Административные барьеры как институциональное явление

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

• Введение
• 1. Теоретический анализ административных барьеров в экономике
• 1.1 Понятие административных барьеров и их классификация
• 1.2 Административные ограничения неформального характера
• 1.3 Особенности административных барьеров при осуществлении закупок для государственных нужд
• 2. Пути устранения административных барьеров в экономике
• 2.1 Институционально-правовые методы снижения административных барьеров
• 2.2 Дерегулирование как квазиконкурсный процесс: роль групп специальных интересов
• Заключение
• Список использованной литературы
• Введение
• Одной из актуальных проблем российской экономики является высокий уровень административных барьеров при осуществлении хозяйственной деятельности. Административные барьеры в экономике - это установленные решениями государственных органов правила ведения определенной деятельности на рынке, соблюдение которых является обязательным условием ведения этой деятельности и при этом вводящие платежи за прохождение бюрократических процедур, причем, как правило, не поступающие в бюджет.

Существование административных барьеров, препятствующих деловой активности и предпринимательству, является одной из основных причин, не позволяющих российской экономике динамично развиваться. Административные барьеры представляют собой правила запретительного характера, соблюдение которых предприятием вменяются ему в обязанность как условие ведения хозяйственной деятельности на рынке. Административные барьеры устанавливаются государственными органами; выход за пределы барьера (т.е. ведение деятельности, не разрешенной правилами) требует затрат, связанных либо с избежанием наказания за ведение упомянутой деятельности (дача взяток контролирующим чиновникам), либо с получением специального разрешения (затраты на лоббирование, взятки «разрешающим» чиновникам для ускорения процесса выдачи разрешения и т.п.). Еще более значительные ресурсы тратятся на содержание специалистов по лоббированию.

Административные барьеры возникают в ряде ситуаций: при получении права доступа к какому-либо ресурсу или к правам собственности, при получении права на осуществление хозяйственной деятельности или при осуществлении самой такой деятельности.

Сложившаяся в российской экономике система административных барьеров сложна, запутанна и противоречива. Кроме того, административные барьеры в российской экономике значительно более распространены, чем в экономиках стран, которые принято называть развитыми. Например, в России около 80% товарной номенклатуры подлежит сертификации (в странах ЕС - А%).

Существование административных барьеров создает предпосылки для возникновения коррупционной деятельности в отношении тех чиновников, которые ответственны за соблюдение данного барьера. Как правило, наибольшие шансы на получение разрешения на ведение деятельности имеет сторона, затратившая на лоббирование наибольший объем ресурсов. Это позволяет рассматривать процессы возникновения административных барьеров как процессы борьбы за ренту и моделировать их в рамках теории состязаний.

Роль институтов в российской экономике проанализирована Нуреевым Р.М, Олейником А.Н., Полтеровичем В.В., Тамбовцевым В.Л., Шаститко А.Е. Вопросам исследования механизмов снижения административных барьеров в переходной экономике посвящены работы А. Аузана, Ю. Кузнецова, В. Мау, В. Тамбовцева и др.

Однако изученность проблемы остается недостаточной для разработки целостной концепции, объясняющей формирование и функционирование административных барьеров, имеющих как формально-административную природу, так и неформальную теневую, которая может послужить теоретической основой формирования системы действенных мер государственной политики.

Цель работы состоит в изучении сущности административных барьеров как институционального явления, а также пути устранения административных барьеров.

Цель исследования обусловила постановку и решение следующих этапных задач, отражающих логическую структуру и последовательность предпринятого исследования:

• - определить понятие административных барьеров и их классификация;
• - определить административные ограничения неформального характера;
• - изучить особенности административных барьеров при осуществлении закупок для государственных нужд;
• - расмотреть пути устранения административных барьеров в экономике.
• Объектом исследования являются товарные рынки и их административная организация. Предметом исследования выступает совокупность отношений между хозяйствующими субъектами, государством и группами специальных интересов, определяющих направления возникновения и функционирования административных ограничений.
• В работе проанализированы также фактические данные, содержащиеся в монографиях, статьях отечественных и зарубежных экономистов, периодических изданиях, монографических обследованиях.
• Структура работы состоит из введения, заключение, двух глав, заключения, включая 5 параграфов, 2 рисунка, 1 таблицу, 36 источников использованной литературы.
• 1. Теоретический анализ административных барьеров в экономике
• 1.1 Понятие административных барьеров и их классификация

В соответствии со ст. 34 Конституции РФ каждому гражданину гарантируется право на использование своих способностей и имущества для предпринимательской или иной не запрещенной законом экономической деятельности Конституция Российской Федерации: офиц.текст. - М.: Юрайт-Издат, 2016.. При этом органы государственной власти обязаны соблюдать права предпринимателей, обеспечивать свободу предпринимательской деятельности и защиту законных интересов субъектов предпринимательства. Однако слабость и неэффективность структур государственного регулирования и контроля в период трансформации российской экономики порождают ряд специфических трудностей в развитии малого и среднего бизнеса, определяемых большинством исследователей как административные барьеры Маликов Р. О преодолении административных барьеров // Общество и экономика. 2003. N 3. С. 102..

Следует отметить, что на данную проблему - наличие административных барьеров - особо обращают внимание специалисты в области экономики. В юриспруденции данная проблема исследуется недостаточно.

Обращаясь к обозначенной проблеме, первоначально стоит отметить отсутствие четкого легитимного понятия «административный барьер» в правовом аспекте.

