Стратегія розвитку моделей регулювання державно-приватного партнерства

Размещено на http://www.allbest.ru/

СТРАТЕГІЯ РОЗВИТКУ МОДЕЛЕЙ РЕГУЛЮВАННЯ ДЕРЖАВНО-ПРИВАТНОГО ПАРТНЕРСТВА

Х.Н. Набульсі

Постановка проблеми. Соціально-економічні трансформації ринкових відносин в Україні гостро формулюють перед науковцями виклик переосмислення не лише ролі і місця держави, але й приватного бізнесу у процесі регулювання економіки. Особливість узгодження позицій партнерів повинна одночасно задовольняти вимогам зберегти значення органів державного управління (ОДУ), як провідного суб'єкта регулювання усіх сфер життєдіяльності, і одночасно, забезпечити можливість активного та дієвого втручанні у ці процеси громадських організацій, підприємців та роботодавців. Створення таких умов здійснюється у процесі реалізації повноцінного державно-приватного партнерства (ДПП).

Аналіз останніх досліджень та публікацій. Дослідженню прикладних питань особливостей взаємодії держави та малого бізнесу, що закладають підвалини для формування чіткої стратегії подальшого поліпшення моделей регулювання ДПП, приділено значну увагу в працях таких дослідників, як А. Акінтойє, Б. Флавбйорг, Д. Хельм, Г. Ходж, Т. Мерна, Є. Савас, Г. Тейсман, Р. Вікерманн та ін. [1-3]. Проблематика и? перспективи становлення національних моделей партнерства частково висвітлені у працях Винницького Б., Геєця В., Данилишина Б., Павлюк К., Шилепницького П. Однак, незважаючи на численні дослідження, недостатньо висвітленими залишаються проблеми стратегічного розвитку моделей ДПП, що мають за перспективу адаптацію зарубіжного досвіду до вітчизняних умов.

Постановка завдання. Метою дослідження є узагальнення досвіду країн з розвинутою ринковою економікою у питаннях стратегічного реформування моделей ДПП, а також розробка рекомендацій щодо формування, практичного використання та подальшого поліпшення механізму його регулювання у вітчизняних реаліях.

Виклад основних результатів. Наразі відсутнє єдине визначення поняття ДПП, що мало б універсальне поширення у всіх без виключення країнах світу.

Наприклад, у Південній Кореї проект ДПП визначається як спільний проект з будівництва та експлуатації об'єктів інфраструктури, що традиційно створювались та управлялись із залученням державного фінансування, з використанням креативу приватного сектора, що забезпечує ефективне використання його коштів.

Казначейство Південної Африки визначає ДПП як комерційну угоду між державною установою і приватним партнером, в якому приватна сторона або виконує організаційну функцію від імені установи протягом обмеженого або відкритого періоду, або набуває на аналогічний період права використання державної власності для досягнення власних комерційних цілей. Приватна сторона отримує вигоди у процесі виконання функції (а) за рахунок використання державного майна, (б) шляхом отримання компенсації з накопичувального фонду, що створюється приватною стороною за рахунок коштів користувачів послуги або клієнтів, (в) комбінування компенсацій, обов'язкових платежів та гонорарів.

У Великій Британії ДПП визначається як “... домовленості про спільну діяльність між державним та приватним секторами. У найширшому сенсі, воно охоплює всі види співпраці, що здійснюються шляхом інтерфейсу між секторами з метою сумісної діяльності та поділу ризиків у процесі реалізації політики, надання послуг, створення інфраструктури. Найбільш поширеним типом ДПП є приватні фінансові ініціативи (ПФІ, PFI). ПФІ являє собою угоду, за якою державний сектор зобов'язується надавати притаманні йому послуги за рахунок використання інвестицій в активи, що отримані від приватного сектора на довгостроковій основі, протягом тривалого періоду (від 15 до 30 років).

У штаті Вікторія (Австралія) ДПП пов'язується з наданням послуг, за рахунок залучення приватних інвестицій, у розмірі понад 10 мільйонів австралійських доларів протягом періоду партнерства [4].

