Государственно-частное партнерство: мировой опыт и его использование в Украине

Государственно-частное партнерство: мировой опыт и его использование в Украине

Впервые ГЧП как механизм привлечения денежных средств частных инвесторов в сфере экономики, которую государство просто было не в состоянии своими силами вывести из кризиса, произошло в Великобритании. В середине 80-х годов прошлого века это сделало правительство страны во главе с Маргарет Тэтчер. Сначала этот механизм базировался на концессионных договорах, согласно которым пользователь был покупателем услуг, а частный сектор -- их поставщиком. Применение ГЧП все больше сосредоточивалось на предоставлении услуг для социальной инфраструктуры (такой, как предприятия по водо- и теплоснабжению, школы, больницы, тюрьмы). Следовательно, правительство и государственный сектор выступали по сути покупателями услуг.

Дальнейшее развитие ГЧП было связано с правительством Д. Мейджора, который в 1992 г. объявил о создании “Инициатив частного финансирования” (Private Finance Initiative -- PFI). Согласно этим инициативам, в рамках договоров и соглашений о ГЧП предусматривалась передача частному сектору функции финансирования строительства, реконструкции, эксплуатации, управления и т. п. объектов производственной и социально-культурной инфраструктур, которые находились в государственной собственности. Реализации этих инициатив способствовал и принятый в тот период соответствующий закон “Об инициативе частного финансирования” [6, р. 199], который значительно облегчил частным структурам “вход” в сектор публичных услуг при помощи четко определенных условий.

Как результат, сегодня программу развития ГЧП в Великобритании можно считать зрелой: ежегодно подписывается свыше 80 новых соглашений ГЧП, большинство из которых реализуется в сфере социальной инфраструктуры. Значительное количество этих проектов осуществляется органами местной власти. По данным британского правительства, такие проекты обеспечивают для бюджета страны 17% экономии.

Успех Великобритании способствовал введению и развитию ГЧП во многих странах с рыночной экономикой, и особенно в таких, как Франция, США, Германия, Испания, Ирландия, Португалия, Нидерланды, и других высокоразвитых странах. Свидетельством тому является развитие ГЧП в странах ЕС, которое отслеживается специально созданным в 2008 г. Европейским центром по исследованию публично-частного партнерства -- EPEC (рис.).

ГуУМ -- стоимость в I полугодии Г~ ~ ~-1 -- стоимость во II полугодииколичество проектов

Динамика развития проектов ГЧП в странах ЕС. Как видим, несмотря на колебания количества проектов по годам, в целом за период с 2004 г. этот показатель остается стабильно высоким.

* Составлено по: PPP in the Netherlands -- dealflow. -- October 2013 [Электронный ресурс]. -- Режим доступа : http://www.government.nl/govemment/documents-and-publications/leaflets/2014/04/18/ppp-in-the- netherlands-dealflow-october-2013.html; EeB PPP Project Review 2014 [Электронный ресурс]. -- Режим доступа : http://www.ectp.org/documentation.asp; [6].

Обозначенные особенности осуществления ГЧП представляют интерес, их нужно знать и учитывать. Однако, с практической точки зрения, для реализации ГЧП не менее важным является знание системы и форм его организации. государственный частный партнерство экономический

В международной практике существуют такие модели организации системы ГЧП:

— централизованная, когда создается единый орган ГЧП (опыт Канады);

— нецентрализованная, когда все министерства или органы местной власти имеют дело с ГЧП (опыт Франции и Португалии);

— смешанная, когда центральный координирующий орган занимается разработкой политики ГЧП, а департаменты отдельных министерств разрабатывают и реализуют соответствующие проекты (опыт Великобритании, Италии, Нидерландов).

Что же касается форм ГЧП, то их существует большое количество. Непосредственно они не связаны с организационными системами, но точно так же отображают уровень экономического развития страны, а также разнообразные потребности государства и бизнеса. Обобщение этих форм дало возможность условно выделить две основные их группы: контрактные и институциональные.

Первая группа охватывает договорные формы, среди которых наиболее известны концессионные соглашения, а также соответствующие договора по выполнению определенного объема работ (по поставке продукции, управлению, технической помощи и т. п.). Отличительная особенность контрактной формы ГЧП -- оплата услуг частного сектора осуществляется не государством, а пользователем инфраструктурного объекта, созданного концессионером (например, автодороги).

Вторая группа форм ГЧП представляет собой любые совместные предприятия между государственными органами и частными участниками. Особенность предприятий этого типа заключается в постоянном участии государства в текущей производственной, административно-хозяйственной и инвестиционной деятельности. Как правило, в таких предприятиях государственный капитал составляет свыше 50,1%. Следовательно, контрольный пакет сохраняется за государством. Поэтому по сравнению с концессией в данном случае возможности частного сектора являются более ограниченными.

