Сутнісно-теоретичні підходи до розуміння категорії державно-приватне партнерство

In the article author examines the basic theoretical approaches to understanding the category of public-private partnership. The attention is focused on a variety of scientific views: an understanding of public- private partnership from the perspective of the scientific achievements of individual researchers as well as in the narrow and broad sense of its interpretation is provides. The regulation of public-private partnerships from the perspective of national legislation and in the context of provisions of global organizations is examined. Author identifies common characteristics of public-private partnerships. The author's definition of the public-private partnership category is suggested.

Key words: public-private partnership, cooperation, private sector, government, cooperation, partners, interests.

Постановка проблеми. У сучасних умовах трансформаційних перетворень, забезпечення ефективного функціонування вітчизняної економіки, високих і стійких темпів розвитку країни та її регіонів, досягнення стратегічних цілей державної соціально-економічної політики вбачається неможливим без тісної співпраці влади з представниками приватного сектору, визнаною формою якої в країнах світу виступає державно-приватне партнерство. Поштовхом до такої співпраці є постійний дефіцит бюджетних коштів, що не дозволяє владним структурам в повному обсязі реалізовувати масштабні, стратегічні проекти, які формують конкурентоспроможність країни.

Співпраця державного та приватного секторів в рамках державно-приватного партнерства заснована на визнанні факту, що обидві сторони отримують вигоди від об'єднання фінансових ресурсів, технологій і управлінських знань заради підвищення якості послуг для громадян.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблематика держано-приватного партнерства є об'єктом дослідження багатьох вітчизняних та закордонних вчених. Їй присвятили свої дослідження зокрема такі науковці як: В. Варнавський, К. Павлюк, С. Павлюк, І. Запатріна, А. Клименко, В. Корольов, 3. Иескомб, Ю. Халімовський, І. Яненкова, О. Герасименко, Х. Ван Хаам, Ю. Коппеньян, С. Трачук, М. Джеррард, В. Якунін, Д. Амунц, В. Фільченков, К. Феоктістов, М. Вілісов, М. Лендьел, Б.

Онищук, О. Полякова, П. Сегварі, Л. Федулова та інші.

Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми. У наукових роботах зазначених вище дослідників зосереджується увага на розкритті сутності категорії державно - приватне партнерство, визначенні переваг та недоліків такої форми співпраці для кожного учасника, використанні партнерства в різних сферах діяльності, а також висвітленні практичного досвіду, отриманого в ході реалізації механізму державно-приватного партнерства в різних країнах світу та аналізу практичних проблем його застосування в Україні. Попри значну увагу дослідників до проблематики державо-приватного партнерства в науковій літературі не опрацьовано єдиного загального сутнісно-теоретичного підходу до розуміння категорії державно-приватне партнерство, що обумовило мету даного наукового дослідження.

Формування цілей статті. Метою даної статті є дослідження сутнісно-теоретичних підходів до розуміння державно-приватного партнерства як механізму взаємодії двох секторів національної економіки з урахуванням загальних властивостей співробітництва.

Виклад основного матеріалу дослідження. На підставі аналізу наукових праць, що присвячені проблематиці державноприватного партнерства (далі - ДПП), можна відмити, що у сучасній науковій літературі склалося різноманіття підходів до визначення ДПП. У загальному вигляді їх можна представити у розрізі таких двох підходів: - економічний підхід: державно-приватне партнерство виконує роль інституту непрямої приватизації (напівприватизації) з перерозподілом повноважень між державою та бізнесом у галузях, які не можуть бути приватизовані, але для розвитку яких у держави відсутні кошти (житлово-комунальне господарство, соціальна сфера, транспорт, благоустрій населених пунктів, об'єкти культурної спадщини та інші). При цьому умовами ефективності ДПП є: ступінь участі бізнесу у реалізованому проекті і збереження за державою високого рівня господарської активності та прав власності [і];

- підхід, заснований на державній політиці та управлінні: ДПП є формою оптимізації виконання державою своїх обов'язків перед суспільством, тобто безперебійного надання населенню публічних благ [2].