З огляду на проведені дослідження, вважаємо за доцільне використання визначення ДПП як процесу об'єднання зусиль та ресурсів, балансування інтересів, віднаходження соціально-економічного компромісу між державою та об'єктами партнерства з відображенням юридичних особливостей ступеня та масштабів співпраці у формі договорів про комбінацію власників активів, джерел інвестицій, носіїв ризику та тривалості співпраці з метою демонополізації інфраструктури загального державного призначення (рис. 1).

Рис. 1. Основні різновиди моделей ДПП

У випадку реалізації принципового підходу до визначення сутності механізму регулювання ДПП як упорядкованої системи заходів адміністративно-розпорядного впливу ОДУ на комплекс відносин між представниками співпраці, постає можливість впорядкувати його елементи з виділенням форм, моделей, інструментів, суб'єктів та різновидів фінансування процесів перерозподілу повноважень у сфері надання інфраструктурних послуг, котрі на даний момент здійснюються переважно державними підприємствами та установами (рис. 2).

Проте узагальнений і, з цієї точки зору, знеособлений підхід до класифікації моделей ДПП, у випадку реалізації на національній основі, потребує суттєвих коригувань.

Так, незважаючи на поширення універсальних моделей ДПП на більшості напрямів інфраструктурного будівництва, у КНР до сьогодні відсутня досконала національна база регулювання таких питань партнерства, як оцінювання проектів, організування закупівель, процеси прийняття рішень, публічна звітність партнерів, справедливий розподіл ризиків між ними, а також коригування тарифів [5].

Рис. 2. Елементи механізму ДПП

Економічна криза 2007 зумовила необхідність формулювання нової ролі приватних фінансів у справі подолання її наслідків у Франції [6].

Проекти ДПП визначаються урядом Індії в якості таких, що засновані на договорах підряду або концесії між ОДУ та компанією приватного сектора з метою інвестицій в будівництво та обслуговування інфраструктурних активів і / або надання послуг об'єктів інфраструктури. Кошти у цій країні вкладаються в проекти, що стосуються надання послуг освіти, охорони здоров'я, розвитку міст, надання послуг муніципалітетів, використання споруд водопостачання та промислової санітарії. Інституційні механізми сприяння ДПП покликані максимізувати їх роль у розвитку національної економіки [7]. державний партнерство приватний бізнес

За умов, що роль уряду Індонезії в наданні послуг інфраструктури вже тривалий час залишається достатньо значною [8], він продовжує відігравати центральну роль в розробці інфраструктурної політики і здійснює дієвий контроль реалізації контрактів ДПП через систему державних органів, одним з найбільш вразливих аспектів реалізації проектів співпраці залишається відсутність дієвих процедур їх оцінювання та моніторингу.

Хоча використання приватного фінансування для надання державних послуг є одним з пріоритетів розвитку національної економіки Японії [9], слід відзначити чотири провідних напрями реформування політики підходів до ДПП в цій країні: по-перше, відхід від традиційних моделей “hakomono”, переорієнтація на моделі концесійної співпраці; по-друге, акцент переноситься на аналіз співвідношення “ціна-якість” за рахунок поліпшення експлуатаційних характеристики проектів ДПП, увага до яких була недостатньою; по-третє, заходи по забезпеченню всебічного зниження вартості угод в силу перегляду політики щодо обсягів державних закупівель, т. з. “політика” PFI без SPS” (Special Purpose Company); по-четверте, формування правильного розуміння моделі ПФІ, яке має виключити потенційні ризики, які можуть бути викликані опортуністичною поведінкою приватних компаній.

Проблеми запровадження ДПП в Індонезії [10] є традиційними для цього регіону світу: відсутність формальної і надійної схеми оцінювання проектів ДПП; відсутність стандартних форм договорів для ДПП; незначна участь банків приватного сектора та інших ринкових фінансових установи у фінансуванні проектів ДПП; відсутність достатньої кількості державних службовців та фахівців з нагляду за проектами ДПП, особливо в режимі “контракту життєвого циклу”.

