Потенциал экономического роста и активная структурная политика: исторический подход

Размещено на http://www.allbest.ru/

Потенциал экономического роста и активная структурная политика: исторический подход

Колганов А.И.

Аннотация

Значительные разногласия относительно необходимости активной структурной (промышленной) политики и допустимого для ее проведения уровня государственного вмешательства в экономику могут быть верно оценены только при условии исторического взгляда на проблему. Многие развитые и новые индустриальные страны использовали широкий арсенал методов государственного вмешательства в экономику для проведения ее ускоренной структурной перестройки в 50-е -- 70-е гг. ХХ века. Анализ тех задач, которые решали эти страны, показывает, что сейчас Россия сталкивается с аналогичными вызовами, что делает актуальным и применение аналогичного инструментария государственного регулирования. Изучение применявшихся методов активной структурной перестройки позволяет определить возможные подходы для решения задач модернизации российской экономики. При этом следует понимать противоречивый характер методов государственного вмешательства, где преодоление «провалов рынка» может сталкиваться с «провалами государства». Кроме того, самого серьезного внимания требует необходимость регулярного пересмотра стратегий структурной перестройки.

Ключевые слова: промышленная политика, структурная политика, плани- фикация, программирование, государственное регулирование.

Лишь недавно термин «промышленная политика» перестал объявляться финансовым блоком Правительства России неприличным словом и даже стал предметом законодательного регулирования. Тем не менее возражения против применения целого ряда мер, предполагаемых практикой промышленной политики в мировой экономике, продолжают выдвигаться. Любые шаги, основанные на значительном перераспределении ресурсов через меры государственного регулирования для изменения структуры национальной экономики, по-прежнему объявляются нецелесообразными. Один из аргументов, которые пускаются при этом в ход, состоит в том, что в настоящее время ни одна из развитых стран не прибегает к таким мерам, как реализация крупных общенациональных программ структурной перестройки, или к плани- фикации экономики и т.п.

Этот аргумент, действительно, основывается на реальном положении вещей, но отсюда еще не вытекает справедливость отстаиваемого при его помощи тезиса. Активная промышленная (или, в более широком определении, затрагивающем не только промышленность, -- структурная) политика и в самом деле не является универсальным средством, применимым во всякое время и при любых обстоятельствах. Да и Россия не относится к числу высокоразвитых государств, так что вряд ли можно говорить о простом переносе их опыта активной промышленной политики на нашу почву. Нужно или нет проводить в Российской Федерации активную промышленную (структурную) политику, даст ли такая политика нам возможность реализовать потенциал экономического роста и развития -- зависит от конкретных обстоятельств.

Какие же обстоятельства определяют целесообразность (или, напротив, нецелесообразность) применения инструментария активной структурной политики государства? Для того чтобы ответить на этот вопрос, нужно разобраться, при каких условиях те или иные страны прибегали к политике общенационального программирования экономики для обеспечения ее глубокой структурной перестройки, какие цели при этом преследовали и каких результатов добивались.

В качестве примеров я предлагаю обратиться к историческому опыту структурной политики Франции, ФРГ, Японии и Южной Кореи 50-70-х гг. прошлого века. Аналогичные шаги предпринимались и в целом ряде других стран.

«Во Франции, отказавшейся от проведения жесткой денежнокредитной политики, получило развитие дирижистское и социальное управление экономикой с использованием индикативного планирования, или системы программирования. Экономическое программирование получило широкое применение в Нидерландах, Норвегии и Японии. В 50-х гг., в особенности в 60-х, оно получает применение в Великобритании, Швеции, Бельгии, Италии, ФРГ и других западноевропейских странах. Развитию программирования экономики государств способствовала национализация многих отраслей народного хозяйства, огромное количество ресурсов, мобилизуемых государственным бюджетом, и приоритет долговременных стратегических задач для утверждения конкурентоспособности государств. Помимо прямых инвестиций по реализации программ государственная власть использует фискальное и денежно-кредитное стимулирование выполнения программ. Разработка программ осуществляется специальными плановыми органами» [2, 172].