Зустрічаються підходи до розуміння сутності державно - приватного партнерства у вузькому та широкому сенсі. Так, наприклад, у широкому сенсі під ДПП мається на увазі будь-яка офіційна конструктивна взаємодія влади та бізнесу в економіці, політиці, культурі, науці тощо. У цьому аспекті ДПП розглядається як комплексний інструмент залучення інвестицій у капіталомісткі інфраструктури проекти [3]. На думку інших дослідників у широкому сенсі термін «державно-приватне партнерство» включає в себе всі форми кооперації між державою і приватним сектором, які знаходяться в полі між вирішенням завдань, що традиційно відносяться до компетенції держави, самою державою, з одного боку, приватизацією, з іншого [4]. Трактується державно-приватне партнерство у широкому сенсі і як взаємовигідне середньо - і довгострокове співробітництво між державою і бізнесом, що реалізується в різних формах (починаючи від контрактів на виконання робіт, акціонування і закінчуючи консультаціями держави і бізнес асоціацій) і яке ставить за мету вирішення політичних і суспільно значимих завдань на національному, регіональному і місцевому рівнях [5, с. 11].

У вузькому сенсі ДПП характеризує взаємодію бізнесу і влади у процесі реалізації соціально значущих проектів, що мають загальнодержавне значення. У цьому аспекті ДПП розглядається як пряма економічна форма державної підтримки підприємницької діяльності, що полягає в участі держави у фінансуванні певної соціально значущої діяльності суб'єктів підприємництва [6]. Згідно з поглядами Павлюка С.М. державно-приватне партнерство у вузькому сенсі описує довгострокове співробітництво між державою і приватним сектором, що регулюється договором, з метою виконання суспільних завдань, яке охоплює весь життєвий цикл відповідного проекту: від планування до їх експлуатації, включаючи технічне обслуговування [5, с. 10]. Також є позиція, за якої у вузькому сенсі партнерство державного та приватного секторів зводиться до інвестицій, які направлені на підтримку інноваційних проектів в економіці, освіті та науці, при реалізації яких партнери взаємодіють між собою, об'єднуючи ресурси, розподіляючи ризики, відповідальність та отримані результати.

Попри різноманіття підходів до трактування ДПП у вузькому та широкому сенсі, загалом, як відмічено у роботі Берданової О.В., воно являє собою [7]:

- законодавчо та інституційно закріплену систему конструктивних взаємовигідних відносин (організаційних, економічних, правових і соціальних) і юридично узгоджених інтересів між державою і бізнесом на умовах об'єднання фінансових, технологічних, організаційно-управлінських, кадрових та інших ресурсів, що забезпечує значний синергетичний і мультиплікативний ефекти;

- мобілізацію інвестицій приватного бізнесу у великі інноваційні проекти загальнодержавного (регіонального, місцевого) рівня, переважно в об'єкти економічної інфраструктури (автомобільні і залізничні шляхи, трубопровідний транспорт, транспортні споруди, енергетичні підприємства та лінії електропередачі, морські, річкові та повітряні порти, лінії зв'язку і комунікації, інформаційні системи тощо); об'єкти суспільно- соціальної значущості (освіта, наука, охорона здоров'я, культура, спорт, туризм, громадська безпека, захист навколишнього середовища та ін.); об'єкти сфери послуг (громадський транспорт, ЖКГ, благоустрій, служби зайнятості, професійної підготовки та набору робочої сили, облаштування мігрантів тощо);

- базову конструкцію з надання приватному бізнесу можливостей довготривалої участі в будівництві, обслуговуванні та управлінні об'єктами ДПП на основі широкого використання інновацій при ефективному (оптимальному) розподілі ризиків, зобов'язань і отриманої вигоди між державою і приватним бізнесом.

