Совершенствование экономических и правовых вопросов развития теплоснабжения

Размещено на http://www.allbest.ru/

СТАТЬЯ

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКИХ И ПРАВОВЫХ ВОПРОСОВ РАЗВИТИЯ ТЕПЛОСНАБЖЕНИЯ

Проблемы реформирования экономического механизма теплоэнергетического комплекса многогранны. Они охватывают и социальные аспекты деятельности этой сферы, и технические (повышение надежности и качества услуг) и экономические (финансовое оздоровление, повышение ресурсной эффективности). Для решения этих проблем требуется привлечение предпринимательских структур, частных инвестиций. Что частный бизнес уже сегодня готов идти в коммунальную (в том числе теплоэнергетическую) сферу - ни для кого не секрет, тем более, если учесть, что на федеральном уровне уже созданы определенные предпосылки, а усиление системного кризиса инфраструктуры городов обострило эту ситуацию. В то же время для активизации процесса взаимодействия органов местного самоуправления с частным оператором, обладающим возможностью привлечения внебюджетных инвестиционных ресурсов, а также техническими знаниями и опытом управления объектами теплоснабжения, необходимо решение следующих задач:

- разработка правового обеспечения (в рамках действующих норм Гражданского кодекса РФ, законодательства о местном самоуправлении, защите прав потребителей и др.) договорных отношений, тарифной политики, форм и методов взаимодействия всех субъектов правоотношений в процессе предоставления и потребления услуг;

- создание правовых, экономических и организационных условий преобразования теплоэнергетических муниципальных унитарных предприятий в самодостаточные хозяйствующие субъекты, совершенствование имущественных отношений, в частности организация аренды основных фондов с правом внесения улучшений;

- создание организационно-правового и экономического механизма снижения рисков неплатежей потребителей, потери финансовой устойчивости, неадекватных социальных требований регулирующих органов.

Необходимость этих преобразований подтверждается представленными на рис. 1 антикризисными мерами в жилищно-коммунальном комплексе, сформированные на базе диагностики существующих проблем.

Не останавливаясь подробно на проблемах, связанных с финансовым состоянием теплоэнергетического комплекса России, нечеткостью и консерватизмом институционального построения системы управления, которая проявляется через преобладание в этом секторе МУПов, неразвитость договорных отношений и несовершенство механизмов регулирования монополизированного рынка услуг, к которому относится и теплоснабжение, прежде всего хотелось бы обратить внимание на то, что финансовое состояние отрасли и надежность ее работы тесно связаны между собой. Если мы ведем речь о действительно экономически обоснованных затратах и сформированных на их базе тарифах, то в них должна быть предусмотрена возможность финансирования хотя бы замены изношенных основных фондов в необходимых масштабах.

Однако в настоящее время - это далеко не так. В теплоснабжении заменяется не более 0,5-1% от общей протяженности сетей вместо 4-5% по нормативу. При этом плановый ремонт практически уступил место аварийно-восстановительному, что в 3-4 раза дороже и хуже по качеству.

Кроме того, аварии ликвидируются в основном за счет средств, предназначенных на выполнение плановых ремонтных работ, что стимулирует их перераспределение в пользу проводимых в аварийном режиме, т. е., более дорогих. В свою очередь это существенно снижает надежность работы систем жизнеобеспечения.

С учетом накопившегося переизноса основных фондов требуется уже «залповая» замена по 10-12% в год. В то же время, если бы в тарифах и планируемых доходах предусматривались объемы замены сетей хотя бы в нормативных масштабах, то размер задолженности вырос бы как минимум в 1,5-2 раза, а он уже и сегодня превышает половину доходов предприятий, т. е., имеет место скрытая дебиторская задолженность.

Устранить ее - это одна из задач финансового оздоровления жилищно-коммунального хозяйства в целом и теплоэнергетического в частности. Но прежде необходимо оценить надежность работы систем жизнеобеспечения. Какие же критерии следует для этого использовать?

