Економічні аспекти формування спроможних територіальних громад в Україні

Ключові слова: територіальна громада, місцеве самоврядування, децентралізація, спроможна територіальна громада, об'єднання територіальних громад.

Annotation

Formation of capable local communities is one of the main objectives of the decentralisation reform in Ukraine. Article analyzes the approaches to understanding the concept of capability of the local community. It is concluded that the availability of appropriate resources (natural, economic, financial, personnel, etc.) are the basic prerequisite of the communities' capacity. Good governance of these resources should provide sustainable economic growth and the welfare of the inhabitants of local communities. Article defines the ways and mechanisms to ensure the capacity of communities, including: the integration of communities; the fiscal decentralization; the effective use of municipal property and natural resources; the cooperation of local communities. Measures of integration of communities and fiscal decentralization implemented in 2015 are analyzed. Priorities for improvement of legal support and formation of organizational and economic mechanisms aimed at establishment and development of self-sufficient local communities are offered.

Keywords: local community, local government, decentralization, capable local community, integration of communities.

Реформування територіальної організації влади на засадах децентралізації є одним із ключових напрямів системних суспільних трансформацій в Україні.

У «Стратегії сталого розвитку «Україна-2020», схваленій Указом Президента України, децентралізація та реформа державного управління визначені серед 10 пріоритетних реформ [1]. її метою є побудова ефективної системи територіальної організації влади, забезпечення спроможності місцевого самоврядування. Державною стратегією регіонального розвитку на період до 2020 року передбачено створення належних матеріальних, фінансових та організаційних умов для зміцнення економічної бази розвитку територіальних громад, здійснення бюджетної децентралізації, в тому числі шляхом перерозподілу загальнодержавних податків, закріплення за кожною ланкою самоврядування стабільної дохідної бази для реалізації їх функцій [2].

Серед причин такої великої уваги до реформи територіальної організації влади є те, що нині місцеве самоврядування переважно неспроможне активізувати економічну діяльність і забезпечити сприятливе середовище для життєдіяльності людей. Абсолютна більшість одиниць базового рівня управління не мають достатнього економічного потенціалу для свого розвитку. Це не відповідає європейським тенденціям, відповідно до яких територіальні адміністративні утворення повинні мати достатній фінансово-економічний, інституційний та кадровий потенціал для забезпечення високого рівня надання суспільних послуг населенню та соціально-економічного розвитку.

Упродовж років незалежності проблема економічної спроможності територіальних громад, передусім сільських, загострювалась. З 1991 до 2014 року чисельність сільського населення в Україні зменшилася на 2,5 млн осіб, кількість сільських населених пунктів скоротилася на 348 одиниць. Водночас кількість сільських рад збільшилася на 1067 одиниць [3]. Станом на 1 жовтня 2015 р. в Україні налічувалося 458 міських, 783 селищних та 10278 сільських територіальних громад [4]. Чисельність населення 9478 сільських територіальних громад (92,2 % від їхньої загальної кількості) становила менше 3 тис. осіб. У 4809 сільських територіальних громадах (46,8 %) налічувалося менше 1 тис. осіб. У понад 1,1 тис. сільських громад (10,9 %) проживало менше 500 осіб, у більшості з них не утворено виконавчих органів сільських рад, немає бюджетних установ, комунальних підприємств тощо [5]. Можливості реалізації самоврядування у таких громадах обмежені. Дотаційність 5419 бюджетів місцевого самоврядування становила понад 70 %, 483 територіальні громади на 90 % утримувалися за рахунок коштів державного бюджету. За оцінками Всеукраїнської асоціації сільських та селищних рад, лише 5 % сільських громад можна вважати самодостатніми, здатними забезпечувати поступальний соціально-економічний розвиток своїх громад.

Законодавча норма про місцеве самоврядування як «гарантоване державою право та реальну здатність територіальної громади вирішувати питання місцевого значення» [6] не була реалізована на практиці. Натомість невизначеність економічних прав громад, зосередження економічних функцій в органах виконавчої влади, бюджетна централізація перешкоджали ефективному управлінню соціально-економічним розвитком на рівні територіальних громад.

