Развитие механизма управления повышением эффективности системы общего образования (на примере Красноярского края)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Развитие механизма управления повышением эффективности системы общего образования (на примере Красноярского края)

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Рынок образовательных услуг в значительной степени формируется под влиянием социально-экономических условий региона, в котором расположены соответствующие образовательные учреждения. В то же время рынок образовательных услуг является одной из важнейших составляющих региональной социально-экономической системы.

Особое значение образования обусловлено его местом в общественной жизни, значимостью в социально-экономическом, научном прогрессе в целом и в открывающихся индивидуальных возможностях любого индивидуума, познающего, приобретающего знания, умения и навыки. Каждый этап эволюции общества связан и определяет особенности образовательного процесса. Естественно, что нынешний - особый по глубине и значению период экономических, политических преобразований, всего общественного уклада жизни, создает условия для формирования новых общественных связей и отношений, приспособления или создания новых образовательных систем и институтов.

За последнее время произошло определенное обогащение объективных возможностей систем управления образованием, благодаря повышению уровня самостоятельности, автономности субъектов управления (что особенно заметно на уровне образовательных учреждений); высвобождению творческого потенциала, инновационной созидательной энергии работников образования, в том числе - управленцев; развитию плюрализма, многообразия, гласности, свободы слова, преодолению синдрома «наказуемости инициативы», росту престижа инновационной, исследовательской, поисковой деятельности.

Многие из названных источников роста функциональных возможностей систем управления образованием выступают в качестве серьезных предпосылок обновления, модернизации этих систем.

Красноярский край, являясь крупным промышленным регионом, состоит более чем из 60 городских округов и муниципальных районов, которые характеризуются неравномерностью социально-экономического развития. В настоящее время проблема дифференциации уровня жизни территорий края становится особенно острой. В этих условиях, при наличии значимой асимметрии в социально-экономическом развитии муниципальных образований, влияние геополитических факторов усиливается и становится дифференцированным. В связи с этим возникает задача выравнивания условий и доступности образования и принятия в этих целях эффективных управленческих решений. Этому должен способствовать механизм повышения эффективности образования, разработанный в рамках общих направлений и перспектив развития системы образования в Российской Федерации с учетом особенностей формирования территориального рынка образовательных услуг. В связи с этим, тема данного диссертационного исследования является чрезвычайно актуальной.

Целью исследования является развитие и совершенствование механизма управления эффективностью системы общего образования на примере Красноярского края.

Для достижения указанной цели были поставлены и решены следующие задачи:

- показаны особенности системы образования на современном этапе и охарактеризованы подходы к управлению эффективностью образовательных услуг;

- проанализированы текущее состояние и перспективы развития рынка образовательных услуг в России и за рубежом, а также выявлены факторы, влияющие на формирование территориального рынка образовательных услуг;

- показаны достоинства и недостатки существующих подходов к оценке эффективности образовательных услуг;

- предложены подходы к оценке и мониторингу результативности и эффективности деятельности образовательных учреждений;

- разработана методика многомерной типологизации в системе образовательных учреждений региона;

- показаны проблемы и проанализированы факторы эффективности общего образования в Красноярском крае;

- проведена апробация предложенного методического подхода в целях оценки эффективности системы образования Красноярского края;

- предложена схема принятия управленческих и финансовых решений в целях повышения эффективности и качества образования края.

Предметом исследования выступает совокупность теоретических, методических и практических вопросов, определяющих механизм управления повышением эффективности системы образования в регионе.

Объектом исследования является система полного общего образования Красноярского края.

Теоретическую основу исследования составили работы российских и зарубежных авторов в области управления и финансирования системы образования, методики оценки результативности деятельности образовательных учреждений, структуры и проблем информационной составляющей оценки эффективности образовательной услуги, многомерной типологизации и кластерной теории, законодательные и нормативные акты. Теоретические выводы и предложения, сформулированные в диссертационной работе, являются продолжением и основаны на разработках следующих специалистов:

1) в области управления развитием образования: Г.А. Балыхина, А.Б. Вифлеемского, О.М. Горелика, О.В. Заборовской, Д.А. Новикова, А.Н. Тихонова и др.;

2) в области финансирования и бюджетирования, ориентированного на результат: С.А. Белякова, И.В. Ишиной, Ю.С. Масленниковой, О.П. Овчинниковой, В.Ю. Чигирева, Н.И. Яшиной и др.;

3) в области исследований неравномерности развития территорий и теории кластерного анализа: Б.Я. Гершковича, О.В. Иншакова, Н.Н. Киселевой, О.Н. Дорошенко, И.С. Феровой, А.Д. Шеремета и др.

В качестве информационной базы исследования использовались данные статистической отчетности, аналитических обзоров рейтинговых агентств. Достоверность и обоснованность полученных результатов базируется на использовании общенаучных методов (наблюдения, группировки, дедукции, сравнения, анализа, синтеза, абстрагирования, систематизации) как в теоретической, так и в практической частях диссертационной работы.

