Проблемы и перспективы современной системы комплексного стратегического социально-экономического развития российского города

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Проблемы и перспективы современной системы комплексного стратегического социально-экономического развития российского города

В условиях углубляющейся социально-экономической и административной реформы возрастает роль муниципального управления как фактора демократизации общественной жизни и необходимой предпосылки становления гражданского общества. Поскольку сегодня становится все более очевидным, что с имеющимися многочисленными проблемами наше общество не справится, если не будет сформировано полноценной системы муниципального управления, развитие которой имеет большое практическое значение для решения задач, связанных с организацией территориального управления на местном уровне. Это обусловлено тем, что именно через местное самоуправление наиболее полно реализуется идея приближения власти к ее истокам - народу,

Этнические и исторические особенности России, сложившаяся социально-экономическая и политическая ситуация делают затруднительным и даже невозможным управление огромной страной только из центра, в связи с этим организация общественной жизни логично строится на основе включения в социально-экономическую систему механизмов саморегулирования территорий. Однако оно невозможно без создания эффективной, адекватной современным требованиям системы муниципального управления, способной совершенствоваться под воздействием внешних и внутренних факторов во благо экономического процветания всей страны.

Безусловно, что муниципальные образования являются основными ячейками, разномасштабными первичными звеньями территориального размещения производства и комплексного социального развития субъектов федерации. Они представляют собой сложную целостную систему большого количества предприятий, организаций, учреждений сферы материального производства и непроизводственной сферы. В зависимости от численности населения (занятого в сфере промышленности или сельского хозяйства), муниципальные образования, в соответствии с федеральным законодательством, подразделяются на городские округа, городские поселения, муниципальные районы, сельские поселения 4.

В качестве объекта исследования, для более глубокого анализа социально-экономического развития муниципального образования, нам представляется актуальным рассмотреть один из видов поселений - «Городской округ». Данный выбор обусловлен следующими причинами:

- Город - это населенный пункт, где большая часть жителей занята в промышленном производстве, на транспорте, предприятиях связи, в торговле и социальной сфере. Численность его населения должна составлять не менее 10 тыс. человек. Отметим, что на современном этапе доля городского населения в Российской Федерации составляет 73% от общей численности нашей страны.

- Город представляет собой некое единство, целостную сложную систему, характеризующуюся многоотраслевым хозяйством, в рамках которого функционирует большое количество предприятий различной формы собственности, коммунальные службы, муниципальный жилищный фонд, развитая сеть торговых, культурно-просветительных центров.

- Постоянно растущие социальные, экономические потребности населения городов определяют необходимость управления социально-экономическими процессами. В связи с этим необходимым условием при управлении экономическим и социальным развитием города становится согласованность не только в работе различных отраслевых объединений и предприятий внутри отраслей, но между ними, с одной стороны, и муниципальными органами управления городов, на территории которых они расположены - с другой.

Следует обратить внимание, что для современного этапа городского развития характерен низкий уровень интеграции систем государственного управления и местного самоуправления, неоправданное дублирование функций в различных системах, отсутствие комплекса стандартов, классификаторов, позволяющих унифицировать представление данных и обеспечить согласованное функционирование этих систем.

Построение стратегии социально-устойчивого развития муниципалитета возможно при обеспечении сбалансированности как всего плана социально-экономического развития города, так и его отдельных частей в частности.

При этом, устойчивое развитие муниципальных образований означает такое социально-экономическое состояние, при котором обеспечивается улучшение качества жизни населения за счет эффективного функционирования ресурсов внутри муниципального образования. Соответственно, устойчивость социально-экономического развития местного самоуправления зависит от экономической состоятельности граждан, составляющих местное сообщество, от развития гражданского общества, от понимания населением задач, которые стоят перед органами местного самоуправления и то, какими средствами данные задачи могут быть решены 2.

В связи с этим систему задач муниципального образования «Городской округ», исходя из сформулированного типа социально-экономической политики, органично составляют следующие компоненты:

1. Эффективная организация общественного устройства местного сообщества, в том числе:

- обеспечение уровня социальных благ и услуг, адекватного потребностям и платежеспособному спросу различных социальных слоев горожан;

- организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

- содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;

- создание условий для функционирования частных организаций здравоохранения, образования, культуры, досуга;

- действенная охрана общественного порядка, содержание муниципальных органов охраны общественного порядка и контроль за их деятельностью.