В современных условиях такие формы организации ГЧП реализуются в сферах, где вложение капиталов предусматривает высокий риск и длительные сроки окупаемости, но которые все же необходимы с точки зрения экономического развития государства и его дальнейшего прогресса (это создание инфраструктуры, инновации, ЖКХ, здравоохранение и социальные услуги, образование, система переподготовки кадров и др.). Сегодня несомненными лидерами в использовании этих форм организации ГЧП стали страны с высокоразвитыми экономиками.

В рамках рассмотренных организационных форм ГЧП существуют и несколько отличающиеся, специальные их проекты. Как правило, они связаны с разработкой и реализацией средне- или долгосрочных программ развития ГЧП. Проекты таких программ не только обеспечивают общественный контроль за их реализацией, но и предоставляют частному сектору гарантии стабильности намерений в отношении потенциальной возможности реализации проектов в будущем.

Примером реализации таких проектов ГЧП может служить опыт Нидерландов, в частности -- по принятию и внедрению Многолетней программы в сфере транспорта и инфраструктуры (название с голландского “Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport” -- MIRT), которая позволила этому государству ускорить привлечение частного сектора к реализации проектов ГЧП, обеспечить его уверенность в реализации этой программы при условии смены политической и экономической ситуации в стране, а также определить в среднесрочной перспективе риски и гарантии для государства и частного сектора. Так, в этой программе устанавливаются объемы государственных гарантий, которые будут предоставлены частному сектору на период до 6 лет. Она разрабатывается Министерством транспорта и инфраструктуры Нидерландов и согласовывается с Министерством финансов этой страны на соответствующих стадиях разработки.

Включение проектов в эту программу является детализированным, носит название “процесс MIRT” и предусматривает следующие этапы:

1) сканирование рынка (анализ текущей ситуации, трендов, участников и т. п.);

2) анализ расходов и выгод от проекта;

3) применение компаратора ГЧП (инструмента анализа предлагаемого проекта на фоне аналогичных -- от английского “to compare” -- “сопоставлять”) (прохождение компаратора ГЧП является обязательным для всех проектов, включаемых в программу MIRT стоимостью свыше 112,5 млн. евро);

4) оценка возможности включения проекта в Интегрированную бюджетную модель и в программу MIRT;

5) применение компаратора государственного сектора;

6) принятие решения о включении проекта ГЧП в программу MIRT.

Опыт реализации средне- и долгосрочных программ развития ГЧП, как и вся остальная мировая практика его применения, может и должен быть творчески использован в Украине.

Особенности и проблемы применения ГЧП в Украине. На сегодня реализация ГЧП в Украине является очень важной задачей, поскольку на его основе происходит развитие не только национального, но и региональных рынков капитала, товаров и услуг. Сокращается нагрузка на бюджет, и государство имеет возможность перенаправлять полученные денежные средства на достижение других социальных целей. В рамках ГЧП бизнес получает возможность стабильного увеличения прибыли. Проекты ГЧП способствуют привлечению иностранных инвестиций в реальный сектор экономики.

За последние годы в Украине имела место реализация ряда проектов ГЧП. По данным Всемирного банка, в 1992--2014 гг. в таких секторах экономики Украины, как ЖКХ, теплокоммуникации, энергетика и транспорт, были реализованы 58 проектов ГЧП общей стоимостью 14640 млн. дол. При этом нужно обратить внимание на следующее обстоятельство. В соответствии с действующим законодательством, в Украине приватизации не подлежат объекты инженерной инфраструктуры и благоустройства городов (включая сети, сооружения и оборудование, связанные со снабжением потребителей водой, газом и теплом, а также отводом и очисткой сточных вод). Поэтому в сфере тепло- и водоснабжения используют такие формы участия частного сектора, как концессия и аренда объектов коммунальной собственности.

Так, например, в Чернигове две частные компании обеспечивают город теплом на основе договоров аренды -- ООО “Технова” и ОАО “Теплокоммунэнерго”. В 2006 г. компания “Contour Global”, в сотрудничестве с местными властями г. Краматорск, создали новую компанию -- ООО “Краматорсктеплоэнерго” (КТЭ), которая арендует у города энергогенерирующее оборудование ТЭЦ мощностью 150 мВт сроком до 50 лет. Эта ТЭЦ, управление которой осуществляет компания “Contour Global”, снабжает электрической и тепловой энергией население и основные промышленные предприятия Краматорска. В целом в 2007--2009 гг. инвестиции в Краматорскую ТЭЦ составили 20 млн. дол. В течение этого времени были проведены полномасштабная реконструкция и модернизация основного и вспомогательного оборудования Краматорской ТЭЦ [7]. В том же 2006 г. в г. Кировоград в аренду на 49 лет было предоставлено ООО “Водное хозяйство” -- целостный имущественный комплекс коммунального предприятия “Кировоградводоканал”.

