Програмні інструменти структурної модернізації економіки регіону: досвід Східної Польщі

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Програмні інструменти структурної модернізації економіки регіону: досвід Східної Польщі

А. Прокопюк

Встановлено, що у високорозвинених країнах світу одним з визначальних чинників подолання наявних структурних диспропорцій і забезпечення стійкого економічного зростання є регіональна структурна політика. Зважаючи на результативність структурних процесів в економіці Польщі, метою статті обрано дослідження механізмів реалізації регіональної структурної політики на мезорівні, що дозволить сформувати пропозиції для України щодо імплементації кращих зразків польського досвіду у цій сфері. Проведене дослідження показало, що реалізація Програми сприяла тому, що упродовж останніх років спостерігається зростання рівня конкурентоспроможності регіонів Східної Польщі навіть у межах Європейського Союзу. При цьому основним донором регіональної політики Польщі залишався не польський уряд, а європейські фонди, передусім ЄФРР і Фонд згуртування. Ця обставина говорить про зацікавленість ЄС у налагодженні господарського життя на східних околицях ЄС і створення там потужної господарської інфраструктурної бази (транспортної, інженерної, інноваційної, інформаційної), яка може стати своєрідним економічним кордоном, спрямованим на забезпечення господарської безпеки ЄС.

Ключові слова: структурна трансформація економіки, регіон, регіональна структурна політика, інструменти структурної модернізації, програма.

В умовах сучасних викликів в Україні визріла необхідність вироблення нової моделі регіонального розвитку, яка базується на вдосконаленні структури регіональних соціально-економічних систем у різних вимірах. Така модель має враховувати найкращі зразки світового досвіду у реалізації регіональної структурної політики з позиції досягнення оптимальних результатів. У високо- розвинених країнах світу одним з визначальних чинників подолання наявних структурних диспропорцій і забезпечення стійкого економічного зростання є чітко визначена регіональна структурна політика. Європейський досвід реалізації структурних трансформацій доводить необхідність формування стратегічного бачення перспектив розвитку кожного регіону, ролі держави та регіональної влади у регулюванні структурних процесів.

Зважаючи на результативність структурних процесів в економіці Польщі, метою статті є дослідження механізмів реалізації регіональної структурної політики на мезорівні, що дозволить сформувати пропозиції для України щодо імплементації кращих зразків польського досвіду у цій сфері.

У практиці реалізації регіональної структурної політики Польщі присутні програмні інструменти, спрямовані не на розвиток окремих воєводств, а цілих макрорегіонів. Успішним прикладом використання такого підходу є програми розвитку Східної Польщі. Особливістю східного макрорегіону (відповідно до прийнятого у 1999 р. сучасного територіального поділу Польщі, до нього увійшли Вармінсько-Мазурське, Свєнтокшиське, Підляське, Підкарпатське та Люблінське воєводства) є нижчий, порівняно з іншими регіонами країни, рівень соціально- економічного розвитку. Значною мірою це обумовлено еволюційним чинником: у постсоціалістичний період в економіці воєводств цього макрорегіону переважали дрібні і середні селянські господарства з низьким рівнем товарності.

Прийняття Польщею після вступу в ЄС в 2004 р. європейських правил ведення бізнесу, торгівлі та управління завдало відчутного удару по добробуту багатьох регіонів. Особливістю розвитку польських регіонів у 2004-2007 рр. стало посилення міжрегіональної диференціації за рахунок відриву центрального макрорегіону (Варшави і Мазовецького воєводства), а також позитивного економічного вектору розвитку західних воєводств (Великопольського, Нижньосилезького). Найнижчі позиції за більшістю показників соціально-економічного розвитку в Польщі посідали воєводства східного макрорегіону. Так, у 2006 р. безробіття в п'яти східних воєводствах сягало в середньому 17% (Люблінське - 15,5%, Підляське - 13,3%, Підкарпатське - 16,4%, Свєнтокшиське - 17,7%, Вармінсько-Мазурське - 23,6%) [9].

ВРП на одну особу в Східній Польщі в 2004 р. становив 17,4 тис. злотих, або 72% від середнього показника по країні (Люблінське воєводство - 16,7 тис. злотих; Підляське - 18 тис. злотих; Підкарпатське - 16,8 тис. злотих; Свєнтокшиське - 18,7 тис. злотих; Вармінсько-Мазурське - 18,7 тис. злотих). Це були найнижчі показники ВРП на одну особу по всій Польщі. До 2007 р. показник у середньому по макрорегіоні дещо зріс і склав 21,7 тис. злотих, або 70,5% від середнього показника по країні [9]. Намітилася тенденція, коли в числовому вимірі ВРП зростав, але його питома вага у ВВП країни зменшувалась, що яскраво демонструвало відставання Східної Польщі від інших регіонів, де зростання ВРП йшло набагато вищими темпами.

У 2007 р. польський уряд спільно зі структурними європейськими фондами в межах збільшення фінансування регіональної політики ЄС і політики згуртування (Європейський фонд регіонального розвитку і Фонд згуртування на бюджетний період 2007-2013 рр.) почали реалізацію програм широкої допомоги найбільш відсталим регіонам. На цей період Польщі було виділено близько 67,3 млрд євро, і вона стала найбільшим бенефіціаром коштів структурних фондів серед інших країн-членів ЄС. На території Польщі ЄС реалізовував відразу п'ять великих програм.

