Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Территориальное планирование - это особенности и закономерности размещения производительных сил и развития районов во взаимосвязи с национальным хозяйством, т.е. исследует пространственный аспект развития национального хозяйства, его отраслей, а также факторы размещения производительных сил и регионального развития. Важной составляющей национального и регионального экономического роста является постоянный поиск лучших вариантов территориальной организации производительных сил, которая обусловлена повышением отдачи сосредоточенных на территории природных ресурсов, населения.

Актуальность курсовой работы по исследованию вопроса касающегося территориального планирования в современных условиях для России обусловлена:

- возникновением народнохозяйственных потребностей в условиях перехода к рынку;

- регионализацией большинства социально-экономических процессов;

- необходимостью формирования и развития самостоятельных устойчивых хозяйственных территориальных образований, способных эффективно функционировать в рыночных условиях;

- возрастанием стремления хозяйства регионов к саморазвитию и реализации территориальных интересов.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Задачами территориального планирования являются:

· Разработка предложений по совершенствованию административно- территориального деления территории субъекта Российской Федерации;

· Подготовка предложений по перераспределению земель по формам собственности;

· Определение по периодам динамики перераспределения земель по категориям и угодьям;

· Определение потребности в земельных ресурсах на перспективу для различных отраслей экономики;

· Формирование фонда перераспределения земель для обеспечения земельными участками граждан и юридических лиц в целях развития садоводства, личного подсобного хозяйства, при расселении беженцев, военнослужащих, продажи на аукционах и другое;

· Упорядочение структуры землепользований и землевладений;

· Разработка мероприятий по совершенствованию планирования рационального использования земель сельскохозяйственного назначения;

· Территориальная привязка всей системы природоохранных мероприятий по защите земель от негативных воздействий;

· Определение потребности в инвестициях, необходимых для осуществления организационно-территориальных мероприятий, намеченных в схеме землеустройства;

· Оценка экологической, экономической и социальной эффективности мероприятий по планированию рационального использования земель и их охраны в регионе.

Целью курсовой работы является исследование теоретических основ территориального планирования.

Предметом - система территориального планирования

Задачи:

1. Изучить систему территориального планирования

2. Определить условия осуществления территориального планирования.

3. Изучить правовые аспекты территориального планирования.

4. Проанализировать проблемы территориального управления и планирования

Структурно работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы.



Глава 1. Система территориального планирования

1.1 Основы территориального планирования

Государственное планирование использования и охраны земельных ресурсов имеет давнюю историю. Существенные элементы такого планирования были заложены еще в 30-е годы XX века, при осуществлении мероприятий по освоению и введению новых земель, а также при значительном увеличении площадей орошаемых и осушенных сельхозугодий. В 50-е годы планирование и освоение земель в СССР получило дальнейшее развитие. Это было предусмотрено в программах освоения целинных и залежных земель. В принятых программах особое внимание уделялось охране земель от всех видов эрозии, и касались они земель только сельскохозяйственного назначения. Начиная с 1974 г. государственные планы по рациональному использованию природных ресурсов и по их охране стали неотъемлемой частью перспективных пятилетних и годовых планов развития народного хозяйства.

В настоящее время планирование использования земель и их охраны предусмотрено Федеральными Законами «Об особо охраняемых природных территориях», «Об охране окружающей природной среды», «О землеустройстве», Земельным Кодексом Российской Федерации, Градостроительным Кодексом Российской Федерации, а также другими нормативными правовыми актами преимущественно отраслевой направленности.

Так, ст. 17 ФЗ "Об охране окружающей природной среды" устанавливается, что планирование мероприятий по охране окружающей природной среды и природопользованию осуществляется в составе программ, прогнозов социально - экономического развития на основе государственной экологической программы, с учетом природоресурсного потенциала отдельных регионов.

Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" регулирует отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых территорий, относящихся к объектам общенационального достояния. Особо охраняемые природные территории учитываются при разработке схем территориального планирования, схем землеустройства и районной планировки.

В соответствии со ст. 14 Земельного Кодекса Российской Федерации (ЗК РФ) планирование и организация рационального использования земель и их охраны проводятся в целях совершенствования распределения земель в соответствии с перспективами развития экономики, улучшения организации территорий и определения иных направлений рационального использования земель и их охраны в Российской Федерации, субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона «О землеустройстве» землеустройство - мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, описанию местоположения и установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни.

1.2 Объекты и субъекты территориального планирования, их соподчиненность и взаимодействие

Объектами землеустройства являются территории субъектов Российской Федерации, территории муниципальных образований, территории населенных пунктов, территориальные зоны, зоны с особыми условиями использования территорий, а также части указанных территорий и зон.

