Проблемы формирования и реализации системы антикризисных мероприятий в АПК России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Проблемы формирования и реализации системы антикризисных мероприятий в АПК России

Попова Ольга Васильевна,

д.э.н., профессор, зав. кафедрой инвестиций и финансового менеджмента Орловского государственного аграрного университета (г. Орел)

Попов Сергей Васильевич,

к.э.н., доцент филиала Московского психолого-социального института (г. Брянск), olga_v_popova@mail.ru

В статье рассмотрены актуальные проблемы государственного регулирования сельского хозяйства России, изложены новации в системе антикризисных мер поддержки отечественных аграрных товаропроизводителей, предложены перспективные механизмы государственного воздействия на отрасль

Ключевые слова: агропромышленный комплекс, аграрная политика, государственное регулирование, финансовое оздоровление, диспаритет цен, антикризисная программа

Введение. В первой половине ХХ века в развитых странах оформился новый взгляд на глобальную миссию сельского хозяйства. Аграрный сектор стал рассматриваться не просто как поставщик продовольствия и сельскохозяйственного сырья для отраслей промышленности, но как система, выполняющая 3 фундаментальные функции: экономико-производственную, социальную и экологическую. При этом, чем более развито общество в социально-экономическом плане, тем большее значение приобретает экологическая и социальная нагрузка, возлагаемая на сельское хозяйство.

Идея приблизить концепцию развития национального агропромышленного комплекса к мировым стандартам стала одной из причин инициации приоритетного национального проекта «Развитие АПК», рассчитанного первоначально на 2006 - 2007гг., а затем пролонгированного до 2009г. и вошедшего в Государственную Программу развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 - 2012 годы.

Краткая история. Проект «Развитие АПК» предусматривал реализацию мероприятий по трем направлениям: ускоренное развитие животноводства, стимулирование развития малых форм хозяйствования в АПК и обеспечение доступным жильем молодых специалистов (или их семей) на селе (табл. 1).

Таблица 1. - Основные показатели и целевые установки приоритетного национального проекта «Развитие АПК»

Ключевыми механизмами государственного воздействия на аграрный сектор России стали субсидированные кредиты, прежде всего через ОАО «Россельхозбанк», субсидированный лизинг через ОАО «Росагролизинг», субсидирование приобретения ГСМ и части расходов на минеральные удобрения, страховых взносов сельскохозяйственных предприятий, стимулирование создания кредитных кооперативов.

Характеристика проблемы исследования. С одной стороны, такой подход гораздо выгоднее для сельскохозяйственных товаропроизводителей, нежели практика государственного товарного кредитования, имевшая место с 1995г., или система государственного лизинга. Во-первых, как при товарном кредите, так при государственном лизинге предприятия, по сути, были лишены выбора и в ассортименте и в ценах на ресурсы. Во-вторых, региональные власти часто вводили практику встречных обязательств для предприятий. Например, погашать кредит или лизинговые платежи путем поставок сельскохозяйственной продукции по гарантированным ценам, уровень которых существенно ниже рыночных. Субсидирование процентной ставки лишено этих недостатков.

С другой стороны, этот механизм стимулирует спрос на кредитные ресурсы, создавая иллюзию их доступности и, в конечном итоге, субсидии перетекают в банковскую сферу. Аналогичным образом действует компенсация части затрат на страхование. Поддержка товаропроизводителей, приобретающих удобрения или ГСМ, имеет еще один крайне важный недостаток: создаются условия для махинаций, как со стороны аграриев, так и со стороны поставляющих организаций, поскольку контроля за использованием приобретенных ресурсов нет, а расчет субсидий производится post factum на основе деклараций о понесенных расходах. Регионы формируют сводные справки-расчеты по каждому виду субсидий, на основе которых Министерство сельского хозяйства предоставляет финансовые ресурсы пропорционально объему собранных заявок в пределах лимитов, утвержденных на текущий бюджетный год. Таким образом, с одной стороны, размер субсидии может оказаться существенно меньше сумм, на которые ориентировались товаропроизводители в момент совершения затрат, с другой, - в расчет принимаются исключительно понесенные расходы, а не их обоснованность или важность для развития АПК в регионе и общей социально-экономической ситуации в ней.

