федерализма предполагает точное соответствие налоговых поступлений территорий закрепленным за ними расходными обязательствами. Однако в реальности между ними всегда существует разрыв, что приводит к необходимости решения проблем вертикального и горизонтального бюджетного выравнивания.

В разных странах преобладают различные подходы к формированию межбюджетных отношений. Существует американская модель бюджетного федерализма (преобладание собственных, устанавливаемых в регионе налогов в доходной базе территориального бюджета) и германская модель бюджетного федерализма (высокая доля отчислений от общенациональных, федеральных налогов в территориальные бюджеты). В России финансовой основой выполнения расходных обязательств бюджетами разного уровня являются поступления собственных, регулирующих налогов, а также межбюджетные трансферты.

Размещено на Allbest.ru