Объектами территориального планирования являются:

- территории администраций, административных районов, областей, краев, республик;

- зоны размещения отраслей экономики;

- природные территории и территориальные зоны с ограничениями в использовании (районы добычи полезных ископаемых и др.);

- территории национальных сообществ.

Субъектами и землеустройства и территориального планирования выступают органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления, юридические и физические лица.

При разработке схемы землеустройства, под анализом использования земельного фонда региона, понимается сбор материалов по распределению земель по категориям, угодьям, землепользованиям, формам собственности, оценка природных условий региона, оценка качественного состояния земельных угодий.

Для анализа ресурсного потенциала территории, исследуемой при территориальном планировании, характерна социально-экономическая оценка региона, нежели земельно-ресурсная.

Схемой территориального планирования предусматривается введение в строй новых объектов капитального строительства, что позволяет своевременно зарезервировать площади для дальнейшего отвода земельного участка для реализации проекта. Планирование и организация рационального использования земель и их охраны в городских и сельских поселениях проводятся в процессе градостроительной деятельности, одним из видов которой и является территориальное планирование.

Таким образом, на базе землеустроительной и градостроительной документации формируется система государственного планирования и рационального использования земель.

По сути, планирование - это программирование органами государственной власти и органами местного самоуправления отдельных сторон использования земель.

Планирование и организация рационального использования и охраны земель - одна из основных задач Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр). Целью планирования и организация рационального использования и охраны земель является совершенствование распределения земель в соответствии с перспективами развития экономики, улучшение организации территории и определение иных направлений рационального использования земель и их охраны в Российской Федерации, субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.

Дополнительное развитие институт территориального планирования получил после принятия Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) от 29.12.2004 г. №190-ФЗ, в соответствии с которым «территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий».

Территориальное планирование, как уже было указано, является одним из видов градостроительной деятельности. Согласно ст. 9, п. 1 ГК РФ «территориальное планирование направлено на определение назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований».

Территориальное планирование способствует достижению ряда целей.

Экономическая цель заключается в повышении эффективности региональной и муниципальной экономик при оптимизации затрат в производственную и социальную сферы.

Социальная цель заключается в обеспечении конституционных, социальных прав и гарантий при использовании социальных стандартов и норм.

Цель формирования среды обитания достигается в процессе улучшении застройки и планировки поселений и межселенного пространства, оптимизации размещения инженерных и транспортных коммуникаций, охраны и улучшения окружающей среды, создания инженерной защиты поселений и коммуникаций от природных и техногенных катастроф.

Цель рационального природопользования достигается в процессе комплексного использования земельных, водных, лесных и других природных ресурсов.

При территориальном планировании решаются следующие задачи:

- усиление инновационной составляющей экономики;

- модернизация производства;

- обоснование и координация плановых решений различных ведомств в области соответствующих отраслей экономики;

- определение потребности в инвестициях, необходимых для осуществления мероприятий, намеченных в схеме;

- оценка эффективности мероприятий по планированию;

- рациональное использование и охрана земель региона;

- выстраивание на территории страны своеобразных коридоров развития, призванных обеспечить высокий уровень жизни местных сообществ;

- формирование фонда перераспределения земель и иных спецфондов для обеспечения земельными участками при расселении беженцев, военнослужащих, для предоставления в целях садоводства и т.п., для продажи на конкурсах и аукционах;

- создание целостной системы населенных мест на основе производственно-экономических, культурно-бытовых и прочих межселенных связей в пределах ареалов их взаимосвязанного развития;

- выявление зон градостроительной активности и комплексного промышленного развития, агропромышленных зон, зон рекреационной и туристской деятельности, развития транспортной инфраструктуры и иных;

- улучшение застройки и планировки поселений и межселенного пространства;

- разработка мероприятий по упорядочению системы землепользований и землевладений;

- разработка мероприятий по оптимизации структуры земельных угодий и устройства их территории;

- определение потребности в земельных ресурсах на перспективу для различных отраслей экономики;

- уточнение размещения и местоположения границ территорий с особым правовым режимом и условиями использования;

- иные задачи по оптимизации землепользования.

Если исходить из интересов государства, призванного создать благоприятные условия для проживания населения (благоприятная среда обитания, в том числе экологическая безопасность, обеспечение рабочими местами и социальной инфраструктурой, создание развитой инженерной, транспортной инфраструктур, оборудованные места для рекреации и пр.), то вполне правомерно рассматривать территориальное планирование как важнейший элемент процесса управления территорией, без которого этот процесс не может осуществляться, хоть сколько-нибудь эффективно. Кроме того, территориальное планирование определяет цели регионального развития.

