К вопросу о едином закупщике в теплоснабжении

Размещено на http://www.allbest.ru/

К вопросу о едином закупщике в теплоснабжении

К.т.н. Малафеев В.А.

1. Общие положения

В последнее время стала обсуждаться проблема функционирования систем централизованного теплоснабжения с использованием схемы, называемой «единый закупщик».

По мнению либеральных экономистов наиболее предпочтительной системой отношений в любой отрасли является свободный рынок производителей и потребителей товаров и услуг, не ограниченных государственным вмешательством и свободных в своих действиях по заключению прямых договоров друг с другом по рыночным ценам. Самоорганизация участников рынка может порождать в этой ситуации различные формы организованных рынков (аукционных домов, бирж, электронных торговых площадок и т.п.).

Государственное вмешательство в свободные рыночные отношения может принимать разнообразные формы и аргументируется множеством доводов от экономических до социально-политических. В то же время либеральные экономисты считают, что в настоящее время развитие технологий позволяет опровергать большинство доводов, основанных на экономических теориях, считавшихся незыблемыми всего десятилетие назад. Происходит отказ от представления о «естественности» монопольного состояния во все большем числе отраслей, в то же время на первый план выходят аргументы социального ряда. Все более распространенным становится мнение о том, что эффективность гарантируемого государством монопольного статуса поставщиков товаров (услуг) является вторичной по отношению к надежному и бесперебойному обеспечению всех без исключения (и особенно слабо защищенных) потребителей социально значимыми товарами (услугами), а меньшая экономическая эффективность является платой за своевременное обеспечение доступности товаров (услуг), являющихся жизнеобеспечивающими (например, своевременная доставка инсулина больным диабетом). Лишение потребителей товара (услуги) в условиях, когда необходимо обеспечить физическое выживание потребителей и при других подобных обстоятельствах, недопустимо, если нет надежной альтернативы независимо от стоимости этих товаров (услуг).

Поэтому государство ставит общество перед необходимостью контроля, а в необходимых случаях - и вмешательства в деятельность монопольных привилегированных поставщиков социально значимых товаров (услуг) в ущерб интересам других поставщиков и тех потребителей, которые могли бы получить указанные товары (услуги) по более низким ценам и при более высоком уровне сервиса на свободном рынке. Реальными примерами такого вмешательства, включая субсидирование монополий, является принудительное подключение и удержание потребителей питьевой воды, электрической и тепловой энергии в системах централизованного водо-, электро- и теплоснабжения, а также предприятий, организаций и населения, пользующихся общегородскими системами хозяйственно-бытовой и промышленной канализации.

2. Организационные предпосылки для рынка в секторе естественно монопольных видов деятельности

Ни одному здравомыслящему человеку не придет в голову мысль о создании теоретически чисто рыночных (т.е. при полном дерегулировании) отношений в области сбора и обработки хозбытовых стоков или мысль о создании в городах и поселениях, где компактно проживают сотни, тысячи и миллионы людей, систем индивидуального или децентрализованного водоснабжения, хотя сегодня во многих городах питьевую воду уже развозят на автомобилях в специальных пластмассовых емкостях по 20 литров, а для населения в магазинах продается питьевая вода в небольших бутылках (емкостях). Еще более нелепа мысль об использовании биотуалетов и спецавтохозяйств для их перевозки, что теоретически обеспечит полное дерегулирование в этой области. Таким образом, деятельность по водоснабжению и водоотведению (канализованию) в городах по своей природе не может быть полностью дерегулирована, т.к. эта деятельность связана с решением градостроительных задач и обеспечением санитарно-эпидемиологического состояния городов, направлена на исключение массовых заболеваний населения (эпидемий).

Менее ясной, но и более сложной является ситуация в области энергоснабжения городов. К этой деятельности относится снабжение потребителей сетевым газом, электроэнергией и централизованно производимой и передаваемой с паром и горячей водой тепловой энергии. Сюда же относится деятельность по совместному производству электрической и тепловой энергии в комбинированном цикле на ТЭЦ различного типа.

