Кризис Фонда занятости и пути его преодоления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Российский Государственный Гуманитарный Университет

Реферат

Кризис Фонда занятости и пути его преодоления

Выполнил: Межиева А.К.

Проверил: Кочетков А.А.

Москва 1999 г.

Введение

В настоящее время в России Фонд занятости (ФЗ) переживает глубокий кризис. К числу общих причин ухудшения его финансового положения можно отнести:

- обострение экономического кризиса в стране и расширение практики неплатежей во внебюджетные фонды (в том числе в Фонд занятости), результатом чего стал рост задолженности по пени и штрафам;

- распространение взаимозачетов и перечислений страховых сборов продуктами питания и промышленными товарами, что привело к резкому сокращению денежной массы в региональных фондах занятости и выплате пособий товарами и продуктами питания;

- уменьшение страховых отчислений работодателей в региональные фонды занятости, абсолютное сокращение средств ФЗ и его централизованной части;

- решение о снижении ставки страхового сбора с 1996 г. с 2 до 1,5%, обусловившее многомесячные задержки выплат пособий по безработице и рост числа дотационных регионов.

Этапы развития и особенности системы формирования Фонда занятости

За общими причинами, способствовавшими увеличению дефицита средств Фонда занятости, кроется кризис самой системы формирования его средств, которая уже к середине 90-х годов перестала отвечать потребностям и реалиям складывающейся экономической ситуации. В развитии этой системы (ее основы были заложены в 1991 г. с принятием закона РФ "О занятости населения в Российской Федерации" (далее - Закон о занятости) и официального признания безработицы в России) можно выделить три этапа.

Первый этап (1991-1993 гг.): сформирована и быстро развивается региональная структура Государственной службы занятости, сохраняется достаточно низкий уровень регистрируемой безработицы, доходы Фонда занятости значительно превосходят его расходы, в фондах занятости многих регионов аккумулируются большие остатки на счетах. В то же время к концу периода появляются очаги безработицы в отдельных депрессивных районах некоторых областей, имеющих ярко выраженную моноотраслевую специфику и высокую долю занятых на предприятиях легкой промышленности и ВПК. кризис экономический страховой

Второй этап (1994-1995 гг.): уровень регистрируемой безработицы возрос более чем в три раза по сравнению с 1992 г.; регистрируемая безработица довольно быстро растет в кризисных регионах, локализуясь уже на уровне областей, которые приобретают отчетливо дотационный характер (12 регионов). Но, поскольку среднероссийский показатель регистрируемой безработицы составляет лишь 2,8%, формирование фондов занятости и централизованной части ФЗ еще не представляет серьезной проблемы, и число регионов-доноров значительно превосходит число дотационных регионов. В то же время к концу 1995 г. возникают первые задержки по выплатам пособий.

Третий этап (1996-1998 гг.): отчетливо проявляются все приметы кризиса, принимающего общероссийские масштабы. Число регионов, нуждающихся в дополнительных средствах, увеличивается в десятки раз, а формирующих эти средства - сокращается до двух.

Однако не следует сводить причины возникших трудностей только к общеэкономическим. Корни проблемы лежат в особенностях системы формирования и перераспределения средств Фонда занятости.

Первая особенность - Фонд занятости формируется почти исключительно за счет страховых взносов работодателей. Несмотря на то что ст. 22 п. 1 Закона о занятости и п. 5 раздела II "Положения о Государственном фонде занятости населения Российской Федерации" определяют несколько источников формирования Фонда занятости (страховые взносы работодателей; обязательные страховые взносы с работающих; ассигнования из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов; добровольные взносы юридических и физических лиц; средства, взыскиваемые с работодателей за нарушение требований, предусмотренных Законом о занятости), на практике в 90-е годы основным источником были обязательные страховые взносы с работодателей, которые и сейчас более чем на 70% формируют средства Фонда занятости. Иные источники поступлений в Фонд различаются в зависимости от степени экономического благополучия регионов: в регионах с относительно стабильной ситуацией могут быть значимы такие источники, как "добровольные взносы", "поступления из местных бюджетов" и "возвратные средства", в кризисных регионах - "перечисления из федеральной части", то есть дотации. А такой важный и законодательно определенный источник, как обязательные страховые сборы с работающих, в действительности не используется.

