Економіко-правові засади формування територіальних громад у контексті розвитку міських агломерацій

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Інститут економіко-правових досліджень НАН України

Економіко-правові засади формування територіальних громад у контексті розвитку міських агломерацій

Г.Г. Нестеров, молодший науковий співробітник

відділу економіко-правових проблем містознавства

А.О. Волкова, молодший науковий співробітник

відділу економіко-правових проблем містознавства

Досліджено економіко-правові засади формування територіальних громад у контексті розвитку міських агломерацій. Обґрунтовано пропозиції щодо їхнього вдосконалення. Виявлено найважливіші економіко-правові особливості міських агломерацій як об'єктів управління. Проаналізовано окремі аспекти фінансового забезпечення розвитку агломераційних територій України.

міський агломерація територіальний громада

Вступ

Обраний Україною курс на інтеграцію у Європейське Співтовариство поставив перед нашою країною низку актуальних завдань пріоритетного значення, серед яких набувають необхідність дослідження особливостей і специфіки окремих аспектів децентралізації влади в Україні, зокрема питання зміцнення так званої горизонтальної складової в управлінні територією міської агломерації. Стратегічною метою в сфері місцевого самоврядування є перехід від всеосяжного державного патерналізму до встановлення на місцевому рівні відносин рівноправного соціального партнерства між роботодавцями, державою і населенням на основі системи юридичних, економічних й організаційних гарантій, чіткого розмежування прав та обов'язків соціальних сил суспільства.

Сучасна ситуація, що склалася у світовій економіці, вимагає визначення чітких цілей, зрозумілих пріоритетів в економіці і в соціальній політиці розвитку міста, самовизначення його серед об'єктів внутрішнього і зовнішнього середовища на українському і міжнародному ринках, що дозволить ефективно вибудовувати відносини з вітчизняними та іноземними інвесторами. За сучасних умов економіка міста не може функціонувати ізольовано, поза тенденціями світового розвитку.

Реформування системи місцевого самоврядування в Україні та розвиток ринкових умов господарювання потребують певних змін і перетворень щодо управління функціонуванням та розвитком міських агломерацій. Це передбачає подолання протиріччя між зовнішнім економічним середовищем функціонування міських агломерацій і внутрішнім наповненням системи управління їхнім розвитком. Існує необхідність формування нових підходів до управління розвитком міських агломерацій, які були б орієнтовані на поточні та майбутні потреби населення і бізнесу. При цьому доцільним є врахування складності міських агломерацій як об'єктів управління та забезпечення узгодженої взаємодії між усіма складовими системи в процесі функціонування і розвитку. Особливо це стосується взаємодії між територіальними громадами у рамках агломерації.

Міські агломерації відіграють важливу роль у структурі національної економіки України та сприяють вирішенню стратегічних завдань розвитку територій, а також реалізації високовартісних проектів за рахунок об'єднання зусиль і сумісного використання ресурсів територіальних громад, що входять до агломерації.

Інституційне середовище розвитку міських агломерацій повинно формуватися з дотриманням відповідних принципів та охоплювати інститути (виробничі, владні, соціальні, ринкові, інфраструктурні) та умови їхнього функціонування. Найбільш важливим при цьому є формалізація інституту міської агломерації та її складових шляхом закріплення у відповідному нормативно-правовому забезпеченні.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Дослідженню закономірностей формування та функціонування агломерацій, їх впливу на регіональний економічний розвиток, використанню окремих складових ресурсного потенціалу приділялось багато уваги як з боку вітчизняних науковців, зокрема С.В. Богачова, Р.А. Джабраілова, Є.С. Градобоєвої, М.С. Кукоша, М.В. Мельникової, В.М. Осипова, Н.В. Просяник, О.В. Тарасевич, О.П. Тищенко, В.А. Устименка, так і зарубіжних: Е. Глейзера, П. Кругмана, А. Махрової, Н. Слуки, М. Фуджити, Є. Перцика, А. Угрюмової. Окремі аспекти форм управління процесами урбанізації були предметом досліджень таких науковців: В. Бабаєв, О. Батанов, П. Біленчук, В. Ілазичев, А. Колодій, В. Кравченко, В. Куйбіда, О. Панухник, С. Саханенко, Л. Шевчук, С. Шуль. Проте комплексні дослідження, присвячені економіко-правовим засадам формування територіальних громад у контексті розвитку міських агломерацій, в Україні відсутні.

