Нормативно-правовий механізм оцінки економічної ефективності та державної реєстрації інвестиційних проектів та проектних (інвестиційних) пропозицій: удосконалення системи управління державними інвестиціями

Размещено на http://www.allbest.ru/

Нормативно-правовий механізм оцінки економічної ефективності та державної реєстрації інвестиційних проектів та проектних (інвестиційних) пропозицій: удосконалення системи управління державними інвестиціями

Т.А. Комашенко

кандидат наук з державного управління,

головний спеціаліст відділу планування

державних інвестицій

Міністерства економічного розвитку і

торгівлі України

Україна має обмежені бюджетні ресурси, які спрямовуються на покриття поточних витрат, на підтримку охорони здоров'я та освіти тощо. З огляду на це, обсяг коштів, що лишається для капітальних вкладень, є невеликим, і майже завжди недостатнім для реалізації проектів (видання "Public Finance Review" оцінило державні інвестиції, необхідні для стабільного економічного розвитку України, у понад 100 мільярдів доларів США протягом наступних 10 років [14, с. 4]). Саме тому бюджетні кошти, що вкладаються в інвестиційні проекти шляхом надання державної підтримки для їх реалізації, мають бути розподілені найраціональнішим та найефективнішим засобом.

Відтак, удосконалення системи управління державними інвестиціями з метою підвищення ефективності капітальних вкладень та спрямування їх на реалізацію пріоритетних інвестиційних проектів, є першочерговим завданням Уряду.

Проведений аналіз наукових досліджень у сфері управління державними інвестиціями та інвестиційною діяльністю доводить, що деякі питання, пов'язані з ефективністю капітального бюджетування та управління інвестиціями були висвітлені у працях вітчизняних вчених, а саме: І. Розпутенка, М. Миколайчука, В. Мартиненка, А. Мерзляк та ін.

Водночас, можна констатувати про обмеженість досліджень з даної проблематики в аспекті аналізу нормативно-правового забезпечення державної підтримки інвестиційної діяльності, так і удосконалення системи управління державними інвестиціями.

Метою дослідження є висвітлення нормативно-правового механізму здійснення оцінки економічної ефективності інвестиційних проектів/проектних (інвестиційних) пропозицій та їх державної реєстрації в контексті удосконалення системи управління державними інвестиціями.

Виклад основного матеріалу

Із внесенням змін до Закону України "Про інвестиційну діяльність" (Закон України "Про внесення змін до Закону України "Про інвестиційну діяльність" від 22.12.2011 № 4218-17) було зроблено суттєвий крок у реформуванні системи управління державними інвестиціями - законодавчо визначено головну категорію "інвестиційний проект", якою оперують більшість як урядовців, так і суб'єктів інвестиційної діяльності та здійснено нормативно-правове врегулювання проведення оцінки економічної ефективності інвестиційних проектів, які потребують державної підтримки, а також визначено єдиний орган у системі органів центральної виконавчої влади, який здійснює на загальній основі реєстрацію інвестиційних проектів, які потребують державної підтримки, та веде їх реєстр (як це визначено у Законом України "Про інноваційну діяльність" для інноваційних проектів), має повну інформацію щодо зазначених проектів, здійснює контроль за державними інвестиційними коштами на базі моніторингу і аналізу ефективності впровадження зареєстрованих проектів.

Дані законодавчі зміни продиктовані нагальною потребою в підвищенні якості та ефективності капітального бюджетування, на необхідності яких неодноразово наголошувалось міжнародними організаціями, а саме - Організацією економічного співробітництва та розвитку та Міжнародним валютним фондом в загальних рекомендаціях щодо поліпшення інвестиційного клімату та проведення макроекономічних реформ.

Відтак, положеннями Закону України "Про інвестиційну діяльність" визначено, що надання державної підтримки для реалізації інвестиційних проектів, що її потребують, у тому числі шляхом їх фінансування за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів, здійснюється на конкурсній основі на підставі даних Державного реєстру інвестиційних проектів та проектних (інвестиційних) пропозицій (далі - Реєстр), а також експертних висновків за результатами проведення експертної оцінки їх економічної ефективності.

Державна підтримка реалізації інвестиційних проектів передбачає участь держави у розробленні та/або реалізації інвестиційних проектів шляхом їх фінансування за рахунок коштів державного або місцевих бюджетів; співфінансування інвестиційних проектів з державного або місцевих бюджетів; надання відповідно до законодавства для реалізації інвестиційних проектів державних і місцевих гарантій з метою забезпечення виконання боргових зобов'язань за запозиченнями суб'єкта господарювання та кредитування за рахунок коштів державного або місцевих бюджетів; повної або часткової компенсації за рахунок коштів державного або місцевих бюджетів відсотків за кредитами суб'єктів господарювання для реалізації інвестиційних проектів.