Вторая особенность - нереалистичность планов по сбору средств в Фонд занятости. Методика планирования средств Фонда не изменилась по сравнению с началом 90-х годов, когда финансовая нагрузка на него была незначительной и отсутствовала разница между начисленной и выплаченной заработной платой. По-прежнему планы сбора средств в Фонд опираются на прогнозы Министерства экономики и соответствующие данные о размере фонда оплаты труда на предстоящий год. Эти планы, как правило, завышены, поскольку исходят из того, что: все предприятия работают; все занятые работают в течение всего календарного года и в режиме полного рабочего времени; все работники своевременно получают заработную плату; все работодатели регулярно перечисляют налоги во внебюджетные фонды; в прогнозируемом периоде произойдет рост инвестиционной активности и увеличение (или неснижение) числа рабочих мест. Хорошо известно, что реальная ситуация весьма далека от вышеописанной. Если бы в России существовал механизм кредитования или субсидирования Фонда занятости из государственного бюджета, как в некоторых странах Восточной Европы, то не было бы и проблемы дефицита средств в регионах, а за нереалистичность планов расплачивалось бы само государство. Сейчас же никаких иных источников для сокращения дефицита, кроме снижения расходов и отказа от выполнения своих обязательств, у Фонда занятости нет. Вот почему в ряде регионов, характеризующихся критической ситуацией на рынке труда, задолженность по выплатам пособий превышает два года, резко сокращены расходы на программы активной политики занятости, нет средств на развитие и обновление материально-технической базы служб занятости и т.д.

Третья особенность - отсутствие жесткого контроля государства за формированием средств Фонда занятости и соблюдением финансовой дисциплины со стороны работодателей. Расчеты показывают, что реальный уровень отчислений работодателей всегда был ниже законодательно установленного. Это наблюдалось как в "беспроблемные" годы функционирования Фонда (в 1993 г. - 1,42%, в 1995 г. - 1,51% вместо 2% по закону), так и в кризисные (в 1997 г. -0,99%, в 1998 г. - 0,98% вместо установленного норматива в 1,5%). Если максимально возможную сумму отчислений работодателей принять за 100%, то доля их реальных отчислений составляла в среднем по России в 1993 г. 72%, в 1995 г. - 74, в 1997 г. - 66 и в 1998 г. - 65%. Задолженность работодателей по платежам в Фонд занятости равнялась в 1993 г. 28,7% и в 1995 г. - 24,7% от суммы возможных поступлений. В последующий кризисный период она еще более увеличилась - до 34-35% в 1997-1998 гг. (см. табл. 1).

Невыплаты или неполные выплаты в Фонд занятости "карались" государством начислением пени и штрафов, но только на бумаге, при этом сохранялась надежда (и небезосновательная), что долги либо простят за давностью лет, либо реструктурируют. "Умные" директора предприятий не только не спешили с платежами в Фонд занятости, но и находили причины для получения финансовой поддержки (беспроцентной ссуды или кредита за мизерный процент) из того же Фонда, используя их для пополнения оборотных средств.

Нельзя сказать, что в регионах не понимали необходимости укрепления финансовой дисциплины. Так, в 1997 г., когда финансовое положение Фонда кардинально изменилось, службы занятости были вынуждены усилить контроль за сбором средств от работодателей. Но сформировавшееся ранее отношение последних к платежам в Фонд занятости сохранилось и по сей день.

Таблица 1

Уровень налоговых отчислений в Фонд занятости и задолженность работодателей по уплате страховых взносов*

* Отсутствуют данные за 1993 г. по Москве, Татарстану и Башкортостану, которые с согласия центра не перечисляли финансовые средства в федеральную часть Фонда и потому не отчитывались за данные за 1997 г. по фонду занятости Башкортостана.формирование и распределение средств своих фондов; отсутствуют данные за 1995 г. по фонду занятости Татарстана и Башкортостана; отсутствуют

Проблема соблюдения финансовой дисциплины в первую очередь была актуальной для тех регионов, в которых фонды занятости не испытывали дефицита средств на реализацию активных программ занятости. К началу 1995 г. в таких регионах существовали значительные переходящие остатки на счетах фондов занятости, составлявшие 30% общей суммы их средств. Однако к концу года они сократились до 19%.

Можно предположить, что решение Государственной думы РФ о снижении ставки налоговых сборов во внебюджетный Фонд занятости с 2 до 1,5% было вызвано: низким уровнем регистрируемой безработицы; реальным полуторапроцентным уровнем поступлений страховых сборов от работодателей, фактически достаточным для финансирования текущих расходов Фонда занятости; наличием значительных переходящих остатков на счетах фондов занятости.

Однако при этом не был принят во внимание ряд факторов:

- уровень регистрируемой безработицы не отражает реальную ситуацию на российском рынке труда;

- признаки экономического "выздоровления" страны еще не проявились, более того, стали обостряться проблемы в сфере финансовой деятельности предприятий (неплатежи, расширение практики взаимозачетов);

- средства в Фонд занятости во многом собирались за счет регионов с низким уровнем безработицы и высокой численностью занятых. Так, среднее число занятых в регионах с уровнем регистрируемой безработицы менее У/о составляло 971 тыс. человек, а при уровне регистрируемой безработицы свыше У/о - 475 тыс. человек;

- отсутствуют финансовая дисциплина и контроль центра за поступлениями средств в Фонд занятости (до сих пор не разработан такой необходимый финансовый документ, как инструкция о налогооблагаемой базе отчислений в Фонд занятости, поэтому регионы вынуждены пользоваться инструкцией Фонда обязательного медицинского страхования, что не только затрудняет сбор средств, но и приводит к их сокращению).