Традиционно в юридической литературе под административными барьерами понимаются препятствия, возникающие при организации и осуществлении предпринимательской деятельности у субъектов малого предпринимательства, создаваемые отдельными должностными лицами органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Представляется, что понятие "административные барьеры" намного шире. С определенной долей условности помимо указанных препятствий стоит выделить еще и косвенные препятствия, связанные с несовершенством законодательства, регулирующего предпринимательскую деятельность (так называемые нормативно-правовые барьеры).

С нашей точки зрения, как один из вариантов решения понятийной проблемы необходимо рассмотреть вопрос о введении понятия «административный барьер в сфере осуществления предпринимательской деятельности» в Общую часть Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и дополнить его Особенную часть составами конкретных административных правонарушений, которые связывались бы с этим понятием.

Предлагается следующее определение понятия «административный барьер» в сфере предпринимательства: это действия (бездействие) должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления, выражающиеся в принятии нормативных и ненормативных правовых актов, противоречащих законодательству Российской Федерации, в злоупотреблении и превышении своих полномочий при проведении контроля за деятельностью субъектов предпринимательской деятельности.

Административные барьеры можно классифицировать на следующие виды (рис.1):

Рисунок. 1. Виды административных барьеров Маликов Р. Указ. соч. С.107.

Существует и иная классификация административных барьеров:

1) административные барьеры при входе предпринимателей на рынки: лицензирование, разрешения, регистрация, согласование проектной документации, получение доступа к льготному кредитованию, лизингу и выделению субсидий, заключение контрактов на государственные или муниципальные закупки;

2) административные барьеры, связанные с допуском товаров (услуг) на рынки: сертификация, маркирование, паспортизация;

3) административные барьеры, связанные с проведением государственного контроля (надзора), делопроизводство, многочисленные формы обязательной отчетности Маликов Р. Указ. соч. С.107..

Традиционно к институциональным барьерам относят:

- систему лицензирования деятельности фирм;

- систему государственного контроля над ценами, над уровнем доходности, который может приводить к появлению неявных затрат, выраженных в потере части потенциальной прибыли;

- затраты собственников фирмы, связанные с процедурой прекращения ее деятельности и банкротства;

- сложность выхода предприятий из отрасли и связанные с ним высокие явные и неявные затраты, которая является одним из важнейших факторов, препятствующих эффективной конкуренции: высокий риск, сопряженный со сложностью выхода с рынка, дестимулирует вход в отрасль потенциальных конкурентов Авдашева СБ., Розанова Н.М. Теория организации от-раслевых рынков. М., 2008. С. 55..

Структурная трактовка институциональных барьеров характеризует ограничения конкуренции в основном со стороны формальных институтов. Однако в современных экономических условиях большое значение приобретают также неформальные хозяйственные институты, которые затрудняют доступ на рынки, влияют на ценообразование и в конечном итоге приводят к значительным потерям в эффективности рыночного механизма. В силу этого более адекватной современной экономической действительности представляется классификация институциональных барьеров в экономике на формальные, или административные, и неформальные барьеры.

Существование формальных институциональных барьеров есть прямое следствие интервенционистской государственной экономической политики. Такие барьеры создаются государственными министерствами и ведомствами на различных уровнях властной вертикали.

При этом необходимо различать двойственность функциональной роли государства, с одной стороны, как участника рынка или организации, преследующей свои цели, в том числе получение прибыли от экономической деятельности, а с другой стороны, как института, основная задача которого заключается в установлении правил и норм поведения субъектов рынка и контроле за их выполнением. Государство как институт - это огромный комплекс различного рода ограничений и правил, обеспечивающих процесс государственного регулирования и представляющих собой результат законотворчества исполнительной и законодательной властей различного уровня.

Целью введения таких ограничений или институтов является стремление государства к усилению контроля за уплатой налогов, оборотом товаров и услуг, проникновением на рынок некачественной или фальсифицированной продукции. Таким образом, побудительные стимулы для создания различного рода правил на рынке оказываются положительными и несут созидательный, а не разрушительный импульс. Но на пути своего воплощения они обрастают различными противодействиями и в результате превращаются зачастую в правила с двусмысленной трактовкой, что для экономики даже более неблагоприятно, чем полное отсутствие правил. В итоге формируются институты, которые не только не способствуют развитию экономики, но создают базу для всевозможных злоупотреблений со стороны аппарата чиновников.

Если же законы органов власти не допускают послаблений и двоякого толкования, то чаще всего они усложняют порядок регистрации, лицензирования и плодотворной деятельности предприятий, что также пагубно сказывается на динамике экономики в целом.

Некоторые из подлежащих лицензированию видов деятельности плохо специфицированы (эксплуатация взрывоопасных производственных объектов; эксплуатация пожароопасных производственных объектов; эксплуатация химически опасных производственных объектов), что позволяет через подзаконные акты распространять лицензирование на десятки и сотни новых и новых видов деятельности Мау ВЛ., Жаворонков С.Г., Шадрин А.Е., Яновский К.Э.Дерегулирование российской экономики: механизм вос-производства избыточного регулирования и институцио-нальная поддержка конкуренции на товарных рынках.М.: ИЭПП, 2002. С. 26.