2. Рациональная инфраструктурная организация хозяйственной и общественной жизнедеятельности организаций и домохозяйств, в том числе:

- интенсификация жилищного строительства, создание условий для жилищного и социально-культурного строительства членов местного сообщества;

- обеспечение пожарной безопасности, организация муниципальной пожарной службы и т.д.;

- организация утилизации и переработки бытовых отходов;

- благоустройство и озеленение территории города;

- организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло-, водоснабжения и канализации;

- организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечение населения услугами связи;

- эффективная организация местных финансов, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов, сборов, решение иных финансовых вопросов местного значения;

3. Формирование современной социо-культурной среды, в том числе:

- формирование эффективной системы охраны окружающей на территории города;

- обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;

- создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

- создание условий для деятельности учреждений культуры;

- сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;

- формирования инфраструктуры для развития физической культуры и спорта.

В рамках решения проблемы формирования устойчивого социально-экономического развития муниципалитета необходимо предусмотреть разработку первоочередных государственных минимальных социальных стандартов. Соответственно, возникает объективная необходимость в разработке теоретического и практического инструментария при решении проблем, возникающих перед местным сообществом, по управлению устойчивым социально-экономическим развитием городского округа на основе стратегического управления.

Несомненно, что экономический и социальный потенциал муниципальных образований имеют ряд характерных особенностей, которые следует учитывать органам местного самоуправления при разработке перспективных и текущих планов комплексного социально-экономического развития и проведении их в жизнь:

- крупномасштабность хозяйственных систем;

- численность населения;

- экономический потенциал муниципалитета;

- самостоятельность местной власти в управлении и участии в комплексном социально-экономическом развитии муниципалитета.

Термин «развитие» в отношении муниципальных образований это выход на новый качественный уровень через органы местного самоуправления, увеличение количественных показателей уже имеющихся форм организации жизнеобеспечения муниципалитета. В итоге, мы можем сказать, что развитие территории «Городского округа», как муниципального образования это, прежде всего улучшение качества среды обитания; перспективные условия для «бизнеса»; рост благосостояния населения и, несомненно, рост конкурентоспособности территории.

К основным элементам системы управления комплексным социально-экономическим развитием современного города следует отнести:

- Население муниципального образования;

- Органы местной власти;

- Органы государственной власти всей страны в целом и ее субъектов частности;

- Подсистему взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти;

- Подсистему взаимодействия органов местного самоуправления с населением муниципалитета;

- Подсистему информационного обеспечения процессов управления.

Таким образом, цели системного похода в управлении городским сообществом состоят в:

- обеспечении устойчивого сбалансированного социально-экономического развития городской территории;

- переходе от хаотичного движения к упорядоченному, целенаправленному развитию, позволяющему эффективно решать актуальные проблемы территории в конкурентной среде.

В свою очередь задачи системного похода, в решении проблем муниципалитета состоят в том, что необходимо:

- понять и упорядочить единство процесса стратегического, бюджетного, пространственного, административного планирования;

- сформировать единый подход к планированию и прогнозированию развития территории от целей к результатам;

- создать непрерывную систему принятия эффективных управленческих решений во всех сферах деятельности, обеспечивающих развитие территорий.

Применение системного подхода позволяет рассматривать город и как особую территориальную социально-экономическую систему, обладающую необходимой целостностью, и, как подсистему более крупных систем 3. Объективную основу социально-экономического развития города формируют факторы его внутренней и внешней среды, использование которых оказывается в компетенции представляющих разные системы субъектов, каждый из которых преследует свои интересы и обладает вполне определенным инструментарием воздействия на состояние и динамику города.

Для внешних субъектов город является объектом политики, реализация которой может иметь разные для него последствия, ограничивая или способствуя достижению его собственных целей. Поэтому оценка характера взаимодействия города с другими системами оказывается необходимой для определения потенциала его развития и разработки необходимого экономико-организационного обеспечения, блокирующего (или ограничивающего) внешние угрозы или реализующего дополнительные возможности, создаваемые системами более высокого уровня.