Четвертая особенность - несоответствие принципа формирования Фонда занятости (по месту работы) принципу расходования его средств (по месту жительства). В результате в невыгодном положении оказываются регионы с относительно высоким уровнем безработицы и сравнительно низкой средней региональной заработной платой, поскольку поступления в Фонд ограничены и постепенно сокращаются из-за неплатежеспособности предприятий, а расходы на все программы, особенно пассивной политики, объективно возрастают. Выигрывают в такой ситуации только регионы с низким уровнем регистрируемой безработицы, емким рынком труда, высокой средней заработной платой и практической невозможностью приобретения жилья трудовыми мигрантами (высокая стоимость жилья и его аренды, ограничения при прописке/регистрации). Ярким примером здесь служит Москва, активно использующая рабочую силу из соседних регионов. Соответственно и фонд занятости Москвы в определенной мере складывается за счет временных мигрантов из других регионов, а выплаты из него охватывают только безработных, проживающих (зарегистрированных) в городе. Таким образом, существующие в настоящее время принципы формирования Фонда занятости и система выплат пособий по безработице не учитывают фактор межрегиональной миграции. Более того, маятниковая миграция отрицательно сказывается как на величине региональных фондов занятости, так и на работе служб занятости, у которых остается меньше средств на проведение других (в том числе активных) мероприятий на рынке труда.

Пятая особенность - отсутствие жесткого контроля государства за формированием централизованной части Фонда занятости, а также единой для всех регионов системы критериев ее распределения и перераспределения.

Последней особенности уделим особое внимание, поскольку она имеет принципиальное значение для оценки эффективности действующего государственного механизма перераспределения средств между регионами.

Формирование и перераспределение централизованной части Фонда занятости

Известно, что федеральная часть Фонда занятости образуется за счет 20-процентных отчислений из территориальных фондов занятости. Ее основное предназначение изначально состояло в перераспределении средств между регионами и финансовой помощи регионам с напряженной ситуацией на рынке труда для реализации программ активной и пассивной политики.

Сложившаяся к концу 1993 г. система формирования федеральной части Фонда занятости характеризовалась: низким уровнем отчислений регионов (10%); наличием единственного источника поступлений - отчислений работодателей (в % к фонду оплаты труда); отсутствием вклада государства в ее формирование; существованием единой для всех регионов меры финансового участия вне зависимости от ситуации на региональном рынке труда.

Устойчивое функционирование такой системы обеспечивалось:

наличием достаточных финансовых средств в региональных фондах занятости; значительным превышением доходов над расходами в региональных фондах; низким уровнем регистрируемой безработицы в среднем по России, слабой его дифференциацией по регионам и заметным превышением числа регионов-доноров над числом регионов-реципиентов; изменением уровня безработицы под влиянием структурных, а не кризисных колебаний спроса и предложения труда, естественных в переходный период.

К 1995 г. проявились первые признаки несоответствия сложившейся системы формирования федеральной (или централизованной) части Фонда занятости изменившимся условиям. Во-первых, расходы региональных фондов практически сравнялись с доходами. Во-вторых, резко увеличилось число регионов, перешагнувших 4-процентный уровень регистрируемой безработицы (по утверждениям руководителей региональных служб, переход в группу дотационных регионов начинается при превышении 3,5-процентного барьера безработицы). В-третьих, возросло число дотационных регионов, получающих не только прямые, но и косвенные дотации из федеральной части Фонда.

Практика финансовых взаимоотношений регионов с федеральным центром свидетельствовала об отсутствии какой бы то ни было ответственности регионов за выполнение перед ним своих финансовых обязательств. В 1995 г. центр "позволял" себе недополучать установленную законом норму и прежде всего с регионов-доноров. Доля таких регионов-неплательщиков составляла 1/^ от числа последних. Например, Республика Саха (Якутия), Белгородская область и Агинский Бурятский автономный округ перечисляли в федеральную часть менее 5% вместо законодательно установленных 20%.

Несформированность системы критериев выделения средств регионам из федеральной части ФЗ нередко приводила к спонтанному и необоснованному расходованию федеральных средств. Это выражалось:

- в дотировании регионов-доноров, перечислявших в федеральную часть средства в размере менее законодательно установленного уровня;

В 1995 г. более '/з потенциальных доноров получали дотации из федеральной части Фонда занятости. Например, дотации Белгородской области (с уровнем регистрируемой безработицы 0,9% и при 5,3-процептном уровне отчислений в центр) составили 14% расходов регионального фонда занятости, Агинскому Бурятскому АО (уровень безработицы - 1,7%, уровень отчислений в центр - 6,5%) - 84%.