Совершенно очевидно, что бухгалтерская оценка износа неадекватна реальным надежным параметрам коммунальных систем. В 80-е и начале 90-х годов износ основных фондов в этой отрасли составлял 48%. На графике (рис. 1) это видно. При этом аварийность сетей была на уровне 0,1-0,2 аварии и повреждения на 1 км. сетей в год. В настоящее время при износе немногим более 65-68% число аварий превышает 3, т. е., при увеличении износа менее чем на 20%, число аварий выросло более, чем в 20 раз. Таким образом, снижение надежности работы систем теплоснабжения и динамики уровня износа характеризуется нелинейным (параболическим) характером зависимости, в условиях которой происходит дальнейшее резкое нарастание аварийности. При этом ущерб от нее значительно (в 15-20 раз) превышает затраты на его предотвращение. Именно поэтому и в анализе, и в планировании следует применять не учетную бухгалтерскую характеристику - износ основных фондов, а характеристику надежности, которую можно оценить аварийностью. Получить этот показатель достаточно легко в диспетчерских службах предприятий.

Коснемся совершенствования тарифной политики. До сих пор в отрасли действует методология планирования тарифов, основанная на экстраполяции фактического уровня затрат прошлых лет, использовании устаревших нормативов, популизме при обсуждении и утверждении тарифов, что не только не стимулирует, но и делает практически невозможным привлечение инвестиционных ресурсов в отрасль.

В результате не могут быть решены ни проблемы надежности, ни проблемы финансовой стабилизации.

Во-первых, требуется ввести механизм формирования тарифов, который обеспечивает сбалансированность требований к надежности и необходимым масштабам замены изношенных фондов с реальной платежеспособностью населения и удельной бюджетной обеспеченностью. Этот механизм отработан Институтом экономики ЖКХ и апробирован в ряде городов России.

Во-вторых, сам тариф должен состоять из двух частей: абонентской платы (отражающей условно-постоянные затраты по поддержанию необходимого уровня надежности) и платы за использованные ресурсы. В этом случае будет выделена цена непосредственно услуги, т. е., основного предмета деятельности отрасли. Кроме того, будет обеспечена как возможность финансирования мер по замене изношенных фондов, так и исключение такой трактовки статуса теплоэнергетического предприятия как «перепродавец». И еще одно преимущество двухкомпонентных тарифов. В условиях их применения не будет снижаться объем финансирования работ по замене сетей теплоснабжения при уменьшении объема реализации тепловой энергии, например, в условиях более теплой зимы.

В-третьих, важной проблемой ценообразования в ЖКХ является формирование инвестиционной составляющей тарифа. В тарифе их несколько: амортизация, ремонтный фонд и прибыль, направляемая на капитализацию. При этом необходимо четко отделить работы по реабилитации и замене изношенных основных фондов и источник финансирования этих работ от модернизации и реконструкции (рис. 2).

Большая часть работ, связанных с реабилитацией основных фондов, относится к ремонтным, поскольку в результате их проведения не происходит изменения функциональной направленности использования заменяемых сетей и оборудования. Одним из условий рационализации источников финансирования замены изношенных основных фондов является понимание и признание того факта, что источником финансирования всех видов работ по реабилитации, т. е., замене изношенных фондов в режиме ремонта, является себестоимость.

В составе себестоимости необходимо предусмотреть и обеспечить наполнение реальным финансовым содержанием ремонтного (резервного) фонда. Даже в условиях недофинансирования необходимо предусмотреть пропорциональную наполняемость всех статей, включая амортизационные отчисления и ремонтный фонд. При этом часть ремонтного фонда (30-35%) направляется на финансирование текущей эксплуатационной деятельности, не связанной с заменой изношенных фондов (осмотр, профилактика, техническое обслуживание). Другая часть ремонтного фонда (50-70% его величины) представляет собой инвестиционную составляющую тарифа. К инвестиционным, в частности, относятся затраты на ремонт сетей, сооружений и других основных фондов, имеющих длительный период использования, продолжительные межремонтные сроки и высокую стоимость как самих фондов, так и ремонтных работ.

Отнесение большей части работ по замене изношенных основных фондов в ЖКХ к категории «ремонта» является особенностью отрасли и вытекает из специфического для объектов инженерной инфраструктуры характера их реабилитации и модернизации.

В то же время необходимо учитывать тот факт, что ремонт объектов коммунальной инфраструктуры предполагает применение материалов и технологий, которые могут отличаться от используемых 25-30 лет назад при строительстве ремонтируемых объектов.

Тем не менее, это не дает оснований относить указанные работы к модернизации или реконструкции, поскольку не происходят существенные изменения функционального назначения данных объектов.