Субъектом управления муниципальным социально-экономическим развитием выступает традиционно местное сообщество через органы местного самоуправления, которые призваны:

- инициировать и координировать разработку названной политики;

- обеспечивать ее продуктивную реализацию;

- осуществлять мониторинг результатов;

- использовать муниципальную собственность (имущество, средства местного бюджета, имущественные права) в качестве экономической основы местного самоуправления;

- решать преимущественно нестандартные задачи (обоснование новых точек экономического роста, нетрадиционные источники финансовых ресурсов и др.);

- включать в местное хозяйство различные экономические субъекты, фактически расширяющие ресурсную базу (домохозяйства, предприниматели частного, смешанного и публичного секторов экономики) и др.

Специфика города как субъекта социально-экономической политики определяется:

- использованием муниципальной собственности (имущества, средств местного бюджета, имущественных прав) в качестве экономической основы местного самоуправления;

- высокой зависимостью от деятельности органов государственной власти и управления;

- решением преимущественно нестандартных задач (обоснованием новых точек экономического роста, нетрадиционных источников финансовых ресурсов и др.);

- включенностью в местное хозяйство разных экономических субъектов, фактически расширяющих ресурсную базу (домохозяйств, предпринимателей частного, смешанного и публичного секторов экономики);

- сложностью структуры управления, формирующейся под действием различных групп влияния (домохозяйств, бизнеса, третьего сектора, профессиональных и общественных объединений).

Объектом управления муниципальным социально-экономическим развитием выступают:

- Планы, программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования;

- Земля, в границах собственности;

- Население;

- Системы жизнеобеспечения;

- Ресурсы;

- Бюджет;

- Риски в территории;

- Социальная стабильность;

- Муниципальное имущество: объекты, находящиеся в муниципальной собственности (прямое управление) и объекты, расположенные на территории муниципального образования, но не находящиеся в муниципальной собственности (косвенное управление).

К числу наиболее значимых особенностей современного состояния и динамики города следует, на наш взгляд, отнести устойчиво воспроизводимый дисбаланс между расходными обязательствами органов муниципального управления и доходными возможностями местных бюджетов. Эти возможности в существенной мере определяются структурой доходных источников, установленной законодательными актами Российской Федерации.

В соответствии с Бюджетным Кодексом Российской Федерации к доходам местных бюджетов относятся:

- собственные доходы;

- доходы за счет отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов;

- доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности;

- доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления;

- ассигнования на финансирование отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления.

Существующая в настоящее время методологическая и нормативно-правовая база обоснования размеров доходных источников бюджета, механизмы реализации финансовых планов на предстоящую перспективу не имеют под собой качественной научно-обоснованной базы. Это влечет под собой проблему нехватки финансовых ресурсов. В свою очередь финансовая устойчивость местных бюджетов напрямую связана с уровнем децентрализации и увеличением уровня собственных доходов бюджетов. По мнению автора, ситуацию некоторым образом можно изменить увеличением собственных доходов местных бюджетов поселений.

В таблице 1 представлены источники налоговых доходов местных бюджетов в соответствии с Федеральным законом №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Бюджетным Кодексом РФ 1.

В соответствии со ст. 55 Федерального закона №131-ФЗ к собственным доходам местных бюджетов в настоящее время относятся:

- средства самообложения граждан;

- доходы от местных налогов и сборов;

- доходы от региональных налогов и сборов;

- доходы от федеральных налогов и сборов;

- безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней;

- доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности; часть прибыли муниципальных унитарных предприятий и часть доходов от оказания платных услуг;

- штрафы, устанавливаемые органами МСУ;

- добровольные пожертвования; иные поступления.

социальный экономический муниципальный город

Таблица 1. Налоговые доходы местных бюджетов

По оценке экспертов при существующей системе закрепления доходов между уровнями бюджетной системы свыше 95% муниципальных образований России являются дотационными. Решение данной проблемы призвано обеспечить укрепление экономической самостоятельности города, стабилизацию процессов формирования и использования его финансовых ресурсов, расширить возможности влияния на социальную сферу местного сообщества, создать условия для долгосрочного планирования параметров его социально-экономического развития.