Державна підтримка для розроблення інвестиційного проекту надається у разі наявності проектної (інвестиційної) пропозиції шляхом фінансування або співфінансування за рахунок коштів державного та/або місцевих бюджетів.

Відповідно до частини другої статті 12№ Закону України "Про інвестиційну діяльність" державна підтримка для розробки або реалізації інвестиційних проектів надається виключно після державної реєстрації інвестиційних проектів у Реєстрі та оцінки їх економічної ефективності та функції щодо проведення оцінки економічної ефективності інвестиційних проектів/проектних (інвестиційних) пропозицій та їх державної реєстрації покладені на центральний орган виконавчої влади з питань економічної політики - Мінекономрозвитку.

Відтак, згідно з частиною першою статті 12І Закону України "Про інвестиційну діяльність" державна реєстрація здійснюється на підставі позитивного висновку щодо оцінки економічної ефективності інвестиційних проектів/проектних (інвестиційних) пропозицій.

Оцінка економічної ефективності інвестиційних проектів/проектних (інвестиційних) пропозицій проводиться протягом одного місяця у Порядку та згідно з критеріями оцінки економічної ефективності проектних (інвестиційних) пропозицій та інвестиційних проектів, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2012 № 684 (далі - Порядок).

Для проведення оцінки економічної експертизи інвестиційного проект/проектної (інвестиційної) пропозиції суб'єкт інвестиційної діяльності надає до Мінекономрозвитку документи, визначені в пунктах 2-3 Порядку.

У разі проведення оцінки економічної ефективності інвестиційних проектів, що підлягають обов'язковій державній експертизі, документи подаються органом, що проводив таку експертизу.

Відповідно до статті 15 Закону України "Про інвестиційну діяльність" державній експертизі підлягають інвестиційні проекти, що реалізуються із залученням бюджетних коштів, коштів державних підприємств, установ та організацій, а також за рахунок кредитів, наданих під державні гарантії.

Державна експертиза проводиться центральними органами виконавчої влади, які реалізують державну політику у сфері, якої стосується інвестиційний проект, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими держадміністраціями у разі, коли інвестиційний проект стосується розвитку відповідного регіону згідно із Порядком проведення державної експертизи інвестиційних проектів, що затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 09.06.2011 № 701 (із змінами, внесеними згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2012 № 683).

Методика проведення державної експертизи інвестиційних проектів та форма висновку за її результатами затверджені наказом Мінекономрозвитку від 13.03.2013 № 243, що зареєстрований в Мін'юсті від 18.03.2013 № 437/22969.

Інвестиційні проекти/проектні (інвестиційні) пропозиції мають бути розроблені у відповідності до форми проектної (інвестиційної) пропозиції, на основі якої готується інвестиційний проект, для розроблення якого може надаватись державна підтримка, Порядку розроблення та форми інвестиційного проекту, для реалізації якого може надаватися державна підтримка, які затверджені наказом Мінекономрозвитку від 19.06.2012 № 724, що зареєстрований в Мін'юсті від 02.08.2012 № 1308/21620.

Оцінка економічної ефективності інвестиційної пропозиції, інвестиційного проекту здійснюється Мінекономрозвитку за такими показниками, як: чиста приведена вартість; внутрішня норма дохідності; дисконтований період окупності; індекс прибутковості, та їх розрахунки здійснюються з урахуванням Методичних рекомендації із розроблення інвестиційного проекту, для реалізації якого може надаватися державна підтримка затверджені наказом Мінекономрозвитку від 13.11.2012 № 1279.

Дані показники є найпоширенішими у світовій практиці для оцінки ефективності реальних інвестицій та моделі оцінки інвестиційних проектів розкриті в працях багатьох науковців [1, с. 165-174; 2, с. 2 с. 100-113].

Оцінка ефективності інвестицій являє собою найбільш відповідальний етап у процесі прийняття інвестиційних рішень [1, с. 165] та від того, наскільки об'єктивно і всебічно вона проведена, залежать подальші кроки з визначення пріоритетності відповідних проектів для бюджетного фінансування при їх відборі.

