Зарубіжний досвід пенсійних реформ: уроки та висновки для України

АНОТАЦІЯ

У статті обґрунтовано доцільність використання зарубіжного досвіду при реформуванні вітчизняної пенсійної системи. Розкрито базові підходи до побудови пенсійних систем, охарактеризовані їх переваги і недоліки. Виділено основні риси пенсійних систем зарубіжних країн. Указано на проблеми впровадження накопичувальної складової пенсійної системи в інших країнах. Сформульовано висновки щодо основних векторів використання зарубіжного досвіду при реформуванні пенсійної системи в Україні.

Ключові слова: пенсійна система, пенсійне страхування, зарубіжний досвід, страхові внески, пенсійний вік.

АННОТАЦИЯ

В статье обоснована целесообразность использования зарубежного опыта при реформировании отечественной пенсионной системы. Раскрыты базовые подходы к построению пенсионных систем, охарактеризованы их достоинства и недостатки. Выделены основные черты пенсионных систем зарубежных стран. Указано на проблемы внедрения накопительной составляющей пенсионной системы в других странах. Сформулированы выводы относительно основных векторов использования зарубежного опыта при реформировании пенсионной системы в Украине.

Ключевые слова: пенсионная система, пенсионное страхование, зарубежный опыт, страховые взносы, пенсионный возраст.

ANNOTATION

The expediency using of foreign experience in the reforming of national pension system are provided. Disclosed basic approaches to the construction of the pension systems, described their advantages and disadvantages. The basic features of pension systems of foreign countries are exposed. The problems of implementation funded component of the pension system in other countries are specified. The conclusions for the main vectors of using international experience in reforming the pension system in Ukraine are formulated.

Keywords: pension system, pension insurance, international experience, insurance premiums, retirement age.

Постановка проблеми. Одним із найбільших викликів сучасного етапу державотворення в Україні є реформа пенсійної системи. Необхідність її проведення продиктована деструктивним впливом, який діюча солідарна пенсійна система справляє на економіку, її нездатністю забезпечити гідний рівень матеріального забезпечення літніх людей. В умовах погіршення демографічної ситуації та стійкої тенденції старіння населення, навіть при збереженні вкрайнизьких стандартів пенсійного забезпечення громадян, пенсійна система України перебуває у перманентній фінансовій кризі, постійно балансуючи на грані втрати платоспроможності. Значною мірою нівельовані страхові принципи її функціонування, оскільки в 2016 р. понад половину (у 2014 р. -- 1/4, у 2015 р. -- 1/3) сукупного обсягу ресурсів пенсійної системи складуть не страхові платежі, а трансферти з державного бюджету. Постійне зростання їхніх обсягів (у 2014 р. -- 64,6 млрд. грн., у 2015 р. -- 94,8 млрд. грн., у 2016 р. -- 144,9 млрд. грн.) загрожує розбалансуванням усієї системи державних фінансів. Водночас надмірне фіскальне навантаження на фонд оплати праці є одним з головних чинників, які провокують зростання тіньової зайнятості й ухилення від сплати страхових внесків. накопичувальний пенсійний держава

Проблеми, з якими стикається сьогодні вітчизняна пенсійна система, характерні для інших країн. Багато з них свого часу провели кардинальні пенсійні реформи, обумовлені необхідністю зниження дефіциту коштів на виплату пенсій, забезпеченням стійкості пенсійних систем, а також урахування демографічних змін. Вивчення зарубіжного досвіду проведення пенсійної реформи є актуальним і дасть можливість уникнути помилок та негативних наслідків при реформуванні пенсійної системи України.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Питання реформування вітчизняної пенсійної системи та врахування при цьому досвіду зарубіжних країн нині перебувають на вістрі наукових дискусій. Серед вітчизняних учених, чиї праці присвячені цій проблематиці, слід відзначити І. Сазонець [1], І. Гнибіденко [2], В. Рудика [3], В. Зеленка [4], Р. Пічкурова [5], В. Скуратівського [6] та ін. У роботах науковців розкрито передумови та основні етапи проведення пенсійних реформ у зарубіжних країнах, які різняться за рівнем економічного розвитку, моделлю соціальної держави, менталітетом населення та ін.

Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми. Незважаючи на наявність багатьох публікацій із проблематики реформування пенсійних систем, залишаються відкритими та потребують більш глибокого науково- теоретичного обґрунтування питання розподілу фіскального навантаження зі сплати страхових внесків, упровадження другого рівня пенсійного страхування, підвищення пенсійного віку тощо. Враховуючи вагомий суспільний резонанс пенсійної реформи, яка триває вже 12 років, можливі негативні економічні та соціальні наслідки від її реалізації, узагальнення накопиченого в інших країнах досвіду з трансформації пенсійних систем дасть можливість більш виважено підійти до впровадження змін у вітчизняній системі пенсійного страхування.

Мета статті полягає в узагальненні зарубіжного досвіду реформування систем пенсійного забезпечення, виявленні основних тенденцій цього процесу в інших країнах та обґрунтуванні на цій основі рекомендацій щодо подальшого реформування пенсійної системи в Україні.