Мета статті: обґрунтування необхідності удосконалення економіко-правових засад формування територіальних громад у контексті розвитку міських агломерацій.

Результати дослідження

Міські агломерації є результатом розвитку процесів урбанізації і займають важливе місце у структурі національної економіки України, оскільки на їх території не тільки проживає значна частина економічно активного населення, але й сконцентрована половина основних виробничих фондів та виробляється більш як половина ВВП, вкладається значна частина інвестицій в основні виробничі фонди та отримується переважна частка прямих іноземних інвестицій. Вони характеризуються диверсифікацією виробництва, концентрацією ресурсів, розвиненістю інфраструктури.

Міські агломерації -- складні організаційно- економічні просторові системи, управління якими має особливості, пов'язані зі специфікою об'єкта, суб'єкта, процесу, цілей, завдань, функцій, принципів управління.

Розвиток міських агломерацій орієнтований на задоволення їхніх внутрішніх потреб за рахунок використання власних ресурсів території. Передумовами розвитку великих міських агломерацій є висока концентрація ресурсів, правова самостійність територіальних громад та наявність спільних завдань, які можливо вирішувати за рахунок поєднання ресурсів і спільних зусиль. Розрізняють такі чинники розвитку міської агломерації: макроекономічні, мезоекономічні та мікроекономічні. Поряд з чинниками та передумовами треба враховувати переваги й перешкоди, які впливають на забезпечення розвитку міських агломерацій.

Виявлені особливості міських агломерацій доцільно враховувати при обґрунтуванні та ухваленні рішень щодо управління їхнім функціонуванням і розвитком. У процесі управління розвитком міських агломерацій необхідними є обґрунтування, прийняття та реалізація відповідних рішень на підставі узагальнення попереднього досвіду та формування нових організаційних, економічних і правових підходів. Це дозволить підвищити ефективність використання потенціалу великих міських агломерацій для вирішення пріоритетних завдань територіального розвитку в Україні.

Комунальні ресурси територіальних громад, які складають міську агломерацію, є джерелом поповнення місцевих бюджетів за рахунок використання їх рентоутворювальних (земля та нежитлова нерухомість) властивостей, а також ефективного функціонування систем ресурсозаощадження комунальних підприємств сфери життєзабезпечення міст. У процесі функціонування та розвитку територіальні громади, що входять до міської агломерації, виконують господарсько-економічні функції (відтворю- вальна, програмна, фінансова, соціальна, природокористувальна). Виконання зазначених функцій повинно враховуватися при оцінці складу та структури ресурсного забезпечення розвитку міських агломерацій.

За рахунок концентрації ресурсів в економіці міських агломерацій може бути отримано агломераційний ефект. Зокрема, у сфері ЖКГ це сприяє скороченню витрат і ризиків шляхом реалізації механізмів партнерства влади і бізнесу, у т. ч. під час інвестування у спільні інфраструктурні проекти (за рахунок прояву економічної складової агломераційного ефекту), а також створення умов для найповнішого задоволення попиту всіх категорій споживачів у комунальних послугах високого рівня якості, надійності та у визначені терміни (як соціальна складова агломераційного ефекту).

Виявлення властивостей і відмінностей ресурсів розвитку міських агломерацій дозволяє підвищити обґрунтованість рішень, спрямованих на реалізацію стратегій, програм і проектів економічного розвитку територій. Особливо це стосується відмінностей концентрації ресурсів розвитку міських агломерацій у різних регіонах України. Зазначені властивості і відмінності конкретних ресурсів розвитку міських агломерацій доцільно узагальнити в інтегрованій інформаційній системі ресурсного забезпечення.