Территориальное планирование не только создает базу для разработки стратегии регионального развития, но и отражает последствия неадекватного управления, т.е. является своеобразным «барометром», показывающим необходимость уточнения или смены стратегического курса развития региональной экономики. Следовательно, схемы территориального планирования -- не разовый акт, а постоянно действующий способ контроля развития территории, мониторинга социально-экономического и экологического развития субъекта РФ. Такие функции территориального планирования в полной мере отвечают принципам устойчивого развития, предотвращают возникновение опасных территориальных диспропорций в региональной экономике.



Глава 2. Правовые аспекты территориального планирования

По экспертным оценкам, неэффективная пространственная (территориальная) организация хозяйственной деятельности на территории России обходится ей потерей как минимум 2 - 3% ВВП ежегодно. Безусловно, что такая ситуация, тем более на фоне последствий финансово-экономического кризиса, не может устраивать ни федеральные, ни региональные органы государственной власти. Приходится констатировать, что вопросам территориального планирования России уделяется недостаточно внимания, даже, несмотря на то, что эта сфера отношений очень важна для страны с точки зрения сохранения и укрепления ее территориальной целостности и национальной безопасности. Пространственное (территориальное) измерение процессов развития национальной экономики имеет принципиальное значение для любой страны. Для России территориальное планирование приобретает особую значимость, учитывая факторы большой площади территории и разнообразие географических и климатических условий страны. Более того, территориальное планирование, с одной стороны, выступает важным этапом планирования бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства для государственных и муниципальных нужд и, таким образом, задает ориентиры для инвестиционного развития территорий.

С другой стороны, территориальное планирование одновременно выступает важным элементом обеспечения инвестиционного климата в стране, в каждом регионе, в каждом муниципальном образовании, поскольку обеспечивает прозрачность и предсказуемость действий органов публичной власти в одном из важнейших направлений экономической политики государства - в развитии общественной инфраструктуры, в деятельности по снятию инфраструктурных ограничений для развития бизнеса. Эти прозрачность и предсказуемость являются также важной дополнительной гарантией, прежде всего экономических прав российских граждан. Проблема правового регулирования территориального планирования в России не нова. Анализ советского опыта территориального планирования показывает, что в законодательстве в качестве основных задач территориального планирования провозглашались:

-совершенствование территориальной организации общественного производства;

-осуществление дальнейших прогрессивных сдвигов в размещении производительных сил, которые должны были обеспечивать экономию общественного труда;

-комплексное и высокоэффективное развитие всех союзных республик и экономических районов, каждого региона страны на основе их рациональной специализации;

- создание оптимальных динамичных пространственных пропорций производства и распределения продукции;

-совершенствование систем расселения;

-охрана природы и улучшение окружающей среды.

Региональное планирование в СССР опиралось на системы экономических районов страны, формировавшихся территориально-производственных комплексов, административно-территориальных единиц. Народнохозяйственный план утверждался Верховным Советом СССР и тем самым имел силу закона. Для современной России вполне могут быть заимствованы отдельные элементы советского опыта, прежде всего в части экономического районирования и системы расселения, чего, собственно, сейчас нет в действующем федеральном законодательстве. Проблемам территориального планирования уделяется достаточно внимания в законодательстве иностранных государств, в том числе и с федеративной формой государственного устройства. Так, территориальное планирование в Германии имеет четыре уровня. На федеральном уровне в соответствии с положениями Федерального закона "О территориальном планировании" устанавливаются рамочные условия пространственного развития для территории ФРГ. Ответственность за федеральный уровень территориального планирования несет Федеральное министерство территориальной организации, строительства и градостроительства. На уровне федеральных земель в соответствии с Федеральным законом "О территориальном планировании" разрабатывается земельная программа территориальной организации, в которой закрепляются основные положения пространственной организации и развития федеральной земли.

Региональный уровень является промежуточным между земельным и муниципальным планированием. С одной стороны, региональное планирование должно конкретизировать главные цели, сформулированные плановыми органами, на уровне земли. С другой стороны, его задачей является координация плановых решений, принятых отдельными общинами, и приведение их в соответствие с целями земельного планирования. Региональное планирование осуществляется с помощью региональных плановых союзов, в пределах которых существуют сбалансированные хозяйственные и общественные связи.

