Комплексная оценка аграрной политики России: взгляд со стороны

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Комплексная оценка аграрной политики России: взгляд со стороны

На необходимость государственного регулирования и поддержки развития аграрного сектора экономики России пристальное внимание обратили лишь в 2005 г., когда был разработан приоритетный национальный проект «Развитие АПК» на 2006-2007 гг., обеспеченный собственным бюджетом. Государственная программа развития сельского хозяйства на 2008-2012 годы и, особенно, на 2013-2020 годы развили механизмы аграрной политики и увеличили бюджетные расходы на их реализацию. Ключевой целью был рост объемов сельскохозяйственного производства и повышение его эффективности.

Однако со второй половины 2014 г. эта цель стала не просто важной социально-экономической задачей: ускоренное достижение продовольственной безопасности и импортозамещения по основной группе сельскохозяйственного сырья и продовольствия стали общеполитической стратегией.

В этой связи представляет интерес анализ уровня поддержки аграрного сектора экономики России.

Всемирная торговая организация (ВТО) изучает затраты на реализацию аграрной политики стран-участниц путем расчета показателя агрегированной меры поддержки (AggregateMeasurementofSupport - AMS). Основная цель оценки AMS заключается в контроле за сокращением финансирования механизмов государственной поддержки, искажающих мировую торговлю (мер желтой корзины).При этом затраты в рамках «зеленой корзины» не лимитируются.

Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) рассчитывает несколько показателей, позволяющих не только оценить общие расходы на аграрную политику, но и структурировать их по объектному признаку. Эти показатели призваны проводить мониторинг и оценивать тенденции развития аграрной политики отдельных стран, входящих или не входящих в ОЭСР, или групп стран. Они не являются поводом для требований о сокращении расходов со стороны мирового сообщества или стран ОЭСР, в отличие от AMS.

Центральное место в методике ОЭСР занимает оценка поддержки производителя (ProducerSupportEstimate - PSE), рассчитываемая как в абсолютном выражении в валюте соответствующей страны, так и в процентах к общим доходам сельского хозяйства.

Абсолютный PSE отражает все трансферты, получаемые сельхозпроизводителями в качествегосударственной поддержки сельского хозяйства. Он состоит из двух частей. К первой относятся субсидии в рамках прямой поддержки аграриев, вторую часть можно отнести к косвенной поддержке. Она заключается в поддержке рыночной цены (MarketPriceSupport - MPS) и отражает разрыв между внутренней и справочной ценами. Если внутренние цены ниже мировых (справочных), показатель MPS отрицателен, в противном случае потребители косвенно субсидируют отечественных производителей, покупая продовольствие дороже среднемирового уровня.

Взаимосвязан с PSE показатель оценки поддержки потребителейсельскохозяйственного сырья и продовольствия (ConsumerSupportEstimate - CSE), который включает в себя трансферты, связанные с поддержкой внутренних цен (трансферты от покупателя производителю, трансферты бюджету или импортерам, компенсация потребителю за поддержку высоких рыночных цен и т.д.). Процентный CSE показывает долю трансфертов, полученных покупателями, в их расходах на продовольствие и сельскохозяйственное сырье (в ценах на фермах), за вычетом тех, что налогоплательщик (бюджетная система) передает потребителям.

Кроме того, к расходам на реализацию аграрной политики относятся затраты на общие услуги, оказываемые сельскому хозяйству (исследования и научные разработки, образование, создание и развитие инфраструктуры, маркетинг и содействие продвижению продукции, выполнение инспекционных и контрольных функций в сельском хозяйстве и на рынке продовольствия, содержание общественных складов сельскохозяйственной продукции и т.д.). Оценку поддержки общих услуг отражает показатель GeneralServicesSupportEstimate (GSSE). ПроцентныйGSSE указывает на долю расходов на оказание общих услуг в общих затратах на поддержку сельского хозяйства

Совокупность трех указанных показателей (PSE, CSEи GSSE) позволяет оценить общий уровень поддержки аграрного сектора (TotalSupportEstimate - TSE).Процентный TSE рассчитывается как отношение трансфертов на общую поддержку к ВВП.

Таким образом, использование методики, разработанной ОЭСР, позволит комплексно оценить финансирование аграрной политики России и сравнить ее объемно и структурно с аграрными политиками других стран.

СогласноОтчетуОЭСР «Agriculturalpolicy: monitoringandevaluation» 2015 года, уровень поддержки аграрных товаропроизводителей России снижался с 2010 г. и в 2014 г. он опустился ниже 10% от выручки сельского хозяйства, т.е. приблизилсяк уровню начала 2000-х годов (табл. 1). Однако нынешняя относительно скромная аграрная поддержка показывает серьезную вариабельность в разрезе продуктовой линейки в связи с поддержкой конкурентоспособности внутренних производителей импорту сельскохозяйственного сырья и продовольствия и налоговыми послаблениями экспортерам аналогичной продукции.

В целом, общий объем производства продукции в фермерском секторе в 2012-2014 гг. вырос по сравнению с 1995-1997 гг. в 15,5 раз (это чуть больше, чем объем потребленных ресурсов - в 15,2 раза). Однако объем поддержки аграрных товаропроизводителей увеличился всего в 9,6 раза, что говорит о снижении его удельного уровня.