Недостаточность разработки данной проблемы приводит к ограничениям реальных возможностей систем управления образованием. Это в настоящее время, прежде всего, связано с:

- непригодностью в новых социально-экономических условиях прежних, привычных стилей и стереотипов управленческой деятельности;

- традиционно сложившейся концентрацией основных усилий аппарата управления на обеспечение текущего функционирования системы образования, затрудняющей и замедляющей переориентацию управления на приоритеты перспективного развития образования;

- несовершенством нормативно-правовой базы в сфере образования, несогласованностью различных правовых актов между собой, что вынуждает органы управления образованием на местах в инициативном порядке и зачастую только на основе здравого смысла заниматься разработкой собственных временных документов, идти путем проб и ошибок;

- неразработанностью механизмов реализации принятых государственных решений в сфере образования;

- нерешенностью вопросов заработной платы и социальной защиты управленческих кадров образования, повышения их профессионализма, обеспечения большей престижности и привлекательности управленческой деятельности в отрасли.

Научные положения, выносимые на защиту.

1. Современный этап развития характеризуется ростом числа новых участников образовательного рынка, начинают складываться образовательные сети, меняются методологические подходы к организации образовательной деятельности и управлению финансовыми ресурсами. В этой связи перед системой российского образования встают две группы новых задач. Одна из них обусловлена необходимостью обеспечения мониторинга и качества процесса обучения. Вторая - повышением эффективности управления финансовыми ресурсами образовательных учреждений в рамках текущего и среднесрочного планирования.

2. В условиях асимметрии социально-экономического развития муниципальных образований региона, одним из элементов, характеризующих данную систему и требующим особого внимания при постановке целей выравнивания уровня жизни населения, становится система образования. При этом рынок образовательных услуг является одной из важнейших составляющих региональной социально-экономической системы.

3. Подход к оценке развития системы образования в регионе базируется на необходимости учета определенных факторов, влияющих на формирование территориального рынка образовательных услуг. К таким факторам относятся геополитические факторы. В связи с этим возникает задача выравнивания условий и доступности образования и принятия в этих целях эффективных управленческих решений.

4. Разработка методического аппарата и построение информационной модели оценки эффективности образовательной услуги позволит проводить своевременный комплексный анализ, что в свою очередь даст возможность принятия управленческих решений в целях преодоления дифференциации в доступности и результативности образовательного процесса в муниципальных образованиях региона. Основными методологическими принципами такого подхода являются: системность, детализация, идентификация подсистем, учет динамики развития, пространственная структура, количественная измеримость, устойчивость.

5. Модель внедрения методического подхода к определению результативности и эффективности деятельности образовательных учреждений предполагает многомерную типологизацию, которая основана на отнесении образовательного учреждения к той или иной группе или кластеру. В основе кластеризации находятся критерии «процесс» и «результат»

6. Механизм принятия управленческих решений по повышению эффективности и качества образования детализируется в зависимости от позиционирования образовательного учреждения в системе кластеров.

Научная новизна работы. Автором получены следующие результаты, определяющие научную новизну диссертации.

1. Выявлены и классифицированы факторы и барьеры, влияющие на формирование территориального рынка образовательных услуг. К факторам отнесены следующие геополитические особенности региона: природно-географические, социально-географические, социально-экономические, социально-демографические, социально-политические, историко-культурологические. В качестве барьеров следует отметить мотивационные, информационные и институциональные.

2. Предложен методологический подход к оценке, анализу и мониторингу эффективности и качества образования в регионе, включающий многоуровневую схему оценки уровня развития образования.

3. Разработана методика оценки результативности и эффективности деятельности образовательного учреждения, основанная на категориях: «процесс», «результат», и «эффект», позволяющих учитывать не только существующую ситуацию, но и перспективы развития.

4. Предложена информационная модель оценки качества образовательной услуги, позволяющая позиционировать учреждение с точки зрения кластерной теории в трехмерном пространстве.

5. Разработана схема принятия управленческих и финансовых решений по результатам оценки деятельности образовательных учреждений.

Практическая значимость исследования состоит в разработке комплекса методов по оценке эффективности и качества образования в регионе. Комплекс указанных методов может использоваться для повышения эффективности принимаемых управленческих решений на различных уровнях, мониторинга предоставляемой образовательной услуги хозяйствующим субъектом.

Разработанные автором схемы оценки, методики и алгоритмы использованы Администрацией Красноярского края при разработке программ развития муниципальных образований и региона в целом.

Материалы исследования в настоящее время используются в учебном процессе на экономическом факультете Института экономики, управления и природопользования Сибирского федерального университета (СФУ) при преподавании дисциплин «Теория управления», «Основы принятия решений», «Бюджетирование», «Социально-экономическая статистика»

Апробация и внедрение результатов диссертационной работы.

Основные положения диссертации докладывались и обсуждались на 2 межрегиональных научно-практических конференциях в 2008-2009 годах в Москве и Красноярске.

Всего по результатам диссертации автором опубликовано 5 печатных работ общим объемом 30,25 п.л. (в т.ч. 7,7 - п.л. авторских), в т.ч. 2 статьи в издании, аннотируемом ВАК: «Журнал Сибирского федерального университета». Материалы исследования используются в учебном процессе (справка об использовании результатов диссертационного исследования от 2.09.09). Также результаты внедрены в практику разработки социальных и социально-экономических программ развития Красноярского края (акт о внедрении от 17.06.09).