Местное планирование - низшая ступень в системе планирования ФРГ, которая находится в компетенции органов местного самоуправления. В местном планировании различают планирование развития муниципальных образований и перспективное развитие градостроительства. Задачей муниципального планирования является комплексное планирование общины. План развития муниципального образования устанавливает рамки полномочий при реализации мероприятий, осуществляет координацию и контроль в соответствии с поставленными задачами. Перспективное планирование градостроительства является разработанной на уровне общины стратегией строительства на ее территории. Оно узаконено в Федеральном своде законов о строительстве для территории ФРГ. Таким образом, вопросы территориального планирования в ФРГ имеют достаточно детальную регламентацию. Следует подчеркнуть, что сам процесс реализации механизма территориального планирования, согласованности и взаимоувязанности территориального планирования на всех его уровнях хорошо поставлен и в этой связи относительно успешно реализуется.

Однако необходимо учитывать и такой объективный фактор, как площадь территории Германии, которая в разы меньше площади территории России, а освоенность территорий практически приближается к 100%. Учитывая важность территориального планирования не только с точки зрения социально-экономического развития, но и с позиции обеспечения территориальной целостности и национальной безопасности России, государственная политика в сфере территориального планирования должна преследовать следующие стратегические цели:

- обеспечение государственных гарантий предоставления определенного объема и набора социальных услуг всем гражданам Российской Федерации независимо от региона проживания, а также создание равных возможностей гражданам в реализации их прав и законных интересов;

- сокращение различий в уровне социально-экономического развития и одновременное наращивание экономического потенциала субъектов Российской Федерации;

- сбалансированное размещение производительных сил и расселение в стране. Достижению указанных целей стратегического территориального планирования препятствует целый ряд проблем, наиболее значимыми из которых являются проблемы в сфере правовой регламентации территориального планирования. Действующее законодательство (Градостроительный кодекс РФ, нормативные акты Правительства РФ в указанной сфере) не решают проблем в сфере территориального планирования, поскольку имеют существенные пробелы в нормативно-правовом регулировании.

В экономической литературе под территориальным (региональным) планированием понимается регулирование территориального развития при взаимодействии федеральных и региональных органов власти путем перераспределения государственных бюджетных средств, реализации мер административного регулирования, координации реализации инвестиционной деятельности. Существуют и другие подходы к определению территориального планирования. Свое толкование территориального планирования дает и федеральное законодательство. В соответствии со ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации под территориальным планированием понимается планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий.

Анализ определения территориального планирования, данного в законодательстве, позволяет сделать вывод о том, что из состава понятия территориального планирования выводится вопрос о планировании расселения населения по территории страны, что является, на наш взгляд, не совсем правильным. Между размещением производительных сил по территории страны и расселением в определенных случаях должен существовать баланс. Возникает вопрос: если нет соответствующей инфраструктуры на определенной территории, каким образом на этой территории может на качественном уровне проживать население? Ответ очевиден: не может. Такой же дисбаланс может возникнуть и в случае размещения соответствующей инфраструктуры на определенной территории с одновременным отсутствием на этой территории населения.

Однако, с другой стороны, в определенных случаях, например, если на соответствующей территории размещены стратегические жизненно важные для страны объекты и они выполняют роль обеспечения безопасности страны, несоответствие между размещением инфраструктуры и расселением населения возможно. Учитывая изложенное, вопрос о проблеме баланса размещения производительных сил, инфраструктуры и расселения на соответствующей территории должен найти свое разрешение, в первую очередь правовое. Важную роль в сфере территориального планирования в России в настоящее время играет проблема разработки документов в сфере территориального планирования.

Необходимость разработки таких документов предусматривает глава 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Так, в соответствии со ст. 9 Кодекса в документах территориального планирования определяется назначение территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. В качестве документов территориального планирования выступают схемы территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В настоящее время частично сформирован ряд подзаконных актов, регламентирующих процедурные вопросы территориального планирования. Так, действует Постановление Правительства РФ от 13 ноября 2006 г. N 680 "О составе схем территориального планирования Российской Федерации". Кроме того, вопросам разработки схем территориального планирования посвящен Приказ Министерства регионального развития РФ от 31 января 2007 г. N 4 "Об утверждении требований к способам отображения на картах (схемах) точечных, линейных и площадных объектов, предусмотренных положением, о составе схем территориального планирования Российской Федерации". Ключевую роль в систематизации документов стратегического планирования в Российской Федерации, в том числе документов территориального планирования, играет Федеральный закон "О государственном стратегическом планировании в Российской Федерации". Законопроект регламентирует и в определенной степени обеспечивает прозрачность и устойчивость процедур разработки, рассмотрения и утверждения документов стратегического планирования. Однако существенным недостатком законопроекта, в том числе в части территориального стратегического планирования, является тот факт, что остается открытым вопрос регулирования общих принципов организации стратегического планирования на муниципальном уровне.