Другим формальным институциональным барьером государственного регулирования является институт государственного воздействия на ценообразование в отраслях. Существование данного института объясняется желанием государства оказывать воздействие на многообразные процессы в экономике посредством регулирования цен на различные виды продукции. Этот институт включает правила и ограничения, которые заставляют рыночные структуры поддерживать цены на свою продукцию на определенном уровне: антимонопольное государственное регулирование, акцизы и сборы, установление квот и тарифов.

Воздействие института государственного ценового регулирования чаще всего направлено на монопольные структуры и, по нашему мнению, в свои задачи должно включать:

- обеспечение баланса интересов потребителей (доступные цены) и включенных в сферу госрегулирования производителей (финансовые результаты, привлекательные для кредиторов и инвесторов);

- определение структуры тарифов на основе принципов справедливого и эффективного отнесения издержек на тарифы для различных типов потребителей;

- стимулирование предприятий естественных монополий к сокращению издержек и из лишней занятости, повышению качества предоставляемых услуг, росту эффективности инвестиций и т.д.;

- использование возможностей ценовых механизмов регулирования при проведении стабилизационной макроэкономической политики;

- преодоление региональной асимметрии экономического развития.

Административные барьеры на пути развития предпринимательства - это акты и действия органов власти различного уровня и конкретных их представителей, существенно затрудняющие создание и развитие предпринимательских структур. К ним относятся барьеры, связанные с лицензированием, сертификацией, регистрацией, разрешительной практикой, дублированием функций контролирующих органов, снижением «доступа к государственным и муниципальным помещениям.

Кроме законодательно установленных, существуют барьеры, которые создаются искусственно, вследствие дискреционного регулирования на уровне подзаконных актов министерств и ведомств, а также оппортунистического поведения отдельных чиновников Аузан А., Крючкова П. Административные барьеры в экономике: задачи деблокирования // Вопросы экономики. 2015. № 5.. Так, для выхода хозяйствующего субъекта на рынок различными ведомствами завышаются требования, за нарушения которых устанавливаются штрафные санкции, часто направленные на содержание контролирующих органов. Даже общественные организации, в частности организации по защите прав потребителей, сегодня ставят вопрос о законодательном закреплении за ними являющихся прерогативой государства функций контроля и наказания.

Негативно сказываются на формировании конкурентной среды также особенности перехода от тотальной государственной собственности плановой экономики к многообразию форм частной собственности. В условиях совершенно конкурентного товарного рынка в качестве конкурентов выступают, с одной стороны, государственные и муниципальные, а с другой - частные предприятия.

Серьезной проблемой является также коррупция в государственных и муниципальных органах власти, выступающая источником возникновения неравных условий хозяйствования, т. е. создания конкурентных преимуществ для одних субъектов хозяйствования и институциональных барьеров осуществления предпринимательской деятельности для других. Расширение коррупции обусловлено тем, что в отличие от романтических ожиданий формирования в России рыночной экономики американского или европейского типа в ней сложилась меркантилистическая экономика, характерная для латиноамериканских стран, главными чертами которой выступают высокая дифференциация населения по доходам и высокий уровень коррупции. Децильный коэффициент в России составляет около 14, в Европе - 6-8, а по уровню коррупции, оцениваемому индексом противодействия коррупции, Россия находится на 82-м месте после Эквадора и Боливии Тамбовцев В. Институциональная динамика в переходной экономике // Вопросы экономи-ки. 2008. № 5..

Кроме того, в настоящее время государственные и муниципальные служащие практически не имеют социальной защиты и в то же время реально могут оказывать существенное влияние на изменение финансовых потоков и выдавать разрешения на занятие теми или иными видами хозяйственной деятельности, что является объективной основой их рентоориентированного поведения и присвоения административной ренты.

Важным для решения проблемы снижения административных барьеров остается вопрос о составе и «сравнительной переговорной силе» сторон, заинтересованных в их снижении. Парадоксально, но борьбу с административными барьерами, создаваемыми государственными и муниципальными органами, в основном осуществляет то же государство в лице структур Министерства по антимонопольной политике.

Таким образом, основными мерами государственной политики в сфере поддержки малого и среднего предпринимательства должны стать:

- мониторинг и устранение несовершенства нормативно-правовой базы деятельности предпринимательства;

- разработка комплекса мер и нормативных документов, определяющих действия органов местного самоуправления по сокращению административных барьеров;

- поддержка существующих и создание новых специализированных объектов институциональной инфраструктуры поддержки предпринимательства;

- организация консультирования предпринимателей по вопросам бухучета, налогообложения, права, а также существующей институциональной инфраструктуре поддержки бизнеса;

- популяризация мер, проводимых органами власти по поддержке предпринимательства;

- активизация инициативы предпринимателей и неформальных предпринимательских объединений.

Эти меры объективно необходимы в связи с тем, что в настоящее время потенциал малого предпринимательства как в России в целом, так и в Южном федеральном округе в целом задействован слабо.

1.2 Административные ограничения неформального характера

Вторым крупным блоком институциональных барьеров выступают неформальные институты, которые в основном представляют теневые экономические отношения. Неформальные институты также формируют ограничения в виде барьеров на товарных рынках. Как было показано в предыдущем разделе, их воздействие выражается, в первую очередь, в увеличении трансакционных издержек хозяйствующих субъектов. Традиционно к числу институциональных барьеров неформального характера относят коррупцию, «откат», «крышу» и др Сото Э. Иной путь. Невидимая революция в тре-тьем мире..