Кроме того, представляется весьма спорным выделение взносов на увеличение уставных капиталов ОАО «Росагролизинг» и ОАО «Россельхозбанк» (в 2006г. соответственно 4 и 3,7 млрд. руб., что в совокупности составляло 47,5% общего объема финансирования проекта, в 2007г. - 51,9%). Однако роль «Росагролизинга» сводится к закупкам племенного скота и оборудования и их передача в лизинг сельскохозяйственным товаропроизводителям, он не несет ответственности за качество закупок, их ценовые параметры и количество заключенных лизинговых договоров и т.д. Аналогично, цель Россельхозбанка - участие в формировании кооперативов, однако рациональность инициализации кооперативного движения «сверху» под эгидой крупнейшего финансового монополиста в АПК вызывает сомнение. К тому же, банк не отвечает за деятельность кооператива (вне финансовых вопросов).

Другим негативным моментом можно считать закупку столь серьезного поголовья племенного скота за рубежом. Во-первых, породы районированы, поэтому скот из Бразилии не сможет показать свои генетические достоинства в Сибири или на севере европейской части России, нередки случаи, когда всю группу закупленного поголовья КРС или свиней приходилось забивать или они погибали. Во-вторых, мировой рынок своевременно среагировал на объявление России о закупках повышением цен на племенной скот.

Еще больше сомнений вызывает рациональность предоставления, по сути, беспроцентных кредитов ЛПХ и КФХ при отсутствии четких требований к целям предоставления кредитов. Представляется, что в таких условиях велика вероятность использования ресурсов не для развития сельского хозяйства, а на потребительские цели, что и произошло в регионах страны.

Перечисленные выше механизмы вошли в основу федерального закона «О развитии сельского хозяйства» - рамочного нормативного акта, излагающего контуры российской аграрной политики - и Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 - 2012 годы.

Позитивным моментом реализации национального проекта «Развитие АПК» и Государственной программы стало то обстоятельство, что впервые за постперестроечное время в аграрной политике России появилась предсказуемость: заранее известны механизмы воздействия и их ресурсное обеспечение. Вместе с тем, среди мер регулирования и поддержки национальных аграрных товаропроизводителей так и не появились распространенные в США и ЕС субсидии на производство приоритетных видов сельскохозяйственной продукции и доходов сельских домохозяйств. Ассортимент субсидий российским аграриям весьма обширен (табл. 2), однако их основная часть играет не стимулирующую, а компенсаторную функцию.

Субсидии первой группы носят унифицированный характер и могут предоставляться каждому сельскохозяйственному товаропроизводителю, финансовое состояние которого отвечает общим требованиям кредитования или страхования или условиям компенсации затрат на удобрения.

Вторая группа субсидий распространяется только на специфические (специализированные, северные) субъекты аграрной сферы. Финансирование мероприятий в рамках реализации федеральных целевых программ (3 группа) сталкивается с наибольшими сложностями ввиду отсутствия четкой конкретизации условий (ставок, удельного веса и т.д.) компенсации или финансирования затрат производителей или органов власти сельских территорий. На наш взгляд, по этой же причине целевые программы 3 группы традиционно недофинансируются.

Субсидии второй группы тоже показали свою неэффективность: реализация национального проекта «Развитие АПК» предусматривала закупку чистопородных животных и птицы в зарубежных странах, северное оленеводство, садо- и плодоводство находятся на «точке замерзания». Вероятно, одной из причин этого можно назвать жесткость в подходах к отбору претендентов на получение субсидий, низкий уровень контроля за использованием средств и их адекватности заявленным целевым установкам.