Кроме того, в Украине прилагаются усилия по привлечению частного сектора к улучшению и реконструкции объектов социальной инфраструктуры. Например, в конце 2010 г. Львовская облгосадминистрация передала в концессию сроком на 49 лет замок XVII в. -- памятник архитектуры и градостроительства национального значения в с. Старое Село Пустомытовского района Львовской области. Участникам концессионного конкурса предлагалось осуществить консервацию замка, изготовить проектно-сметную документацию на реставрацию и приспособление памятника. Предложение претендента должно предусмотреть противоаварийные работы; полный комплекс работ по консервации оборонных укреплений; ремонтно-реставрационные работы по восстановлению сооружений комплекса, с сохранением и воспроизводством основной планировочной структуры и фасадов замка; обустройство полного комплекса инженерных сетей и коммуникаций Замок в Старому Селі на Львівщині віддали у концесію [Электронный ресурс]. -- Режим доступа : http://zaxid.net/news/showNews.do?zamok_v_staromu_seli_na_lvivshhmi_viddali_u_ kontsesiyu&objectId=1115894; [8]..

Впрочем, не все проекты с использованием инструмента ГЧП в Украине были удачными. Некоторые из них заканчивались еще в начале внедрения. Примером может служить инициатива Министерства инфраструктуры Украины, согласно которой в 2013 г. планировалось начать замену 50 особо опасных железнодорожных переездов платными путепроводами. Это должно было поспособствовать повышению безопасности перевозок и увеличению скорости движения по железной дороге. Была разработана финансовая модель с привлечением частного иностранного инвестора и были согласованы технические требования к сооружениям пилотного проекта. Но несовершенство нормативной базы в части землеотводов, взаимоотношений между разными департаментами министерства, а также начало политического и, как следствие, экономического кризиса в государстве остановили реализацию проекта.

В целом в Украине существует ряд проблем, мешающих развитию ГЧП. В частности, это:

1) отсутствие единого понимания ГЧП среди чиновников и представителей бизнеса в регионах (из-за разной его трактовки каждый регион развивает данное направление, исходя из собственного видения проектов);

2) несовершенство развития нормативно-правовой базы, способное отпугнуть потенциальных инвесторов или создать преимущества для одного региона, что в дальнейшем может повлечь за собой увеличение разрыва между процветающими и отстающими регионами;

3) неспособность регионов подготовить проект ГЧП к конкурсу, подробно описав все нюансы, касающиеся рисков, инвестирования, дохода, преференций и т. п. (ясность проектов, предлагаемых на конкурс, улучшит их понимание и повысит заинтересованность частного сектора);

4) наличие только незначительного опыта, которое отпугивает частных инвесторов из-за больших рисков (в свою очередь, существование неудачных проектов может затормозить дальнейшее развитие проектов ГЧП).

Решением большинства проблем станет дальнейшее совершенствование нормативно-правовой базы. Учитывая размеры Украины и специфику разных ее регионов, нужно, с одной стороны, предусмотреть разные факторы, которые могут повлиять на финансирование и регулирование проектов ГЧП, распределение прибыли и рисков на определенной территории, а с другой стороны -- принять на государственном и региональном уровнях максимально унифицированные нормативные акты, однозначно формулирующие понятие “ГЧП”, а также устанавливающие формы реализации проектов и другие детали, которые могут повлиять на взаимоотношения государства и частного сектора.

В каждом регионе для успешной реализации проектов ГЧП должно быть создано специальное подразделение, которое будет заниматься вопросами информирования, предоставлять юридические консультации, проводить встречи, семинары, конференции, способствовать устранению проблем в развитии проектов ГЧП. Такое подразделение может быть создано при соответствующих облсоветах или госадмини- страциях с привлечением к сотрудничеству научных и общественных организаций.

Осенью 2014 г. была презентована интерактивная инвестиционная карта Украины, которая позволяет потенциальным инвесторам оценить инвестиционные аспекты как страны в целом, так и отдельных ее регионов. Интерактивная инвестиционная карта Украины разрабатывалась в течение двух лет Государственным агентством по инвестициям и управлению национальными проектами Украины совместно с Проектом МЭРГ (Местное экономическое развитие городов Украины). Это первая в Украине карта такого формата, созданная для того, чтобы популяризировать Украину в мире, сформировать инвестиционную привлекательность ее регионов и расширить возможности для ознакомления потенциальных инвесторов с объектами для инвестирования.