- в дотировании регионов, значительная часть расходов которых шла на покупку ценных бумаг;

В 1995 г. Республика Марий Эл (уровень безработицы - 3,9%), расходуя 19,4% своего фонда на покупку ценных бумаг, получила из федеральной части ФЗ не только прямые финансовые "вливания", составившие 35,9% расходов ее регионального фонда, но и косвенные дотации, перечисляя на федеральный уровень в пять раз меньше средств, чем было определено законом.

- в неэффективном по своим последствиям расходовании средств на программы финансовой поддержки предприятий в отдельных регионах.

Проанализировав расходы фондов занятости трех регионов, которым в 1995 г. были выделены крупные дотации из центра (Орловская, Новгородская области и Республика Северная Осетия-Алания), мы выяснили, что в этих регионах осуществлялись колоссальные проекты по финансовой поддержке предприятий, на финансирование которых было направлено от 24 до 56,6% всех расходов региональных фондов. Можно предположить, что дотации из центра были если не полностью, то в значительной мере связаны с осуществлением этих проектов. Поскольку показатели регистрируемой безработицы в названных регионах различались, последствия финансовых "вливаний" должны были привести к изменению уровня безработицы и финансового положения региональных фондов занятости. Однако два года спустя все три региона, сохранив относительно низкий уровень регистрируемой безработицы, уменьшили до нулевой отметки перечисления в федеральную часть Фонда, и перешли в разряд либо косвенных (Орловская область), либо полных реципиентов (Новгородская область и Республика Северная Осетия-Алания).

В связи с ростом числа дотационных регионов и усилением нагрузки на федеральную часть Фонда занятости в 1995 г. возникла объективная потребность в изменении основного принципа ее формирования и поэтапном повышении удельного веса централизованной части Фонда. В том же году было принято решение о двукратном увеличении размера отчислений в федеральную часть Фонда занятости. Попытка повысить долю централизуемых средств до 50% провалилась, поскольку при обсуждении данного вопроса в Федеральном собрании против выступили руководители ряда благополучных регионов, прежде всего Москвы, привыкшие рассматривать фонд занятости своих регионов как составную часть региональных бюджетов. Другой причиной крайне осторожного отношения многих руководителей служб занятости в регионах к идее централизации Фонда было отсутствие законодательно установленного механизма перераспределения средств, единого для всех регионов, исключающего возможность распределения ресурсов из федеральной части по приказам министерства, то есть субъективизм при выделении ресурсов регионам, а также неэффективность использования дотационных средств.

В 1997-1998 гг. возникла принципиально иная ситуация, по сути, поставившая под сомнение само существование федеральной части Фонда занятости. Средний уровень отчислений в федеральную часть снизился с 12% в 1995 г. (за 9 месяцев) до 6,8% в 1997 г. и до 5,6% в 1998 г. В результате федеральная часть Фонда уменьшилась более чем в два раза. Возможности центра маневрировать средствами сократились и его влияние на ситуацию в регионах упало. Средства, реально перераспределенные центром в регионы-реципиенты, уменьшились с 365 млрд. руб. в 1995 г. до 132 млрд. в 1997 г. и 130 млрд руб. в 1998 г. без учета зачета 20-процентной части между регионами и центром (см. табл. 2). Как следствие по 46 регионам суммы выделенных дотаций значительно сократились в абсолютном выражении. Задолженность регионов-доноров в 1997-1998 гг. составляла около половины планируемого объема федеральной части Фонда. Таким образом, в эти годы центр фактически не контролировал ее формирование.

Таблица 2

Реально перечисленные и распределенные средства централизованной части ФЗ за 9 месяцев 1995, 1997 и 1998 гг.

- Данные приведены без учета инфляции Уровень инфляции за период с сентября 1995 г по сентябрь 1997 г составил 150%

Однако, несмотря на неуклонное ухудшение финансового состояния Фонда занятости, система формирования и расходования его средств не изменилась и по сей день:

- подавляющая часть регионов по-прежнему не выполняет финансовые обязательства по перечислениям в федеральную часть,

В 1998 г полностью перечислили средства только два региона - Москва и Оренбургская область (соответственно 23,7 и 21,1%). В результаты федеральная часть ФЗ за 9 месяцев 1998 г. на 68% формировалась за счет названных регионов (на C'i% -за счет Москвы и на 4% - Оренбургской области)

- отсутствуют четко выраженные критерии регулирования финансовых взаимоотношений центра и регионов, в связи с чем дотирование ряда регионов представляется необоснованным или неэффективным (см. табл. 3 и 4).

Таблица 3 содержит данные о регионах, которые в соответствии с распоряжениями Министерства труда РФ получили дотации из центра в 1997 г в двух формах прямые дотации и зачет 20% отчислений в федеральную часть ФЗ. Это было бы обоснованным, если бы в данных регионах наблюдался высокий уровень безработи цы или он резко повысился Но названным критериям удовлетворяют регионы, вклю ченныс в таблицу 4, которые не только осуществляли платежи в центр, но и не

Таблица 3

Регионы с относительно низким уровнем безработицы, получавшие прямые и косвенные дотации из центра в 1997 г.