Виклад основного матеріалу дослідження. Пенсійні системи зарубіжних країн пройшли тривалий період еволюції до набуття ними свого сучасного вигляду. Впродовж багатьох століть джерелом матеріального забезпечення літніх людей були кошти їхніх родин. Із початком епохи індустріалізації та масованої урбанізації патріархальні зв'язки між поколіннями послабились, унаслідок чого такий підхід до забезпечення громадян у старості втратив дієвість. Це вимагало пошуку альтернативних способів матеріального забезпечення працюючих у старості, якими стали товариства взаємодопомоги і фонди взаємної підтримки працюючих. Головним принципом функціонування цих інституцій було акумулювання коштів за рахунок здійснених робітниками внесків та їх спрямування на надання допомоги при реалізації соціальних ризиків (травма, каліцтво, втрата годувальника, зниження працездатності з віком). Найбільшим недоліком такого механізму забезпечення літніх людей було те, що він охоплював незначну частину працюючих, а фінансовий стан фондів взаємодопомоги через відсутність фахового управління був украй нестійким [7, с. 1152]. Таким чином, існувала потреба в пошуку альтернативних методів матеріального забезпечення непрацездатних, які б давали можливість охопити різними формами підтримки більш широке коло осіб. Гостро постало питання активізації участі держави в процесі забезпечення добробуту людей літнього віку. Внаслідок цього наприкінці ХІХ -- початку ХХ ст. у низці країн Європи було впроваджено загальнодержавні системи пенсійного страхування.

У сучасних умовах у світовій практиці виділяють три способи пенсійного забезпечення громадян: самостійне накопичення коштів;

державне забезпечення (за рахунок податкових надходжень); страхування (державне і приватне). Перший спосіб пенсійного забезпечення передбачає заощадження працюючими громадянами частини власних доходів, накопичення ресурсів для їхнього подальшого використання після відходу від активної зайнятості. У другому випадку держава гарантує мінімальну величину пенсійної виплати для всіх громадян незалежно від розміру їхньої зарплати чи обсягу сплачених страхових внесків. Значна частина потреби в коштах на такі виплати покривається за рахунок загальних податкових надходжень. Натомість страховий механізм пенсійного забезпечення передбачає чітку залежність між розмірами майбутньої пенсії та обсягом сплачених страхових внесків.

Сучасні системи пенсійного забезпечення, які функціонують у світовій практиці, суттєво різняться за принципами побудови, організаційними засадами функціонування; рівнем охоплення населення; правилами, що регламентують пенсійні внески та їхні виплати, тощо. Пенсійна система країни формується під впливом цілого комплексу чинників і залежить від рівня розвитку і стабільності економічної системи, менталітету населення, традицій, ступеня організованості найманих працівників тощо. При цьому відбувається перманентний процес трансформації національних пенсійних систем та їхньої адаптації до нових реалій соціально- економічного розвитку та змін у демографічних процесах. Незважаючи на те що, за оцінками спеціалістів, нині у світі функціонує близько 270 модифікацій пенсійної системи, у цілому прийнято виділяти два базових підходи до її функціонування:

— солідарний (pay-as you-go), який передбачає здійснення працівниками внесків до пенсійного фонду, за рахунок чого виплачуються пенсії нинішнім пенсіонерам. Солідарні (розподільчі) пенсійні системи володіють вагомими перевагами, а саме: немає необхідності накопичувати кошти, а пенсійні виплати можна розпочати без відтермінування; розміри пенсійних виплат не залежать від результату функціонування фінансового ринку та ефективності інвестиційної діяльності страховика; забезпечення соціальної справедливості та соціального захисту за рахунок перерозподілу доходів між верствами населення. Втім, головним недоліком солідарної моделі пенсійного страхування є її висока залежність від демографічних чинників та ситуації на ринку праці. В умовах скорочення чисельності зайнятості й збільшення кількості пенсіонерів підвищується ризик неспроможності цієї моделі пенсійного страхування забезпечити належне матеріальне забезпечення працюючих у старості;

— накопичувальний (funded), за яким кожен учасник системи відраховує певну суму з власного доходу на індивідуальний накопичувальний рахунок. Ці заощадження послідовно капіталізуються за рахунок інвестування, внаслідок чого формується ресурс, з якого виплачуєтьсяпенсія працівнику після завершення його трудової діяльності. Таким чином, головною перевагою накопичувальних пенсійних систем є те, що поряд із вирішенням головного завдання -- забезпечення громадян у старості, вони виступають механізмом мобілізації інвестицій в економіку країни та стимулювання економічного розвитку.

Проте недоліком накопичувальної пенсійної системи є її низька мобільність, оскільки управлінські рішення щодо коригування ставок і порядку сплати страхових внесків практично не впливають на розміри пенсій нинішніх пенсіонерів і виявляють свою ефективність у майбутньому. Також накопичувальна складова пенсійної системи має високу вартість упровадження, яка з урахуванням необхідності компенсації нинішньому поколінню пенсіонерів може сягати до 60% ВВП [8, с. 139].