Содержание работы соответствует пунктам 1.16 «Развитие механизмов и методов принятия управленческих решений», 1.22 «Эффективность и качество управления организацией», 1.23 «Оценка управления экономическими системами» специальности 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством», специализация «Теория управления экономическими системами».

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и приложений. Основное содержание работы изложено на 170 страницах, включает 24 таблицы, 5 рисунков и 8 приложений.

Основное содержание работы

образование рынок управление

В первой главе диссертационного исследования рассмотрены особенности управления системой образования на современном этапе. Показано, что рынок образовательных услуг является одной из важнейших составляющих региональной социально-экономической системы.

Особое значение образования обусловлено его местом в общественной жизни, значимостью в социально-экономическом, научном прогрессе в целом и в открывающихся индивидуальных возможностях любого индивидуума, познающего, приобретающего знания, умения и навыки. Каждый этап эволюции общества связан и определяет особенности образовательного процесса. Естественно, что нынешний - особый по глубине и значению период экономических, политических преобразований, всего общественного уклада жизни, создает условия для формирования новых общественных связей и отношений, приспособления или создания новых образовательных систем и институтов.

В рамках Федеральной целевой программы совершенствования образования особое значение приобретает инновационное развитие. Инновационное развитие образования опирается на специально разработанные принципы, на основе которых в образовании должны произойти системные изменения, обеспечивающие его доступность, качество, непрерывность и инвестиционную привлекательность.

Инновационное развитие образования основывается на следующих принципах: принцип опережающего развития образования, принцип проектирования инновационного развития, принцип открытости образования и общественного участия, принцип непрерывности образования, принцип стратегического инвестирования, принцип инновационности образовательной среды.

Был проведен анализ российского и зарубежного опыта реформирования системы образования и перспектив модернизации образования в целом и предложена следующая принципиальная схема стратегического планирования развития регионального образования, которая, на наш взгляд, должна включать пять содержательных блоков.

Первый блок задач (прогнозно-аналитический) связан с анализом текущего положения в регионе, позволяющим дать объективную оценку развитию образования, определить позитивные и негативные тенденции развития, выявить узкие места и точки роста, конструктивные и деструктивные эффекты предшествующих управляющих воздействий и других аспектов, которые послужат базой обоснования и выработки конструктивных предложений на перспективу См.: Сутягин В.С. О соотношении научных прогнозов и государственных программ социально-экономического развития // Проблемы прогнозирования. - 1998. - № 11. - С. 6.. Иными словами, необходима диагностика территориальной ситуации, позволяющая выявить конкурентные преимущества и недостатки системы образования региона (округа) в целом, а также входящих в него субъектов. Такая диагностика предполагает оценку уровня развития в двух аспектах: оценки его состояния для сравнения значений системы индикаторов между этапами процесса (во времени) и между регионами, другими округами и страной (в пространстве) См.: Стратегии макрорегионов России: методологические подходы, приоритеты и пути реализации / Под ред. А.Г. Гранберга. - М.: Наука, 2004. - С.193..

Второй блок предложенного алгоритма - целевой предполагает формирование субординированной системы целей развития системы образования в регионе, которая учитывает интересы всех входящих в него регионов.

По итогам выполнения целевого блока формируется третий блок - концептуальный. Концепция развития системы образования должна быть увязана с концепцией устойчивого социально-экономического роста региона и формироваться на основе системы предварительных прогнозов с коррективами, вытекающими из учёта внешних факторов, в соответствии с системой целей.

Конкретизация концепции осуществляется в программах стратегического развития. В рамках каждой цели выделяются подцели, вводятся целевые установки и система критериев, отражающих их достижение. Исходя из программ, разрабатываются индикативные планы, в которых все цели и подцели увязываются со сроками их осуществления и ответственными субъектами.

В рамках четвертого блока (инструментального) определяются методы и средства достижения целей и реализации концепции. К числу стандартных методов относят финансирование, лицензирование, квотирование, стандартизация, кредитование, инвестирование, налогообложение и другие, которые конкретизируются в зависимости от сформулированных целей.

Пятый блок - блок контроллинга и коррекции - призван обеспечить непрерывный мониторинг реализации концепции, программ и планов в системе принятых индикаторов и динамики их изменений, а также коррекцию траектории стратегического развития в случае отклонения от намеченного тренда.

Таким образом, можно видеть, что в современных условиях устойчивое развитие любой экономической системы немыслимо без адекватного состояния и эволюции образовательного комплекса.

Важным фактором, который требует учета при разработке концепции управления, является усиление межрегиональной (межрайонной) дифференциации. Неоднородность, или дифференциация экономического пространства, понимается, прежде всего, как мера межрегиональных различий общих уровней экономического развития и уровня жизни в регионах страны и субъектах федерации. Межрегиональная дифференциация выступает одной из закономерностей развития экономики и свойственна любой экономической системе. Неравномерное размещение по территории страны различных отраслей хозяйства и видов деятельности является неизбежным свойством любого организованного экономического пространства, следствием территориального разделения труда, концентрации и специализации производства, урбанизации расселения и т.д. Однако превышение уровня межрегиональной дифференциации над критическим приводит к нарастанию диспропорций в структуре национального хозяйства, затрудняет проведение единой политики социально-экономических преобразований и формирование общенационального рынка, увеличивает опасность кризисов и межрегиональных конфликтов, порождает центробежные тенденции.