Наявність у Сінгапурі бар'єрів реалізації проектів ДПП (шести основних різновидів) - ризиків, несприятливих економічних та комерційних кондицій, неефективних процедур громадського нагляду, нестача досконалих технік фінансового інжинірингу, проблем зв'язків з публічним та приватним сектором - затримує процес повноцінної реалізації взаємовигідних контрактів [11].

В умовах старіння населення Південної Кореї, коли обсяги витрат на підтримання належного рівня витрат на добробут незмінно зростає, спостерігається обмеження державних інвестицій в об'єкти інфраструктури. Таким чином, уряд активно просуває приватні інвестиції в тих областях, де використання ресурсів приватних підприємства здатні ефективно та конкурентоспроможно доповнити бюджетні витрати [12].

Таїланд в останні десятиліття опинився перед суттєвими інфраструктурними проблемами в результаті зростаючого попиту на інфраструктуру, яка відповідає високій стадії економічного розвитку, напруженій міжнародній конкуренції, стрімкому зростанню міських районів і загрозам глобальної енергетичні кризи [13]. За наявності чотирьох ключових секторів інфраструктури в країні, де найбільш поширено практику укладання контрактів ДПП: транспорт, енергетика, телекомунікації та комунальні послуги, у країні відсутня центральна інституція, що здійснює нагляд за усіма контрактами. Нормативно-правова база країни характеризується як така, що є неповною і застарілою, спостерігається її відчутна інституційна та нормативна фрагментація, припустимим є неправомірне політичне втручання, існує загроза реалізації корумпованих схем ДПП, тривалий час не вдається реалізувати проекти в критичних інфраструктурних галузях - водопостачанні, енергопостачанні, телекомунікаціях.

Універсально придатною для практичного використання в врахуванням специфіки вітчизняного законодавства є британська модель ДПП. Слід відзначити, що незважаючи на порівняно невисокий рівень інвестування проектів ДПП із залученням приватного бізнесу, Казначейство цієї країни постійно вдосконалює процедури співпраці ОДУ з цими інституціями.

Згідно останніх тенденцій розвитку досліджень у цій царині, перспективними визнаються такі форми співпраці, за яких державний партнер на конкурсній основі укладає з приватним угоду на проектування, будівництво та експлуатацію об'єкту протягом всього життєвого циклу послуги, здійснює оплату проекту рівними частинами лише після його введення в експлуатацію за умови підтримання приватним партнером об'єкту у відповідності до визначених функціональних вимог [14]. Залучення інвестиційних коштів регламентується за аналогією до блендингу структурних та інвестиційних фондів з проектами ДПП, що розроблені Європейським центром експертизи [15].

Новий підхід до ДПП визначає політику уряду щодо залучення приватного капіталу в наданні послуг державної інфраструктури на основі довгострокових договірних угод PF2, що суттєво модернізують традиційний підхід PFI (Private Finance Initiative) і стосуються питань:

- забезпечення загального зростання рівня партнерства між державним і приватним секторами за умови міноризації урядової пайової участі у проектах ДПП на умовах PF2;

- пришвидшення та здешевлення рівня витрат ОДУ за рахунок:

- поліпшення можливостей закупівель державного сектора шляхом зміцнення мандату інфраструктури за підтримки департаментів зі здійснення централізованих закупівель;

- обмеження тривалості конкурентної фази торгів за проектами PF2 терміном не більше 18 місяців;

- запровадження стандартизованого та ефективного підходу до закупівель та забезпечення цих процедур повним набором нормативної документації;

- посилення рівня обґрунтування підготовки проекту шляхом запровадження додаткових перевірок зі сторони казначейства на стадії попередніх закупівель;

- підвищення рівня гнучкості надання послуг за рахунок:

- видалення “м'яких” послуг (прибирання і харчування) з проектів;

- запровадження більшої свободи оперування обсягами робіт з технічного обслуговування на початку проекту і можливості додавання або видалення факультативних послуг на стадії експлуатації проекту;

- проведення періодичних оглядів рівня та якості надання сервісу;