Среди видов трансфертов в рамках PSE максимальный рост показывает поддержка внутрихозяйственных услуг (в 23,4 раза), а минимальный - выплаты, связанные с объемом потребленных ресурсов (в 4,7 раза).

Таблица 1. Оценка поддержки сельского хозяйства России, млн. руб.

аграрный товаропроизводитель потребитель налогообложение

Структурно внутри показателя PSE тоже произошли изменения. Так, если в 1995-1997 г. наибольший удельный вес приходился на субсидирование использованных ресурсов (49,0%), а внутри них - на возмещение затрат на потребленные оборотные средства (29,4%), то в 2012-2014 гг. первенство перешло к группе трансфертов на поддержку производства товарной продукции (48,9% против 47,1% в прошлом периоде). Неизменным остается существенный перевес затрат на поддержку рыночных цен: в 2012 г. на них приходилось 49,6% всех трансфертов группы. Это означает, что внутренние цены рынка сельскохозяйственного сырья и продовольствия в среднем выше мировых.

Несмотря на существенный рост затрат на поддержку производителей, процентный PSE сократился 17,7% в 1995-1997 годах до 8,9% в 2014 г.

Особенностью аграрной политики России является тот факт, что на протяжении всего периода исследования поддержка потребителей продукции сельского хозяйства оценивается отрицательными величинами. Следовательно, покупатели являютсяважнейшими поставщиками финансовых ресурсов на поддержку отрасли.

Об этом свидетельствует и структурный анализ общей поддержки сельского хозяйства. В течение всего периода исследования только в 1995-1997 гг. трансферты от налогоплательщиков были в 2,1 раза больше, чем поступления от покупателей. Позднее они стали сопоставимыми, а в 2012 г. покупатели предоставили производителямна 14,3% больше средств, чем бюджетная система.

И судя по тому, что в 2015 г. внутренние цены на сельскохозяйственное сырье и конечное продовольствие в стране возросли, а справочные снизились (в том числе и благодаря продуктовому эмбарго, предпринятому Россией в ответ на антироссийские санкции, обусловившему снижение цен в Евросоюзе и ряде других стран), косвенное налогообложение покупателей в пользу аграрного сектора существенно увеличилось. Кроме того, оценка изменений плана финансирования Госпрограммы на 2013-2020 гг. в рублевом и долларовом эквиваленте свидетельствуют, что даже при снижении курса доллара до уровня 60 руб. (действовавший курс на 19.12.2015 г.), реальные затраты на аграрную политику не возрастут на 60,8% к 2020 г. как это запланировано, а сократятся на 2,9%.

Другой очевидной тенденцией современной аграрной политики является то обстоятельство, что вклад сельскохозяйственных производителей в бюджетную систему возрастает. Если в 1995-1997 гг. аграрный сектор возвращал в виде налогов и иных платежей 11,5% полученных трансфертов, то в 2012-2014 гг. - уже 26,6%. Максимальный «обратный поток» пришелся на 2012 г. - 32,3%, затем он стал снижаться.

В связи с вышеизложенным, вызывает интерес сравнение ключевых параметров государственной поддержки сельскохозяйственных производителей в зарубежных странах (табл. 2).

Таблица 2. Параметры поддержки аграрных товаропроизводителей в ОЭСР и некоторых странах

Из таблицы видно, что общая поддержка аграрной политики в странах ОЭСР снижается с 1,5% от совокупного ВВП в 1995-1997 гг. до 0,7% в 2014 г. При этом тенденцию к уменьшению показывает и коэффициент поддержки непосредственно сельскохозяйственных товаропроизводителей (PSE). Обращает на себя внимание тот факт, что в среднем по ОЭСР наблюдается косвенное налогообложение покупателей в пользу аграрного сектора, но эта нагрузка снижается за период исследования почти в 4 раза. Одновременно растет доля затрат на оказание общих услуг сельскому хозяйству в объеме TSE с 9,4% в 1995-1997 гг. до 14,3% в 2014 г. Происходит это, главным образом, в результате соблюдения требований ВТО о сокращении использования механизмов регулирования аграрного сектора, рынка сельскохозяйственного сырья и продовольствия, искажающих международную торговлю. Эти требования не распространяются на общие услуги, попадающие в «зеленую корзину».

Указанным тенденциям полностью отвечает аграрная политика Евросоюза: снижение общей поддержки и почти шестикратное уменьшение косвенного налогообложения покупателейпри одновременном росте коэффициента GSSE. Показатель PSE приближается к среднему по ОЭСР уровню, снижаясь с 33,8% в 1995-1997 гг. до 18,0% в 2014 г.