Программирование и индикативное планирование служили не просто инструментами поддержки тех или иных отраслей или производств. Для поддержки приоритетных направлений, определяемых стратегией структурной перестройки экономики, осуществлялось широкомасштабное перераспределение экономических ресурсов. Эта политика предполагала как мобилизацию средств государственного сектора, так и стимулирование инвестиционной активности частного капитала и высокую степень концентрации капитальных вложений: «Важную роль в восстановлении экономики ФРГ играли крупные инвестиции государственных предприятий, доля которых в послевоенной экономике увеличилась на 1/3... С помощью государства осуществлялось перераспределение прибыли всех фирм в пользу приоритетных отраслей тяжелой промышленности и энергетики. Для этого, в соответствии с принятым в 1952 г. законом об инвестиционной помощи, все промышленные предприятия, за исключением предприятий приоритетных отраслей и государственных предприятий, должны были делать отчисления в специальный фонд, средства которого ушли в распоряжение крупных предприятий в ущерб интересам средних и мелких предпринимателей. Кроме того, были разрешены высокие нормы амортизационных отчислений для освобождения части прибыли от налогов. Так как накопление капитала требовало увеличения занятости, то для обеспечения притока рабочей силы в промышленные центры была осуществлена обширная программа жилищного строительства. Доля валовых инвестиций в совокупном продукте превысила 20 % в 1954 г.» [2, 73--174].

Прежде чем продолжить анализ этого опыта, следует определиться -- перед какими проблемами стояли эти страны в 50-е гг. ХХ в., когда они решили прибегнуть к активному государственному вмешательству в процесс структурной перестройки своих экономик?

Во-первых, речь шла о том, что эти страны нуждались в проведении глубокой модернизации промышленности после периода ее послевоенного восстановления (Япония, Франция, ФРГ), а в Южной Корее, экономика которой также была разрушена войной, необходимо было создавать современную промышленности почти с нуля.

Во-вторых, необходимо было обеспечить достижение (или восстановление) конкурентоспособности значительной части национальной промышленности на мировом рынке.

В-третьих, ставилась задача восстановить или создать национальное промышленно-технологическое ядро, которое обеспечивало бы этим странам более высокий уровень технологической самостоятельности.

В-четвертых, серьезность проблем, обрисованных в предыдущих трех пунктах, требовала обеспечить весьма быстрые и глубокие структурные сдвиги в экономике, которые в желаемые сроки не могли быть достигнуты за счет действия институтов рыночного саморегулирования.

Переход к такой политике происходил в этих странах не без острых разногласий. Так, например, в Министерстве внешней торговли и промышленности Японии в начале 50-х гг. ХХ в. не было однозначной позиции относительно судьбы таких отраслей, как радиопромышленность или автомобилестроение. «Руководство Японии до середины XX в. не видело перспектив развития автомобильной отрасли в Японии, капиталовложения в автомобилестроение оценивались как малоперспективные» [1, 38]. Тем не менее к середине 50-х гг. в Японии одержала верх позиция, согласно которой государство должно предпринять серьезные услия по повышению конкурентоспособности тех отраслей, которые были определены как перспективные с точки зрения их способности занять достойное место на мировом рынке. Основным инструментом повышения уровня конкурентоспособности таких отраслей стало прямое государственное вмешательство, осуществляемое по различным направлениям. Картину такого вмешательства можно проследить на примере японского автомобилестроения.

«Главными факторами в становлении японской автомобильной промышленности стали жесткий контроль правительства за развитием отрасли и перестройка организационно-производственной структуры. В результате проведенной перестройки были значительно снижены издержки производства, а конкурентоспособность повышена до мирового уровня. Но качество еще значительно отставало от мировых стандартов, поэтому попытки вывести продукцию на автомобильные рынки развитых стран закончились провалом, даже несмотря на ее низкую стоимость. Задача повышения надежности и качества японских автомобилей была поставлена на государственном уровне. Решением стали новые стандарты производственной системы, обеспечившие оптимальные масштабы производства, невысокие издержки и строгий контроль качества автомобилей. Контроль производился на каждом рабочем месте непосредственным высококвалифицированным исполнителем. Таким образом, как и предсказывали специалисты из Министерства внешней торговли и промышленности Японии, автомобилестроение в 60-е гг. действительно стало «локомотивом», вытягивающим экономику страны» [1, 39].