Таблица 2. Виды прямой поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей

государственный регулирование сельский хозяйство

Наиболее «рыночными» представляются меры прямой поддержки, отнесенные нами к первой группе. Однако их основная часть представляются весьма спорными с точки зрения элементарной логики и основных экономических законов.

Недостатком действующих механизмов субсидирования можно назвать и то обстоятельство, что отсутствует зонирование территории страны по факторам, определяющим условия аграрного производства (прежде всего, природно-климатическим и почвенным). Например, только в 2006г. были четко выделены зоны, в которых сельскохозяйственные организации могут рассчитывать на субсидирование завоза семян. В особую зону выделяют территорию Калужской, Брянской, Тульской, Орловской областей, пострадавших от радиоактивного загрязнения вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, где субсидируются закупка калийных минеральных удобрений отечественного производства.

И, наконец, ассортимент отраслей сельского хозяйства, подпадающих под субсидирование, чрезвычайно мал. Так, производство скотоводческой продукции (молока, мяса) ввиду низкого оборота авансированного капитала в развитых странах традиционно дотируется. В России же на большей части территории страны стойловый период длится более полугода, поэтому для ведения животноводства необходимы капитальные строения для содержания поголовья и хранения заготовленных кормов. Все это объективно удорожает производство, и без государственной поддержки добиться восстановления отрасли невозможно, что убедительно доказывают и события последних лет. Кроме того, исходя из ассортимента сельскохозяйственных культур, подпадающих под субсидирование, приоритетными для России являются рис и зернобобовые культуры, кукуруза на зерно, соя, рапс, сахарная свекла, лен-долгунец и конопля; хотя и по этим культурам поддерживается только элитное семеноводство, а не конкретно товарное производство. Вместе с тем, анализ статистической отчетности показывает, что критическая ситуация сложилась в сфере производства картофеля и овощей: основными производителями этой продукции выступают личные хозяйства населения. Однако, несмотря на очевидную необходимость восстановления этих сегментов сельскохозяйственного производства, государственной поддержкой они не пользуются.

К настоящему времени регулирование основных сегментов аграрного сектора экономики сводится к следующему.

Зерновые. Единственной мерой непосредственной поддержки отечественных производителей зерновой продукции выступали государственные интервенции, проводимые с 1995 г. Опыт 90-х годов сложно назвать удачным, поскольку гарантированные цены устанавливались на уровне, ниже равновесных рыночных цен. Кроме того, в России интервенционный механизм носил выборочный характер, причем зачастую выбор предприятий производился региональными органами власти, что давало толчок для усиления коррупции в аграрной сфере, или крупными зерновыми операторами. Аналогичные характеристики присущи и интервенциям, проводимым в 2001 и в 2002 годах. Эти мероприятия четко разделили национальный рынок зерновых: наибольшая активность наблюдалась в Сибири, где высокий уровень предложения совпадает с низкими экспортными возможностями; в южных регионах Европейской части страны интервенции были достаточно вялыми, поскольку эти регионы использовали свой экспортный потенциал.

Защита внутреннего рынка зерна, как таковая, не наблюдается. Экспорт увеличивается в годы с благоприятной конъюнктурой мирового рынка. В целях содействия экспорту зерна с 2002 г. была снижена дифференциация транспортного тарифа на перевозки внутри страны и на экспорт, введены льготные тарифы на вывоз зерна в осенний сезон. Однако ограничительные квоты на ввоз зерна в ЕС, введенные с 1 января 2003 г., серьезно снижают экспортный потенциал России.

Что касается импорта, то в Россию ввозятся, главным образом, традиционно дефицитные кукуруза и пивоваренный ячмень.

Сахар. Основным способом регулирования и поддержки отечественных товаропроизводителей и внутреннего рынка сахара выступает защита от неконтролируемого импорта, поскольку с 1999г. совокупное предложение этой продукции значительно превышает уровень внутреннего потребления.

Целью государственной политики в этом секторе аграрного производства является стимулирование импортозамещения, поэтому основу регулирования импорта составляют квоты (с 2001 г.) и пошлины на ввоз сахара в Россию.