По-різному обґрунтовують і визначають категорію «державно-приватне партнерство» окремі науковці. Так, на думку російського вченого В. Варнавського, ДПП - юридично закріплена форма взаємодії між державою та приватним сектором у відношенні об'єктів державної і муніципальної власності, а також послуг, що виконуються і надаються державними та муніципальними органами, установами і підприємствами з метою реалізації суспільно значущих проектів у широкому спектрі видів економічної діяльності [8, с. 18]. Схожої позиції притримуються А. Клименко та В. Корольов. На нашу думку це визначення є найбільш чітким та враховує інтереси суспільства.

Відповідно до визначення О. Полякової, державно-приватне партнерство - суспільний інститут, що включає сукупність формальних і неформальних правил, у рамках яких з метою задоволення потреб суспільства здійснюється спільна діяльність державних органів влади і приватного сектору на основі набору альтернатив поводження [9, с. 318]. На наш погляд з даним визначенням можна погодитись, однак, якщо зважати на те, що спільна діяльність згідно із Законом України «Про державно- приватне партнерство» є однією з форм здійснення ДПП, то більш коректно можна було б сказати по співпрацю державних органів влади і приватного сектору.

М. Віллісов у своїх дослідженнях робить акцент на правову сторону державно-приватного партнерства і визначає його як правовий механізм узгодження інтересів і забезпечення рівноправності держави і бізнесу в рамках реалізації економічних проектів, спрямованих на досягнення цілей державного управління [10, с. 14]. При цьому особлива увага зосереджується на рівності умов як для державного, так і для приватного партнера.

Цілком можливо погодитись з думкою К. Павлюка, який поняття ДПП трактує, як конструктивне співробітництво держави, суб'єктів підприємницької діяльності і громадянських інститутів в економічній, політичній, соціальній, гуманітарній та інших сферах суспільної діяльності для реалізації суспільно значущих проектів на засадах пріоритетності інтересів держави, її політичної підтримки, консолідації ресурсів сторін, ефективного розподілу ризиків між ними, рівноправності і прозорості відносин для забезпечення поступального розвитку суспільства [5, с. 11].

Зарубіжний вчений З.Р. Йескомб пропонує розглядати дефініцію «державно-приватне партнерство» як взаємодію між державним та приватним секторами по формуванню суспільних стандартів, наданню послуг та доступу до інфраструктури [11, с. 3]. Однак, таке визначення, на наш погляд, є занадто вузьким та обмежує функції ДПП.

На думку Ю. Халімовського, ДПП можна визначити як взаємовигідну співпрацю публічного та приватного суб'єктів для цілей одночасного отримання прибутку і досягнення суспільно корисних цілей у галузях економіки, засноване на з'єднанні грошових та інших вкладів партнерів і розподілі ризиків, що допускає часткове звільнення приватного суб'єкта від підприємницьких ризиків [12, с. 25].

Заслуговує на увагу визначення Л. Федулової і І. Яненкова відповідно до якого, ДПП - це форма здійснення компромісу інтересів між учасниками. Це виражається в залученні інвестицій у реальний сектор економіки та призводить до економічного розвитку, а також до полегшення виходу на ринки капіталу [13, с. 60]. Однак у такому визначенні не конкретизуються учасники ДПП, не відзначається необхідність розподілу ризиків та увага приділена лише залученню фінансових ресурсів.

Вчений О. Герасименко вважає, що ДПП - це кооперація та інтеграція держави та приватного сектора на основі об'єднання матеріальних і нематеріальних ресурсів переважно в сферах, для яких характерна неефективність державного управління [14, с. 11].

Слід відзначити визначення ДПП, запропоноване Х. Ван Хаам і Ю. Коппеньяном. На їхню думку, ДПП являє собою довгострокове співробітництво державного та приватного секторів, в рамках якого вони спільно розробляють продукт чи послуги, поділяють ризики, витрати. М. Джеррард дає схоже визначення ДПП і уточнює, що до ДПП можна відносити тільки ті спільні проекти бізнесу і влади, в яких використовуються комерційні механізми управління та інвестування [15, с. 598].