Масштабы теневой экономики огромны. Хотя ее точная оценка затруднена (ведь теневая экономика, собственно, и возникает из-за стремления избежать измерения), ряд экономистов использует некоторые косвенные методы, позволяющие дать ей относительную оценку.

Масштабы теневой экономики в России существенно дифференцируются по сферам и отраслям. Так, по оценкам Росстата, если в строительстве на теневой сектор приходится около 8 % деятельности, то в торговле этот показатель превышает 63 % Россия в цифрах. М.: Росстат РФ, 2015.. Около трети всей внешней торговли России осуществляется сегодня «челноками», перевозящими огромную массу товаров из соседних стран. Челночный бизнес получил статус официально признанной, легальной экономической субкультуры, сохранившей многие черты теневой экономической деятельности Аузан А., Крючкова П. Административные барьеры в экономике: задачи деблокирования // Вопросы экономики. 2015. № 5..

В значительной мере существование теневой экономики обусловлено высокими институциональными барьерами включения в легальную предпринимательскую деятельность, которые полностью отсекают «от участия в легальном бизнесе людей с невысокими доходами, но зато дают обширный простор для адресной раздачи привилегий («блата») и коррупции» Нуреев Р.М. Экономика развития: модели становления рыночной экономики. М.: ИНФРА-М, 2015. С. 89.. Таким образом, основной причиной расширения теневой экономики следует считать высокие административные барьеры, в результате существования которых «процветание компании в меньшей мере зависит от того, насколько хорошо она работает, и в большей - от издержек, налагаемых на нее законом. Предприниматель, который лучше манипулирует этими издержками или связан с чиновниками, оказывается более успешным, чем тот, кто озабочен лишь производством» Сото Э. Иной путь. Невидимая революция в третьем мире. С. 189..

Важной чертой теневой экономики в России является широкое распространение скрытой занятости. Более четверти трудоспособных россиян имеют официально не учтенную вторую работу, причем около половины из них заняты в посреднической деятельности, треть - в розничной торговле, а оставшиеся - в челночном бизнесе.

На наш взгляд, теневая занятость при определенных условиях также может служить институциональным барьером. Институт «отката» государственным чиновникам по своему механизму в большой степени отличается от прямой коррупции тем, что выбор чиновником конкретного подрядчика является конкурентным.

Институт «отката» существует и в коммерческих организациях. В силу того что в коммерческих структурах любые действия должностных лиц, направленные на ухудшение финансового положения предприятия, легче выявляемы и жестче контролируемы, чем в государственных, описанные выше схемы «отката» здесь не применимы. В результате этого в частном секторе институт «отката» существует лишь в условиях ограниченности или недоступности определенного вида ресурсов.

Например, широкое распространение этот институт получил в банковской сфере. В условиях трансформационного спада лишь некоторые предприятия имели высокие показатели «развития и были инвестиционно привлекательными. Поэтому доступа к банковским кредитам для текущего функционирования и перспективных инвестиций у большинства российских предприятий не было.

Наиболее распространенная форма «отката» - обналичивание. Для снижения налогового бремени предприятия вынуждены пользоваться наличными расчетами как единственным средством, позволяющим уйти от контроля. Но так как данный вид расчетов является рискованным и более затратным, то многие предприниматели стараются его избегать. В результате этого у предприятий, скрывающих свои доходы, появляется необходимость в так называемом «обналичивании средств».

Другим распространенным неформальным институциональным барьером служит институт «крыши». «Крыша» - это выплаты предпринимателями определенных сумм преступным группировкам за так называемую охрану. По сути, это плата за то, что бизнес предпринимателя не подвергнется различного рода негативным воздействиям. Бизнесмены, оплачивая «крышу», ограждают себя от возможных - грабежей, поджогов и других силовых воздействий со стороны криминальных структур. Существует также и угроза физической расправы с предпринимателями: 16 % генеральных директоров отметили, что их «очень беспокоит» перспектива стать жертвой расправы Бродман Г.Дж. Конкуренция и вхождение российских промышленных предприятий на рынок..

Преступные группировки, зарабатывая таким способом, конечно, ощущают определенную угрозу со стороны правоохранительных органов, но, даже будучи задержанными органами правопорядка, часто имеют возможность прибегнуть к помощи неформального института коррупции в органах власти и избежать наказания. В результате образуется замкнутый круг: институт «крыши» позволяет существовать институту коррупции, а последний, в свою очередь, создает условия для успешного функционирования преступных группировок. Предприниматели при таких правилах, хотя и опасаются криминалитета, но не доверяют государственным силовым структурам, тем самым обеспечивая процветание института «крыши».

Воздействие института «крыши» на экономическое состояние страны оценивается однозначно. Предприниматели, оплачивая «крышу», лишаются части своего дохода. Это, в свою очередь, тормозит развитие бизнеса, так как подобного рода издержки усиливают нехватку оборотных средств и ограниченность ресурсов, особенно для вновь создаваемых коммерческих структур Тамбовцев В. Институциональная динамика в переходной экономике // Вопросы экономи-ки. 2008. № 5..

Как видим, проанализированные неформальные институты тесно взаимосвязаны между собой так, что порой не существует четкой грани между ними. В совокупности данные институты образуют масштабную неформальную институциональную инфраструктуру с негативным воздействием на экономику России. Порождая друг друга, этот комплекс неформальных институтов образует «порочный круг», разрыв которого возможен на основе, с одной стороны, обеспечения эффективности функционирования формальных институтов государственного регулирования, а с другой - через постепенное расширение сфер дерегулирования экономики.