Для східних воєводств, як найбільш відсталих у соціально-економічному плані, у межах цієї фінансової допомоги була розроблена спеціальна операційна програма «Розвиток Східної Польщі 2007-2013» (далі - Програма). 2 жовтня 2007 р. було підписане рішення Європейської комісії про початок дії цієї Програми.

Операційна програма «Розвиток Східної Польщі» стала прикладом функціонування спільного інструменту регіональної політики Брюсселя і Варшави. Дія Програми поширювалася на п'ять зазначених польських воєводств. Основною метою Програми було прискорення темпів соціально-економічного розвитку Східної Польщі на засадах сталого і планомірного розвитку шляхом активного інвестування в основні економічні потужності. Досягнення мети лежало у площині вирішення таких завдань Програми:

стимулювання розвитку конкурентоспроможної економіки шляхом підтримки інновацій, збільшення інструментів фінансової інженерії;

розвиток інформаційного суспільства шляхом розширення доступу до широкосмугового Інтернету в Східній Польщі;

формування регіональних центрів зростання шляхом розвитку столичних функцій низки великих міст у воєводствах Східної Польщі, а також адміністративних центрів повітів, розвиток міських систем громадського транспорту;

підвищення доступності та якості транспортного сполучення у воєводствах Східної Польщі; економіка регіон структурний польський

підвищення ролі екологічного туризму в економічному розвитку макрорегіону (розвиток доріг і велосипедних маршрутів) [5].

У межах операційної програми «Розвиток Східної Польщі» впродовж наступних років реалізувались проекти, які мали вирішальне значення для соціально- економічного розвитку п'яти воєводств Східної Польщі.

Основних бенефіціарів програми можна розділити на кілька груп: освітні та науково-дослідні установи, у тому числі підрозділи Польської академії наук, що розташовуються на території зазначених воєводств); органи влади (органи місцевого самоврядування; місцеві представництва Ради Міністрів Польщі, наприклад Генеральна дирекція національних доріг і автострад; статистичні управління, планувальні структури); окремі суб'єкти господарювання та організації реального сектору економіки; неурядові організації. Окремо здійснювалося фінансування керівних органів та інших установ, що забезпечують технічну підтримку реалізації Програми.

Безпосередньо Програма фінансувалася з коштів Європейського фонду регіонального розвитку (ЄФРР) і Державного бюджету Польщі. Саме фінансування Програми є досить складним механізмом. Кошти, що виділяються на програму з ЄФРР, становили 2,27 млрд євро, у тому числі 992 млн євро - кошти, що виділяються Радою Європи для найбідніших регіонів ЄС [3]. Сума, що залишилася, тобто близько 1,3 млрд євро, надається урядом Польщі із загального фонду коштів ЄФРР, наданих Польщі. Крім того, з бюджету Польщі виділялося додатково 401,26 млн євро, які розподілялися по окремих регіональних операційних програмах для кожного з воєводств. Фінансування Програми здійснювалось у розрізі основних пріоритетів (табл. 1) та окремих воєводств східного макрорегіону Польщі (рис. 1).

Реалізація пріоритету 1 «Сучасна економіка», який замкнув у собі понад 1/3 усіх фінансових коштів Програми, передбачала вдосконалення кількох елементів: вплив на освітнє середовище східних воєводств; розширення можливостей доступу підприємців-початківців до фондів стартового капіталу; фінансування інноваційних проектів (розширення дослідницької інфраструктури; підтримка НДДКР; будівництво, розширення, модернізація і введення в експлуатацію промислових парків і бізнес-інкубаторів). Значні ресурси виділялися на іміджевий компонент просування економічного потенціалу Східної Польщі. У неї входило створення міжрегіональних сервісних центрів для інвесторів, створення спільних баз даних; організація семінарів і конференцій, спрямованих на обмін досвідом та ін.

Однією з найважливіших складових частин пріоритету 1 було включення в освітні програми ВНЗ курсів, покликаних підготувати фахівців для конкурентоспроможної економіки.

Мета пріоритету 2 «Інфраструктура інформаційного суспільства» полягає в тому, щоб розширити доступ державних установ, підприємств і мешканців периферійних районів до широкосмугового Інтернету. Проекти, що реалізуються в межах пріоритету, припускають будівництво додаткової IT-інфраструктури (до вже наявної на той момент).

Таблиця 1

Розподіл фінансування структурних фондів ЄС та уряду Польщі між пріоритетами операційної програми «Розвиток Східної Польщі 2007-2013»

Рис. 1. Розподіл фінансування структурних фондів ЄС між воєводствами в межах операційної програми «Розвиток Східної Польщі 2007-2013»

Пріоритет 3 «Розвиток центрів воєводств» основною метою ставив збільшення мобільності жителів шляхом створення комфортних умов проживання і розвитку мережі громадського транспорту. Крім того, передбачалося виділяти кошти на створення умов для обладнання виставкової інфраструктури (виставки, ярмарки, конгреси і конференції).