Таким образом, мы определили общий фактор, который свойственен развитию социально-экономических систем на современном этапе. Кроме того, следует выявить и специфические факторы, которые характерны для рынка образовательных услуг.

Для анализа выделяют следующие геополитические особенности региона: природно-географические, социально-географические, социально-экономические, социально-демографические, социально-политические, историко-культурологические.

Во второй главе диссертационного исследования проанализированы существующие подходы к анализу системы образования в регионе и оценке эффективности деятельности образовательных учреждений и предложена авторская методика.

Существующие методы оценки эффективности и результативности образовательных услуг, несомненно, внесли положительный вклад в развитие образовательных учреждений Красноярского края. Проанализированные в работе нормативно-правовые документы также имеют существенное значение для реализации основных направлений образовательной политики Красноярского края в области повышения эффективности и результативности образовательных услуг.

Особенно положительным нововведением, по мнению автора, является проведение опросов населения в целях определения степени удовлетворенности потребителей образовательных услуг, а также разработка государственных стандартов предоставления образовательных услуг, регламентирующих минимальные требования к качеству их предоставления.

Однако, несмотря на очевидные преимущества существующих подходов, сфера бюджетных финансовых отношений в отрасли образования не получила достаточного методического и организационно-правового обеспечения критериев определения эффективности и результативности расходов по производственным и финансовым показателям, применительно к конкретным бюджетным учреждениям.

В методике оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации предложенные показатели мало затрагивают параметры деятельности образовательных учреждений субъектов Российской Федерации, анализируются, в основном, результаты деятельности высших органов исполнительной власти в целом.

В Постановлении Совета администрации Красноярского края от 28 июня 2006 г. №179-п, представлен достаточно широкий перечень индикаторов, оценивающий эффективность отрасли образования, однако используется он не в полной мере (только в ведомственной целевой программе развития образования до 2010 года). Утвержденные показатели, как и в Указе Президента от 28.06.2007 г. №825, характеризуют в основном результаты деятельности органов исполнительной власти в сфере образования, а не образовательных учреждений. Также, в Постановлении практически не представлены показатели, непосредственно характеризующие качество учебного процесса (например, средний балл сдачи ЕГЭ), не разработаны предложения по оценке эффективности образовательной услуги на основе интегрального показателя, учитывающего основные аспекты оперативно-сетевой и финансовой деятельности образовательного учреждения.

В целях повышения качества оказываемых населению образовательных услуг, в Красноярском крае осуществляется проведение оценки соответствия качества фактически оказываемых образовательных услуг стандарту качества оказания образовательных услуг. Следует отметить, что краевые стандарты качества образования действуют только для краевых образовательных учреждений, в то время как большинство учреждений образования находятся в ведении органов местного самоуправления, которые могут самостоятельно вводить (или не вводить) образовательные стандарты, основываясь на собственном понимании необходимости и качества предоставления образовательных услуг. Это обстоятельство создает предпосылки к дифференциации образовательных стандартов на территории Красноярского края, что, по мнению автора, является негативным фактором. К тому же это приводит к трудностям сравнения результативности деятельности образовательных учреждений различных муниципальных образований и, как следствие, отсутствию объективной информации для населения и органов власти Красноярского края. Анализируя непосредственно методику оценки соответствия качества фактически оказываемых государственных образовательных услуг стандартам качества, на наш взгляд, представляется необъективной шкала оценки соответствия качества образовательных услуг установленным стандартам, которая делит предоставляемые образовательными учреждениями услуги только на три категории, при отсутствии соответствующей градации внутри каждой группы. Таким образом, если учреждение, заранее предполагает, что предоставление определенных услуг, например, получит низшую оценку, то стимулов повышения качества в рамках данной категории у него не будет. К тому же, при определении соответствия оценки качества образовательным стандартам на основании мониторинга и специального опроса населения, равнозначная доля значимости показателей мониторинга и специального опроса населения может быть не совсем уместной в связи с тем, что мнение населения является субъективной оценкой потребителей предоставляемых им услуг, зависящей от множества неподдающихся анализу факторов. Многие потребители могут быть недостаточно информированы о параметрах работы учреждения, поэтому их оценка не является адекватной. Также, данное обстоятельство создает стимул учреждению для приложения усилий на формирование положительного образа в глазах потребителей, нежели на достижение реальных результатов.

Понятие «качество образования», как обосновывается в данном исследовании, является комплексным и характеризуется многими факторами. Кроме того, речь может и должна идти о различных уровнях оценки: уровень региона в целом, уровень муниципального образования и уровень отдельного образовательного учреждения. В связи с этим предлагаемая методика имеет несколько этапов, которые могут использоваться в зависимости от поставленной задачи и анализируемого уровня или объекта. При этом на всех уровнях может использоваться модель многомерной классификации (далее - кластерный подход), которая трансформируется в целях исследования.

На первом этапе речь идет об оценке качества и доступности образования в регионе в целом. В этом случае, наиболее адекватным будет подход, согласно которому предлагается проводить кластеризацию по признакам «процесс» и «результат».