Отдельные специалисты считают, что энергетический сектор может быть полностью дерегулирован и предлагают свои модели энергетических рынков. Особый интерес представляют модели организации социально регулируемых рынков в отраслях, позволяющих добиться постепенного перехода от монопольного состояния к управляемому рыночному и дать время для адаптации потребителей и производителей к новым условиям. Политическая и экономическая приемлемость таких переходных механизмов позволит сдвинуть с мертвой точки реформы в тех ситуациях, когда полное дерегулирование невозможно (см. выше).

Нетрудно видеть, что дискуссии идут вокруг деятельности в тех отраслях, где имеется сетевая инфраструктура, а эксплуатирующая эту инфраструктуру организация ответственна за поставку товара от производителей до конечных потребителей.

3. Экономические предпосылки модели «Единого заказчика»

В области централизованного теплоснабжения (ЦТ) одной из таких экономических моделей следует назвать модель «Единого закупщика» (ЕЗ). Эта модель предполагает получение отдельными теплоснабжающими организациями прав закупать тепловую энергию по свободным рыночным ценам у любого источника тепловой энергии, присоединенного к тепловым сетям в одной (единой) СЦТ, и продавать ее любому потребителю, присоединенному к этим тепловым сетям, по ценам, определяемым регулирующим органом. Такие права теплоснабжающие организации получают на торгах, организуемых местными органами власти.

На рынке тепловой энергии модель ЕЗ вводится для организации отношений в системах ЦТ, в которых к единой тепловой сети подключены источники тепловой энергии, принадлежащие разным собственникам. Конкуренция этих источников обеспечивается либо избыточностью их суммарной мощности по сравнению с суммарным спросом (конкуренция предложения), либо конкурентной угрозой со стороны проектов строительства новых источников (конкурентная угроза), либо возможностью ухода потребителей из системы (конкуренция спроса), либо сочетанием этих факторов. рынок монопольный экономический теплоснабжение

ЕЗ производит конкурентный выбор источников тепловой энергии для закупки у них тепловой энергии и продает ее потребителям на безальтернативной основе. Цена закупки тепловой энергии не регулируется в связи с возможностью рыночного выбора поставщиков. Потребители в системе ЦТ вынуждены закупать тепловую энергию у ЕЗ, поэтому монопольная составляющая цены ЕЗ - сбытовая надбавка к средневзвешенной цене покупки тепловой энергии у источников - регулируется государством и (или) органом местного самоуправления.

Таким образом, на стороне закупки тепловой энергии в схеме ЕЗ отношения продавцов и покупателей тепловой энергии строятся как рыночные с возможностью заключения в том числе «Договоров купли-продажи тепловой энергии» в соответствии с главой 30 ГК РФ (параграф 1 «Общие положения о купле-продаже»), а со стороны продажи при схеме ЕЗ будут использоваться регулируемые тарифы и публичные «Договоры теплоснабжения», заключаемые в соответствии с требованиями главы 30 ГК РФ (параграф 6 «Энергоснабжение»). Вопрос состоит в том, чтобы корректно определить функции, которые придется выполнять ЕЗ, и как выстроить взаимовыгодные отношения ЕЗ, производителей и потребителей тепловой энергии.

4. Функции теплоснабжающих организаций в модели «Единый закупщик»

Учитывая, что многие функции, которые придется выполнять теплоснабжающим организациям, работающим по модели ЕЗ, тесно переплетаются с функциями других теплоснабжающих организаций, необходимо четко определить весь перечень функций, которые должна выполнять теплоснабжающая организация - ЕЗ и какие из этих функций следует отнести на модель ЕЗ.

Учитывая высокую социальную значимость теплоснабжения, эти функции в модели ЕЗ следует передавать той теплоснабжающей организации, которая реально может управлять тепло-сетевой инфраструктурой города. Другими словами, по модели ЕЗ не должно создаваться отдельное юридическое лицо в виде «конторы по купле-продаже», которая реально не управляет теплосетевыми активами.