Изучая основы функционирования системы муниципального управления, важно на первом этапе исследования определить интересы и приоритеты социально-экономической политики государства, с целью определения места задач территориального развития и развития отдельных городов в системе народно-хозяйственного комплекса. Этот подход позволит определить важность, необходимость и условия, которые должны сопровождать процесс создания сбалансированной системы, обеспечивающей развитие местного хозяйства и формирующей систему эффективного муниципального управления муниципальными образованиями.

Трансформация муниципального управления в социально-ориентированное - длительный и сложный процесс, развитию которого уделяется достаточно большое внимание на всех уровнях. Однако до сих пор не найдены механизмы, в первую очередь экономические, позволяющие сочетать решение задач федеральных, региональных и местных властей с защитой интересов жителей как городских, так и сельских поселений.

Одной из главных трудностей создания принципиально иной социальной сферы является неспособность граждан осознать новые реалии, в полной мере использовать возможности, предоставляющиеся развивающимся муниципальным управления 4.

Несмотря на то, что муниципальное пространство в России на протяжении двух последних десятилетий постоянно находится в центре внимания исследователей, его изучению был посвящен ряд серьезных и обстоятельных работ, вопросы стратегического управления муниципальным образованием и планомерного развития производственной сферы в условиях российской экономики на современном этапе исследованы, на наш взгляд, недостаточно.

Поиск же эффективных путей решения проблем социально-экономического развития муниципальных образований сегодня весьма актуален, как и разработка механизмов совершенствования системы экономического управления ими с целью создания в рамках экономики города сбалансированной динамичной социально-экономической среды.

С переходом России к рыночной экономике и развитием местного самоуправления, российские города получили возможность самостоятельно определять стратегию своего развития. Формирование социально-экономической политики и планирование развития города стали не только правом, но и обязанностью городских властей. В 1990-х - начале 2000-х гг. городские власти выбирали самые различные формы планирования экономического развития: программы, планы, пакеты инвестиционных проектов и т.п. Выбор того или иного варианта определялся текущей ситуацией в городе, существующим качеством городского управления, предпочтениями городских руководит состоянием городского сообщества.

Первыми к необходимости осознанного планирования пришли большие города - областные и республиканские центры: Санкт-Петербург, Нижний Новгород, Саратов, Ярославль, Чебоксары, Калининград, Новосибирск, Хабаровск. Планирование приобретало все большее распространение, к большим городам подключались средние и малые, а к концу 90-х годов среди муниципалитетов уже считалось хорошим тоном иметь стратегию развития, созданную собственными силами или при помощи внешних консультантов.

Вместе с тем, свои первые программы развития города разрабатывали и начинали реализовывать в условиях, когда основные институциональные преобразования на муниципальном уровне еще не состоялись - не была создана правовая и организационная среда местного самоуправления, не запущены экономические механизмы, регулирующие рынки земли, имущества, жилья, не отрегулированы межбюджетные отношения и т.д.

Не удивительно, поэтому, что в большинстве случаев планирование носило краткосрочный характер, а сложнейшая экономическая ситуация, в которой оказались города после 1998 года, нередко определяла «антикризисный» статус городских программ и проектов. В программах, создававшихся позже, в 1999-2001 годах, ощущалась потребность в более глубоких, институциональных преобразованиях в условиях наметившегося устойчивого экономического роста.

Переход на двухуровневую систему организации местного самоуправления, в соответствии с Федеральным Законом №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», естественным образом ставит вопрос о судьбе программ, которые уже приняты в муниципалитетах.

Между тем интерес к работе по стратегическому социально-экономическому развитию в самой муниципальной среде год от года нарастает. Об этом свидетельствуют быстрые темпы роста числа муниципальных образований, самостоятельно пытающихся строить свое развитие на основе стратегического подхода, участвующих в подготовке комплексных программных документов различного типа.