Импорт белого сахара ограничивается высокими импортными пошлинами и ценами мирового рынка, которые превышают уровень внутренних цен в России. Кроме того, с 2002 г. были установлены специальные импортные пошлины на карамель, в 2003 г. - на сироп, которые служат заменителями сахара в ряде производств, с 2007г. - сезонные пошлины на сахар - сырец.

Масличные культуры. Основным источником растительного масла в России являются семена подсолнечника. Государственная политика в отношении регулирования производства и поддержки внутреннего рынка масличных культур сводится к экспортным пошлинам, поэтому внутренний рынок семян подсолнечника и масла из них находится в сильной зависимости от конъюнктуры мирового рынка, валового внутреннего производства и сезона года. Вместе с тем, для содействия экспорту Правительство России отменило экспортные лицензии для семян подсолнечника, рапса и соевых бобов.

Молоко. Никаких серьезных мер в отношении поддержки производителей молока и продуктов его переработки в России не существует, за исключением импортных пошлин. Серьезную конкуренцию внутреннему производству составляет импорт, особенно дешевых видов продукции (концентрированного и сгущенного молока из порошка с добавлением пальмового масла, сухого обезжиренного молока, недорогих видов сыров, сливочного масла с добавлением растительных масел). Однако рост реальных доходов населения обозначил тенденцию импортозамещения.

Мясо птицы. Регулирование производства и внутреннего рынка на этот вид продукции сводится к установлению высоких импортных пошлин. С 2003г. в России применяются импортные квоты, распределяемые между странами - импортерами по историческому принципу. В 2009 г. режим импорта будет ужесточен, что обусловлено не только стремлением к поддержке отечественного производителя, но и влиянием финансового кризиса.

Говядина и свинина. До 2003 г. основу системы регулирования рынка говядины и свинины составляли импортные пошлины. С 2003 г. было решено использовать импортные квоты, 90% которых распределяются между странами - импортерами по историческому принципу и 10% - через аукцион. Общий объем «говяжьей» квоты в 2008 г. составлял 473,9 тыс. тонн, в 2009г. он будет увеличена до 479,5 тыс. т. Для продукции, поставляемой в рамках квоты, таможенные пошлины установлены в размере 15% от стоимости поставки (но не менее 20 евро за центнер), поставки сверх квот облагаются пошлиной в размере 30% (но не менее 30 евро за центнер).

Свинина, импортируемая в рамках квоты (сумма всех страновых квот в 2008 г. равна 493,5 тыс. тонн, в 2009 г. - 502,2тыс. тонн), облагается по ставке 15%, но не меньше 25 евро за центнер, за сверхквотную продукцию пошлины в 2008г. были установлены на уровне 60%, но не менее 100 евро за центнер, с 2009г. они повышены до 75%, но не ниже 150 евро за центнер.

Очевидно, что революционных новаций в систему отраслевой поддержки аграрного производства Государственная программа, равно как и приоритетный национальный проект, не внесли. Однако объемы финансового обеспечения национальной аграрной политики существенно увеличились (табл. 3).

Под влиянием отрицательных тенденций, обусловленных мировым кризисом, финансирование мероприятий Государственной программы в 2008г. было скорректировано. Так, на 10,9% были увеличены расходы по направлению «Устойчивое развитие сельских территорий», на 79,1% - на «Создание общих условий функционирования сельского хозяйства», на 11,9% - на «Развитие приоритетных подотраслей сельского хозяйства», на 74,9% - на «Достижение финансовой устойчивости сельского хозяйства». Секвестрованию подверглись лишь затраты на регулирование рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия (на 52,9%).