На думку С. Трачука, ДПП являє собою інституційний та організаційний альянс держави і бізнесу, що полягає у взаємодії фінансових, правових, соціальних і політичних факторів, спрямованих на ефективне об'єднання державних і приватних ресурсів та їх різних джерел в єдиний комплекс з метою вирішення стратегічних завдань соціально-економічного розвитку країни, а також дозволяє сформулювати необхідні умови для залучення інвестицій у пріоритетні галузі економіки, такі як: оцінка мотивації до стимулювання інноваційної діяльності в приватному секторі шляхом підвищення екологічних, енергозберігаючих стандартів, що спонукають приватний бізнес оновлювати продукцію, що випускається; розвиток методичного та нормативного забезпечення державно-приватного партнерства з дослідженням механізму реалізації державно-приватного партнерства; законодавче закріплення його учасників, форм і моделей у вітчизняній практиці [16, с. 6].

На нашу думку немає сенсу включати до складу визначення терміну перелік вирішуваних завдань ДПП, оскільки їх потенційний спектр вкрай різноманітний і відрізняється в залежності від особливостей розвитку країни та терміну їх вирішення. Окрім цього, об'єктом державно-приватного партнерства можуть бути не лише інноваційні проекти.

Подібне визначення пропонує К. Феоктистов, який розглядає державно-приватне партнерство як весь спектр взаємодії влади і бізнесу, націлений на вирішення глобальних і локальних завдань соціально-економічного розвитку [17, с. 18]. На наш погляд таке трактування занадто загальне та не розкриває змісту досліджуваної категорії.

З погляду В. Якуніна ДПП представляється як сукупність організаційно-правових та фінансово-економічних відносин і дій держави і приватного бізнесу, спрямованих на досягнення загальних цілей реалізації економічної політики держави [18]. Оскільки для досягнення цілей економічної політики держави використовується досить великий перелік інструментів, то таке визначення є досить узагальнюючим і включає не тільки механізм ДПП, також тут не врахована соціальна складова реалізації проектів.

Відповідно до визначення Д. Амунца, ДПП представляє собою сукупність форм довгострокової або середньострокової взаємодії держави і бізнесу для вирішення суспільно значущих завдань на взаємовигідних умовах [19, с. 16]. На наш погляд можна погодитися з думкою автору, тому що за своєю природою державно-приватне партнерство відноситься саме до середньо-і довгострокової форм співробітництва держави й приватного бізнесу, однак, необхідно конкретизувати форми та часові обмеження ДПП, а також визначити межі відповідальності між партнерами.

Заслуговує уваги визначення В. Фільченкова, який пропонує розглядати державно-приватне партнерство як інститут, заснований на сукупності формальних та неформальних правил, спрямованих на організацію спільної діяльності держави, органів місцевого самоврядування та підприємницьких структур з метою задоволення інтересів суспільства, в рамках якої на рівних правах задовольняються соціальні й економічні інтереси сторін [20, с. 10]. Можна погодитися з трактуванням автора, оскільки найважливішою метою державно-приватного партнерства є задоволення соціальних інтересів.

Свої визначання мають і міжнародні організації. За версією Міжнародної фінансової корпорації, ДПП -- це відносини, за допомогою яких приватний сектор забезпечує суспільство інфраструктурними активами та послугами, що традиційно надаються державою [21, с. 63]. У Зеленій книзі Комісії Європейського Союзу під ДПП розуміються форми співпраці між публічними органами влади та сфери бізнесу з метою забезпечення фінансування, спорудження, відновлення, управління та підтримки інфраструктури або надання послуг [22].