За результатами проведеної Мінекономрозвитку оцінки економічної ефективності інвестиційного проекту/проектної (інвестиційної) пропозиції суб'єкту інвестиційної діяльності або органу, що проводить державну експертизу, надається експертний висновок, який містить основні показники економічної ефективності та може бути як позитивним, так і негативним, та форма якого затверджена наказом Мінекономрозвитку від 29.12.2012 № 1532, що зареєстрований в Мін'юсті від 15.01. 2013 № 124/22656.

Для державної реєстрації інвестиційного проекту/проектної (інвестиційної) пропозиції суб'єкт інвестиційної діяльності подає документи згідно з частиною другою статті 12І Закону України "Про інвестиційну діяльність", строк розгляду яких не повинен перевищувати одного місяця з дня їх надходження.

Форма заяви про розгляд інвестиційного проекту або проектної (інвестиційної) пропозиції затверджена наказом Мінекономрозвитку від 03.09.2012 № 965, що зареєстрований в Мін'юсті від 19.09.2012 № 1602/21914.

Державна реєстрація інвестиційного проекту/проектної (інвестиційної) пропозиції здійснюється шляхом внесення відповідної інформації до Реєстру, Порядок ведення якого затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2012 № 650 (далі - Порядок ведення) та згідно з пунктом 1 Порядку ведення Реєстр створений як єдина система обліку інвестиційних проектів/проектних (інвестиційних) пропозицій, яким може бути надана державна підтримка.

Ведення Реєстру передбачає здійснення реєстрації відомостей про проектну (інвестиційну) пропозицію, інвестиційний проект у вигляді записів у Реєстрі; надання інформації з Реєстру шляхом оформлення витягів; внесення змін до записів та анулювання записів Реєстру.

Внесення відомостей до Реєстру здійснюється шляхом заповнення реєстраційної картки проектної (інвестиційної) пропозиції, інвестиційного проекту, що містить:

- загальні відомості про суб'єкта інвестиційної діяльності;

- фінансові показники діяльності суб'єкта інвестиційної діяльності;

- показники-індикатори інвестиційного проекту після реєстрації;

- фінансово-економічні показники ефективності проектної (інвестиційної) пропозиції, інвестиційного проекту;

- показники бюджетної ефективності інвестиційного проекту;

- показники соціальної ефективності інвестиційного проекту;

- інформацію про природоохоронні заходи, що здійснюватимуться в рамках реалізації інвестиційного проекту;

- інформацію про енергозберігаючі заходи, що здійснюватимуться в рамках реалізації інвестиційного проекту.

Форма реєстраційної картки інвестиційної пропозиції, інвестиційного проекту затверджена наказом Мінекономрозвитку від 21.01.2013 № 53, що зареєстрований в Мін'юсті від 01.02.2013 № 210/22742.

Відповідно до частини п'ятої-шостої статті 12І Закону України "Про інвестиційну діяльність" результатом здійснення державної реєстрації проекту є надання витягу суб'єкту інвестиційної діяльності з Реєстру, який містить дані про обліковий номер та дату внесення проекту до Реєстру, а також інформація про державну реєстрацію інвестиційного проекту або проектної (інвестиційної) пропозиції оприлюднюється шляхом розміщення відповідного витягу на офіційному сайті Мінекономрозвитку протягом одного місяця з дня державної реєстрації.

Водночас необхідно зауважити, що згідно з частиною десятою статті 12І Закону України "Про інвестиційну діяльність" державна реєстрація інвестиційного проекту не передбачає будь-яких зобов'язань щодо надання державної підтримки за рахунок коштів державного та/або місцевих бюджетів.

Запровадження механізму державної реєстрації інвестиційних проектів дозволить здійснювати постійний моніторинг стану фінансування інвестиційних проектів/проектних (інвестиційних) пропозицій, що отримали державну підтримку на підставі даних Реєстру, та аналіз стану фінансування в кожному році.

Згідно з пунктом 9 Порядку ведення Реєстру для отримання інформації щодо стану виконання та фінансування зареєстрованих проектних (інвестиційних) пропозицій, інвестиційних проектів, Мінекономрозвитку щороку до 1 квітня року, що передує плановому бюджетному періоду:

надсилає запити щодо стану реалізації та фінансування проектних (інвестиційних) пропозицій, інвестиційних проектів суб'єктам інвестиційної діяльності, проектні (інвестиційні) пропозиції, інвестиційні проекти яких зареєстровані;

на підставі отриманої від суб'єктів інвестиційної діяльності інформації проводить перегляд Реєстру та в разі потреби вносить до нього зміни;

анулює записи Реєстру щодо інвестиційних проектів;

здійснює моніторинг зареєстрованих проектних (інвестиційних) пропозицій, інвестиційних проектів.