У 2014 р. схвалено концептуальні засади [7], а з 2015 р. розпочалася практична реалізація реформи територіальної організації влади та місцевого самоврядування, спрямована на досягнення оптимального розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади, створення дієздатних територіальних громад, забезпечення доступності та якості надання публічних послуг населенню, формування нової моделі територіального управління на засадах децентралізації, субсидіарності, балансу загальнодержавних інтересів з інтересами населення регіонів та територіальних громад, повсюдності місцевого самоврядування, спроможності й самостійності територіальних громад щодо вирішення питань місцевого значення.

Метою статті є аналіз економічних аспектів формування спроможних територіальних громад у процесі реформи територіальної організації влади на засадах децентралізації.

Вивчення територіальних громад як суб'єктів економічних відносин вітчизняними науковцями розпочалося відносно недавно. Водночас у західній науці накопичено значний доробок у дослідженні громад (community) як первинних осередків суспільства, де виникають основні соціально-економічні відносини. Зокрема, слід згадати про дослідження здатності громад до самоорганізації та ефективного управління суспільними ресурсами лауреата Нобелівської премії з економіки Е. Остром [8, 9, 10]. Відзначимо методологічний підхід Ж. Гербера до розгляду територіальних громад як публічних корпорацій, що самоорганізовані, базуються на праві власності та регулюються чіткою публічною політикою [11].

У європейських країнах реформування територіальної організації влади, зміцнення фінансових засад та компетенції місцевого самоврядування стало дієвим механізмом стимулювання економічної активності, розробки ефективних стратегій регіонального та місцевого розвитку, підвищення якості послуг населенню. Це забезпечується, насамперед, завдяки реалізації принципу субсидіарності у розподілі повноважень між рівнями управління. Традиційно у центральних органів державної влади залишаються лише ті повноваження, які потрібні для вирішення загальнодержавних завдань (національна безпека, великі інфраструктурні проекти, розвиток науки тощо), тоді як всі завдання забезпечення життєдіяльності громад вирішуються безпосередньо на місцях. Це надає місцевим органам влади більшої фінансової незалежності і дозволяє ефективніше використовувати місцеві ресурси для стимулювання економічного розвитку. Саме такий підхід закладено у концептуальних засадах реформування територіальної організації влади в Україні.

У Конституції України (стаття 140) територіальна громада визначена як первинний суб'єкт місцевого самоврядування: «місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України». До повноважень територіальних громад, що реалізуються безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування, щодо управління матеріальними і фінансовими ресурсами, належать (стаття 143 Конституції України): управління майном, що є в комунальній власності; затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку і контроль за їх виконанням; затвердження бюджетів відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контроль за їх виконанням; встановлення місцевих податків і зборів відповідно до закону; утворення, реорганізація та ліквідація комунальних підприємств, організацій і установ, а також здійснення контролю за їх діяльністю [12]. Водночас слід констатувати декларативність низки економічних прав територіальних громад, коли вони зафіксовані у законодавчих актах без визначення чітких механізмів реалізації. Відтак неможливість реалізувати повною мірою економічні права територіальних громад перешкоджає досягненню ними економічної спроможності. територіальний громада бюджетний децентралізація

Поняття спроможності територіальної громади з'явилось у правовому полі України нещодавно, із започаткуванням процесу об'єднання територіальних громад. Спроможними вважають «територіальні громади сіл (селищ, міст), які в результаті добровільного об'єднання здатні самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання послуг, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здоров'я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці» [13]. Таким чином, поняття спроможності територіальної громади зведено до здатності надання на належному рівні послуг населенню. На нашу думку, такий підхід є необґрунтовано звуженим. Поняття спроможності має насамперед означати здатність на рівні територіальної громади задіяти механізми економічного розвитку на основі ефективного використання ресурсного потенціалу. А високий рівень послуг може слугувати критерієм ефективності управління територіальною громадою.

Базовою передумовою формування спроможності територіальної громади є наявність відповідного обсягу ресурсів (природних, економічних, фінансових, кадрових тощо), які за умови сприятливого інституційного середовища та ефективного управління забезпечать стійке економічне зростання та підвищення добробуту мешканців громади. Такого ресурсу не мають дрібні громади. Тому основним механізмом формування спроможних територіальних громад обрано механізм їхнього об'єднання. Реалізація процесу об'єднання регламентується положеннями Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» [14], який визначив принципи, основні умови, порядок об'єднання, форми державної підтримки добровільного об'єднання територіальних громад, тобто створив конкретний механізм добровільного об'єднання територіальних громад, якого раніше не існувало. Законом передбачена організаційна, інформаційна та фінансова підтримка об'єднаних громад. Остання передбачає надання об'єднаній територіальній громаді субвенцій на формування інфраструктури згідно з планом соціально-економічного розвитку такої територіальної громади у разі, якщо її межі повністю відповідають межам, визначеним перспективним планом формування територій громад регіону. Порядок розроблення та затвердження перспективних планів формування територій громад визначений Методикою формування спроможних територіальних громад [13]. Станом на початок січня 2016 р. перспективні плани об'єднання територій громад схвалено обласними радами та затверджено

Кабінетом Міністрів України для 23 областей (крім Закарпатської) [15].