Накопичувальна модель пенсійного страхування передбачає два способи формування внесків і виплат: пенсійний план із фіксованими розмірами виплат та план із фіксованим розміром внесків. Перша модель передбачає зобов'язання виплачувати людям пенсію у наперед визначеному розмірі, який залежить від рівня заробітної плати та трудового (страхового) стажу. Пенсійні виплати можуть індексуватися залежно від змін у вартості життя. Друга модифікація пенсійного плану передбачає відрахування на користь страхувальника фіксованого розміру страхових внесків із доходу працюючого. У цьому випадку розмірпенсійної виплати залежить від обсягу накопичень та ефективності інвестиційної діяльності страхувальника. Нині у світовій практиці накопичувальні пенсійні системи, які передбачають фіксовані розміри страхових внесків, набувають усе більшого поширення і впроваджені в Австралії, Чилі, Канаді та низці інших країн.

Із другої половини ХХ ст. у світі крім солідарної та накопичувальної систем обов'язкового державного пенсійного страхування активно розвивається додаткове пенсійне страхування у двох варіантах:

— у першому -- працівник самостійно страхується в недержавному пенсійному фонді та сплачує внески до фонду із своїх особистих доходів;

— у другому -- працівник страхується на підприємстві, а внески до пенсійного фонду на користь працівників сплачує роботодавець у відповідних відсотках від зарплати працівників та свого доходу [9, с. 20].

Як показує практика, пенсійне самострахування є менш ефективним, оскільки працівники нерідко з тих чи інших причин зменшують чи взагалі припиняють сплату страхових внесків, унаслідок чого страховий фонд формується в недостатньому обсязі. Через це все більшого поширення набуває додаткове корпоративне пенсійне страхування. Зауважимо, що в більшості країн додаткове пенсійне страхування має добровільний характер, але держава різними способами намагається стимулювати громадян до участі в ньому. Внаслідок цього в розвинутих країнах Європи додатковим пенсійним страхуванням охоплено від половини до трьох чвертей загальної чисельності працюючих. Деякі країни, наприклад Франція, надають корпоративному пенсійному страхуванню обов'язкового характеру, залишаючи добровільним лише вибір страховика.

У сучасних умовах ні солідарна, ні накопичувальна пенсійні системи в «чистому» вигляді у світовій практиці не зустрічаються. Як правило, у кожній країні формується власна модель, яка передбачає поєднання як солідарних, так і накопичувальних принципів формування і використання ресурсів пенсійного страхування. Так, у багатьох країнах Європи основу сучасної пенсійної системи формує солідарна складова. Однак усе більше країн, ураховуючи ускладнення демографічної ситуації та деструктивний вплив солідарної системи на економіку, намагаються впроваджувати елементи накопичувальної системи і стимулювати розвиток недержавного пенсійного страхування. Внаслідок цього у світовій практиці сформувалася певна типова структура сучасної пенсійної системи, яка передбачає поєднання трьох складових: обов'язкової солідарної підсистеми, обов'язкової накопичувальної підсистеми і добровільного страхування пенсій. Провідна ідея побудови трирівневої пенсійної системи полягає в розподілі ризиків між її складовими, пов'язаними зі змінами в демографічній ситуації і з коливаннями в економіці і на ринку капіталів. Це дає змогу зробити пенсійну систему більш фінансово збалансованою та стійкою [10, с. 190].

Рис. 1. Складові пенсійних систем окремих країн ЄС [11]

Дослідивши пенсійні системи розвинутих зарубіжних країн, можемо виділити такі основні їх риси:

— співіснування обов'язкової і добровільної складових пенсійних систем, які взаємодоповнюють одна одну і дають можливість забезпечити належний рівень матеріального добробуту громадян після виходу на пенсію (рис. 1);

— сприяння розвитку недержавних пенсійних фондів зі збереженням жорсткого контролю їхньої діяльності з боку держави. В окремих випадках уряд здійснює управління ресурсами накопичувальної системи пенсійного страхування через спеціально уповноважену установу;

— певний паритет у розподілі фіскального навантаження зі сплати внесків на пенсійне страхування між роботодавцем і працюючим, а також значний ступінь диференціації розміру страхових внесків у розрізі окремих країн. Якщо до внесення змін у фіскальне законодавство в Україні співвідношення внеску роботодавця до внеску найманого працівника у сплаті страхових внесків становило 91 : 9, а з 2016 р. -- 100 : 0, то середнє таке співвідношення для країн ЄС становить 2 : 1 (табл. 1). Можна також зауважити, що високий тариф страхових внесків більш характерний для країн, що розвиваються (Індія, Китай, Бразилія, Аргентина), та окремих розвинутих країн, тоді як більшість провідних за ступенем економічного розвитку держав (США, Канада, Австралія, Японія, Люксембург, Німеччина, Франція та ін.) утримують ставку внесків на пенсійне страхування (з урахуванням внесків до недержавних пенсійних фондів) на рівні, нижчому за вітчизняний;

Таблиця 1 Тарифи внесків на пенсійне страхування в деяких країнах світу в 2012--2014 рр.¹