Использование метода сопряженных сопоставлений включает отбор показателей, характеризующих те или иные стороны экономической деятельности, построение блоков сопряженных показателей за несколько отчетных периодов, построение динамических рядов, выявление противоречий в ходе их анализа. Такого рода противоречия могут быть обнаружены в изменении следующих пар показателей: потребление электроэнергии на технологические нужды и выпуск продукции; объем прибыли и выпуск продукции; потребление сырья и выпуск продукции и многие другие.

При проверках Счетной палатой Российской Федерации было установлено, что квоты закупки на предстоящий год выделяются всем субъектам Российской Федерации, независимо от наличия их заявок. Министерство экономического развития и торговли и Министерство сельского хозяйства России не установили единые требования к представляемым заявкам.

Отсутствие экономически обоснованных расчетов при распределении квот приводило практически к ежеквартальным их корректировкам. В 2008 г. квоты корректировались трижды для 9 субъектов федерации, в 2014 г. - четырежды, причем для 47 субъектов федерации. В ноябре 2008 г. Министерство экономического развития и торговли России ужесточило требования к заявкам на выделение квот, предоставляемых федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительно обеспечивает эффективного регулирования и контроля в сфере оборота алкогольной продукции, поскольку при выделении квот закупки этилового спирта на очередной год основным критерием является квота текущего года, а фактические объемы производства и предложения алкогольной продукции в субъектах федерации практически не учитываются Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. 2015. № 1 (37)..

При проверках Счетной палатой Российской Федерации было установлено, что квоты закупки на предстоящий год выделяются всем субъектам Российской Федерации, независимо от наличия их заявок. Министерство экономического развития и торговли и Министерство сельского хозяйства России не установили единые требования к представляемым заявкам. В результате одними субъектами федерации расчеты обоснования к заявке представляются с учетом предприятий и номенклатуры выпускаемой продукции, другими заявки представляются без каких-либо расчетов Там же..

Следует отметить, что получение криминальными структурами доходов от нелегального оборота алкогольной продукции невозможно без тесных связей с властными структурами. Размеры вознаграждения за участие в нелегальном обороте алкоголя оказываются важнейшим фактором коррумпированности чиновников.

1.3 Особенности административных барьеров при осуществлении закупок для государственных нужд

Рынки государственных и муниципальных закупок относятся к специфическим категориям рынков. Их основная особенность состоит в том, что в качестве покупателя на них выступает институционализированный государственный или муниципальный субъект, деятельность которого регламентируется, кроме общерыночных ограничений, еще и законодательными нормами, предписывающими основные процедуры и механизмы организации торгов. Большое значение, особенно в условиях переходной экономики, при осуществлении государственных закупок имеют также неформальные нормы и институты, которые можно отнести как к вполне легальным обычаям делового оборота, так и к институтам теневой экономики.

В рамках экономической теории проблема государственных закупок анализируется:

- в связи с эффективностью обменов, зависящей от степени конкурентности того или иного рынка, величины трансакционных издержек; - в связи с состоянием институциональной инфраструктуры на микро-, мезо- и макроуровнях;

- в связи с инструментами управления контрактными отношениями с целью предотвращения оппортунистического поведения поставщиков;

- в связи с коррупцией в органах, отвечающих за выполнение государственных и муниципальных закупок Тамбовцев В. Институциональная динамика в переходной экономике // Вопросы экономи-ки. 2008. № 5..

В условиях глобализации унификация механизмов распределения бюджетных средств через конкурсные торги за исполнение государственного заказа обеспечивает возможность реализации основного условия свободного рынка - добросовестной конкуренции. Конкуренция, в свою очередь, позволяет сделать объективный выбор для государственного или муниципального заказчика, что, кроме экономии бюджетных средств, способствует устранению коррупции. В силу этого важнейшим принципом проведения конкурсных торгов является открытость.

Экономическая природа институциональных барьеров обычно ассоциируется с деятельностью государства и, следовательно, с эффектом функционирования формальных институтов. Авдашева СБ., Розанова Н.М. Теория организации от-раслевых рынков. С. 55. Однако необходимо учитывать и влияние неформальных норм, правил и механизмов проведения торгов, которые ограничивают или затрудняют доступ «нежелательных» субъектов частного бизнеса на рынок государственных и муниципальных закупок.

Институциональная инфраструктура рынка госзакупок отсутствовала в плановой системе хозяйствования, поэтому формирование новых институциональных условий для эффективного функционирования такого рынка тесно связано с проблемой институциональных изменений. Как уже отмечалось, выделяются два типа институциональных изменений: эндогенные и экзогенные. Эндогенными, по нашему мнению, являются такие трансформации институциональной структуры экономики, которые осуществляются путем эволюционного изменения существующих правил и норм, составляющих основу институтов.

Функционирование институтов определяется родом их деятельности, культурными традициями и многими иными факторами, в числе которых эффективность оказывается далеко не определяющим параметром. Перемены чаще происходят с ними потому, что меняются те ценности, которые обусловливают их существование, или они сами становятся несовместимыми с другими ценностями и институтами, но никак не по соображениям эффективности Оффе К. Политэкономия: социологические аспекты. С. 668.. В связи с этим рациональным представляется создание моральных кодексов (свода писаных и неписаных правил) для участников конкурсных торгов. Причем эффективность таких моральных норм будет зависеть от внутригрупповой мотивации, которая обусловлена материальной выгодой от следования им.