В законопроекте есть лишь одно упоминание о местном самоуправлении, в соответствии с которым стратегия социально-экономического развития субъекта Федерации на долгосрочную перспективу разрабатывается с учетом направлений социально-экономического развития муниципальных образований, входящих в состав соответствующего субъекта Федерации. Вместе с тем в соответствии со ст. 5 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относится определение общих принципов организации местного самоуправления, а также правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Отсутствие в проекте федерального закона соответствующих норм, регламентирующих общие принципы стратегического планирования на уровне муниципальных образований, нарушает принцип единства и целостности стратегического планирования, учитывая тот факт, что хотя местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти, в то же время является неразрывным звеном существующей в России трехуровневой системы управления. В этой связи в проекте федерального закона следует регламентировать общие принципы организации стратегического планирования на местном уровне, включая территориальное планирование. Таким образом, постепенно идет процесс совершенствования нормативно-правовой базы территориального планирования, который направлен как на решение технических вопросов, так и на углубление конструктивного подхода к обеспечению сочетания стратегического и территориального планирования. Однако еще остаются многие нерешенные вопросы.

Процесс разработки схем территориального планирования, в особенности в муниципальных образованиях, обусловлен относительной дороговизной разработки. По экспертным оценкам, разработка генерального плана сельского поселения стоит примерно, исходя из той практики, которая на сегодня сложилась, 1 млн. руб., на уровне муниципального района - примерно 2,5 млн. руб. Немаловажную роль в территориальном планировании в России играют крупнейшие российские сетевые компании. Речь идет о крупнейших российских компаниях, деятельность которых осуществляется в большинстве субъектов РФ.

Для России это, как правило, естественные монополии, играющие ведущую роль в жизнеобеспечении страны и ее населения (ОАО "РЖД", "Газпром", крупнейшие энергокомпании, Государственная корпорация "Фонд ЖКХ" и др.). Так, ОАО "РЖД" до 2015 года реализовывала Концепцию региональной политики ОАО "РЖД", которая была направлена на решение следующих задач:

- создание механизма учета в деятельности ОАО "РЖД" прогнозов и оценок федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также независимых экспертных центров в отношении перспектив социально-экономического развития регионов;

- оптимизация участия ОАО "РЖД" в разработке и реализации федеральных программ социально-экономического развития регионов в части развития железнодорожного транспорта;

- совершенствование взаимодействия ОАО "РЖД" с федеральными органами исполнительной власти при установлении тарифов на железнодорожные перевозки;

- развитие партнерских отношений ОАО "РЖД" с субъектами РФ, в том числе в части организации пригородных пассажирских перевозок;- оптимизация подходов к оценке взаимодействия ОАО "РЖД" с регионами для составления рейтинга железных дорог. Следует отметить, что федеральное законодательство не предусматривает специальных норм, направленных на регламентацию деятельности крупнейших сетевых компаний и иных хозяйствующих субъектов, касающихся осуществления ими деятельности в сфере территориального планирования и социально-экономического развития соответствующих территорий, что, на наш взгляд, является неправильным. Дело в том, что роль крупнейших российских сетевых компаний в территориальном планировании особенно важна с точки зрения их мобилизационного назначения в жизнеобеспечении страны, в том числе для целей национальной безопасности страны.

Поэтому вопрос о детальной правовой регламентации механизмов участия крупнейших сетевых компаний в осуществлении региональной политики, и в частности в территориальном планировании страны, является крайне важным. Недостаточная способность разрабатываемых схем территориального планирования на федеральном, региональном и муниципальном уровнях устранить накопленные диспропорции пространственного развития страны и отдельных территорий, несогласованность на всех уровнях стратегических документов социально-экономического развития и документов территориального планирования требуют решения целого комплекса задач.

Во-первых, необходимо разработать стратегические направления в сфере пространственного развития страны в целом и отдельных регионов.

Во-вторых, требуют совершенствования правовые механизмы разработки и реализации схем территориального планирования на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Так, опыт формирования и реализации схем территориального планирования и стратегий социально-экономического развития субъектов РФ показал, что большинство из них разработаны без учета федеральных документов в этой сфере. Более того, большинство субъектов РФ объединены общими стратегическими задачами и горизонтальными связями между собой, однако их схемы территориального планирования согласованы между собой слабо. Некоторые из вышеперечисленные задач уже нашли свое решение и правовую регламентацию в Федеральных законах "О стратегическом планировании в Российской Федерации" и "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации", Доктрине регионального развития Российской Федерации, в Постановлении Правительства РФ "О порядке разработки и корректировки схем территориального планирования на федеральном, региональном и муниципальном уровнях", а также в целом ряде других нормативных правовых актов.