Все школы региона на основании критериев кластеризации «процесс» и «результат» распределяются на кластеры, при этом при формировании групп по критерию процесса обучения, на основании результатов регрессионного, корреляционного, а также кластерного анализа, проведенных в ходе реализации исследования, было принято решение в качестве переменных для первичной группировки по параметру «процесс обучения» выбрать следующие:

– наличие у школы «повышенного» статуса (гимназия и т.д.);

– наличие профильного обучения или углубленного изучения предметов («специализация»);

– доля учителей с высшей категорией (больше или меньше медианного значения, в Красноярском крае оно составляет 16,2%).

При формировании групп школ по критерию «результат обучения» в качестве группообразующих индикаторов были выбраны следующие: «доля выпускников, поступивших в вуз» и «доля учащихся с баллом ЕГЭ по математике выше 70%».

На первом этапе все школы региона будут распределены в 7 возможных кластеров (табл. 1), что позволит на уровне регионального органа управления образованием выделить проблемные учреждения и лидеров.

Базовыми выводами о кластерах, сформированных посредством скрещения признаков «процесс обучения» и «результат обучения», будут следующие.

Таблица 1. Типы кластеров региона согласно методике исследования

Кластеры учебных заведений	Группы по «результатам»
	«низкие»	«средние»	«высокие»
Группы по «процессу»	Школы, не имеющие ни статуса, ни специализации	1	2
	Школы, имеющие или статус или специализацию	3	4	5
	Школы, имеющие и статус и специализацию		6	7

Среди кластеров, представленных в таблице 1, выделяются два типа. К первому типу относятся три кластера, расположенных по диагонали таблицы, это кластеры 1, 4 и 7. Параметры этих кластеров отражают прямую зависимость качества результата обучения от качества основных характеристик процесса, как доминирующую тенденцию. Эти кластеры можно обозначить, согласно методике, как «нормальные».

Оставшиеся четыре кластера «отклоняются» от диагонали, что отражает отличия от доминирующей тенденции прямой зависимости результатов обучения от ключевых характеристик процесса. Это позволяет охарактеризовать их как «аномальные». От «нормальных» кластеров, «аномальные» отличает то, что при сходном характере «процесса», показатели «результата» в них отклоняются в ту или другую сторону. Так, кластеры 3 и 6 уступают по результативности кластерам 4 и 7, расположенным по диагонали таблицы. Результаты обучения в школах кластеров 2 и 5 - напротив, превышают показатели кластеров 1 и 4, идентичных им с точки зрения формальных характеристик «процесса».

Обследование является выборочным и позволяет оценить текущую ситуацию в регионе, что и будет результатом исследования. На основе проведенного анализа также можно будет выделить проблемные территории и «лидеров».

На втором этапе на наш взгляд следует перейти к качеству деятельности образовательного учреждения и выявить конкретные причины, которые вызвали попадание образовательных учреждений в конкретный кластер. Понятие качество образования и качество деятельности учреждения коррелируют, но не являются тождественными.

Для этого, при разработке методического подхода, следует определить общие требования, лежащие в основе измерения результативности деятельности общеобразовательных учреждений. Предлагается учесть пять ключевых критериев разработки эффективной информационной системы оценки результативности. Данные требования предназначены для информационной системы в целом, а не для отдельных показателей (требования к отдельным показателям изложены ниже). Под системой понимается процесс сбора и распространения данных, в результате которого создается целостная картина общеобразовательного учреждения.

Мониторинг образовательных учреждений разработан исходя из необходимости повышения эффективности управления и осуществления бюджетных расходов в сфере образования. При этом каждый блок показателей соответствует определенной целевой установке, что, в свою очередь, определяет входящую в него систему показателей (табл. 2).

Таблица 2. Соответствие блоков показателей определенным целям

Наименование блока показателей	Достигаемая цель
1. качество образования	обеспечение качественного образования для всех слоев населения как основы социальной мобильности и снижения социально-экономической дифференциации в обществе
2. профессиональная подготовленность персонала	повышение профессионального уровня преподавательского корпуса и качества преподавания
3. развитие дополнительного образования	гармоничное развитие личности и ее творческих способностей
4. распределение выпускников	повышение конкурентоспособности учащихся за пределами школы, подготовка к дальнейшему обучению
5. участие педагогических работников и учащихся в конкурсах, конференциях, олимпиадах	раскрытие личностного потенциала преподавателей и учащихся, повышение открытости деятельности образовательного учреждения
6. использование бюджетной сети	эффективное распоряжение имеющимися ресурсами материальной базы
7. финансовые показатели	повышение качества управления финансовыми ресурсами и снижение неэффективных расходов образовательных учреждений

Мониторинг образовательных учреждений состоит из трех этапов:

Первый этап - определение соответствия основных параметров деятельности образовательных учреждений требованиям органа исполнительной власти, осуществляющего мониторинг, оценка абсолютной результативности образовательных учреждений.

Второй этап - оценка сравнительной результативности образовательных учреждений для выявления лучших результатов деятельности образовательных учреждений по каждому направлению.

Третий этап - совокупная оценка деятельности образовательных учреждений и их ранжирование на основе интегральных показателей абсолютной и относительной результативности. На основе этой информации составляется матрица распределения общеобразовательных учреждений.