Аналогичным образом действовало и правительство Южной Кореи. Характерной чертой структурной политики при этом была разработка планов и программ, определявших, с одной стороны, целевые установки развития тех или иных отраслей, а с другой -- комплекс мер государственной поддержки тех предприятий, которые следовали определенным в этих планах целям. В Южной Корее (как и в Японии, и в ФРГ) государство тем или иным способом содействовало концентрации и централизации капитала в приоритетных отряслях.

«Реальное развитие корейского автопрома началось в 1974 г. в результате прямого вмешательства властей (напомним, что в это время уже действовали ГАЗ и АвтоВАЗ, не говоря уже о заводах Ford или Toyota). Руководство страны способствовало формированию многопрофильных семейных холдингов chaebol. Избранные властями на роль chaebol компании получали ряд привилегий (льготный доступ к кредитам, политическая поддержка), но должны были беспрекословно исполнять все задачи и рекомендации Правительства, сформулированные в Перспективном плане развития автомобильной промышленности 1974 г.» [1, 41].

Немаловажным элементом активной структурной политики выступала протекционистская защита приоритетных отраслей. Такая защита была необходима для того, чтобы отвести от данных отраслей, пока еще не достигших необходимого уровня качества, издержек и т.п., угрозу банкротства под давлением более конкурентоспособного импорта. Кроме того, протекционистские барьеры, препятствуя импорту товаров, в то же время привлекают в защищенные отрасли иностранные капиталовложения. «После утверждения экспортно ориентированной политики был введен высокий запретительный тариф на ввоз в страну иномарок и комплектующих (чтобы получить разрешение на импорт, требовалось доказать, что аналогичные детали не могут быть произведены в Корее). В итоге к 1980 г. задача Правительства была выполнена -- в корейских машинах было уже более 90 % деталей местного производства. Лишь некоторые технологически сложные узлы продолжали ввозиться из-за рубежа» [1, 42].

При проведении такой протекционистской политики следует обратить серьезное внимание на аргументы ее критиков. Действительно, сами по себе протекционистские барьеры, если они не совмещаются с энергичными мерами по повышению конкурентоспособности производства, не способны улучшить положение в защищенной отрасли. Напротив, «тепличная» обстановка может способствовать техническому застою, отсутствию стимулов к снижению издержек, улучшению организации производства и т.п. Поэтому протекционизм вне комплекса мер активной промышленной политики бесперспективен. На это обстоятельство особо следует обратить внимание, поскольку в России уже имеется не слишком вдохновляющий опыт использования протекционистской защиты автомобилестроения. Если задача привлечения иностранных инвестиций в автомобильную отрасль при этом более или менее решается, то вот решение проблем прогресса собственного автомобильного производства пока пробуксовывает.

Другая проблема, которая подстерегает планы структурной перестройки экономики, -- необходимость гибкого изменения приоритетов в соответствии с изменившимися обстоятельствами. И достижение ранее поставленных целей, и развитие технического прогресса, и эволюция ситуации на мировом рынке -- все это требует переосмысления стратегии активной структурной политики. Успех такого переосмысления во многом зависит от того, насколько квалифицированно Правительство может осуществить анализ сложившегося положения вещей и сделать прогноз относительно наиболее перспективных направлений развития. Японское Правительство продемонстрировало как раз такой квалифицированный подход и умение взаимодействовать с бизнесом в деле выработки приоритетов следующего этапа развития: «С учетом достигнутых результатов и обозначившихся проблем (загрязнение окружающей среды промышленными отходами, неравномерное размещение производства по территории страны, дефицит рабочей силы и т. д.), а также на основе тщательного изучения достижений мирового НТП в начале 1970-х гг. Правительство предложило деловому сообществу грандиозную программу «интеллектуализации» промышленного производства. На этот раз в качестве отраслей, которые должны были составить основу экономического роста в будущем, были отобраны те, которые требовали значительных расходов на НИОКР и больших затрат высококвалифицированного труда (производство ЭВМ, оборудования атомных станций, самолетов, космической техники, станков с ЧПУ, автоматических линий, высококачественной бытовой техники и электроники и т. д.)» [3, 120--121].