У 2015 р. розпочався процес практичного створення об'єднаних територіальних громад, станом на грудень 2015 р. процес об'єднання ініціювали більше половини - 6 тис. 300 громад [16]. Фактично до проведення місцевих виборів 25 жовтня 2015 р. об'єдналися 793 територіальні громади, які створили 159 об'єднаних територіальних громад. У цих громадах вже обрано нові органи місцевого самоврядування, вони отримали нові повноваження та додаткові ресурси на їх виконання. З 1 січня 2016 р. об'єднані територіальні громади перейшли на прямі бюджетні розрахунки з Державним казначейством, оминаючи область та район.

Водночас вже зараз можна говорити про деякі проблемні питання. Майже третина з усіх об'єднаних територіальних громад (50 громад, або 31,4 %) мають чисельність населення менше 5 тис. осіб, а 4 з них - менше 2 тис. осіб. Незважаючи на те, що за своїми характеристиками такі новостворені громади не відрізняються від переважної більшості існуючих (необ'єднаних) громад, тобто є неспроможними, вони переведені на прямі міжбюджетні відносини з Державним бюджетом України. Створення значної частини об'єднаних територіальних громад відбулося без урахування вимог методики щодо спроможності. Це може стати прецедентом, коли існуючі громади об'єднуватимуться всупереч вимогам методики з метою отримання додаткових повноважень і ресурсів. Проте такі громади не в змозі забезпечити своїм мешканцям надання належної якості послуг, оскільки не мають відповідної інфраструктури, та активізувати економічні процеси. Ці прорахунки потрібно врахувати надалі, щоб досягти визначених цілей та уникнути дискредитації реформи.

Додаткові можливості для підвищення спроможності територіальних громад створює запроваджений у 2015 р. механізм співробітництва територіальних громад [17] , що передбачає можливість об'єднання їхніх фінансових та матеріальних ресурсів для вирішення спільних соціально-економічних проблем, реалізації інвестиційних проектів, створення інфраструктури тощо. Реалізація проектів співробітництва дасть можливість окреслити точки дотику між окремими територіальними громадами, їхню потенційну здатність до об'єднання. Фінансова підтримка проектів співробітництва територіальних громад забезпечується як державою, так і за рахунок коштів закордонних донорів у рамках фінансування програм сприяння місцевому розвитку.

Економічні повноваження територіальних громад мають забезпечуватися відповідними фінансовими і матеріальними ресурсами. Згідно з законодавством, матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад [18].

Більшість територіальних громад України (насамперед сільських) нині позбавлені значної частини ресурсів, які повинні бути основою їхнього розвитку. Передусім це стосується земельних ресурсів. Зокрема, за територіальним громадами (місцевими радами) закріплені переважно землі в межах населених пунктів. Натомість землі сільськогосподарського призначення переважно перебувають у державній власності і мають статус «землі за межами населеного пункту», цими землями розпоряджаються органи державної виконавчої влади. Фактично сільські, селищні, міські ради реалізують свої повноваження із земельних питань приблизно на 12,4 % території України [19]. У результаті органи місцевого самоврядування позбавлені можливості ефективно планувати розвиток територій, громада - обстоювати власні інтереси у процесі прийняття рішень про використання земельних ресурсів [20]. Таким чином, в Україні порушено базовий для демократичної держави принцип повсюдності місцевого самоврядування.

Інституційні передумови для реформування земельних відносин залишаються несприятливими. Досі не зроблено дієвих кроків для інвентаризації та обліку земель, відомості у державному земельному кадастрі є неповними і не містять інформації про понад 50 % земель України.