Так как на деятельность образовательных учреждений влияет ряд независимых от него факторов, возникает потребность приведения некоторых показателей к сопоставимому виду, осуществляемая по формуле:

Рij = f(Рij) = aijРij (x)+bij, (1)

где aij, bij - постоянные коэффициенты, значения которых определяются в зависимости от того, максимизируется или минимизируется указанный показатель Рij.

По каждому приведенному показателю устанавливаются нормативные значения, характеризующие высокое, среднее и низкое качество деятельности образовательных учреждений, в соответствии с которыми устанавливается их рейтинговая оценка. Данные нормативные значения устанавливаются с учетом значимости каждого показателя, которая определяется экспертным путем. Необходимость учета значимости разных блоков показателей и каждого показателя отдельно, вызвана следующими причинами:

- неоднородность показателей и различная степень доступности достижения высоких значений;

- стимулирование образовательных учреждений к достижению приоритетных для органа государственной власти (местного самоуправления) целей и задач.

Далее баллы по показателям суммируются и определяется совокупная оценка результативности каждого блока показателей и всего образовательного учреждения:

- по блоку показателей:

Ррезульт ij = , (2)

где, Sij - оценка показателя j-го блока, Ррезульт ij - совокупный показатель результативности j-го блока.

- по всему учреждению:

Ррезульт = У Ррезульт ij, (3)

где, Ррезульт - совокупный показатель результативности учреждения.

Мониторинг сравнительной результативности деятельности образовательных учреждений проводится в целях определения сравнительной оценки деятельности образовательных учреждений.

При определении используются те же самые показатели, что и в предыдущем случае. Формирование сравнительных показателей производится с учетом коэффициентов, представленных в формуле 1, и зависит от того, максимизируются или минимизируются расчетные показатели. Расчет данных показателей осуществляется по следующим формулам:

Первая группа (максимизация показателей):

Рij отн = (Рmax - Рij) / (Рmax - Рmin) (4)

Вторая группа (минимизация показателей):

Рij отн = (Рij - Рmin) / (Рmax - Рmin), (5)

где Рij отн - относительный показатель, Рij - значение текущего приведенного показателя, Рmax - максимальное значение показателя из совокупности показателей, Рmin - минимальное значение показателя из совокупности показателей.

Далее, относительные показатели (Рij отн) корректируются на коэффициенты значимости по следующей формуле:

Рij скор = (Рij отн + 1)*Сij, (6)

где Рij скор - скорректированный относительный показатель, Сij - критерий значимости показателя.

Критерии значимости показателей в сравнительной оценке результативности образовательных учреждений вводятся в тех же целях, что и при оценке абсолютной результативности образовательных учреждений.

На основе скорректированных относительных показателей (Рij скор) рассчитывается совокупный интегральный показатель позволяющий определить сравнительную результативность:

- по блоку показателей:

Рэффект ij = скор, (7)

где Рэффект - интегральный показатель по j-у блоку.

- по всему учреждению:

Рэффект =Ч скор, (8)

где Рэффект - интегральный показатель сравнительной результативности деятельности учреждения, Y - значимость j-го блока, g - количество блоков показателей.

В целях стратегического управления и финансового стимулирования общеобразовательных учреждений на достижение лучших результатов деятельности предлагается группировать общеобразовательные учреждения в соответствии с полученными значениями совокупных интегральных показателей эффективности и результативности согласно матрице.

Показатели должны находиться в контексте основных направлений деятельности учреждений, достижение целевых показателей должно отслеживаться, а вся система подвергаться постоянной оценке.

В третьей главе диссертационного исследования предложенный методический подход апробирован на примере общеобразовательных муниципальных учреждений Красноярского края, с целью выработки управленческих решений, в том числе финансового характера.

Был проведен анализ текущей ситуации в Красноярском крае. В целях удобства исследования в работе рассмотрены следующие макрозоны: юго-западная и северо-восточная. Данные макрозоны характеризуются некоторым сходством в социально-экономическом развитии. В связи с чем, проанализирован образовательный уровень населения, а также уровень эффективности предоставляемых образовательных услуг.

По результатам типологизации и проведенного анализа в Красноярском крае наполненность кластеров составила 5 из 7. Исключение двух кластеров («аномальных» кластеров 3 и 5) из данного анализа было обусловлено тем, что к кластеру 3 были отнесены две школы, а в кластер 5 попала всего одна школа. Это говорит о том, что в Красноярском крае практически отсутствует сегмент специализированных школ с низкими и высокими результатами обучения (табл. 3).

Таблица 3. Распределение школ Красноярского края по кластерам

Номер кластера	Число школ выборочной совокупности, входящих в кластер	Доля школ выборочной совокупности, входящих в кластер, %
1	34	42,5
2	23	28,8
3	2	2,5
4	12	15
5	1	1,3
6	4	5
7	4	5
ИТОГО:	80	100

Количественное соотношение числа школ Красноярского края, вошедших в «нормальные» кластеры и числа «аномальных» учебных заведений таково: 62,5% «нормальных» и 37,5% «аномальных».