Крайне интересным элементом японской программы «интеллектуализации» производства явилось сочетание ускоренного развития наукоемких высокотехнологичных производств с демонтажом и утилизацией (скрапированием) производственных мощностей, технически устаревших и утративших способность производить конкурентоспособную продукцию. «При этом определение масштабов скрапирова- ния по отраслям и производствам, отбор фирм, подпадающих под эту акцию, и разработка механизмов компенсации их потерь осуществлялись при самом активном участии государства» [3, 121]. Российская экономика, в некотором смысле представляющая собой скопление массы устаревшего промышленного оборудования (со средним сроком службы около 20 лет), пожалуй, весьма остро нуждается в проведении подобной «чистки».

Насколько политика российского Правительства за последние 25 лет была ориентирована на имевшийся мировой опыт активной структурной политики? Несмотря на громкие клятвы «следовать по пути мировой цивилизации», этот опыт, по существу, упорно игнорировался. Обобщенная картина ситуации с активной промышленной политикой в Российской Федерации, представленная в виде таблицы, рисует эволюцию от полного отрицания промышленной политики к первым запоздалым попыткам ее применения [4, 14]. Российское Правительство после 1991 г. долгое время не предпринимало никаких систематических усилий по изменению ситуации в обрабатывающей промышленности. Можно, пожалуй, сослаться лишь на уже упоминавшееся введение протекционистских ввозных пошлин на легковые автомобили иностранного производства. Что же касается остальных промышленных отраслей (за некоторым исключением предприятий оборонного комплекса), то им не досталось даже и такого внимания. Лишь в 2000-е гг. были предприняты некоторые запоздалые и недостаточные меры по поддержке производства некоторых образцов гражданской авиационной техники. Масштабы поддержки отраслей сельского хозяйства настолько отстают от принятых в международной практике, что говорить здесь о какой-либо структурной политике не приходится -- скорее, приходится констатировать пренебрежение проблемой продовольственной безопасности страны. Даже современная экономико-политическая ситуация, связанная с «войной санкций», так пока и не подвигла Правительство на скоординированный комплекс усилий в этом вопросе, несмотря на некоторое оживление поддержки ряда высокотехнологичных производств. Те шаги, которые демонстрирует Правительство, вполне описываются английской формулой «too little and too late» -- «слишком мало и слишком поздно».

Япония, Франция, Южная Корея и ряд других стран сделали свой выбор, Россия -- свой. В результате на территории России ликвидированы два из трех производств массовых марок легковых автомобилей, которые замещены импортом и развитием сборочных производств японских, южнокорейских, французских, немецких и других марок. Об отечественных компьютерах, телевизорах и радиоприемниках помнит только старшее поколение. Самолеты фирм Boeing, Airbus, ATR успешно вытесняют с российского рынка авиаперевозок стареющие остатки отечественной продукции. А ручеек новой российской авиатехники хотя и не пересох совсем, но несопоставимо узок по сравнению с потоком самолетов иностранного производства. «Только за последние четыре года парк отечественных авиакомпаний пополнился 540 пассажирскими самолетами зарубежного производства и только 50 -- новыми отечественными. Разница -- более чем в десять раз!» [10].

В результате сложилась следующая ситуация: «В 2013 г. на иномарках российские авиакомпании выполнили 95 % пассажирооборота и 88 % - грузооборота» [10].

Мы видим здесь практический пример столкновения двух идеологий экономического развития. Одну из них, основанную на самом примитивном толковании тезиса о «невидимой руке рынка», которая сама все расставит по местам и в действия которой ни в коем случае нельзя вмешиваться, чтобы не тратить средства на поддержку неконкурентоспособных производств, продвигали российские реформаторы. Другую, основанную на концепции сравнительных динамических преимуществ, использовали большинство развитых и новых индустриальных стран. Существо этой последней заключалось в том, что «государство должно определять и поддерживать не те отрасли и производства, которые в настоящий момент обладают сравнительными конкурентными преимуществами, а те, которые будут обладать ими в будущем» [3, 120].