Внаслідок постійного реформування, встановлення плати за внесення інформації до кадастрової карти України, зміни структури державного реєстратора прав власності на землю інформація про статус і власників більшості земель не зафіксована, публічна кадастрова карта України не визначає навіть типу власності (державна, приватна, комунальна) для більшості земельних ділянок України [21]. Така ситуація зумовлює рейдерство, зловживання та корупцію у сфері землекористування. За даними дослідження «Рівень сприйняття корупції бізнесом», яке проводилось у серпні-жовтні 2015 р., Державне агентство земельних ресурсів України посіло третє місце після Податкової та Митної служб у рейтингу найбільш корумпованих органів влади в Україні [22]. Незважаючи на задекларовані ініціативи Уряду України передати у власність територіальних громад землі за межами населених пунктів, нині відсутні механізми реалізації цього завдання, відчутних кроків у цьому напрямі впродовж 2015 р. не зроблено.

Так само проблемною є ситуація з реалізацією права власності територіальних громад на комунальне майно. В Україні немає публічних реєстрів об'єктів комунальної власності, які належать окремим громадам, для більшості поселень досі не визначені їхні територіальні межі, не забезпечено реалізацію механізму правонаступництва на об'єкти комунальної власності. Така ситуація разом із відсутністю дієвих механізмів контролю за діяльністю місцевих органів влади з боку територіальних громад зумовлює нераціональне використання комунального майна, неефективну господарську діяльність місцевих рад, рейдерство, незаконне відчуження об'єктів комунальної власності.

На відміну від ситуації із земельними ресурсами та комунальним майном, у 2015 р. зроблено важливі кроки в напрямі бюджетної децентралізації. Внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин [23], до Податкового кодексу України та деяких законів щодо податкової реформи [24] та запровадження норм цих законів у практику бюджетування в 2015 р. вже дало змогу збільшити фінансовий ресурс місцевих бюджетів. Відбулися суттєві зміни у міжбюджетних відносинах та наповненні місцевих бюджетів за рахунок перерозподілу джерел податкових надходжень між різними рівнями бюджетної системи. Завдяки проведеній бюджетній децентралізації у 2015 р. до загального фонду місцевих бюджетів (без урахування трансфертів) надійшло 99,8 млрд грн, що забезпечило приріст надходжень порівняно з попереднім роком (без урахування територій, що непідконтрольні українській владі) у 29,6 млрд грн, або 42,1 % [25].

У 2016 р. збережено позитивні здобутки щодо бюджетної децентралізації, а також створено нові фінансові можливості для об'єднаних територіальних громад. Зокрема, внесені зміни до Бюджетного кодексу України щодо особливостей формування та виконання бюджетів об'єднаних територіальних громад [26], зарахування до місцевих бюджетів окремих адміністративних зборів та плати за надання адміністративних послуг. Змінами до Податкового кодексу України розширено повноваження об'єднаних громад зі встановлення місцевих податків і зборів, надання податкових пільг.

У Державному бюджеті на 2016 рік передбачено фінансування із загального фонду субвенції місцевим бюджетам на формування інфраструктури об'єднаних територіальних громад у розмірі 1 млрд грн. Ці кошти будуть спрямовані на підтримку об'єднаних територіальних громад, розвиток інфраструктури та адміністративних центрів у громадах. Додатково передбачено 1,94 млрд грн субвенції місцевим бюджетам на соціально-економічний розвиток окремих територій та 0,95 млрд грн коштів для капітальних видатків за програмою «Підтримка державних та регіональних інвестиційних проектів», 3 млрд грн передбачено для Державного фонду регіонального розвитку [27].

Подальші кроки щодо зміцнення матеріально-фінансової бази територіальних громад лежать у площині аналізу результатів, виявлення і розв'язання проблемних питань бюджетної децентралізації з метою зміцнення фінансового ресурсу громад, формування законодавчого забезпечення реформування у сферах земельних відносин та управління комунальним майном. Важливим напрямом активізації економічної активності та наповнення місцевих бюджетів є опрацювання питання впливу органів місцевого самоврядування на використання інших видів природних ресурсів на території громади (мінеральних, лісових, водних тощо) та спрямування частини платежів за експлуатацію цих ресурсів до місцевих бюджетів.

Висновки

Реформування територіальної організації влади - одна з фундаментальних реформ, результатом якої має стати кардинальна зміна засадничих принципів управління суспільним розвитком. її успіх стане важливою передумовою вирішення інших системних проблем суспільно-політичного та соціально-економічного розвитку українського суспільства.