Привлечение инвестиций для развития производства, инфраструктуры, системы образования и т. д. поможет улучшить социально-экономическую ситуацию в регионах и в стране в целом. На данном же этапе, при реализации проектов ГЧП возможно привлекать денежные средства разных фондов.

Соответствующим примером может служить модель финансирования в ЕС, о чем мы сознательно не вели речь в предыдущем разделе. При анализе этой модели видно, что комиссия ЕС предусмотрела создание независимых организаций для развития и реализации проектов ГЧП, которые финансируют такие проекты в случае, когда частного капитала не достаточно или он даже отсутствует. К этим организациям относятся Европейский фонд регионального развития (ERDF), Европейский инвестиционный банк (EIB) и Европейский инвестиционный фонд (EIF). В частности, EIB поддерживает развитие ГЧП в трансъевропейских транспортных сетях, предоставляя долгосрочные кредиты. EIF, главная задача которого заключается в поддержке малых и средних предприятий, также имеет возможность предоставления гарантий по займам и венчурного капитала в рамках структуры трансъевропейских транспортных сетей.

По аналогии с ЕС и с надеждой на ассоциацию с ним, в Украине так же можно создать специальный фонд, который бы софинансировал проекты ГЧП. Поскольку такой фонд должен быть ориентирован на долгосрочную перспективу, то, прежде всего, необходимо создать базовые правовые и нормативные условия для реализации проектов ГЧП. Начало этому уже положено в виде закона о ГЧП Про державно-приватне партнерство : Закон України від 01.07.2010 р. -- Редакція від 02.12.2012 р. [Электронный ресурс]. -- Режим доступа : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/ 2404-17..

Закон, принятый в 2010 г., заложил законодательные основы для сотрудничества между государственным и частным секторами, что является очень важным и значимым достижением. Принятие такого закона, а также подзаконных нормативно-правовых актов, которые регулируют методики и процедуры, связанные с внедрением и развитием ГЧП, является позитивным моментом, поскольку свидетельствует о том, что этот вопрос актуален и находится среди приоритетных направлений развития. Но, к сожалению, сам факт принятия закона и время, прошедшее после его принятия, пока не свидетельствуют об эффективности внедрения ГЧП в Украине Юридична Газета. -- 2014. -- № 31-32 (425-426)..

При улучшении политических и экономических условий, которое благоприятно скажется на проектах ГЧП, в Украине они станут более адаптированными к использованию, и применять механизмы ГЧП станет удобнее, выгоднее и безопаснее (имеется в виду ликвидация возможных рисков). Внедрение эффективного самодостаточного механизма функционирования ГЧП в Украине позволит экономить бюджетные средства, направляя их на решение многочисленных задач государства. В свою очередь, бизнес получит в распоряжение ряд сфер, где он сможет в дальнейшем развиваться при условии взаимодействия с государством.

Главный акцент в развитии ГЧП следует сделать на сотрудничестве государства и частного сектора в социально значимых сферах экономики, которые являются капиталоемкими и малоприбыльными. С учетом мирового опыта ГЧП должно быть направлено, прежде всего, на такие сферы, как транспортная отрасль, автомобильные дороги, энергетика (в том числе разработка альтернативных источников энергии), системы жизнеобеспечения городов и поселков, здравоохранение, образование, добыча полезных ископаемых, телекоммуникации. Несомненно, это не исчерпывающий перечень сфер, где стоит применять публичночастное партнерство, но это, безусловно, первоочередные и важные направления сотрудничества государства и частного сектора.

В целом, вместо вывода, обратим внимание, что в экономиках развитых стран происходят качественные изменения в отношениях государственного и частного секторов. Государство все убедительнее заявляет о своей позиции не наблюдателя, не “ночного сторожа” в странах с рыночной экономикой и/или просто регуляторного контролирующего инструмента рынка. Государство становится непосредственным и активным участником объективного процесса обобществления производства, партнером частного предпринимателя в его деятельности по удовлетворению социально-экономических потребностей общества, одновременно способствуя при этом как его дальнейшей социализации, так и непрестанному научно-инновационному прогрессу и развитию производительных сил.

Нет сомнений, что с развитием рыночных отношений, децентрализацией и демократизацией управления экономикой Украина также будет идти этим путем, скорость продвижения по которому в значительной степени будет зависеть от практического привлечения существующего мирового опыта с учетом ее национально-культурных и социально-политических особенностей.

Список использованной литературы