Результаты обучения, соответствующие уровню «лучших», в Красноярском крае демонстрируют 7,5% школ (19% в среднем по России). Кластеры «средних» результатов объемлют 46,3% школ края (в среднем по России эта цифра достигает 60%). В кластеры, демонстрирующие «слабые» результаты, попадают также 46,3% школ (показатель в среднем по России - 22%). В целом, анализ данных показателей результатов обучения позволяет сделать вывод о том, что ситуация Красноярского края отличается от показателей федерального исследования. Объясняется это тем, что в крае довольно велика доля сельских школ - это «сдвигает» картину в сторону «худших» результатов. Характерной особенностью Красноярского края является большая доля «обычных» школ, в федеральной выборке таких школ значительно меньше.

В соответствии с методикой, кластеры учебных заведений следует описывать по показателям, объединенным в следующие блоки: «Результативность и успеваемость», «Характеристика процесса обучения и политика школы», «Обеспеченность учебного процесса», «Финансирование и финансовая политика», «Дополнительные услуги», «Прочее». Также проанализированы барьеры, возникающие с точки зрения доступности образования. К таким отнесены, описаны их особенности, а также пути преодоления: социокультурный барьер, барьер, в основе которого находится материальное положение семей, место жительства, а также мотивационный барьер.

В качестве основы для принятия управленческих и финансовых решений по развитию системы общего образования в Красноярском крае предлагается использовать матрицу, характеризующую распределение общеобразовательных учреждений по результатам мониторинга результативности их деятельности (рис 2.)

В основе системы управления общеобразовательными учреждениями по результатам предложенной матрицы, предлагается выделить два подхода к принятию управленческих решений:

1. Финансовое поощрение лучших результатов деятельности образовательных учреждений, расположенных в правом верхнем углу матрицы (2, 3 и 6 квадранты матрицы);

2. Административные меры, применяемые к учреждениям, расположенным в нижнем левом углу матрицы (4, 7 и 8 квадранты).

Для учреждений, находящихся в центральном (пятом) квадранте могут применяться как административные меры, так и предоставляться дополнительное финансовое поощрение в зависимости от результатов деятельности. Также возможно сочетание предлагаемых мер.

Финансовое поощрение представляет собой норматив дополнительного финансирования в расчете на одного ученика, значение которого возрастает в зависимости от показателей эффективности (результативности) деятельности учреждений. Предлагаемые для Красноярского края средние значения нормативов представлены в таблице 4. Данные нормативы должны ежегодно корректироваться в зависимости от темпов инфляции, демографической ситуации в городе / районе и других факторов, для географически удаленных территорий края (Крайнего Севера) он должен увеличиваться на северный коэффициент.

Таблица 4. Нормативы дополнительного финансирования на одного учащегося, определяемые в зависимости от показателей мониторинга результативности

Квадрант матрицы	Норматив на одного учащегося в рублях
3 квадрант	7000
2 квадрант	5500
6 квадрант	4500
5 квадрант	3000

При этом при распределении школам финансового поощрения, органу управления образованием необходимо проследить преодолевают ли школы, попавшие в данные кластеры и претендующие на финансовое поощрение дисквалификационные критерии, приведенные в таблице 5.

Для образовательных учреждений, попавших в 3, 2 и 6 квадранты дополнительные финансовые средства должны предоставляться в форме гранта и предусматривать самостоятельное свободное распоряжение ими, на усмотрение администрации образовательного учреждения.

Финансовое поощрение школ, попавших в пятый квадрант матрицы должно осуществляться только на условиях соблюдения ими предъявляемых требований со стороны органов управления образованием местного и регионального уровня.

Таблица 5. Дисквалификационные критерии по показателям мониторинга результативности

Наименование показателя	Дисквалификационный критерий
Удельный вес выпускников, сдавших ЕГЭ на «хорошо» и «отлично», в общей численности выпускников, сдавших ЕГЭ.	< 40
Удельный вес выпускников, не сдавших ЕГЭ, в общей численности выпускников, сдававших ЕГЭ.	> 10
Удельный вес учащихся, имеющих неудовлетворительные оценки за год.	> 10
Удельный вес педагогических работников, не имеющих педагогического образования, в общей численности педагогических работников.	> 10

Основными административными мерами, принимаемыми на основе матрицы распределения общеобразовательных учреждений, могут являться:

1. реструктуризация сети образовательных учреждений;

2. ликвидация общеобразовательного учреждения;

3. освобождение от должности руководителей общеобразовательных учреждений, управляющего персонала и педагогов;

4. формирование муниципального заказа на повышение профессионального уровня педагогических и руководящих работников;

5. разработка мер по совершенствованию форм и методов работы управленческих и педагогических работников, например можно предусмотреть организацию обучения по модульной системе в случае недостаточной кадровой обеспеченности по отдельным школьным дисциплинам и создание мобильных преподавательских групп для реализации такой формы обучения.

В заключение в диссертационном исследовании сделаны следующие выводы:

1. Охарактеризована система управления образованием в современных условиях. Обосновано важное методологическое положение о путях выработки научно-инновационных основ управления развитием рынка образовательных услуг, а также необходимости выявления факторов, влияющих на формирование территориального рынка данных услуг. Для анализа в работе были выделены следующие геополитические особенности региона: природно-географические, социально-географические, социально-экономические, социально-демографические, социально-политические, историко-культурологические.

В связи с предложенной концепцией сформулированы принципы инновационного развития образования. К ним относятся:

– принцип опережающего развития образования;

– принцип проектирования инновационного развития (форсайт);

– принцип открытости образования и общественного участия;

– принцип непрерывности образования;

– принцип стратегического инвестирования;

– принцип инновационности образовательной среды.