Результат известен: производство в России станков, компьютеров, промышленных роботов, лазерной техники и т.д. сократилось в десятки и сотни раз, или даже практически прекращено. Ведь все эти производства были неконкурентоспособны - точно так же, как японское автомобилестроение и радиопромышленность в начале 50-х гг. прошлого века. Вот только судьба у них оказалась разная...

Очевидный тупик, в который зашла российская экономическая модель образца 90-х гг. ХХ в., заставляет государство постепенно пересматривать былой категорический отказ от активной промышленной политики. Принятие законов о стратегическом планировании (Федеральный закон Российской Федерации от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [11]) и о промышленной политике (Федеральный закон Российской Федерации от 31 декабря 2014 г. № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации» [12]) является симптомом такого пересмотра, что было трудно представить еще четыре-пять лет назад.

Итак, перед какими же вызовами стоит сегодня Россия?

Нужно ли нам восстановление нашего промышленного потенциала? Да.

Нужно ли нам повышение конкурентоспособности нашей обрабатывающей промышленности? Да.

Нужно ли нам обеспечить наличие национального промышленнотехнологического ядра, дающее нам хотя бы относительную технологическую самостоятельность? Да.

Требуются ли для достижения перечисленных целей глубокие структурные сдвиги в экономике? Да.

Таким образом, и на вопрос -- имеется ли типологическая схожесть тех проблем, с которыми сталкивались в 50-70-е гг. ХХ в. Франция, ФРГ, Япония, Южная Корея, и проблем, перед которыми стоит сегодня Россия, -- следует также ответить «да». Положительный ответ на все эти вопросы означает, что альтернативой активной структурной политике с применением масштабного программирования экономики может быть только продолжение деградации национального хозяйства. Применение либеральных моделей еще никому не позволило вырваться из отсталости (см.: [5], [6], [8]), и даже внешне эффектные следствия финансовой либерализации 80-90-х гг. в развитых странах породили долгосрочные кризисные проблемы [7].

Других методов для достижения целей глубокой структурной перестройки экономики практике неизвестно -- за исключением жестко централизованной модели мобилизационной экономики. Причем наибольшие усилия в пользу выбора последней модели прилагают либеральные экономисты, старательно подводя российскую экономику к черте, когда другого выхода может и не остаться. Ведь если затянуть решение вопросов модернизации экономики России методами активной структурной политики, то как бы не пришлось ставить в повестку дня проблему антиколониальной революции. экономика перестройка россия

Сказанное выше не означает, что России следует копировать те решения в области промышленной политики, которые применяли развитые и новые индустриальные страны в 50-70-е гг. ХХ в. Целый ряд использовавшихся тогда инструментов воздействия на структуру экономики по-прежнему остается в арсенале экономической политики. Однако в том, что касается формулировки конкретных целей структурной политики, то здесь ситуация с тех пор существенно изменилась. Следует принять во внимание, что и в названных странах цели структурной (промышленной) политики менялись на различных этапах развития экономики. Поэтому следует самым серьезным образом ставить вопрос о постановке тех задач, на решение которых будут нацелены инструменты активной промышленной политики в России.

Очевидно, что никто не будет призывать просто к восстановлению той структуры промышленного потенциала, которой Россия обладала до начала экономической катастрофы 90-х гг. Однако и промышленный рост на основе новейших технологических достижений, с учетом изменения роли старых отраслей и появления новых, интеллектуализации производства и новаций в области его организации, представляется неточной формулировкой цели. Можно напомнить, что успехи промышленной политики проявляются тогда, когда она ориентируется не на текущее положение вещей, а на то, какая структура экономики станет наиболее эффективной в перспективе.

С этой точки зрения даже стремление к захвату лидерства в ряде высокотехнологичных секторов представляется весьма усеченным взглядом на проблему. При всем при том, что все вышеперечисленные задачи, безусловно, необходимо решать, их решение должно быть подчинено установкам с более высокими приоритетами. Среди этих приоритетов -- ставка на развитие экономики за счет совершенствования человеческого потенциала (что означает обеспечение преимущественного развития образования и отраслей культуры, науки, комплекса отраслей, обеспечивающих здоровый образ жизни). В неразрывной связи с этой задачей стоит необходимость экологически сбалансированного развития экономики, для чего вопросы сокращения изъятия природных ресурсов и загрязнения окружающей среды должны по меньшей мере приобрести статус встроенных динамических ограничений для коммерческих результатов хозяйственной деятельности и проведения НИОКР.