- трансформації процесу забезпечення прозорості шляхом:

- запровадження процесу управління для всіх зобов'язань, що виникають у процесі реалізації позабалансових (супроводжуючих) контрактів;

- організації обов'язкової публікації приватним сектором інформації про пайову участь у проектах PF2;

- публікації річного звіту з детальним описом проекту та фінансової інформації про всі проекти, де уряд утримає контрольний пакет акцій в державному секторі;

- запровадження переліку укладених бізнес-угод на веб-сайті Казначейства;

- запровадження механізмів регулювання коштів фондів для супроводження надання послуг протягом її життєвого циклу;

- вдосконалення інформаційного забезпечення в межах стандартного супроводження ходи реалізації проектів;

- поліпшення співвідношення конотації “вартість за гроші - розподілення ризиків” договорів PF2 шляхом:

- посилення управління окремими різновидами ризиків зі сторони ОДУ, наприклад, ризиком додаткових капітальних витрат, що виникають у зв'язку з непередбачуваними загальними змінами в законодавстві;

- внесення поправок до чинних положень, які запроваджують механізми розподілу ризиків здійснення необхідних убезпечень на оперативній фазі реалізації проектів;

- розширення переліку джерел позикових і власних фінансових коштів за рахунок:

- проведення конкурсів з метою залучення довгострокових інвесторів до настання фази фінансового закриття проектів;

- заохочення використання і підвищення якості процедур оцінювання різних джерел позикового фінансування, включаючи державні і приватні облігації, комерційні запозичення коштів банків, багатосторонні боргові продукти;

- забезпечення найвищої якості отриманих за гроші інфраструктурних послуг їх користувачами у ході заміни чинного положення з оцінювання такого партнерства [14].

У повній мірі удосконаленим вимогам до моделі PF2, до того ж, адаптованим до специфіки вітчизняного законодавства у сфері ДПП, відповідає модель “змішаного контракту життєвого циклу” (ЗКЖЦ) (DBFM), що на відміну від традиційного “контракту життєвого циклу” (КЖЦ) - модифікації PFI, що є аналогом DBFO (Design - Build - Finance - Operate) ДПП, передбачає його використання у композиції з “мікстом структурних та інвестиційний фондів”, застосування яких є превалюючим у ЄС протягом програмного періоду 2014-2020 рр. Зміст ЗКЖЦ може бути визначено як контрактну форму ДПП, за якої державний партнер на конкурсній основі укладає з приватним угоду на проектування, будівництво та експлуатацію об'єкту протягом всього життєвого циклу, здійснює оплату проекту рівними частинами лише після його введення в експлуатацію за умови підтримання приватним партнером об'єкту у відповідності до визначених функціональних вимог.

Запровадження обов'язкових процедур моніторингу реалізації ДПП у випадку використання традиційних та оновлених моделей партнерства пропонується здійснювати за алгоритмом, що передбачає послідовне проходження стадій: (1) оцінювання поточного показника ефективності реалізації у порівнянні з його цільовим значенням; (2) встановлення потреби у регулюючому впливі; (3) проведення аналізу причин відхилення та здійснення вибору методу впливу на значення показника; (4) коригування параметрів та умов контракту; зміна, за необхідності, схеми реалізації проекту; зміна, за необхідності, форм взаємодії партнерів; (5) розрахунок цільових показників ефективності з врахуванням здійснених змін. Об'єктом моніторингу виступають показники ефективності ДПП або їх дисконтовані величини.