На підставі аналізу передбачено надавати Міністерству фінансів пропозиції щодо необхідних обсягів фінансування на наступний рік, як це визначено Законом України "Про інвестиційну діяльність", що в свою чергу, дозволить стабілізувати дефіцит державного фінансування.

Так, пунктом 3.2 Національного плану дій на 2013 рік щодо впровадження Програми економічних реформ на 2012-2014 роки "Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава", затвердженого Указом Президента України від 12 березня 2013 року № 128/2013 (далі - Нацплан дій), визначено завдання щодо формування Реєстру, та індикатором виконання завдання є внесення до Реєстру 100% інвестиційних проектів/проектних (інвестиційних) пропозицій, які потребують державної підтримки [13].

Статтею 6 Закону України "Про Державний бюджет України на 2013 рік" встановлено, що державні гарантії можуть надаватись в обсязі до 50 млрд. гривень, у тому числі за рішенням Кабінету Міністрів України для забезпечення повного або часткового виконання боргових зобов'язань за запозиченнями суб'єктів господарювання - резидентів України державного сектору економіки для кредитування проектів інвестиційного характеру на об'єктах, що мають загальнодержавне значення, у тому числі для фінансування інвестиційних, інноваційних, інфраструктурних та інших проектів розвитку, які мають стратегічне значення та реалізація яких сприятиме розвитку економіки України, в тому числі експортоорієнтованих і енергозберігаючих проектів.

Умови надання у 2013 році державних гарантій для забезпечення виконання боргових зобов'язань за запозиченнями суб'єктів господарювання - резидентів України державного сектору економіки, залученими для реалізації інвестиційних, інноваційних, інфраструктурних та інших проектів розвитку, які мають стратегічне значення та реалізація яких сприятиме розвиткові національної економіки затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 03.07.2013 № 500 (далі - Умови надання).

Відповідно до абзацу другого пункту 9 Умов надання Фінансова-кредитна рада з відбору проектів, для реалізації яких залучаються кошти під державні гарантії, приймає рішення про підтримку та подання Кабінетові Міністрів України пропозицій щодо можливості надання державних гарантій за умови державної реєстрації інвестиційного проекту, що дозволить наповнити Реєстр інвестиційними проектами.

Із започаткуванням механізму оцінки економічної ефективності та державної реєстрації інвестиційних проектів/проектних (інвестиційних) пропозицій Урядом здійснено перші кроки з підвищення якості капітального бюджетування, прозорості та ефективності державних видатків на реалізацію проектів.

На нашу думку, подальші кроки з реформування державних фінансів лежать у площині удосконалення нормативно-правового забезпечення інвестиційної сфери, а саме державного інвестування:

- внесення змін до Бюджетного кодексу України з метою уніфікації підходів щодо понять та класифікації інвестиційних проектів (наразі нормами Бюджетного кодексу України визначено термін інвестиційна програма (проект) - комплекс заходів, визначених на основі національної системи цінностей і завдань інноваційного розвитку економіки та спрямованих на розвиток окремих галузей, секторів економіки, виробництв, регіонів, виконання яких здійснюється з використанням коштів державного та/або місцевих бюджетів чи шляхом надання державних та/або місцевих гарантій тощо);

- розробка та затвердження Урядом порядку і критеріїв розподілу державних капітальних видатків за бюджетною програмою КПКВК 3511090 з урахуванням норм статей 12№ та 12І Закону України "Про інвестиційну діяльність" (протягом останніх років розподіл державних капітальних видатків здійснювався Кабінетом Міністрів України за пропозиціями Міністерства фінансів України на підставі доручень, звернень Президента України, Адміністрації Президента України, Прем'єр-міністра України, Кабінету Міністрів України, пропозицій народних депутатів України та органів виконавчої влади щодо виділення коштів на здійснення капітальних видатків. Формування переліку інвестиційних проектів в такому режимі призвело до неефективного використання коштів головними розпорядниками. Зокрема, відсоток використаних капітальних видатків до обсягу запланованих станом на 01.01.2012 року становив 73,4% (за 2011 рік), а станом на 01.01.2013 - 65,6% (за 2012 рік);

- приведення у відповідність з положеннями Закону України "Про інвестиційну діяльність" в частині оцінки економічної ефективності та державної реєстрації інвестиційних проектів порядків використання бюджетних коштів;