Соглашения имеют более приближенный и персонифицированный характер, чем системные институты, поэтому они легче приспосабливаются к нестабильным экономическим условиям, а также видоизменяются за сравнительно небольшие промежутки времени. Тем самым субъекты рынка государственных закупок достигают лучших (с точки зрения трансакционных издержек) условий адаптации к несовершенным институциональным структурам или, точнее, институциональным провалам. Примером такого соглашения является объединение регионального заказа по важнейшим позициям закупок. Оно представляет собой противоположность тенденции раздробления государственных заказов для вывода их из зоны открытых конкурсов в зону котировок. Поэтому соглашение об объединенном региональном заказе может быть выгодно не только заказчикам, но и поставщикам Аузан А., Крючкова П. Административные барьеры в экономике: задачи деблокирования // Вопросы экономики. 2015. № 5..

Выявленные недостатки сложившегося механизма госзакупок есть результат следующих причин:

- нежелание использовать инструменты конкурсного размещения заказов и формальный подход (прежде всего, со стороны руководителей заказчиков) к конкурсному размещению заказов;

- недостаточное количество подготовленных специалистов, хотя Постановлением Правительства РФ предписано формировать конкурсные комиссии только из числа подготовленных специалистов;

- отсутствие у большинства заказчиков плановой и системной организации работы, начиная с формирования бюджета будущего года;

- отсутствие системы информационного обеспечения конкурсного процесса (регионального издания, действующей базы данных поставщиков и заказчиков, региональных цен);

- недостаточно эффективная работа по координации действий заказчиков со стороны Министерства экономики и внешнеэкономических связей;

- отсутствие действенной системы контроля процессов расходования бюджетных средств на конкурсной основе, включая анализ результатов торгов.

Исследование институциональной структуры рынка госзакупок не только предполагает статический анализ сложившихся институциональных структур и соглашений, но также предусматривает включение динамического аспекта проблемы, т. е. выявление факторов, обусловливающих институциональные изменения. Согласно теории Г. Лайбкепа, отношение отдельных экономических агентов к предполагаемой институциональной инновации определяется чистыми выгодами, достающимися им от ее осуществления.

Формирование новых институтов и механизмов осуществления повторяющихся взаимодействий в выбранной для исследования сфере во многом зависит от того, какое отношение они генерируют у заинтересованных групп.

Основным при анализе институциональных изменений является понимание природы институциональных инноваций, мотивов групп институциональных инноваторов, механизмов претворения в жизнь новых правил и достижение соглашений между заинтересованными субъектами рынка государственных и муниципальных закупок в регионе. Соглашения призваны гармонизировать интересы участников торгов, отражающие их мотивы.

К числу наиболее очевидных мотивов, которыми руководствуются поставщики, относятся: достижение победы в конкурсе любыми способами, не исключая связанных с оппортунистическим по сий; обеспечение независимого контроля за соблюдением процедур госзакупок (этот мотив присутствует у групп поставщиков, честно конкурирующих при процедуре закупок); формирование и сохранение долгосрочных связей с заказчиками; преодоление коррупции.

Необходимо отметить, что поставщики критически оценивают сложившуюся систему госзакупок и считают, что она незначительно снижает уровень коррупции (рисунок 2) Тамбовцев В. Институциональная динамика в переходной экономике // Вопросы экономи-ки. 2008. № 5..

Государственные заказчики заинтересованы: в соблюдении формальных норм по проведению процедур государственных и муниципальных закупок, а также установленных требований отчетности; в выполнении директив вышестоящего руководства; в сохранении сложившихся долгосрочных связей с поставщиками, что обусловлено наличием неформальных экономических отношений между субъектами государственных и муниципальных закупок.

Рисунок 2. Оценка респондентами влияния конкурсной системы торгов на снижение коррупции в органах власти

Теневые механизмы торгов за несколько лет введения конкурсной системы расходования бюджетных средств сформировались как альтернатива легальным институтам и соглашениям, тем самым заложив основу неформальной институционализации в сфере государственных закупок.

Также существуют теневые механизмы и вне открытых конкурсов. Примером являются закупки методом котировок, которые предусматриваются Указом Президента РФ № 305 при закупке продукции на сумму, не превышающую 2500 минимальных размеров оплаты труда, а также при закупке на сложившемся рынке с устойчивыми нерегулируемыми ценами Тамбовцев В. Институциональная динамика в переходной экономике // Вопросы экономи-ки. 2008. № 5..

Таким образом, административный барьер в сфере предпринимательства - это действия (бездействие) должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления, выражающиеся в принятии нормативных и ненормативных правовых актов, противоречащих законодательству Российской Федерации, в злоупотреблении и превышении своих полномочий при проведении контроля за деятельностью субъектов предпринимательской деятельности.

Административные барьеры можно классифицировать на следующие виды: ограничение прав хозяйствующих субъектов путем установления различного рода условий, не предусмотренных действующим законодательством; установление не предусмотренных законом сборов и обязанностей; принятие правовых актов с превышением предоставленных полномочий.