Глава 3. Проблемы территориального управления и планирования

Территориальное управление как пространственная форма общей системы управления представляет собой совокупность действий по руководству социально-экономическими процессами, протекающими в границах регионов разного иерархического уровня, с целью поддержания их на планируемой (предвидимой) траектории. Траектория «прокладывается» на основе стратегического планирования перспективного социально-экономического развития территории, имеющего четко сформулированные и реально достижимые цели. Главная из них -- повышение уровня и качества жизни людей.

Территориальное управление, функционирующее во многих странах, наиболее актуально в Российской Федерации, отличающейся пространственным разнообразием природно-климатических условий и ресурсов, национально-этнического состава и образа жизни населения, форм хозяйствования, функций местоположения хозяйственных объектов, историко-культурного наследия и т. д. Для России характерен поиск новых форм и методов территориального управления и планирования, оптимальных сочетаний «вертикальных» и «горизонтальных» управленческих структур.

Территориальное управление имеет сложный состав, включающий следующие взаимообусловленные компоненты: субъект, объект, методы, механизм и инструменты управления.

Субъект управления -- это органы территориальной власти: система исполнительной и представительной (законодательной) структур.

Объект управления -- округа, регионы, муниципалитеты, представляемые как квазикорпорация, квазирынок, квазигосударство и т. д. Эти частные представления не раскрывают всю сущность территориальных образований, что заметно снижает эффективность управленческой деятельности.

Более полное представление об объекте управлении дает территориальная общественная система (ТОС).

Под ТОС понимается экономически и социально эффективное, экологически безопасное пространственное сочетание всех сфер жизнедеятельности людей, активно использующее местный потенциал для повышения уровня и качества жизни населения. ТОС функционирует как целостный организм и одновременно как звено социально-экономического пространства страны и всей планеты.

Пространственные сочетания субъекта и объекта управления формируют территориальные системы управления, функционирующие на разных иерархических уровнях. При этом появилась необходимость иерархической структуризации территориальной системы управления и ее согласования с территориальным устройством страны.

Методологической основой территориального устройства Российской Федерации является социально-экономическое районирование, осуществляемое на всех иерархических уровнях.

Теоретические основы социально-экономического районирования разрабатываются в системе общественной географии, которая призвана заложить базис административно-территориального устройства страны и обосновать «вертикальную» структуру иерархической организации системы территориального управления. При этом обострились проблемы иерархической структуризации территориального управления и отношений регионов разного таксономического ранга.

В реальной жизни социально-экономическое районирование все еще не стало основой административно-территориального деления страны. Так, федеральные округа созданы по указу Президента, регионы - субъекты РФ - остались в наследство от советского периода, муниципальные образования часто создавались эмпирическим путем. Системы территориального управления включают независимые органы государственного управления и местного самоуправления. При этом возникает проблема соподчинения и согласования интересов регионов и муниципалитетов. В структуре многих регионов отсутствуют административные (межмуниципальные) округа, система управления которыми может стать связующим звеном между государственным управлением и местным самоуправлением.

Эти и другие отклонения от реальности синтезируют проблемную ситуацию иерархической структуризации системы территориального управления. Улучшение общей ситуации, решение частных проблем во многом зависит от активности и действительности экономико-географических исследований в области пространственной организации общества, регионоведения, региональной политики и экономики.

Второй блок проблем в системе территориального управления появился в процессе регионального функционирования, межрегионального взаимодействия межбюджетных отношений, реализации пространственных проектов, развития территориально-производственных сочетаний и энергопроизводственных циклов. Возросший статус регионов - субъектов РФ и расширение полномочий органов управления способствовали выдвижению этих таксонов на первые позиции в системе пространственного развития и территориального управления.

В современной России функционируют регионы-субъекты, которые резко различаются по площади, численности населения, валовому региональному продукту, хозяйственному профилю, уровню жизни людей, степени деградации экономики и т.д. Среди них есть регионы-доноры, реципиенты, депрессивные, слаборазвитые, и каждому из них предстоит достойно выйти из кризисной ситуации. Часть регионов способна самостоятельно реализовать свой потенциал и преодолеть последствия кризиса, другие могут это сделать с помощью федерального Центра, третьи обречены на маргинальное прозябание. При этом возникают проблемы отношений не только регионов и Центра, но и межрегионального взаимодействия. Положение усложняется тем, что если в СССР регионы были составными звеньями в едином народно-хозяйственном комплексе страны, то сейчас они стали конкурентами в социально-экономическом пространстве России. Равноправное объединение конкурентов с соответствующими амбициями управленческих элит является достаточно сложной задачей.