Впродовж 2014-2015 рр. зроблено суттєві кроки із реформування територіальної організації влади, насамперед у питаннях розвитку місцевого самоврядування, створення спроможних територіальних громад, фіскальної децентралізації. Надалі для вирішення проблемних питань, що виникли у процесі реформування територіальних громад, необхідне удосконалення його інституційного та правового забезпечення, формування системи організаційних та фінансово-економічних механізмів, спрямованих на становлення і розвиток самодостатніх територіальних громад. Серед першочергових необхідно вирішити наступні завдання:

• підготувати й прийняти нову редакцію Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», унормувавши надання місцевим радам права формування власних виконавчих органів, розподіл повноважень між державними органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування на засадах субсидіарності, зміцнення ресурсної бази місцевого самоврядування;

• прискорити доопрацювання перспективних планів формування територій громад, які зможуть реалізувати в повному обсязі функції з надання високоякісних послуг населенню у життєво важливих сферах, для кожного регіону на основі положень Методики формування спроможних територіальних громад;

• для забезпечення повсюдності місцевого самоврядування законодавчо врегулювати питання передачі у комунальну власність земель державної власності, розташованих за межами населених пунктів, крім тих, на яких розташовані об'єкти державної власності;

• провести інвентаризацію та створити відкриті реєстри об'єктів комунальної власності територіальних громад, посилити персональну відповідальність посадових осіб місцевих органів влади за забезпечення ефективного використання комунального майна, посилити контроль за передачею у користування та відчуженням комунального майна;

• внести зміни до законодавства, що регулює питання планувальної документації територій, щодо стратегічних документів (планів) розвитку об'єднаних територіальних громад, зокрема щодо процедури їхнього розроблення й затвердження, структури документа тощо;

• врегулювати питання можливості взяття органами самоврядування об'єднаних територіальних громад довгострокових бюджетних зобов'язань за проектами державно-приватного партнерства, пов'язаних із розбудовою, відновленням та модернізацією інфраструктури;

• впровадити інтегровану інформаційно-аналітичну систему «Прозорий бюджет» з метою забезпечення доступності інформації про рух коштів на казначейських рахунках об'єднаних територіальних громад. Це дасть можливість забезпечити прозорість бюджетних процесів та громадський контроль за діяльністю місцевих органів влади;

сприяти залученню коштів міжнародних партнерів та неурядових організацій для підтримки проектів місцевого розвитку, у тому числі проектів розвитку інфраструктури об'єднаних територіальних громад.

Список використаних джерел

1. Про Стратегію сталого розвитку «Україна-2020» : Указ Президента України від 12.01.2015 р. № 5/2015 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon5.rada.gov.ua/laws/ show/5/2015//

2. Про затвердження Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року : постанова Кабінету Міністрів України від 06.08.2014 р. № 385 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/385-2014-%D0%BF

3. Про схвалення Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні : розпорядження Кабінету Міністрів України від 01.04.20l4 р. № 333-р [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/333-2014-%D1%80

4. Адміністративно-територіальний устрій України (станом на 01.10.2015 р.) [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://static.rada.gov.ua/zakon/new/NEWSAIT/ADM/zmist.html

5. Презентація законопроектів щодо об'єднання та співробітництва територіальних громад [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.minregion.gov.ua/attachments/content- attachments/3562/Obednannya_spivrobitnuctvo. pdf

6. Про місцеве самоврядування в Україні : закон України від 21.05.1997 р. № 280/97-ВР; поточна редакція від 01.03.2016 р.; стаття 2 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon0.rada. gov.ua/laws/show/280/97-%D0%B2%D1%80/page1.Лосєв І. Морська політика і невблаганна географія / І. Лосєв // Морська держава [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://fleet.sebastopol.ua/morskaya_derjava/2003_4/morska_ politika_i_nevblaganna_geografija/printable/

7. Parry Ch. Super Highway: Sea Power in the 21th Century / Ch. Parry. - London : Elliott and Thomson, 2014. - 344 p.

8. SandersD. Maritime Power in the Black Sea / D. Sanders. - Farnham : Ashgate Publ. Ltd., 2014. - 247 p.

9. Karakitsos E. Maritime Economics: A Macroeconomic Approach / E. Karakitsos, L. Varnavides. - L. : Palgrave Macmillan, 2014. - 371 p.

10. Paine L. Sea and Civilization. A Maritime History of the World / L. Paine. - L. : Atlantic Book, 2015. - 784 p.

Размещено на Allbest.ru