Десятки российских городов на сегодняшний день живут и развиваются согласно принятым комплексным программам, стратегическим планам, проектам социально-экономического развития. Однако при реализации данных документов в лучшем случае прибегают к контролю выполнения принятых решений и проведения намеченных мероприятий. При этом ни ожидаемый, ни полученный эффект от выполнения программных действий в явном виде никто не оценивает 3. Более того, подобные стратегические механизмы чаще всего, не воспринимаются как инструменты городского развития и эффективность их выполнения минимальны.

Таким образом, совершенствование системы комплексного стратегического социально-экономического развития современного города, свидетельствует о недостаточной теоретической глубине их исследования, что приводит к выбору неэффективных путей, ведет к недоиспользованию всех институционально-экономических возможностей муниципалитета по обеспечению развития своей территории.

Учитывая, что в современных условиях в центр стратегии обновления российского города, как муниципального образования, ставится разработка стратегического плана развития, представляющего собой программу действий на ближайшее десятилетие, и как следствие, создание предпосылок для развития сферы жизнедеятельности населения муниципалитета, к 2004 году 52% городов разработали те или иные документы, в которых описывались долгосрочные перспективы их развития (центры субъектов Федерации - 70%); в 2006 году доля городов, осуществляющих стратегическое планирование, увеличилась до 57%; хотя бы один документ стратегического планирования появился у 29 городских округов (64% от всех городских округов) (рисунок).

Степень разработанности планов стратегического развития в городских округах

В то же время доля городов, где подобные планы находятся в стадии разработки или их разработка планируется, в 2004 году составляла 19%, два года спустя - уже 31,3% (таблица 2).

Таблица 2. Наличие стратегического плана (программы) социально-экономического развития муниципального образования «городской округ»

Итак, подводя итог анализу, отметим, что базой стабильного улучшения качества жизни может стать лишь эффективная, ориентированная на внешний и внутренний рынок экономика, в которой постоянное повышение производительности труда сопровождается расширением рынков сбыта и возникновением новых продуктов и услуг. Приоритеты здесь определяются в зависимости от реализации сценариев развития города. Общий совокупный сценарий при этом и составляет основу стратегического плана города. Немаловажную роль в стратегическом управлении играет контроль результатов, который должен быть общественным для того, чтобы не только оценить успехи, но и ускорить необходимые решения, а также вносить коррективы, если запланированные действия не дают ожидаемых результатов.

Таким образом, проведение данного анализа позволяет:

- Объективно оценивать социально-экономическое положение современного российского города, как муниципального образования;

- Формировать экономически объективные нормативы доходов и расходов бюджета города;

- Проводить анализ внешней и внутренней среды муниципалитета, разрабатывать сценарии развития и формировать среднесрочную и долгосрочную стратегию развития города;

- Перестраивать систему управления городом для достижения стратегических ориентиров развития;

- Использовать стратегические планы, проекты, городские целевые программы развития отраслей экономики в планировании социально-экономического развития муниципального образования.

Безусловно, рассмотрение всей совокупности проблемных вопросов комплексного стратегического социально-экономического развития российского города в рамках данной статьи не представляется возможным. Тем не менее, сформулированные автором ключевые выводы и предложенные на их основе рекомендации для органов управления, могут послужить основой для перспективного развития современного российского города.

Литература

1. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федер. закон, 6 окт. 2003 г. №131-ФЗ // СЗ РФ. - 2003. - №40. - ст. 3822.

2. Агибалов Ю.В. Экономико-организационные основы местного самоуправления и основные направления их развития: монография / Ю.В. Агибалов. - Воронеж: ВГУ, 2005. - 244 с.

3. Александрова А. Управление программами социального обслуживания и социальной помощи / Под ред. А. Александровой. - М.: Институт экономики города, 2007. - 178 с.

4. Романова Н.А. Программно-целевое планирование, как современный механизм управления социально-экономическим развитием города Магадана // Научный журнал КубГАУ [Электронный ресурс]. - Краснодар: КубГАУ, 2009. - №02 (46). - Режим доступа: http://ej.kubagro.ru/2009/02/pdf/01.pdf.

Размещено на Allbest.ru