Поддержка фермерского сектора США обладает существенными отличиями от проанализированных аграрных политик. Во-первых, благодаря значительному числу программ облегчения доступа к продовольствию социально незащищенных слоев населения (Продовольственных талонов, Школьных завтраков, Продовольственной помощи зарубежным странам и т.д.), а также поддержанию внутренних цен на ряд видов продовольствия ниже мирового уровня, покупатели не облагаются косвенными налогами в пользу производителей, а субсидируются в рамках аграрной политики, о чем свидетельствует положительный CSE. Во-вторых, изначально высокий уровень поддержки общих услуг привел к тому, что резкого их роста в последние годы не происходит. В-третьих, при примерно сопоставимых коэффициентах общей поддержки (TSE), процентныйPSE существенно ниже, чем в ЕС или странах ОЭСР в среднем.

Общая поддержка аграрного сектора Казахстана выше, чем ОЭСР, США, ЕС и России. Но происходит это, главным образом» благодаря существенному повышению расходов на оказание общих услуг: их вклад в абсолютный показатель TSE увеличился c5,1% в 1995-1997 гг. до 34,4% в 2014%. Показатель PSE, в целом, сопоставим с проанализированными страновыми коэффициентами, но в 2014 г. он стал самым низким среди них.

Особого внимания заслуживает поддержка аграрных товаропроизводителей в Украине: только в 2012 г. отрасль получила поддержку в размере 1,5% от объема товарной продукции. В остальные периоды она была донором национальной экономики. Так, в 2014 г. из нее было «вымыто» в пользу других секторов 8,2% выручки. Это не сможет не сказаться на перспективах развития сельского хозяйства этой страны в будущем. Вместе с тем, в рамках аграрной политики Украины покупатели субсидируются, доля трансфертов, полученных потребителями, в их общих расходах на приобретение продовольствия составляет менее 1%. Это обусловлено, главным образом, тем обстоятельством, что внутренние цены на основные виды сельскохозяйственного сырья и продовольствия ниже мирового уровня.

Несмотря на наличие расходов на поддержку общих услуг (в 2014 г., например, 3487 млн. гривен), рассчитать процентный GSSE возможно только в 2012 г., когда абсолютный показатель TSE был положителен (10663 млн. гривен). В остальные периоды времени действующая аграрная политика не вкладывала, а изымала средства из сельского хозяйства.

Отдельного внимания заслуживает анализ источников финансирования аграрной политики и вклад отрасли в бюджетную систему (табл. 3).

Таблица 3. Структура общей поддержки сельского хозяйства в ОЭСР и некоторых странах, %

Из таблицы видно, что основную нагрузку по поддержке аграрного сектора несет налогоплательщик (бюджет), но роль покупателей и вклад отрасли в бюджетную систему существенно различается. Так, в целом по ОЭСР удельный вес трансфертов от потребителей снижается с 60,8% в 1995-1997 гг. до 35,1% в 2014 г., в США - с 26,7% до 9,5%, в ЕС - с 48,4% до 14,8%. В Казахстане за счет перехода к косвенному налогообложения покупателей в 2012 г. (табл. 2) доля трансфертов от них в 2012-2013 гг. существенно возросла. По другому складывается ситуация в России: косвенное налогообложение потребителей приводит к сохранению высокой доли трансфертов от них. Если к этому добавить самый высокий процент «перелива» общей поддержки назад в бюджетную систему, картина вырисовывается совсем печальная.

Так, сальдирование трансфертов от налогоплательщиков и платежей аграриев в бюджет позволяет заключить, что вклад бюджета в финансирование аграрной политики в 1995-1997 гг. составлял 63,9%, а покупателей - 36,1%, в 2012-2014 гг. эти показатели составили соответственно 40,4% и 59,6%. В 2012 г. 70,6% средств на поддержку аграрной политики предоставили покупатели сельскохозяйственного сырья и продовольствия (в 2013-2014 гг. произошло снижение до 53%, но, представляется, что в 2015 г. этот показатель снова возрастет).

Таким образом, использование методики ОЭСР для анализа уровня и структуры финансовой поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей позволяет выделить проблемные зоны национальной аграрной политики. В частности, поддержание высоких внутренних цен на продовольствие в России не только перекладывает затраты на поддержку отрасли с государства на потребителей, но и делает внутренний рынок привлекательным для импортеров, вынуждает субсидировать экспортеров. При этом, качественное продовольствие становится недоступным для населения с доходами ниже средних по экономике. Одновременно, высокий уровень изъятия налогов и иных платежей в бюджет вымывает ресурсы из отрасли, особенно в части производителей, не привлекающих кредиты и лизинг с государственной поддержкой.

Исходя из вышеизложенного, аграрная политика России нуждается в модернизации. Расширение практики использования прямых платежей в доход аграрных производителей, дотации за объемы произведенной продукции, субсидии в расчете на гектар посевов стратегически важных культур и посадок (овощей, плодов, ягод и т.д.) или голову животных позволят обеспечить равный доступ аграриев к государственной поддержке, снизить затраты на администрирование аграрной политики, обеспечить ее прозрачность. Программы Продовольственных талонов для населения с низкими доходами и субсидирование затрат на питание детей в дошкольных и школьных учреждениях позволят повысить спрос на продовольствие. Все это будет способствовать росту продовольственной безопасности России и укреплению ее аграрного сектора.

Размещено на Allbest.ru