Азійський банк розвитку визначає державно-приватне партнерство як довгострокову, врегульовану контрактом кооперацію між публічним та приватним сектором з метою ефективного виконання публічних завдань шляхом комбінування необхідних ресурсів («ноу-хау», капітал, персонал, операційний фонд) партнерів та розподілу існуючих проектних ризиків відповідним чином згідно з компетенцією ризик-менеджменту партнерів [23, с. 7].

Комітет організації економічного співробітництва та розвитку з наукової та технологічної політики представляє ДПП як спосіб надання та фінансування державних послуг з використанням капітальних активів, при якому проектні ризики розподіляються між державним і приватним сектором. Крім того, ДПП відрізняється довгостроковим характером в рамках угоди між державою і приватним партнером, при цьому метою держави є якісне надання послуг, а приватних партнерів - отримання прибутку [24, с. 3].

Відповідно до одного з законодавчих актів країни, що регулюють відносини у сфері державно-приватного партнерства, а саме Закону України «Про державно-приватне партнерство», державно-приватне партнерство трактується як співробітництво між державою Україна, Автономною Республікою Крим, територіальними громадами в особі відповідних державних органів та органів місцевого самоврядування (державними партнерами) та юридичними особами крім державних та комунальних підприємств, або фізичними особами-підприємцями (приватними партнерами), що здійснюється на основі договору [25].

Аналіз дозволяє дійти висновку, що у науковій літературі існує ряд визначень державно-приватного партнерства, які розглядають різні сторони даного явища, в тому числі його мету та очікувані результати.

Незважаючи на різноманітність точок зору стосовно сутності ДПП, в них усіх присутній елемент, який їх поєднує, - це взаємодія з одного боку державного сектору, а з іншого приватного оператора, в окремих випадках у визначеннях наголошується розуміння такої взаємодії для забезпечення суспільних потреб. Беззаперечним є те, що наведені визначення взаємодоповнюють одне одного, мають спільні риси та створюють підґрунтя для ефективної реалізації проектів ДПП з урахуванням особливостей розвитку країни та впливу зовнішнього середовища. На наш погляд, найбільш повним трактуванням категорії може слугувати таке визначення, за якого під державно-приватним партнерством слід розуміти юридично оформлене, добровільне та взаємовигідне співробітництво між державою, органами місцевого самоврядування та приватним бізнесом, під час якого відбувається об'єднання ресурсів та інтересів сторін, розподіл у визначених пропорціях прав, обов'язків, результатів та ризиків з метою ефективної реалізації інвестиційних проектів та вирішення проблем соціально-економічного розвитку відповідно до інтересів громадянського суспільства. На відміну від існуючих трактувань, запропоноване визначення чітко визначає учасників співробітництва, відзначає необхідність розподілу їх прав та обов'язків, результатів та ризиків, а також враховує інтереси суспільства.

Висновки та перспективи подальших досліджень

Результати проведеного дослідження дозволяють констатувати відсутність єдиного сутнісно-теоретичного підходу до розуміння категорії ДПП. У деяких дослідженнях зустрічаються підходи, що розглядають сутність державно-приватного партнерства у вузькому та широкому сенсі. Більшість науковців дають досить загальне визначення сутності ДПП, не враховуючи інтереси суспільства, обмежуючи функції ДПП, не конкретизуючи учасників співробітництва та не визначаючи межі відповідальності між ними. З урахуванням цього, на наш погляд, під державно-приватним партнерством слід розуміти юридично оформлене, добровільне та взаємовигідне співробітництво між державою, органами місцевого самоврядування та приватним бізнесом, під час якого відбувається об'єднання ресурсів та інтересів сторін, розподіл у визначених пропорціях прав, обов'язків, результатів та ризиків з метою ефективної реалізації інвестиційних проектів та вирішення проблем соціально-економічного розвитку відповідно до інтересів громадянського суспільства. Перспективою подальших досліджень може слугувати вивчення механізму взаємодії державного та приватного секторів.