Інтегрована інформаційна система ресурсного забезпечення розвитку міських агломерацій, яка є сукупністю інформаційних процесів для задоволення потреб усіх зацікавлених користувачів в інформації різних управлінських рівнів або центрів ухвалення рішень, повинна відображувати властивості та відмінності ресурсів. Це дозволяє підвищити обґрунтованість програмних документів і визначити необхідне ресурсне забезпечення щодо координації стратегій соціально-економічного розвитку території, оптимізації житлової забудови, формування рекреаційних зон і транспортно-логістичних центрів, модернізації інфраструктури та природного середовища міської агломерації.

Найважливішими економіко-правовими особливостями міських агломерацій як об'єктів управління треба вважати високу концентрацію економічного потенціалу (матеріальних, трудових та фінансових ресурсів) на певній території, наявність повноважень окремих територіальних громад щодо розпорядження зазначеними складовими потенціалу та необхідність координації та забезпечення взаємодії територіальних громад щодо реалізації стратегії і тактики розвитку території агломерації із залученням відповідних ресурсів.

Аналіз правового забезпечення функціонування міських агломерацій свідчить, що первинна нормативно-правова база розвитку міських агломерацій в Україні вже сформувалася, утім подальшої деталізації заслуговують правові положення у частині визначення особливостей державної підтримки процесу створення міських агломерацій, організації їх діяльності та управління об'єктами права комунальної власності у межах таких агломерацій.

Ресурси міської агломерації мають характерні риси, пов'язані із властивостями і можливостями задоволення потреб, принципами, умовами, способами і вартістю залучення. За видами вони групуються як природні, людські, господарські та організаційно-правові, а також включають інституційні умови, підприємницькі здібності, адаптаційні можливості територіальних громад, що входять до складу міської агломерації.

Аналіз світового досвіду підтверджує, що міські агломерації приходять на зміну місту як точковій формі розселення. Виробничі, трудові, культурні та науково-освітні зв'язки міських агломерацій забезпечують досить високий рівень розвитку продуктивних сил і сприяють формуванню якісно нових умов розвитку інноваційної економіки. А головне: в агломераціях зосереджено більш високі темпи накопичення усіх видів капіталу [1].

Незважаючи на відсутність офіційно визнаного статусу як адміністративно-територіального утворення й об'єкта управління, міські агломерації де-факто перетворилися на провідних гравців національної економіки.

Сьогодні агломерація -- це стратегічний інструмент комплексного розвитку території, від якого виграє і міський центр (рішення міських проблем: винесення частини виробництва, створення об'єктів транспортної та комунально-господарської інфраструктури, розвиток рекреаційних баз тощо) і оточення (більш високий рівень інженерно-технічного, соціально-культурного обслуговування та якості життя). Цілеспрямований розвиток агломерації -- важлива складова в регулюванні росту великих центрів, в управлінні розвитком систем розселення [2, С. 52].

Саме агломерації в умовах глобального світового розвитку стають провідною формою організації життєдіяльності суспільства. На сучасному етапі у світі помітно посилюються процеси урбанізації, більше половини населення світу живе в агломераціях, створюючи понад 80 % світового ВВП, і цей процес у майбутньому буде тільки посилюватись. За даними ООН, у 2050 році 70 % світового населення буде проживати в агломераціях [3, С. 284].

Однак формування та розвиток міських агломерацій в Україні здійснюється за відсутності дієвих важелів державного впливу, особливо в контексті управління агломерацією з точки зору територіального процесу та муніципального управління.