Традиционно к институциональным барьерам относят:

- систему лицензирования деятельности фирм;

- систему государственного контроля над ценами, над уровнем доходности, который может приводить к появлению неявных затрат, выраженных в потере части потенциальной прибыли;

- затраты собственников фирмы, связанные с процедурой прекращения ее деятельности и банкротства;

- сложность выхода предприятий из отрасли и связанные с ним высокие явные и неявные затраты, которая является одним из важнейших факторов, препятствующих эффективной конкуренции: высокий риск, сопряженный со сложностью выхода с рынка, дестимулирует вход в отрасль потенциальных конкурентов.

В итоге, характеризуя основные условия и механизмы формирования институциональных ограничений неформального характера, нельзя не подчеркнуть, что переходная экономика характеризуется большим объемом теневого сектора, который является специфической реакцией хозяйствующих субъектов на провалы рыночных институтов и государственного регулирования экономики. Поэтому формирование конкурентной среды на российских рынках сопряжено с преодолением не только формальных, создаваемых государством административных барьеров, но также и неформальных барьеров теневой экономики.

Институциональные барьеры в области закупок для государственных нужд представляют собой серьезное препятствие на пути развития эффективных механизмов расходования бюджетных средств. Устойчивость институциональных барьеров в области закупок для государственных и муниципальных нужд обусловливается недостатком институционального регулирования этой сферы деятельности, причем ввиду низких окладов чиновников неформальные институты здесь приобретают особую роль.

административный барьер квазиконкурсный

2. Пути устранения административных барьеров в экономике

2.1 Институционально-правовые методы снижения административных барьеров

Значительные потери общества от расширения институциональных ограничений на рынках, как явные в виде неполученных налогов, так и неявные в форме снижения объемов производства и благосостояния населения, страдающего от административных барьеров, требуют разработки мер по дерегулированию российской экономики. В первую очередь это выражается в институциональной инженерии формальных, правовых норм, направленных на деблокирование бизнеса.

Наиболее серьезной положительной тенденцией в преодолении барьерного характера экономики можно считать законодательные инициативы Правительства РФ, выработанные по результатам переговоров с бизнесом в федеральных округах и учитывающие пожелания действующих хозяйствующих субъектов.

Необходимость снижения административного регулирования хозяйственной деятельности заложена в проекте «Основных направлений социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу». Основной задачей дерегулирования экономики признается «ослабление бюрократического давления на бизнес, повышение уровня экономической свободы для всех участников хозяйственной деятельности.

Решение этой задачи предполагает принятие следующих ключевых мер Аузан А., Крючкова П. Административные барьеры в экономике: задачи деблокирования // Вопросы экономики. 2015. № 5.:

- снижение барьеров входа на рынок;

- устранение излишнего и неэффективного административного регулирования предпринимательской деятельности;

- обеспечение согласованности действий федеральных и региональных органов власти Аузан А., Крючкова П. Административные барьеры в экономике: задачи деблокирования. С. 85..

Проблема снижения административных барьеров является также предметом рассмотрения региональных и местных властей. В ряде регионов в этих целях созданы межведомственные комиссии по устранению административных барьеров. Правовой основой для создания таких комиссий послужил Указ Президента Российской Федерации от 29 июня 1998 г. № 730 «О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства». Нормативно-правовыми актами субъектов федерации определяются цели, задачи, функции, основные права, процедура деятельности межведомственных комиссий. Сравнительный анализ региональных положений о деятельности межведомственных комиссий по устранению административных барьеров показывает, что цели деятельности этих комиссий определяются субъектами федерации неоднозначно. К примеру, Нижегородская, Саратовская и Ярославская области в качестве цели определили «формирование благоприятных условий для развития предпринимательства». В Республике Коми целью комиссии является реализация «государственной политики в области развития и поддержки малого предпринимательства, устранения административных барьеров на пути его развития и ускорения рыночных преобразований». В городах Москве и Новосибирске цель комиссии определяется как содействие «преодолению неблагоприятных тенденций при развитии предпринимательства».

Другие субъекты Российской Федерации детализировали цель деятельности комиссии, определив ее следующим образом:

- оказание «содействия развитию и поддержке предпринимательства и координации деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих функции по лицензированию, контролю и государственному регулированию предпринимательской деятельности» - Кемеровская область; выявление и разработка «предложений по устранению административных барьеров, возникающих перед хозяйствующими субъектами, связанных с деятельностью органов контроля и надзора, лицензирования, сертификации, регистрации и иных органов государственного регулирования и координации деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления» - Костромская область;

- устранение «административных барьеров, возникающих перед хозяйствующими субъектами, связанных с деятельностью органов надзора и контроля, лицензирования, сертификации, регистрации и иных органов государственного регулирования и координации деятельности органов государственной власти области и органов местного самоуправления» - Томская область;

- устранение «административных барьеров, возникающих как во взаимоотношениях различных подразделений администрации города между собой, так и во взаимоотношениях различных подразделений администрации города с гражданами, организациями, предприятиями и учреждениями, а также координация деятельности различных подразделений администрации города» - г. Томск;

- организация и совершенствование «системы контроля за деятельностью субъектов малого предпринимательства (СМП) на территории г. Казани, а также координация деятельности контролирующих органов по вопросам проведения проверок СМП» -г. Казань.

Специализированные межведомственные комиссии в период с 1997 по 2000 г. создавались при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, как правило, со статусом координационного или совещательного органа (табл. 1.). В Ростовской области в соответствии, с Постановлением главы администрации области № 349 от 24.09.99 г. в целях координации деятельности и взаимодействия контрольных органов, упорядочения проведения проверок хозяйствующих субъектов на территории области, обеспечения благоприятного предпринимательского климата и устранения различных административных барьеров, препятствующих эффективному развитию и функционированию предпринимательства, была создана Межведомственная комиссия при Правительстве Ростовской области по устранению нормативно-правовых, административных и организационных барьеров на пути развития предпринимательства.