Примечательно, что отдельные программные мероприятия проходили финансирование вне рамок самой программы. В максимальной степени это замечание относится к поддержке кредитования аграрных товаропроизводителей, как в части сельскохозяйственных организаций, так и малых форм хозяйствования. Согласно актуальной версии Сводного плана реализации Госпрограммы на 2008 год (на 31.12.2008) Минсельхоза России на повышение доступности кредитных ресурсов было затрачено на 16% больше запланированного уровня. При этом дополнительно выделенные средства проходили и по иным каналам, но их запись в Программу в максимальной степени коснулась повышения финансовой устойчивости малых форм хозяйствования: если на начало 2008г. предполагалось направить на эти цели 11327 млн. руб., то по его итогам было выделено в 3,4 раза больше. Это увеличение, главным образом, обусловлено ростом вложений на увеличение уставного капитала ОАО «Россельхозбанк» (в 5,9 раза до 33495,9 млн. руб.) и взноса в Уставный капитал ОАО «Россельхозлизинг» (на 50% до 6 000 млн. руб.).

Таблица 3. - Объем и структура финансовых ресурсов на реализацию Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия

Результатом реализации приоритетного национального проекта «Развитие АПК» и Государственной программы стал перелом в замедлении темпов экономического роста отрасли, отмечавшегося после периода активизации 1999 - 2003 года, когда дефолт 1998г., вызвавший рост цен на импортируемое продовольствие и сельскохозяйственное сырье, позволил отечественным аграриям занять освободившиеся ниши внутренних рынков сбыта.

Несмотря на отрицательное влияние мирового кризиса, 2008г. стал рекордным для национального сельского хозяйства по темпам роста: индекс объема производства в целом по отрасли составил 110,8%, в том числе в растениеводстве 117,6%, в животноводстве - 103,4%.

Преимущественная поддержка развития животноводства обусловила тенденцию устойчивого роста в мясном птицеводстве (+19% продукции за год) и свиноводстве (+14%), где скорость оборота авансированного капитала выше, чем в скотоводстве и яичном птицеводстве. Производители молока продолжают сокращать поголовье коров (-1,3%). В целях стимулирования роста в этом секторе в России был принят технический регламент на молоко и молочную продукцию, фактически отсекающий импорт сухого молока. Однако требования к качеству сырого молока для местных производителей существенно жестче, чем в США и ЕС, что, по оценкам экспертов, автоматически снизит их доходы, поскольку оборудование 90-98% из них не позволит сдавать молоко высшим или первым сортом.

В растениеводстве тенденцию роста показывают зерновые (138,5%), подсолнечник (114,1%) и сахарная свекла (135,5%). Сократились валовые сборы картофеля (77,5%) и овощей (85,5%), главным образом за счет сокращения их производства в хозяйствах населения - главного производителя этих видов продукции в России.

Резкий рост объемов производства зерновых обусловил существенное падение внутренних цен на зерно, для поддержания которых были проведены закупочные интервенции. Впервые правительство объявило о потенциальных объемах интервенций (6-7 млн. тонн, т.е. в 3 - 3,5 раза больше, чем в прошлые годы) и о том, что закупочные цены будут на треть выше уровня рыночных цен. Эта ситуация крайне выгодна для регионов, не имеющих экспортного потенциала. Активизация экспортных операций стимулируется посредством субсидирования транспортных расходов и затрат на перевалку зерна в портах, в 2009г. планируется введение экспортных зерновых субсидий.

Перспективы. Реализация национального проекта и Государственной программы развития сельского хозяйства и продовольственных рынков в сочетании с государственной программой реструктуризации долгов сельскохозяйственных предприятий привели к улучшению финансового состояния аграрных товаропроизводителей. В 2009 г. в категорию прибыльных хозяйств вошло, по разным оценкам, 78 - 82% организаций (в 2005 г. - только 58%). Ситуация была бы лучше, если бы удалось решить проблему диспаритета цен, обострившуюся под влиянием мирового кризиса. Так, в июле 2008 г. индексы цен на продукцию сельского хозяйства составлял 111,8% к уровню декабря 2007г., а аналогичный показатель по минеральным удобрениям - 145,9%, по дизельному топливу - 154,2%. В сентябре 2008 г. уровни индексов цен составили соответственно 112,9%, 118,5% и 170,3%. В таких условиях на осуществление даже простого воспроизводства требуется несоразмерное увеличение оборотных средств, что сейчас весьма проблематично для основной массы средних и мелких предприятий.