Модель ЕЗ следует рассматривать как организационно-экономический механизм, обеспечивающий конкурентный отбор поставщиков тепловой энергии для общегородской системы централизованного теплоснабжения с учетом технических возможностей источников тепла и сетевой инфраструктуры города. В то же время на стороне продаж модель ЕЗ может использоваться как организатор квазиконкурентного рынка, где с тепловой энергией в паре и (или) горячей воде конкурируют ночная, «провальная» электроэнергия, сетевой газ, светлые и другие нефтепродукты, твердые виды топлива (угольные брикеты и т.п.), вторичные энергоресурсы, включая тепловую энергию, получаемую при сжигании мусора и отходов производства, и др. Однако рынок тепла в городе неполноценен, т.к. способы теплоснабжения потребителей определяются не на свободном дерегулируемом экономическом пространстве, а схемой энергоснабжения. При этом модель ЕЗ следует рассматривать, с одной стороны, как организатора рынка на стороне продаж, а, с другой стороны, как дополнительный механизм по удержанию существующих и привлечению новых потребителей в городскую СЦТ. Это даст возможность управлять эффективностью энергоснабжения города в целом и как следствие - снижать тарифы на централизованное тепло, в том числе за счет теплофикации.

Субъекта теплоснабжения, который будет выполнять функции ЕЗ, следует назначать по конкурсу, проводимому местными органами власти соответствующего муниципального образования, из числа наиболее мощных и квалифицированных теплоснабжающих организаций, действующих в городе. Во избежание манипулирования органов власти своим положением, когда функции ЕЗ будут переданы более слабому (но «своему») предприятию, следует ввести критерий по так называемой материальной характеристике сети, которая определяется как сумма произведений средних диаметров (или поперечных сечений) трубопроводов тепловой сети на их длину.

Отличие рядовой теплоснабжающей организации от теплоснабжающей организации с функциями ЕЗ будет состоять в том, что рядовая теплоснабжающая организация (в отличие от организации с функциями единого заказчика) не наделена правом конкурентного отбора поставщиков тепловой энергии, а покупает тепловую энергию у поставщиков по тарифам (ценам), которые устанавливает регулирующий орган.

Теплоснабжающая организация - единый закупщик, выбранная по конкурсу органом местного самоуправления, должна выполнять собственными силами и (или) за счет привлечения специализированных подрядных организаций, следующие виды работ, охватывающие весь теплоснабжающий комплекс от генерации до потребления тепловой энергии, включая перспективное развитие системы теплоснабжения города, а именно:

производство тепловой энергии и подготовка теплоносителя;

поддержание в постоянной готовности мощности источников тепловой энергии, включая резервную, в размере по согласованию с органами местного самоуправления;

передача тепловой энергии и теплоносителя;

поддержание резерва пропускной способности тепловых сетей по согласованию с органами местного самоуправления;

диспетчерское управление системой централизованного теплоснабжения, обслуживаемой данной теплоснабжающей организацией;

наладка режимов работы системы централизованного теплоснабжения, обслуживаемой теплоснабжающей организацией;

измерение тепловой энергии (мощности) и расходов теплоносителя;

сбор и передача сведений по объемам производства, передачи и потребления тепловой энергии и теплоносителя в сбытовое подразделение теплоснабжающей организации;

коммерческий учет тепловой энергии и теплоносителя, подготовка и выставление финансовых счетов на оплату (биллинг), контроль за оплатой и т.п. деятельность;

организация эксплуатации оборудования источников тепловой энергии и тепловых сетей, включая их текущий и капитальный ремонты, замену оборудования и т.п.;

развитие системы теплоснабжения в соответствии со спросом на тепловую энергию и теплоноситель;

технологическое присоединение новых потребителей и новых источников тепла в соответствии с утвержденной схемой теплоснабжения муниципального образования и с учетом затрат на развитие, заложенных в тариф.