Выход из создавшейся ситуации возможен путем смены идеологии от конкуренции к партнерству и путем активизации деятельности ассоциаций межрегионального взаимодействия. Возможно формирование новых макрорегионов на базе инноваций, наукоемких технологий, информационно- коммуникационных систем и объединения разнопрофильных субъектов, размещенных на контактной территории. Состав и границы новых макрорегионов должны определяться на основе общественно-географических исследований с использованием новых технологий и исторического опыта, например, формирования районов ГОЭЛРО на базе электроэнергетики.

Не менее актуальны контакты регионов при разработке пространственных проектов типа «Урал промышленный -- Урал полярный», Белкомур, Большая Волга и др. Успешность их реализации во многом зависит от компетентности и географического мышления управленческого персонала, научного обеспечения территориального управления и планирования.

Третий блок проблем выявился в ходе теоретико-методологического обеспечения территориального планирования и управления, а также местного самоуправления. Как известно, процесс территориального управления включает последовательные этапы: предвидение, регулирование, мониторинг и контроль. Наиболее остро стоит задача научного обеспечения этапа предвидения, включающего стратегическое и территориальное планирование, прогнозирование, программирование и проектирование развития пространственной организации регионов и муниципалитетов.

В системе научного обеспечения особо должно активизироваться географическое обеспечение по следующим направлениям:

- формирование представлений о континуально-дискретной структуре географического (в том числе и социально-экономического) пространства, пространственно-временной организации общества, интегральных геосистемах и ТОС;

- обоснование сеток социально-экономического районирования на макро-, мезо-, микро-, топо- и наноуровнях;

- оценка региональных природного, человеческого, инновационного, инвестиционного потенциалов, процессов их реализации и капитализации;

- геостратегическое обоснование развития регионов и муниципалитетов в меняющихся России и мире;

- разработка пространственных аспектов долгосрочных концепций, прогнозов, планов и программ регионального развития.

Географическое обеспечение территориального управления и планирования происходит не только по линии научного обеспечения управленческих структур, но и по линии подготовки управленческих кадров, менеджеров и маркетологов. Социально-экономическая география должна вооружать современными знаниями о пространственной организации общества, территориальных формах жизнедеятельности людей, процессах экономического и социального воспроизводства, региональном и муниципальном развитии, мирохозяйственных связях и рыночных отношениях. Незаменимы географические знания в области мирового хозяйства, страноведения, регионоведения, градоведения, стратегического планирования и программирования.

В современных условиях заметно возрастает востребованность в экономистах-географах, обладающих широким мировоззрением, способных предвидеть и регулировать пространственные процессы социально-экономического развития страны, регионов, муниципалитетов.



Заключение

Таким образом, сегодня в России институт территориального планирования находится в стадии становления, а вопросам планирования рациональной организации территорий придается новый смысл.

Как известно, в советский период основными функциями градостроительства и территориального планирования были, прежде всего, размещение промышленных предприятий и производительных сил, решение задач военно-промышленного комплекса, освоения природных ресурсов Сибири и Дальнего Востока и т.д. Советская система расселения и использования территорий главным образом сложилась под влиянием этих факторов. Что касается экономически эффективного использования территорий, качества городской среды, учета общественных интересов при использовании городского пространства, то эти вопросы не рассматривались как приоритетные.

В наше время посредством территориального планирования решаются задачи формирования однородной и качественной городской среды, модернизации инфраструктуры, реконструкции промышленных территорий, экономии энергии и ресурсов, развития общественного и велосипедного транспорта и разнообразных общественных пространств. Теперь приоритетами являются отказ от экстенсивного развития городов, создание качественной архитектуры и комфортной среды обитания человека.

С изменением экономического и технологического укладов страны, вовлечением земельных участков в рыночный оборот, развитием рынка недвижимости переход от советских генеральных планов и проектов детальной планировки к новой системе планирования развития территорий стал неизбежным.

Новая система управления развитием территорий в формах территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территорий была закреплена в Градостроительном кодексе Российской Федерации, принятом в 2004 году.

Комплексный и системный подход к пространственной организации территорий должен способствовать их устойчивому развитию, то есть обеспечению безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничению негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, обеспечению охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений. В связи с этим при территориальном планировании приходится решать непростые и масштабные задачи по согласованию экономических, экологических, социальных и иных интересов, которые нередко имеют противоположную направленность. Особое значение при этом приобретает поиск баланса между правами собственников земельных участков и иных объектов недвижимости и требованием учета общественных интересов при использовании городского и иного общественного пространства.

Таким образом, очевидна связь процессов, происходящих на рынках недвижимости, с территориальным планированием и градостроительным зонированием.