Таблица 4

Регионы с уровнем безработицы, намного превосходящем среднероссийский показатель, не получавшие дотации из центра в 1997 г.

получали дотации от него. Исключение здесь составляет Карачаево-черкесская Республика, где, по всей видимости, произошло искусственное снижение уровня регистрируемой безработицы и дотации пошли на выплату задолженности по пособиям.

Таким образом, складывавшаяся на протяжении последних пяти лет "свободная" практика финансовых взаимоотношений центра и регионов привела к фактической самоликвидации механизма формирования и перераспределения федеральной части Фонда занятости. Если в 1995 г. можно было говорить о поэтапном переходе к централизации средств фонда занятости, то в настоящее время - о его полной одномоментной централизации, разумеется, при условии разработки единых для всех регионов критериев распределения средств из централизованного Фонда занятости.

Однако возникший хронический дефицит региональных фондов занятости заставил центр (Министерство труда РФ) предпринять определенные шаги по изменению сложившейся ситуации. В конце 1997 г. было принято "Положение о распределении средств Государственного фонда занятости населения Российской Федерации, централизуемых на федеральном уровне', в котором содержится уточняющая формулировка, касающаяся использования федеральной части Фонда. В соответствии с п. 2.2. Положения эти средства могут использоваться на:

- восполнение дефицита бюджета региональных фондов занятости (не менее 80%), предполагающее выделение дотаций регионам для:

- денежных выплат безработным (текущие выплаты пособий по безработице, включая погашение задолженности; возмещение Пенсионному фонду расходов в связи с оплатой досрочных пенсий безработным; выплата стипендий безработным, проходящим обучение по направлению служб занятости; финансирование доплат к заработку безработным в период их участия в общественных работах);

- оплаты труда основного штата служб занятости (специалистов и профконсультантов) в регионах;

- образование резерва (до 20%), который расходуется на:

- погашение задолженности по пособиям на территориях, характеризующихся критической ситуацией на рынке труда;

- аудит фондов занятости;

- повышение квалификации работников федерального органа исполнительной власти (то есть Минтруда РФ)2 и органов федеральной государственной службы занятости;

- осуществление научно-исследовательской и информационно-издательской деятельности, развитие автоматизированной информационной системы "Занятость". Правда, Положение не уточняет, на каком уровне - федеральном или региональном. Однако данные о региональных расходах Фонда занятости позволяют предположить, что речь в данном случае идет о федеральном уровне, то есть о Министерстве труда. Целесообразность финансирования этой программы из средств работодателей регионов (а не федерального бюджета) вызывает большие сомнения.

Постановление Минтруда РФ от 25 ноября 1997 г. № 59. 2 Вызывает удивление расходование средств Фонда занятости на повышение квалификации сотрудников Министерства труда РФ, которые должны финансироваться из средств федерального бюджета, а не за счет отчислений работодателей в регионах. Целесообразно перераспределять эти средства на повышение квалификации сотрудников районных служб занятости, которые работают непосредственно с населением на местах и действительно нуждаются в повышении квалификации.

Таким образом, принятое положение практически сводит на нет возможности реализации активных программ занятости в регионах с критической ситуацией на рынке труда, поскольку выделяемые из резервной части средства предназначены только для погашения задолженности по выплатам пособий, а направляемые на восполнение дефицита -для материальных выплат безработным, включая пособия по безработице.

Минтруд РФ определил следующие условия предоставления дотаций из центра:

- повышение уровня сбора страховых взносов с работодателей. Вместо того чтобы усилить через финансовые органы (например, налоговую службу), ввести жесткие административные санкции за неисполнение финансовой дисциплины, ответственность за сбор средств перекладывается Положением на службы занятости (что, по определению, не входит в их компетенцию) и в отношении последних устанавливаются карательные санкции за недобор средств ("если не повысите сбор, не дадим дотации");

- "реализацию мероприятий по возврату, включая реструктуризацию задолженности..., средств Фонда занятости, выделенных им на создание дополнительных рабочих мест" (п. 3.2. Положения);

- сокращение, а в случае необходимости и прекращение оказания финансовой помощи работодателям;

- централизацию средств на региональном уровне. То есть к идее централизации Министерство труда пока пришло только применительно к регионам, нуждающимся в дотациях из центра. Отметим, что практически во всех регионах России фонды занятости уже несколько лет централизованы, а принятое Положение лишь утвердило имеющуюся практику;

- сокращение расходов на содержание органов федеральной службы занятости, в первую очередь на приобретение оборудования. Другими словами, те регионы, где безработица растет и потребность в персонале служб занятости и их оснащении оборудованием намного превосходит соответствующую потребность регионов с относительно благополучной ситуацией на рынке труда, вынуждены пользоваться устаревшей и часто выходящей из строя техникой, приобретенной в начале 90-х годов, что неизбежно снижает эффективность работы и ведет к увеличению нагрузки на персонал. По данным наших обследований, в районах с высоким уровнем безработицы в среднем на одного сотрудника службы занятости приходится от 40 до 70 клиентов в день, то есть каждому из них специалист может уделить не более 3-5 минут.