Субсидирование процентных ставок по инвестиционным кредитам и лизинговым платежам дают возможность модернизации технического оснащения аграрных производителей. В 2008г. увеличились поставки плугов, сеялок, культиваторов, зерноуборочных комбайнов, однако на 18,7% сократилось производство тракторов. Вместе с тем, Государственная программа предусматривает, что к 2012 г. обновление комбайнов в отрасли составит 50%, тракторов - 40%.

Программа антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год ввела очередные новации в систему субсидирования кредитов. Во-первых, с целью оказания помощи молочному и мясному скотоводству, кредитные ресурсы для них будут субсидироваться исходя из 100% ставки рефинансирования Банка России, для чего дополнительно выделено 7 млрд. руб. Во-вторых, до 80% ставки рефинансирования поднято субсидирование кредитов предприятий АПК в отечественных кредитных организациях. Дополнительные расходы бюджета на эти цели составят 10 млрд. руб. Для расширения залоговой базы аграрных товаропроизводителей планируется включение их облигаций в ломбардный список Банка России.

Однако очевидно, что доступность кредитных ресурсов повышена, главным образом, для крупных и эффективных товаропроизводителей, имеющих приемлемую залоговую базу и хорошую кредитную историю. Это замечание еще в большей степени касается облигаций.

Подобная ситуация приводит к тому, что вклад крупных предприятий в общее производство сельскохозяйственной продукции и прибыли по отрасли. Так, по данным ВИАПИ в 2004г. 300 лидеров Клуба «Агро - 300» производили 21% товарной продукции и 70% прибыли. В 2007г. эти показатели составили соответственно 30,1% и 54,1%. Столько же в совокупности производят 83,7% сельскохозяйственных организаций, находящихся в конце рейтинга. Такая ситуация опасна для сельских территорий, особенно если учесть, что финансирование программных мероприятий по обеспечению их устойчивости касается, главным образом, жилья для молодых специалистов и газификации домов.

Мелких субъектов хозяйствования в перечне антикризисных мер в значительной степени касается лишь призыв Правительства к кредитным структурам о снижении требований к уровню рисков по кредитам, выдаваемых под залог продукции, что может привести к снижению коммерческой кредитной ставки.

ВЫВОДЫ. Очевидно, что действующие ныне механизмы не создают реальных предпосылок для восстановления и развития мелких и средних сельскохозяйственных предприятий, имущественные комплексы которых были разрушены за годы реформ. Однако это подавляющая часть субъектов аграрной сферы, инфраструктурообразующие основы сельских территорий и крупнейшие работодатели на селе. Поэтому модернизация аграрной политики России с учетом зарубежного опыта развитых стран чрезвычайно актуальна (табл.4).

Таблица 4 - Перспективные механизмы финансового воздействия на аграрный сектор России

Представленные механизмы обеспечивают внешнеторговое регулирование внутреннего рынка продовольствия, стимулируют рост платежеспособного спроса и объемов сельскохозяйственного производства.

Литература

1. Российская экономика в 2008 году. Тенденции и перспективы (Выпуск 30) - М.: ИЭПП, 2009. - С. 655

2. Динамика цен [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://mcx.ru/statistics/diagram/show/11.htm

3. Производство продукции сельского хозяйства [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://mcx.ru/statistics/diagram/show/9.htm

4. Рейтинги крупных и средних сельскохозяйственных организаций России за 2005 - 2007 гг. - М.: ВИАПИ им. А.А. Никонова, Энциклопедия Российских деревень, 2008. [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://www.viapi.ru/files/Agro300_2007.pdf

5. Программа антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://premier.gov.ru/anticrisis/

6. Национальный приоритетный проект «Развитие АПК» [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://mcx.ru/dep _doc.html?he_id=797&doc_id=7578

Размещено на Allbest.ru