В Градостроительном кодексе РФ предусматриваются выделение уровней планирования (национальный, региональный, местный), информационная открытость и публичное обсуждение градостроительных проектов; определяются типы и назначение градостроительной документации, органы, ответственные за планирование; устанавливается порядок контроля за реализацией планов и решений и т. д. Вместе с тем в России становление института территориального планирования происходит очень непросто. Законодательству Российской Федерации о градостроительной деятельности приходится не только решать задачи, общие для стран постиндустриального общества (ускоренная урбанизация и связанное с ней изменение уклада жизни, социальная трансформация, структурные сдвиги в экономике и занятости населения, технологическая революция и т. д.), но и преодолевать препятствия, являющиеся наследием советского периода (несоответствие сложившейся структуры землепользования спросу, предъявляемому к городскому пространству со стороны населения и бизнеса; морально устаревшие архитектурно-планировочные решения; техническое несовершенство и изношенность систем коммунальной инфраструктуры и жилищного фонда и прочее). В связи с этим трудности, с которыми сталкиваются органы государственной власти и муниципалитеты при реализации норм ГрК РФ на практике, в значительной степени обусловлены объективными историческими причинами.

До недавнего времени в Российской Федерации при территориальном планировании нередко применялся отраслевой подход, что позволяло органам государственной власти и местного самоуправления принимать документы территориального планирования, направленные на решение отдельных краткосрочных экономических задач в ущерб задачам комплексного устойчивого развития территорий. При использовании такого подхода также допускалась возможность планирования развития территорий, посредством принятия отраслевых схем исходя из представлений отдельных ведомств.

А целью территориального планирования на сегодняшний день должно являться определение, в соответствующих документах назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований на долгосрочный период.

Завершение стадии становления института территориального планирования, наконец, внесет определенность в деятельность по управлению пространственным развитием территорий, что, в свою очередь, должно привести к более эффективному использованию территорий и улучшению инвестиционного климата.

Как представляется, в течение следующих лет нам предстоит освоить новые методы организации городских пространств, перейти к новым типам землепользования, переосмыслить роль и задачи государства, муниципалитетов, проектировщиков, архитекторов, застройщиков, инвесторов и городского сообщества в развитии городских территорий, а также в связанных с таким развитием инвестиционно-строительных процессах.

территориальный планирование кадастр управление



Список литературы

1. Анимица Е. Г., Власова Н. Ю. Градоведение: учеб. пособие. Екатеринбург, 2006.

2. Бабурин В. Л., Мазуров Ю. Л. Географические основы управления. М., 2000.

3. Бугаев В. К. Социально-экономическая регионалистика: учеб. пособие. СПб., 2007.

4. Гладкий Ю. Н., Чистобаев А. И. Основы региональной политики: учебник. М., 1998.

5. Гладкий Ю. Н., Чистобаев А. И. Регионоведение: учебник. М., 2002.

6. Градостроительный кодекс РФ - http://base.garant.ru/12138258/

7. Гранберг А. Г. Основы региональной экономики: учебник. М., 2000.

8. С.Ф. Жилкин, А.В. Князева Стратегирование регионального планирования // Вестник Самарского государственного университета. 2006. N 8(48).

9. Землякова Г. Л. Некоторые проблемы регулирования территориального планирования // СПС "КонсультантПлюс".

10. Земельный кодекс (ЗК РФ)- http://base.garant.ru/12124624/

11. Панасюк М. В. Географическое основы управления регионом: учеб. пособие. Казань, 2005.

12. Постановление Правительства РФ от 13 ноября 2006 г. N 680 "О составе схем территориального планирования Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями)- http://base.garant.ru/12150535/13. Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 31 января 2007 г. № 84 "О внесении изменений в приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 6 мая 2006 г. № 344 "Об условиях оплаты труда работников региональных отделений Фонда социального страхования Российской Федерации"- http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/12052352/

14. Трутнев Э. К. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации в части института территориального планирования, измененного Федеральным законом "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования от 20 марта 2011 года N 41-ФЗ" // СПС "КонсультантПлюс"

15. Шарыгин М. Д. Территориальное управление и планирование: учеб. пособие. Пермь, 2007.

16. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"- http://base.garant.ru/186367/

17. Федеральный закон "О землеустройстве"- http://base.garant.ru/12123351/

18. Федеральный закон от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации".

19. Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях"(с изменениями и дополнениями) -http://base.garant.ru/10107990/

20. Федеральный закон "Об охране окружающей среды"- http://base.garant.ru/12125350/

21. Чистобаев А.И. О сочетании функций стратегического и территориального планирования в регионах России. Проблемы государственной политики регионального развития // Материалы Всероссийской научной конференции (Москва, 4 апреля 2008 г.). М.: Научный эксперт, 2008.

Размещено на Allbest.ru

...