Однако, как показывают данные Министерства труда РФ за 1998 г., объективные критерии выделения дотаций еще не разработаны. Например, в прошлом году дотации выделялись девяти регионам с низким уровнем безработицы, причем в трех из них (Орловская и Саратовская области и Карачаево-черкесская Республика) данный показатель был в два раза ниже среднероссийского, а перечисления в федеральную часть составляли 0%. Но если Орловской области была выделена косвенная дотация (в форме зачета 20% отчислений в федеральную часть ФЗ), то две другие получили прямые финансовые "вливания".

В то же время десяти регионам, где уровень безработицы в полтора-два раза превосходил среднероссийский показатель, прямая финансовая помощь не оказывалась вообще, хотя четыре из них осуществляли, пусть в небольшом объеме, платежи в федеральную часть Фонда занятости. По всей видимости, эти регионы не выполняли условия, разработанные Минтрудом, в отличие от вышеназванных девяти регионов.

Вызывает недоумение и размер финансовых "вливаний". Почему, например, самые большие дотации (после Республики Ингушетия) были выделены Республике Марий Эл (33% от расходов ее фонда занятости), где уровень безработицы был на 0,2% ниже среднероссийского показателя, а Удмуртская Республика получила средства в два раза меньше, хотя входит в группу регионов с самым высоким уровнем регистрируемой безработицы? Или почему из года в год прямые финансовые "вливания" (хотя и небольшие) получает Калужская область? В ней безработица никогда не превышала средний уровень, но при этом она не перечисляла ни копейки в федеральную часть Фонда на протяжении последних трех лет.

Приведенные примеры наглядно показывают, что несмотря на принятие Положения, ситуация с распределением средств федеральной части Фонда занятости практически не изменилась. Разработанный Минтрудом документ - лишь камуфляж, прикрывающий бездеятельность центра и создающий видимость объективного распределения средств ФЗ между регионами.

Динамика групп регионов-доноров и регионов-реципиентов

Для того чтобы оценить реальную значимость дотаций, выделяемых из центра, с точки зрения потребности регионов с критической ситуацией на рынке труда необходимо сопоставить данные об источниках формирования средств на федеральном уровне и потребности регионов в дотациях из центра. Официальные данные позволяют выявить несколько критериев для определения "донорства".

Если следовать логике, то к числу доноров нужно относить регионы, которые в полном объеме выполняют свои обязательства по перечислениям в центр, соблюдают установленный законом норматив (с 1995 г. составляющий 20%) и формируют централизованную часть Фонда занятости. Логично также предположить, что донорами могут быть регионы с относительно благополучной экономической ситуацией, низким уровнем безработицы, где большинство предприятий работает и соответственно осуществляет платежи, в том числе и во внебюджетные фонды. Таким образом, признак донорства может быть определен с помощью двух показателей: уровня безработицы (в данном случае мы используем показатели регистрируемой безработицы) в регионе и доли перечислений в федеральную часть Фонда занятости (рассчитываемой как отношение средств, перечисленных регионом в центр, к сумме поступлений страховых сборов с работодателей в фонд занятости того же региона за соответствующий период).

Однако сформировать группу регионов-доноров по этим двум показателям не удалось даже в относительно "чистом" 1995 году. По показателю уровня безработицы численность группы доноров составила 384, а по показателю уровня платежей в федеральную часть ФЗ - 40. На первый взгляд разница образовалась за счет тех регионов, где уровень безработицы незначительно превосходил среднероссийский показатель. В действительности ситуация оказалась намного сложнее.

Во-первых, в группе регионов-доноров по показателю уровня безработицы в 1995 г. было семь регионов, перечислявших в федеральную часть Фонда занятости в 2-6 раз меньше законодательно установленного уровня в 20%.

По сути, эти регионы-доноры с позволения центра произвели себя в разряд косвенных реципиентов, получая дотации в форме "недоперечислений" в федеральную часть Фонда занятости. Кроме того, в нее входили четыре региона, не выполнявшие свои обязательства по платежам в централизованную часть Фонда занятости и получавшие дотации из центра, иногда в значительном объеме. Самые большие дотации из центра получили Агинский Бурятский АО (уровень безработицы - 1,7%) и Орловская область (уровень безработицы - 2,4%) - они составили соответственно 85 и 27% средств их фондов занятости. При этом перечисления в центр обоих регионов не превысили 6,5%. Эти регионы-доноры благодаря центру были произведены в разряд регионов-реципиентов,

Во-вторых, в группе регионов-доноров по показателю уровня перечислений в федеральную часть Фонда занятости в 1995 г. оказалось восемь регионов с уровнем безработицы, превышающем средне-российский показатель, полностью выполнявших свои обязательства перед центром, а также четыре региона с уровнем безработицы, превышающем среднероссийский показатель, полностью выполнявших свои обязательства перед центром и при этом получавших дотации.