- прийняття Кабінетом Міністрів України проекту постанови "Питання надання державної підтримки для розроблення або реалізації інвестиційних проектів", розробленого на виконання абзацу другого частини третьої статті 12№ Закону України "Про інвестиційну діяльність", яким передбачено необхідність здійснення бальної оцінки інвестиційних проектів для забезпечення їх відбору з метою надання державної підтримки для їх реалізації (наразі чинна постанова Кабінету Міністрів України від 13.09.2010 № 860 "Питання підготовки та відбору інвестиційних проектів, для реалізації яких у реальному секторі економіки надається державна підтримка", в якій визначено форми державної підтримки реалізації інвестиційних проектів та окреслено функції органів виконавчої влади в процесі відбору даних проектів та основні вимоги до них тощо);

- розроблення проекту Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про інвестиційну діяльність" в частині розмежування проектів соціальної направленості, та тих проектів, що мають на меті отримання прибутку з метою удосконалення положень Закону України "Про інвестиційну діяльність" в частині проведення оцінки економічної ефективності проектів тощо.

Список використаних джерел

інвестиція бюджетний управління державний

1. Бланк И.А. Инвестиционный менеджмент / И.А. Бланк - К.: МП «ИТЕМ» ЛТД «Юнайтед Лондон Трейд Лимитед», 1995. - 447 с.

2. Бочаров В.В. Инвестиции: Серия "Учебники для вузов" / В.В. Бочаров - Санкт-Петербург: ООО "Питер-Принт", 2004. - 286 с.

3. Деякі питання проведення оцінки економічної ефективності проектних (інвестиційних) пропозицій та інвестиційних проектів//наказ Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 29.12.2012 № 1532: [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/z0124-13/paran6#n6.

4. Про інвестиційну діяльність (із змінами)// Закон України від 10.09.1991 № 1540 а-ХІІ [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http:// zakon.rada.gov.ua/go/1560-12.

5. Про затвердження Порядку ведення Державного реєстру інвестиційних проектів та проектних (інвестиційних) пропозицій//постанова Кабінету Міністрів України від 18.07.2012 № 650 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http:// zakon.rada.gov.ua/go/650-2012-п.

6. Про затвердження Порядку та критеріїв оцінки економічної ефективності проектних (інвестиційних) пропозицій або інвестиційних проектів//постанова Кабінету Міністрів України від 18.07.2012 № 684 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http:// zakon.rada.gov.ua/go/684-2012-п.

7. Про затвердження Методики проведення державної експертизи інвестиційних проектів та форми висновку за її результатами // наказ Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 13.03.2013 № 243 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http:// zakon4.rada.gov.ua/laws/show/z0437-13.

8. Про затвердження Методичних рекомендацій з розроблення інвестиційного проекту, для реалізації якого може надаватися державна підтримка // наказ Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 13.11.2012 № 1279: [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/ME121379.html.

9. Про затвердження форми проектної (інвестиційної) пропозиції, на основі якої готується інвестиційний проект, для розроблення якого може надаватися державна підтримка, Порядку розроблення та форми інвестиційного проекту, для реалізації якого може надаватися державна підтримка//наказ Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 19.06.2012 № 724 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/z1309-12.

10. Про затвердження форми заяви про розгляд інвестиційного проекту або проектної (інвестиційної) пропозиції // наказ Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 03.09.2012 № 965 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/z1602-12.

11. Про затвердження форми реєстраційної картки інвестиційної пропозиції, інвестиційного проекту // наказ Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 21.01.2013 № 53 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/z0210-13.

12. Про затвердження Умов надання у 2013 році державних гарантій для забезпечення виконання боргових зобов'язань за запозиченнями суб'єктів господарювання - резидентів України державного сектору економіки, залученими для реалізації інвестиційних, інноваційних, інфраструктурних та інших проектів розвитку, які мають стратегічне значення та реалізація яких сприятиме розвиткові національної економіки// постанова Кабінету Міністрів України від 03.07.2013 № 500 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/ 500-2013-п.

13. Про Національний план дій на 2013 рік щодо впровадження Програми економічних реформ на 2010 - 2014 роки "Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава"// Указ Президента України від 12.03.2013 № 128/2013: [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.president.gov.ua/ru/documents/15521.html.

14. Україна: оцінка управління державними інвестиціями: матеріали Світового банку/ [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.worldbank.org/en/country/ukraine/research.

Размещено на Allbest.ru