У вітчизняному законодавстві й досі чітко не визначено поняття агломерація, не встановлено її межі. Як наслідок, відбувається стихійне розростання територій міських агломерацій, а також збільшення щільності забудови, особливо на прилеглих до ядра територіях. Межі наявних агломерацій визначаються умовно: до них можуть включатися як території міст, сіл, селищ, районів повністю, так і їхні окремі частини. Асиметрія регіонального розвитку посилюється через його неоднорідність і відсутність правових підстав для втручання у цей процес державних структур. Варто зазначити, що сьогодні не існує єдиної методології виділення ані міських меж, ані меж агломерацій. Відсутність узгодженого механізму виділення земельних ділянок призводить до нестачі вільних від забудови ділянок несільськогосподарського призначення, що перешкоджає подальшому промисловому розвитку агломерації, будівництву транспортних магістралей, а також до погіршення загального стану і зменшення площі міських та приміських зелених насаджень [4].

Тобто, фактично об'єднані культурно-побутовими зв'язками агломеровані зони слабо керовані, що поглиблює наявні економічні, соціальні, екологічні проблеми поселень, які належать до цієї агломерації, а іноді це призводить і до політичних конфліктів, пов'язаних із поділом влади в агломерації [5, С. 11].

У радянський період проблема управління агломерацією вирішувалася переважно адміністративним шляхом: через підпорядкування адміністративно-територіальних одиниць приміської зони центральному місту агломерації.

До 1991 р. застосовувалась практика включення поселень приміської зони до складу центрального міста з повною втратою ними ознак адміністративно-територіальних одиниць. Наприклад, місто Київ, яке значно розширило свої межі у післявоєнний період, поступово включило приміські селища Жуляни, Бортничі, Біличі, Пирогів та інші [6].

В умовах становлення і розвитку інституту місцевого самоврядування адміністративна модель вирішення проблеми управління агломерацією -- фактично приміською зоною її центрального міста -- переважно не спрацьовує. Це є наслідком формування на рівні поселень специфічного суб'єкта -- територіальної громади як первинного елемента місцевого самоврядування, основного носія його функцій і повноважень.

Історія утворення та розбудови територіальної громади в Україні з її звичаями і традиціями має ознаки глибокої давнини. Еволюцію територіальної громади в період Київської Русі досліджував М.С. Грушевський, який простежив процес розвитку територіальної громади, починаючи з родин та родів, і показав, як на певному етапі розвитку родинні зв'язки слабшали і зміцнювалися «мотиви територіальної близькості, сусідства, солідарності територіальної й економічної», як унаслідок поділу родин «рідні осідали побіч себе групами, і пізніше, як розросталися й ділилися ширші родини, на старих займанщинах повставали нові родини, зв'язані спорідненням і творили громаду» [7, С. 352].

Певні згадки про територіальну громаду містяться у «Руській Правді», що вже досить конкретно регулювала діяльність верві (територіальної громади). «Руська Правда» прямо говорить про верв або має її на увазі у 15 статтях. У них вона виразно значиться як територіальна організація сільського населення з конкретно визначеними функціями. На це передусім вказує велика територія, яку займає верв, що закріплено в «Руській Правді» [8, С. 236].

У Російській ж імперії громада, визнана владою як самоврядна одиниця, існувала під назвою сільське товариство. Після земської реформи 1861 р. в Росії громада несла кругову поруку за викупні платежі за передану їй землю.

Значний період громадське самоврядування здійснювалося на основі звичаєвого права. По-різному складалася його доля. З XIX ст. у Росії громадське самоврядування було вмонтовано в загальну систему організації державної влади. На українських землях у Польщі до 1939 р. громади були складовою частиною гмінного самоврядування. В Радянській Україні громади було ліквідовано у процесі становлення місцевих рад та колективізації [9, С. 150].

Аж до 1996 р. у законодавстві України термін територіальна громада був відсутнім. Натомість законодавець оперував таким поняттям, як територіальний колектив, що уперше було використано в Конституційному договорі між Верховною Радою України та Президентом України «Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України», укладеному 08.06.1995. Відповідно до ст. 47 вищезазначеного договору місцеве самоврядування в Україні -- це гарантоване державою право територіальних колективів громадян та обраних ними органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати всі питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Первинними суб'єктами місцевого самоврядування є територіальні колективи громадян, які проживають у селах (сільрадах), селищах, містах [10]. Тільки з прийняттям у 1996 р., Конституції України [11] територіальний колектив названо територіальною громадою.