Первым шагом при формировании группы доноров стало выделение регионов по следующим основным признакам:

- низкий уровень регистрируемой безработицы по сравнению со среднероссийским показателем или незначительное его превышение;

- наличие перечислений в федеральную часть Фонда занятости;

- отсутствие дотаций из централизованной части ФЗ. Затем мы сгруппировали регионы по признаку выполнения своих обязательств перед центром, то есть по уровню отчислений в федеральную часть Фонда занятости. В итоге сформировалась следующая структура группы регионов-доноров по состоянию на 1995 г.:

- полные доноры (34 региона) - регионы, полностью перечислявшие законодательно установленную норму в 20% (с учетом незавершенности отчетного финансового года доля реальных отчислений составляла от 15 до 23% поступлений от работодателей);

- частичные доноры. (7 регионов) - регионы, перечислявшие в центр менее законодательно установленной нормы (от 10 до 14% вместо 20%);

- потенциальные доноры (7 регионов), перечислявшие в центр менее 5% собранных с работодателей средств.

Таким образом, в 1995 г. группа регионов-доноров насчитывала 41 регион за исключением потенциальных доноров (по формальным признакам они полностью соответствовали донорам), которых центр объединил в группу косвенных реципиентов, многократно понизив им норму отчислений в федеральную часть Фонда занятости.

Основными характеристиками большой группы регионов-реципиентов в 1995 г. являлись: относительно высокий уровень регистрируемой безработицы по сравнению со среднероссийским показателем; наличие прямых или косвенных дотаций из федеральной части Фонда занятости. Но и здесь состав группы оказался неоднородным как по степени нуждаемости в дотациях из центра, так и по размерам выделенных дотаций. Поэтому мы включили в группу реципиентов следующие регионы:

- полностью выполнявшие свои обязательства перед центром и получавшие от него дотации. При этом размер отчислений в федеральную часть превосходил размер дотаций. Таких регионов было 4;

- производившие отчисления в федеральную часть Фонда занятости в небольшом объеме и получавшие дотации из центра. Однако размер полученных дотаций превосходил размер отчислений в федеральную часть ФЗ. Таких регионов в 1995 г. насчитывалось 225;

- не производившие платежи в центр и получавшие значительные дотации из федеральной части Фонда занятости, то есть "чистые" реципиенты. В эту группу вошли 12 регионов.

В 1997 г. в соотношении регионов-доноров и регионов-реципиентов произошли кардинальные изменения.

Во-первых, практически перестала существовать группа доноров. По показателю регистрируемой безработицы численный состав группы уменьшился почти в два раза (с 41 до 23 регионов), а по показателю уровня отчислений в центр - в 20 (!) раз (с 40 до 2 регионов). Полными донорами в 1997 г. остались только Москва и Оренбургская область. Численность регионов-полных реципиентов увеличилась более чем в три раза (с 12 до 43 регионов).

Во-вторых, 32 региона лишь формально сохранили донорские признаки, а фактически перешли в группу дотационных регионов. При этом большая их часть (24 региона) перечисляла в центр значительно меньше 20%: максимальный уровень отчислений в этой группе составил 8,7% (Ханты-Мансийский АО), а минимальный не превысил 2% (Ставропольский край, С.-Петербург, Московская область и др.). Восемь регионов, сохранивших донорские признаки по уровню безработицы (который либо не изменился, либо несколько увеличился, не превысив среднероссийский показатель), полностью прекратили платежи в федеральную часть Фонда занятости, то есть также перешли в состав группы косвенных реципиентов. Это - Смоленская область, Республика Адыгея, Орловская область и др.

В-третьих, 5 регионов, бывших в 1995 г. донорами по уровню отчислений в федеральную часть ФЗ, перешли в группу полных реципиетов, прекратив платежи в центр и получая от него дотации (Усть-Ордынский Бурятский АО, Республика Тыва, Нижегородская область и др.). При этом первые два региона в 1995 г. относились к группе полных доноров по двум вышеназванным признакам, а в 1997 г. остались таковыми только по уровню безработицы, который не превысил 2,2%.

Совершенствование механизма распределения средств ФЗ в соответствии с новым Положением заключалось, во-первых, в том, что финансовая помощь рассматривается как целевая дотация (п.1.2.). Во-вторых, такая дотация может осуществляться (п.1.3.) в виде: прямых финансовых отчислений из централизуемых на федеральном уровне средств Фонда занятости; взаимозачета средств, подлежащих перечислению в центр; одновременно в той и другой форме.