Одним из результатов деятельности комиссии, направленной на устранение необоснованных административных препятствий, координацию вопросов исследования проблем субъектов малого предпринимательства, сокращение количества проверок, стало принятие закона Ростовской области «О проверках хозяйствующих субъектов на территории Ростовской области» № 73-ЗС от 10.05.2000 г Аузан А.А. Кризис ожиданий и варианты социального контракта // Общественные науки и современность. 2014.  N 5. .

Таблица 1

Статус межведомственных комиссий по преодолению административных барьеров Межведомственные комиссии по преодолению админист-ративных барьеров. М.: Ресурсный центр малого пред-принимательства, 2008. С. 6-8.

Субъект федерации	Орган, при котором учреждена комиссия	Статус
Вологодская область	При администрации области	--
Кемеровская область	При губернаторе области	Совещательный орган
Костромская область	При главе администрации области	Координационный и совещательный орган
Томская область	При главе администрации (губернаторе) области	Координационный и совещательный орган
Москва	При Правительстве Москвы	--
Новосибирск	При мэрии Новосибирска	--
Томск	При мэре	Координационный и совещательный орган

Как уже отмечалось, существуют разнообразные формы барьеров: непредусмотренные действующим законодательством запреты на создание новых предприятий, на осуществление отдельных видов деятельности; введение дополнительного сертифицирования (обязательного или добровольного), проведение всевозможных согласований и экспертиз, не предусмотренных действующим законодательством; введение в практику непредусмотренной отчетности; создание неравных условий деятельности конкурирующих хозяйствующих субъектов; отказ в выделении материальных и иных ресурсов при их наличии; недопущение к пользованию бюджетными средствами при существовании такой возможности.

Одним из вариантов решения данной проблемы является создание деловых центров, в которых малые предприятия получат более комфортные условия, чем при аренде площадей у крупных фирм, не приспособленных для размещения малого бизнеса.

Серьезным институциональным барьером является несовершенство налоговой системы, проявляющееся в том, что переход к новым, казалось бы, более эффективным формам налогообложения малого предпринимательства порождает новые ограничения Тамбовцев В. Институциональная динамика в переходной экономике // Вопросы экономи-ки. 2008. № 5.. Например, при переходе к платежам налога на вмененный доход вновь возрождаются авансовые платежи, которые отменены даже для крупного бизнеса (авансовые платежи налога на прибыль) как антирыночные инструменты налогообложения. Взимание этого налога в начале квартала снижает оборотные средства малых предприятий и увеличивает вероятность банкротства.

Следующим институциональным барьером является дублирование контрольно-ревизионных функций, выполняемых десятками контролирующих органов. В число организаций, допущенных к осуществлению контрольных функций, плановых и других видов проверок деятельности субъектов малого предпринимательства, как правило, входят те, в ведении которых находятся вопросы:

- лицензирования;

- регистрации;

- землепользования;

- стандартизации, метрологии и сертификации;

- санитарно-эпидемиологического надзора;

- охраны природы;

- налогообложения;

- охраны правопорядка;

- противопожарной безопасности;

- жилищно-коммунального хозяйства;

- градостроительства и архитектуры;

- безопасности дорожного движения;

- торговой деятельности и т.д. Аузан А., Крючкова П. Административные барьеры в экономике: задачи деблокирования // Вопросы экономики. 2015. № 5.

Как видно ил этого далеко не полного перечня, одно среднестатистическое предприятие может проверяться различными контролирующими органами в течение года чаще, чем раз в месяц.

Таким образом, необходимо подчеркнуть, что на современном этапе развития экономической системы России преодоление административных барьеров не является четко выделенной задачей какого-либо органа федеральной исполнительной власти. Указанная задача была «утеряна» в связи с прекращением деятельности Государственного комитета РФ по поддержке и развитию малого предпринимательства.

Устранение административных барьеров в предпринимательской деятельности имеет несомненный позитивный макроэкономический эффект.

Здесь следует учесть, по крайней мере, два обстоятельства. Во-первых, устранение препятствий для входа на рынок оживляет конкуренцию, имеет положительный эффект для потребителя. Во-вторых, административные барьеры ведут к уходу в теневую экономику. В-третьих, административные барьеры ведут к экономическим потерям потребителей от завышения розничных цен хозяйствующими субъектами вследствие включения в них непроизводственных издержек, связанных с преодолением административных барьеров.

Указ Президента от 29 июня 1998 г. «О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства» предусмотрел следующие основные приоритетные задачи органов государственной власти в Российской Федерации при проведении государственной политики в сфере развития предпринимательства: уменьшение количества государственных органов, осуществляющих лицензирование предпринимательской деятельности; четкое разграничение функций по лицензированию, контролю и государственному регулированию между различными органами исполнительной власти. Таким образом, Указ был направлен на дебюрократизацию предпринимательской деятельности.

Впоследствии было принято несколько федеральных законов, упростивших разрешительные и контрольно-надзорные процедуры:

- Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», установил принципы проведения государственного контроля, права хозяйствующих субъектов при проведении контроля) Российская газета. 2015. 11 авг.;

...