Функции ЕЗ могут быть переданы только одной теплоснабжающей организации. Поэтому диспетчерское управление, наладка системы теплоснабжения, технологическое присоединение новых потребителей и источников тепла в соответствии с утвержденной схемой теплоснабжения и т.п. функции могут быть переданы только этой теплоснабжающей организации. Другие теплоснабжающие организации могут выполнять лишь часть приведенных выше функций, но они имеют меньше прав, несут меньшую ответственность и, соответственно, будут получать меньшую прибыль.

5. Планирование деятельности теплоснабжающих организаций с учетом модели «Единого заказчика»

Планирование развития системы централизованного теплоснабжения города является одной из важнейших задач теплоснабжающей организации, осуществляющей функции ЕЗ. Основой планирования является сбор долгосрочных прогнозов производства и потребления тепловой энергии в городе, при этом определяющий характер носят прогнозы потребления.

Наличие долгосрочных планов потребления, которые фиксируются в схемах теплоснабжения и доступны для потребителей и поставщиков тепловой энергии (действующих и потенциальных), позволяет теплоснабжающей организации с функциями ЕЗ прогнозировать необходимый уровень предложения тепловой мощности и энергии и планировать развитие системы таким образом, чтобы присоединенные генерирующие мощности были достаточными для удовлетворения перспективного спроса с учетом надежности теплоснабжения и длительности инвестиционного цикла нового строительства.

Необходимой компонентой планирования является также информация с прогнозом выбытия источников, осуществляемым на основании предварительных уведомлений владельцев этих источников и систем о намерении прекращения производства и (или) передачи тепловой энергии по причинам, например, экономического характера. План вывода из работы (и из бизнеса) отдельных источников тепловой энергии и других частей систем централизованного теплоснабжения в случае перехода на другие технологии теплоснабжения должен быть проработан с такой же тщательностью, как и строительство новых источников и сетей.

6. Тарифы (цены) в системах теплоснабжения, работающих по модели «Единого заказчика»

Все указанные выше виды работ по теплоснабжению финансируются из тарифов на тепловую энергию и теплоносители. При этом часть видов деятельности теплоснабжающих организаций, связанных с передачей тепловой энергии, регулируется, а остальная часть - определяется рыночными механизмами и назначается теплоснабжающей организацией самостоятельно в пределах, устанавливаемых регулирующим органом.

Выбор поставщиков и заключение с ними договоров при использовании модели ЕЗ производится с целью минимизации стоимости закупаемой тепловой энергии. При этом учитывается необходимость заключения долгосрочных договоров, обеспечивающих удовлетворение прогнозируемого спроса на тепловую мощность (включая нормативный резерв) и на тепловую энергию. Выбор поставщиков в модели ЕЗ обеспечивает также конкурентное давление на существующих и перспективных поставщиков.

Все договоры ЕЗ заключаются на поставку определенной тепловой мощности в рамках годового (с разбивкой по месяцам) графика нагрузок, а также соответствующих этой мощности объемов поставки тепловой энергии. Для теплоснабжающих организаций с функциями ЕЗ, несущих ответственность за надежность теплоснабжения, важнейшим компонентом тарифа является максимальная (с учетом нормативного резерва) тепловая мощность. Специфика поставок тепловой энергии на отопительно-вентиляционные нужды такова, что указанная мощность может быть и не востребована в течение года (зима оказалась теплой). Однако эта мощность обязательно должна быть обеспечена в любой зимний период во избежание ситуаций, когда при резком похолодании до уровня минимальных расчетных (и ниже!) температур в течение короткого (5-10 дней) периода система ЦТ может быть выведена из строя, что приведет к массовым заболеваниям (эпидемиям). В данном случае система централизованного теплоснабжения выполняет социальную функцию, которая не может оцениваться только экономически.

Резерв мощности в системах промышленного теплоснабжения - это уже экономическая категория, т.к. стоимость резерва для технологического теплопотребления может оказаться существенно выше возможного ущерба при авариях.