На підставі вищевикладеного вважаємо, що нинішня територіальна громада в Україні не є аналогом її історичного прообразу. Це одиниця, що створюється державою.

Модель самоврядування, що затверджена у вітчизняному законодавстві, не передбачає супідрядності одних територіальних громад іншим. Унаслідок цього органи та посадові особи територіальних громад, що є у складі агломерації, володіють однаковим правовим статусом, і це є причиною компетенційних суперечок. Не випадково спроби центрального міста агломерації створити або відновити ієрархічну модель управління, що час від часу трапляються в Україні, неминуче наштовхуються на опір з боку інших поселень [12, С. 110].

Традиційно нерівномірність економічного розвитку територій та густини населення функціонально пов'язані з нерівномірністю розвитку територіальних громад. Малі адміністративно-територіальні одиниці та їхні територіальні громади, що розташовані на значній віддалі від великих міст, як правило, мають значно нижчий індекс податкоспроможності, менше ресурсів розвитку для надання якісних послуг мешканцям своїми силами, ніж поселення, що знаходяться в межах економічного впливу агломерації. У той же час економічно більш потужні громади міст мають проблеми з обмеженістю території та забезпеченням своїх комунальних потреб ресурсами, що знаходяться за їх адміністративними межами. Очевидно, недоліки в інфраструктурному забезпеченні у свою чергу негативно впливають на інвестиційну привабливість [13].

Негативно впливає на інвестиційну привабливість територій також і чинна практика встановлення меж населених пунктів по лінії забудови, оскільки щільність забудови практично не дозволяє вишукати в межах міста, села чи селища вільні ділянки у десятки гектарів для розташування нових об'єктів. Відомо, що більшість потужних закордонних інвесторів бажають розташовувати свої нові підприємства поблизу міст саме на ділянках, де раніше не здійснювалось промислове виробництво, тобто на так званих «ґрінфілдах». Такий же підхід відображено і в Концепції створення індустріальних (промислових) парків. Але міста, що мають інституційні, інтелектуальні, організаційні, а також певні інфраструктурні й фінансові можливості для залучення інвестицій (про села і селища годі й казати), не можуть задовольнити згадане бажання інвестора через відсутність земельного ресурсу, адже згідно із Земельним кодексом право розпоряджатись земельним ресурсом за межами населених пунктів покладено на районні держадміністрації.

Поєднання інтересів міст (ядер агломерації), розташованих поруч з ними сіл і селищ, а також субрегіональної (районної) влади може бути взаємовигідним, зокрема в економічній сфері. Навіть, якщо новостворене підприємство перебуває фізично та є зареєстрованим на території одного із суб'єктів агломерації, до бюджету якого й надходять відповідні податки і платежі, інші суб'єкти все одно отримують певну вигоду у формі «соціального ефекту» -- пом'якшення проблеми безробіття [14, С. 76].

Серйозною проблемою є також наявність значних прогалин у фінансовому забезпеченні розвитку агломераційних територій України, насамперед через відсутність дійсно вираженої політики агломерування. Сучасна реформа місцевого самоврядування в Україні на основі добровільного об'єднання громад навкруги районних міст з одночасним об'єднанням бюджетів цих громад фактично є першою спробою створення спільного бюджету агломерації. Особливо це чітко проявляється, коли мова йде про міста з більш-менш значною кількістю населення.

Для того, щоб зростання фінансових ресурсів місцевого самоврядування забезпечило їхнє ефективне використання на розвиток громад та їх територій, у країні набирає обертів процес добровільного об'єднання громад. Він спрямований виключно на створення спроможних громад, тих, що забезпечать для своїх мешканців якісний рівень життя [15].