С точки зрения предшествующего опыта взаимоотношений центра и регионов Положение не внесло ничего нового. Если же предположить, что целью его принятия были упорядочение их взаимоотношений и отработка на практике неких критериев финансовых "вливаний" в те или иные регионы, то достичь ее Минтруду не удалось. Об этом наглядно свидетельствуют данные о формировании централизованной части Фонда занятости и выделенных дотациях регионам в 1998 г.:

- централизованная часть Фонда занятости на 87,3% формировалась за счет поступлений из 10 регионов, при этом в большей степени -за счет Москвы. Еще 10 регионов перечисляли в центр символические суммы, доля которых не превышала 2% (см. табл. 5);

- уровень безработицы по-прежнему не имел значения с точки зрения выполнения регионом своих финансовых обязательств перед центром.

Таблица 5

Формирование федеральной части Фонда занятости в 1998 г. (в %)

Например, перечисления Корякского АО, уровень безработицы в котором - один из самых высоких в России, составили 7,1% собранных в регионе средств, а Республики Саха (Якутия) сократились до нуля. Отметим, что уровень безработицы в последней всегда был одним из самых низких в стране, но она никогда не "баловала" центр своими ресурсами, перечисляя в несколько раз меньше установленной законом нормы;

- полными донорами (по критерию исполнения законодательной нормы отчислений) по-прежнему оставались два региона, с известной долей условности к ним можно отнести еще один - Липецкую область;

- шесть регионов полностью прекратили свои отчисления в центр (Ростовская, Пермская, Челябинская, Иркутская области. Алтайский край и Республика Саха (Якутия)) и перешли в разряд косвенных реципиентов,

- пять регионов перешли из группы косвенных реципиентов в группу полных реципиентов, то есть, помимо взаимозачета 20-процентных отчислений, стали получать прямые финансовые "вливания", при этом в трех из них уровень безработицы был значительно ниже сред-нероссийского показателя

Здесь представляет интерес политика центра с точки зрения разработанного им же Положения. Например, Саратовская область и Республика Хакасия не различаются по доле финансовых "вливаний", хотя по уровню безработицы разрыв между ними достигает почти трехкратной величины, при этом в первой этот показатель по сравнению с 1997 г. снизился, а во второй - возрос. Аналогичная ситуация наблюдается и при сопоставлении Смоленской и Магаданской областей.

Особо остановимся на избирательном отношении центра к регионам-реципиентам. Если руководствоваться справкой, подготовленной Министерством труда РФ, о дотациях, выделенных из централизованных средств Государственного фонда занятости населения регионам за 9 месяцев 1998 г. и за 1998 г в целом, то официально к дотационным Минтруд отнес 62 региона, 55 из которых получали прямые финансовые "вливания", а 7 регионов - дотации в форме взаимозачета 20%. Последние, согласно данным справки, можно отнести к косвенным реципиентам. Однако расчеты, проведенные на основании другого документа того же министерства "Формирование и расходование Государственного фонда занятости", показывают, что численность регионов - косвенных реципиентов составляет 27.

Несмотря на низкий уровень безработицы на протяжении последних лет, ряду регионов (Ростовская область, Республика Саха (Якутия), Краснодарский и Ставропольский края, Курская область, Республика Татарстан и др.) разрешается не выполнять свои обязательства по перечислениям в федеральную часть Фонда. Подобное положение, скорее всего, связано с реализацией специальных программ занятости. Но если бы единая система критериев перераспределения федеральной части Фонда занятости была разработана, это автоматически исключило бы названные регионы из числа косвенных реципиентов, так как по всем объективным показателям они должны быть донорами и нести административную и финансовую ответственность за невыполнение своих обязательств.

Заключение

Изменение принципов и источников формирования средств на выплату пособий по безработице является, на наш взгляд, одной из важнейших задач ближайшего будущего. Для ее решения необходимо:

- во-первых, централизовать Фонд занятости на федеральном уровне с одновременной разработкой единой системы критериев распределения средств между регионами;

- во-вторых, увеличить страховые взносы с работодателей и ввести обязательные страховые взносы с работающих граждан (то есть реализовать на практике положение, зафиксированное в Законе о занятости);

- в-третьих, освободить Фонд занятости от дополнительной финансовой нагрузки, которую нужно возложить на соответствующие внебюджетные фонды: оплата больничных листов безработных должна производиться из Фонда социального страхования (в настоящее время расходы Фонда занятости на оплату больничных листов составляют 1-2% его расходов); досрочные пенсии целесообразно выплачивать из Пенсионного фонда без последующей компенсации из Фонда занятости; выплату детских пособий нельзя осуществлять из средств Фонда занятости (на эти цели направляется в среднем по стране 7% общих расходов Фонда занятости);

- в-четвертых, разработать действенную систему страхования от безработицы, предполагающую соответствующие изменения Закона о занятости.

Размещено на Allbest.ru