Также показаны основные барьеры, препятствующие эффективному развитию системы образования: социокультурный барьер, материальное положение семьи, уровень мотивации, различия в институциональном доступе.

2. С учетом проведенного анализа текущей ситуации и формулирования основ управления механизмом повышения эффективности системы образования разработана схема стратегического планирования развития территориального рынка образования.

3. Показано, что рынок образовательных услуг является одной из важнейших составляющих региональной социально-экономической системы. Проведен анализ методологических принципов межрегиональной дифференциации, которая выступает одной из закономерностей развития экономики и свойственна любой экономической системе. Неравномерное размещение по территории страны различных отраслей хозяйства и видов деятельности является неизбежным свойством любого организованного экономического пространства, следствием территориального разделения труда, концентрации и специализации производства, урбанизации расселения и т.д. Однако превышение уровня межрегиональной дифференциации над критическим, приводит к нарастанию диспропорций в структуре национального хозяйства, затрудняет проведение единой политики социально-экономических преобразований и формирование общенационального рынка, увеличивает опасность кризисов и межрегиональных конфликтов, порождает центробежные тенденции.

4. Обоснована необходимость разработки механизма повышения эффективности и качества образования на примере крупного промышленного региона - Красноярского края. При наличии значимой асимметрии в социально-экономическом развитии муниципальных образований, влияние геополитических факторов усиливается и становится дифференцированным. В связи с этим возникает задача выравнивания условий и доступности образования и принятия в этих целях эффективных управленческих решений.

5. Проанализированы особенности развития макрозон Красноярского края. В работе рассмотрены следующие макрозоны: юго-западная и северо-восточная. Данные макрозоны характеризуются некоторым сходством в социально-экономическом развитии. В связи с чем, был проанализирован образовательный уровень населения, а также уровень эффективности предоставляемых образовательных услуг. Отмечены диспропорции в развитии как макрозон, так и муниципальных образований края, а, следовательно, и образовательных учреждений.

6. Обосновано, что разработка методического аппарата и построение информационной модели оценки качества образовательной услуги хозяйствующего субъекта позволит проводить своевременный комплексный анализ, что в свою очередь даст возможность принятия управленческих решений в целях преодоления дифференциации в доступности и качестве образовательного процесса в муниципальных образованиях региона. Основными методологическими принципами такого подхода являются: системность, детализация, идентификация подсистем, учет динамики развития, пространственная структура, количественная измеряемость, устойчивость.

7. Предложен методологический подход к оценке, анализу и мониторингу эффективности и качества образования в регионе, включающий многоуровневую схему оценки образовательной услуги.

8. На первом этапе речь идет об оценке эффективности и доступности образования в регионе в целом. В основе методики кластеризации школ приняты два группообразующих параметра, отражающие этапы образовательного процесса:

- характеристики «процесса» (процесса обучения):

- характеристики «результата» (итоги процесса обучения).

Кластеры школ образуются скрещением этих двух параметров.

9. На втором этапе на наш взгляд следует перейти к качеству деятельности образовательного учреждения. Показатели эффективности и результативности деятельности образовательных учреждений структурированы по соответствующим блокам, характеризующим достижение поставленных целей. Мониторинг образовательных учреждений состоит из трех блоков:

Первый блок - определение соответствия основных параметров деятельности образовательных учреждений требованиям органа исполнительной власти, осуществляющего мониторинг, оценка результативности образовательных учреждений.

Второй блок - проводится оценка эффективности образовательных учреждений для выявления лучших результатов деятельности образовательных учреждений по каждому направлению.

Третий блок - определяется совокупная оценка деятельности образовательных учреждений и их ранжирование на основе интегральных показателей эффективности и результативности. На основе этой информации составляется двумерная матрица распределения общеобразовательных учреждений, которая в дальнейшем является основой для принятия управленческих решений.

10. Предложена информационная модель оценки качества образовательной услуги. В этих целях определены пять ключевых критериев разработки эффективной информационной системы, позволяющей позиционировать образовательное учреждение и на основе этого разрабатывать и принимать управленческие решения по повышению эффективности его деятельности.

11. На примере системы общего образования Красноярского края апробирована методика многоуровневой типологизации образовательных учреждений. В соответствии с методикой, кластеры учебных заведений следует описывать по показателям, объединенным в следующие блоки: «Результативность и успеваемость», «Характеристика процесса обучения и политика школы», «Обеспеченность учебного процесса», «Финансирование и финансовая политика», «Дополнительные услуги», «Прочее». Всего исследование проведено в 80 школах Красноярского края, в том числе в 16 школах г. Красноярска и г. Норильска, в 13 школах городов края, в 51 сельской школе. В исследовании доступности качества общего среднего образования в рамках общеобразовательных учреждений приняли участие 4176 человек. По результатам были определены базовые кластеры, которые позволяют сделать вывод об общем уровне развития и эффективности образовательной системы в крае в части среднего общего полного образования.

12. Для принятия управленческих решений по корректировке деятельности образовательных учреждений использована методика, позволяющая по результатам двумерного матричного распределения выделить два подхода к принятию управленческих решений:

...