Висновки

Модернізація розвитку проектів ДПП в Україні, що базується на стратегічних напрямах розвитку аналогічних інтернаціональних моделей, повинна базуватись на засадах: уточнення сутнісних характеристик проектів партнерства з урахуванням усіх особливостей функціонування національної економіки; раціоналізація національної моделі розвитку ДПП; оновлення переліку цілей реалізації політики ДПП; розширення переліку видів економічної діяльності, на які поширюється практика реалізації угод про співпрацю; розширення переліку різновидів юридичного оформлення угод; перегляд підходів до розширення переліку суб'єктів господарювання, що можуть виступати з ініціативою про укладання угод про партнерство; розширення та уточнення змісту окремих стадій реалізації ДПП; удосконалення чинного законодавства з питань регулювання ДПП; розширення повноважень сторін участі в угодах; удосконалення засобів та прийомів управління ризиками здійснення угод ДПП; розробка дієвого механізму гарантування повернення інвестованих коштів учасників угод про співпрацю ОДУ та приватного бізнесу; організація постійного моніторингу проектів ДПП; розробка механізму реалізації “незатребуваних проектів” співпраці.

Оскільки регулювання економічного розвитку, у тому числі регіону держави, переслідує мету задоволення життєвих потреб не лише сторін партнерства, що перебувають у комерційних відносинах, але усього загалу стейкхолдерів (передовсім, населення як постачальника усіх видів ресурсів - виробничих, трудових, грошових), попередня експертиза проектів партнерства повинна передбачати обов'язкові розрахунки грошових потоків та показників суспільної ефективності інвестиційних проектів ДПП; аналогічних індексів на стадії визначення показників комерційної ефективності; потоків коштів у випадку оцінювання бюджетної ефективності інвестиційного проекту ДПП.

Анотація

Метою публікації є узагальнення теоретико-методичних засад організації державно-приватного партнерства (ДПП), розробка рекомендації щодо формування, практичного використання та подальшого поліпшення механізму його державного регулювання на різних інституційних рівнях національної економіки. У ході дослідження вивчаються методологічні підходи до визначення сутності ДПП та змісту механізму його регулювання; проводиться класифікація сучасних форм та методів регулювання ДПП; систематизується міжнародний досвід їх стратегічного розвитку з метою застосування в економіці України; досліджуються особливості управління процесом партнерства органів державного управління (ОДУ) та приватного бізнесу на різних рівнях національної економіки; досліджуються перспективи використання зарубіжного досвіду застосування механізму регулювання ДПП в Україні, обґрунтовуються пропозиції щодо моніторингу ДПП. У основу сформульованого підходу покладається необхідність дотримання вимог стандарту PF2 (Велика Британія). На виконання вимог стандарту розроблено алгоритм реалізації проектів ДПП за моделлю “змішаного контракту життєвого циклу”, а також наведено блок-схему спостереження за перебігом процесів реалізації ДПП, що задовольняє комплексним вимогам здійснення контролю досягнення очікуваного рівня показників суспільного, комерційного та бюджетного ефектів співпраці ОДУ та приватного бізнесу.

Ключові слова: державно-приватне партнерство, механізм регулювання, форми та методи державного регулювання, стратегія розвитку проектів ДПП, фінансування проектів ДПП, моніторинг проектів ДПП.

The purpose of this publication is to summarize the methodological approaches to definition of essence of the category “public-private partnerships”(PPP); improve the classification of the forms and methods of the regulation of the PPP; generalize the current international experience of using different forms of the regulation of the PPP; explore the features of the application of the various forms of the PPP at the macro level and mesoeconomic national economy related differences in terms of evaluating their effectiveness; explore the methodological and managerial aspects of the increasing of the efficiency of impact of the mechanism of the regulation of the PPP to solve issues of the social and economic development by preventing the inherent risks; to develop strategic directions for using the foreign experience of building the mechanism of the regulation of the PPP; to develop proposals for the organization of monitoring of the PPP procedures. We formulated, based on the international experience of implementing the PPP projects, model “mixed contract of life cycle, in contrast to the traditional “contract of life cycle” - modification of PFI. Flow-chart of the algorithms of monitoring the progress of the implementation of the PPP, which meets the requirements of the simultaneous control of target parameters of the project, periodic inspection of requirements in the regulatory impact, fully meets the requirements of monitoring the achievement of the expected level of social, commercial and budgetary effects of the cooperation.

Keywords: public-private partnerships, regulatory mechanism, forms and methods of state regulation, strategy of PPP projects' development, the financing of PPP projects, and monitoring of PPP projects.

Размещено на Allbest.ru