Формування спроможних територіальних громад є одним із етапів реалізації реформи децентралізації влади в Україні. Однією з головних цілей проведення об'єднання територіальних громад є економічна ефективність, а тому важливим чинником стимулювання має бути фінансова підтримка процесу створення об'єднаних територіальних громад.

Висновки

Аналіз правового забезпечення функціонування міських агломерацій свідчить, що первинна нормативно-правова база розвитку міських агломерацій в Україні ще формується. Подальшої деталізації заслуговують правові положення у частині визначення особливостей державної підтримки процесу створення міських агломерацій, організації їхньої діяльності та управління, тому вважаємо за доцільне пропонувати до розгляду профільним комітетом Верховної Ради України питання про розробку законопроекту «Про міські агломерації».

Також вважаємо за необхідне розширити розділ III «Державна підтримка добровільного об'єднання територіальних громад» Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» положеннями щодо можливості делегування повноважень у сфері фінансової підтримки добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст органів державної влади на рівень місцевого самоврядування з використанням механізмів децентралізації влади.

Список літератури

Зінченко Т.Є. Концептуальні основи формування міських агломерацій / Т.Є. Зінченко // Ефективна економіка. -- 2012. -- № 6. -- Режим доступу : http://www. economy.nayka.com.ua/?op=1&z=1204

Зінченко Т.Є. Управління землекористуванням міських агломерацій / Т.Є. Зінченко // Інноваційна економіка. -- 2012. -- № 6 (32). -- С. 52--56.

ОсиповКонкурентоспроможність міських агломерацій: світові тренди та перспективи формування в Україні / В.М. Осипов, М.С. Кукош // Економічні інновації. -- 2014. -- Вип. 57. -- С. 283--296.

Тищенко О.П. Ресурсний потенціал та господарство

міських агломерацій: проблеми ефективного управління / О.П. Тищенко // Економічний часопис XXI. -- 2013. -- № 9--10 (2). -- Режим доступу: file:///Users/ mac/Downloads/ecchado_2013_9-10(2) 2.pdf

Росенко М.І. Організація влади у містах зі спеціальним статусом (на прикладі м. Севастополь) : дис. ... канд. з держ. упр. : 25.00.02 / Росенко Марія Іванівна. -- Львів, 2007. -- 22 с.

Куйбіда В. Муніципальне управління: аспект інформатизації / В. Куйбіда. -- К. : Знання, 2004. -- 357 с.

Грушевський М.С. Історія України-Руси: в 11 томах, 12 книгах / М.С. Грушевський. -- К. : Наук. думка, 1991. -- Т 9, Кн. 2. -- 776 с.

Довженок В.Й. Землеробство Древньої Русі / В.Й. Дов- женок. -- К. : Видавництво Академії наук Української РСР, 1961. -- 267 с.

Круш П.В. Національна економіка: регіональний та муніципальний рівень : Підручник / П.В. Круш, О.О. Кожемяченко. -- К. : Центр учбової літератури, 2011. -- 320 с.

Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України: Конституційний договір між Верховною Радою України та Президентом України від 08.06.1995 № 1к/ 95-ВР // Відомості Верховної Ради України. -- 1995. -- № 18. -- Ст. 133.

Конституція України : Закон України від 28.06.1996 № 254к/96-ВР // Відомості Верховної Ради України. -- 1996. -- № 30. -- Ст.141.

Запорожець С. Організація управління містом як агломераційним центром / С. Запорожець // Інвестиції: практика та досвід. -- 2011. -- № 14. -- С. 109--112.

Парасюк І.Л. Аспекти взаємодії територіальних громад та органів місцевої виконавчої влади агломерації задля спільного економічного розвитку / І.Л. Пара- сюк // Ефективна економіка. -- 2010. -- № 10. -- Режим доступу : http://www.m.nayka.com.ua/?j=efektyvna- ekonomika&op=1&z=358&y=2010&n=10&w=&s=ua

Размещено на Allbest.ru