Именно поэтому очень важно как четкое деление работ между ремонтом, модернизацией и реконструкцией, так и правильное формирование и использование инвестиционных составляющих.

Надо сказать, что сегодня в тарифах на услуги теплоснабжения инвестиционные затраты не превышают 8-12%, в то время, когда их доля при реструктуризации себестоимости исключения из ее состава непроизводительных затрат может вырасти до 20-25%.

Существенной предпосылкой формирования рыночно ориентированной отрасли являются, как известно, институциональные преобразования: изменение статуса предприятий, развитие системы договорных отношений. Однако наиболее принципиальное значение имеет создание механизма, позволяющего органу местного самоуправления регулировать деятельность хозяйствующих субъектов различных организационно-правовых форм и форм собственности на монополизированном рынке услуг.

По нашему мнению, инструментом такого регулирования является муниципальный заказ, формируемый органом власти и размещаемый на конкурсных началах. То есть, муниципальный заказ может и должен использоваться для создания конкуренции за рынок услуг при невозможности конкуренции на рынке в силу его монополизированности. Муниципальный заказ содержит основные требования к качеству услуг и их предельную стоимость, а также основные права, обязанности и ответственность исполнителей, потребителей услуг и самого заказчика. Указанные требования и нормы в обязательном порядке отражаются затем в договоре муниципального заказчика с исполнителем услуг.

Именно в рамках муниципального заказа на основе взаимоувязанной системы договорных отношений осуществляется взаимодействие всех субъектов правоотношений.

Имеется в виду орган местного самоуправления, как собственника муниципального имущества, осуществляющего регулирование деятельности жилищно-коммунального комплекса, управляющей компании - оператора, субъектов хозяйствования и потребителей услуг. По мере развития рынка теплоэнергетических услуг возрастает роль органа местного самоуправления как координатора, а как собственника - снижается, поскольку доминирующие муниципальные унитарные предприятия постепенно должны быть преобразованы в акционерные общества.

Совершенно очевидно, что зависимость МУПов от органов местного самоуправления, в том числе в принятии решений по формированию производственных программ, финансированию и реализации инвестиционных проектов, регулированию тарифов, возможности повышения их инвестиционного потенциала, зависимости от бюджетного финансирования ограничивает привлечение в эту сферу частного бизнеса, снижает инвестиционную привлекательность предприятий теплоснабжения, увеличивает кредитные риски. Для анализа возможных вариантов акционирования теплоэнергетических предприятий, выбора наиболее рационального варианта акционирования в условиях конкретного города все объекты теплоснабжения могут быть разделены натри группы (рис. 3).

В этих условиях повышается действенность акционирования, как преобразования организационно-правовой формы теплоэнергетических предприятий, как правило без изменения формы собственности. Именно это обстоятельство является одной из основных особенностей акционирования предприятий теплоснабжения.

И последнее, на что хотелось бы обратить внимание.

Акционирование предприятий теплоснабжения не должно сводиться лишь к изменению их организационно-правовой формы.

Его проведение целесообразно для решения антикризисных мер, привлечения необходимых инвестиционных ресурсов. С другой стороны, помимо привлечения инвестиций необходима такая организация управления инвестиционными проектами, которая способна обеспечить их эффективное использование. Для решения этих задач и создаются управляющие компании - операторы. Основными целями таких компаний являются:

- создание новых правовых, экономических и организационных условий и форм коммунального обслуживания (в частности, теплоснабжения), ориентированных на оперативные антикризисные меры, внебюджетное финансирование, привлечение в отрасль предпринимательских структур; рынок теплоэнергетический инвестиция

- ускоренная реабилитация - замена и модернизация основных фондов инженерной инфраструктуры для стабилизации и последующего повышения уровня надежности (снижения аварийности) коммунальных систем;

- превращение предприятий теплоснабжения в экономически самодостаточные предприятия, ответственные не только за текущую эксплуатацию сетей, источников теплоснабжения и других объектов, но и за их развитие для достижения установленных параметров надежности.

При этом финансирование реабилитации, модернизации и развития объектов теплоснабжения за счет привлечения внебюджетных инвестиционных ресурсов наиболее эффективно осуществляется с привлечением частного оператора.

Размещено на Allbest.ru