Достаточная очевидность практической необходимости в проведении активной структурной политики не должна заслонять наличие теоретических неясностей в определении ее существа. Сложившееся теоретическое обоснование активной структурной политики как определенного компромисса между «провалами рынка» и «провалами государства» (обзор аргументов по этой проблеме см. в [9, 6--13]) нуждается в уточнении, которое должно состоять по меньшей мере в исследовании внутренних причин, которые приводят к появлению «провалов» как в функционировании рыночной системы, так и в функционировании системы государственного управления. Однако остается даже непоставленным вопрос о природе инкорпорирования методов государственного управления в механизм функционирования рыночной экономики. Можно ли остановиться на квалификации этого феномена как всего лишь внеэкономического вмешательства в экономику? Или же речь идет о противоречиях самой экономической системы, вызывающих к жизни явления, противоречащие собственной природе этой системы, но тем не менее оказывающиеся необходимым элементом ее функционирования?

Стоит также обратить внимание на более точное определение условий, при которых широкомасштабное вмешательство государства в экономику методами, ассоциируемыми с industrial policy, перестает быть в полной мере необходимым. Однако отход от методов, применявшихся в 50-70-е гг. не снимает вопроса о переходе к некоторой новой концепции регулирования процессов модернизации и структурного приспособления экономики. Кроме того, следует иметь в виду, что для России актуальность такого перехода возникнет в полной мере лишь тогда, когда будут решены задачи, которые другие страны успешно решали 50--70 лет назад.

Литература

1. Акимкина Д.А. Влияние прямых иностранных инвестиций на развитие автомобильной промышленности. Диссертация на соискание ученой степени к.э.н. Специальность 08.00.05 -- «Экономика и управление народным хозяйством», специализация: «Экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами (промышленность)». Федеральное государственное бюджетное учреждение науки «Центральный экономико-математический институт Российской Академии наук». -- М., 2014.

2. Ведута Е.Н. Государственные экономические стратегии. -- М.: Академический Проект, Деловая книга. 1998.

3. Лебедева И.П. Роль государства в экономической модернизации // Япония: опыт модернизации / Рук. проекта Э.В. Молодякова. -- М.: АИРО- XXI, 2011

4. Татаркин А.И., Романова О.А. Промышленная политика: генезис, региональные особенности и законодательное обеспечение // Экономика региона. -- 2014. -- № 2.

5. Aghion P Some Thoughts on Industrial Policy and Growth // OFCE Working Paper 2009-09 (April). - Paris: Observatoire Franзais des Conjonctures Economiques.

6. Carmody P. An Asian-Driven Economic Recovery in Africa? The Zambian Case // World Development. - 2009. - Vol. 37. - Issue 7. - Р. 1197-1207.

7. Stiglitz J.E. The Anatomy of a Murder: Who Killed America's Economy? // Critical Review: A Journal of Politics and Society. - Vol. 21. - Issue 2-3. - 2009. - P. 329-339.

8. Tregenna F Characterizing Deindustrialization: An Analysis of Changes in Manufacturing Employment and Output Internationally // Cambridge Journal of Economics. - Volume 33. - Issue 3. - May 2009. - P. 433-466.

9. Баранов И.В. Эволюция промышленной политики и противоречия ее реализации // Электронный журнал «Управление экономическими и общественными системами». - 2012. - № 2. - С. 6-13. URL: http://umc.gu- unpk.ru/umc/arhiv/2012/2/baranov.pdf

10. Ячменникова Н. Российское небо: «свой - чужой» (Беседа с генеральным директором ГосНИИ гражданской авиации Василием Шапкиным). URL: http://www.rg.ru/2014/01/22/shapkin.html

11. Федеральный закон Российской Федерации от 28 июня 2014 г. № 172- ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». URL: http://www.rg.ru/2014/07/03/strategia-dok.html

12. Федеральный закон Российской Федерации от 31 декабря 2014 г. № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации». URL: http://www.rg.ru/2015/01/12/promyshlennost-dok.html

Размещено на Allbest.ru