Договоры на покупку тепловой энергии и (или) теплоносителя в модели ЕЗ заключаются по итогам открытых конкурсов, проводимых по цене за тепловую энергию, не предусматривающей отдельной платы за резервную мощность источников, но учитывающей число часов использования максимума нагрузки.

Все договора с поставщиками должны содержать обязательства по загрузке источников тепловой энергии и плату за простой (не использование) этих источников (без учета стоимости топлива) в случае нарушения этих обязательств. С другой стороны, в договоры на теплоснабжение необходимо включать такие условия, которые будут стимулировать потребителей равномерно загружать теплогенерирующее оборудование на источниках, включая режимы рабочих и выходных дней.

Тариф (цена) тепловой энергии для потребителей складывается из суммы:

средневзвешенной цены тепловой энергии или теплоносителя, закупаемых в рыночной среде у поставщиков на основании договоров ЕЗ, при этом взаимосвязанные тарифы ТЭЦ на тепловую и электрическую энергию свободны, никем не регулируются и определяются только спросом и предложением на рынках энергии;

сетевого регулируемого тарифа на передачу тепловой энергии с учетом оплаты всех затрат и потерь энергии и теплоносителя, которые мало зависят от объемов передачи;

средневзвешенной цены резервов мощности, закупаемых на основании договоров ЕЗ, при этом суммарная величина резервной мощности назначается регулирующим органом;

-розничной сбытовой надбавки, включающей компенсацию всех обоснованных издержек, в том числе затраты на измерение и коммерческий учет, а также - премию за выполнение функций ЕЗ.

7. Прямые договоры в модели «Единого заказчика»

Модель ЕЗ не исключает заключение прямых договоров купли-продажи между владельцами источников тепловой энергии и отдельными, как правило, крупными потребителями при наличии у последних отдельных теплопроводов, подключенных к коллекторам конкретных источников тепловой энергии, и приборов учета, позволяющих осуществлять контроль за поставками тепловой энергии по прямым договорам. Такие договоры обязательно должны быть согласованы и зарегистрированы у ЕЗ. Прямые договора выполняют функцию финансовой страховки отдельных потребителей от колебаний цен, возникающих в результате выбора поставщиков ЕЗ. Поставки по прямым договорам не должны нарушать обязательств по другим договорам с ЕЗ.

8. О коммерческом учете в системах ЦТ

Одной из важнейших компонент деятельности любой теплоснабжающей организации и тем более работающей по модели ЕЗ, является сбытовая деятельность, которая не мыслима без измерения и коммерческого учета покупаемой и продаваемой тепловой энергии и теплоносителей. В этой связи вопрос о том, как организовать эту деятельность, становится одним из ключевых.

Обязанность устанавливать и эксплуатировать коммерческие средства измерения (приборы учета) целесообразно возложить на поставщиков тепловой энергии. Это могут быть производители - ТЭЦ и котельные, которые работают напрямую с потребителями и при этом заключают договора на оказание услуг по передаче тепловой энергии и теплоносителей с теплосетевыми организациями. Другой вариант, когда теплосетевые организации являются теплоснабжающими и продают конечным потребителям купленную у производителей тепловую энергию, работая по модели ЕЗ. Образно говоря, все продавцы должны определять количество товаров, имея поверенные в установленном порядке «весы». Эта работа может выполняться как силами теплоснабжающих организаций, так и по договору с ними теплосервисными компаниями, которые специализируются на измерениях, коммерческом учете и биллинге. Выбор такой компании следует осуществлять на торгах (по конкурсу), организуемых теплоснабжающей организацией под контролем местных органов власти. В обязанности такой организации должны входить все виды работ, необходимые для организации коммерческого учета тепловой энергии и теплоносителей у всех (100 %) потребителей, в том числе и при неполном оснащении их соответствующими средствами измерений. Порядок коммерческого учета тепловой энергии и теплоносителей должен устанавливаться регулирующими и местными органами власти.

Размещено на Allbest.ru