Пріоритет 4 «Транспортна інфраструктура» був другим за обсягами поглинання фінансових коштів, виділених з європейських фондів (трохи менше 1/3 усіх коштів). Основна мета - поліпшення зв'язку воєводств і віддалених повітів з національною та міжнародною транспортною системою. Основними бенефіціарами цього пріоритету виявилися муніципалітети і Генеральна дирекція доріг і автострад.

Пріоритет 5 «Сталий розвиток екологічного туризму» основною метою ставив збільшення інтересу до туристичних можливостей Східної Польщі, що фактично означало прямі інвестиції в туристичну сферу, що включала в себе розвиток агротуризму, велотуризму (створення міжрегіональних велосипедних маршрутів, будівництво та маркування велодоріжок з твердим покриттям тощо).

Крім того, на кожне з воєводств спрямувалась окрема регіональна операційна програма з власним фінансуванням з фондів ЄС та бюджету Польщі. Як правило, ці програми мали на меті підтримку малих і середніх підприємств і реалізовувалися в межах тих пріоритетів, які були прописані в Програмі. Так, Люблінському воєводству додатково виділялося 1,36 млрд євро, Підляському - 750 млн євро, Підкарпатському - 1,34 млрд євро, Свєнтокшиському - 854 млн євро, Вармінсько- Мазурському - 1,23 млрд євро [5].

Проекти в межах Програми відштовхувалися від традиційних промислових секторів економіки Східної Польщі, до яких слід віднести лісову промисловість, легку промисловість, туризм і частково машинобудування.

Уже за підсумками 1,5 років роботи Програми (осінь 2007 і 2008 рр.) була очевидна динаміка до зниження рівня безробіття, яка в східних воєводствах знизилася в середньому на 3-4% від рівня 2006 р., а у Вармінсько-Мазурському воєводстві на 6,8% [2]. Проте після фінансово-економічної кризи 2008-2009 рр. ефект від дії Програми став різко знижуватися. Польська влада і експерти відразу забили на сполох. У 2011 р. доцент кафедри соціології Вармінсько-Мазурського університету в Ольштині Я. Понедзялек відзначав, що рівень безробіття у Вармінсько-Мазурському воєводстві в липні 2011 р. склав 18%, а в Бартошице або Бранево (розташованих безпосередньо біля кордону з Калінінградською областю Росії) рівень безробіття сягає 30%. За його словами, «в сільській же місцевості ми спостерігаємо справжній крах цивілізації» [5]. Такі переконання йшли врозріз з офіційно задекларованими принципами Програми.

Крім того, динаміка зростання ВРП на одну особу дуже сильно відставала від інших регіонів. Порівняно з періодом до початку роботи Програми вона істотно знизилася. І якщо абсолютне значення ВРП на одну особу у воєводствах зросло, то щодо середнього значення по країні - зменшилось (у межах від 2% до 5% у кожному з воєводств). ВРП на одну особу в макрорегіоні Східна Польща в 2011 р. становив у середньому 28,04 тис. злотих на людину, або 70,8% від середнього показника по країні (порівняно з 2004 р. частка знизилася на 1,2%). Ці показники говорили про триваюче відставання в розвитку макрорегіону від інших регіонів Польщі.

У результаті вже в 2012 р. керівництвом Польщі було прийнято рішення пролонгувати програму, однак це вимагало погодження її фінансування на загальноєвропейському рівні. 7-8 лютого 2013 р. у Брюсселі відбувся саміт за участю лідерів країн-членів ЄС, на якому обговорювався проект бюджету ЄС на період 2014-2020 рр. Відповідно до рішень саміту, з коштів, що виділяються на Європейський фонд регіонального розвитку та Фонд згуртування, Польща знову отримала більше, аніж інші держави - 82,27 млрд євро [7]. Значна частина цієї суми спрямовується на реалізацію інфраструктурних проектів, у тому числі на будівництво доріг. Фактично за підсумками цього саміту було прийнято політичне рішення про пролонгацію програми «Розвиток Східної Польщі» на період 2014-2020 рр. На цей раз форми надання допомоги змінилися - дотації істотно скорочені, фінансові кошти надаються в основному на поворотній основі - у вигляді позик, гарантій і поручительств.

Упродовж усього 2013 р. у Польщі проводилися круглі столи та консультації з експертами та громадськістю Східної Польщі, представниками влади (включно з міністром регіонального розвитку Польщі Е. Біньковським). Проект Програми став предметом громадських слухань [7]. Мета цих консультацій - зібрати думки і зауваження щодо основних принципів підтримки, які запропоновані в межах Програми, і внесення відповідних змін до неї.

Експертами було констатовано, що основними проблемами, на вирішенні яких слід зосередитись у цьому періоді, є:

низька продуктивність праці, яка є результатом традиційної економічної структури панування низькодохідного і низькоефективного сільського господарства. Низька ефективність цих секторів пов'язана з низьким рівнем інновацій і відсталою інфраструктурою;

проблеми на ринку праці, пов'язані з несприятливими процесами в демографії (старіння і депопуляція, робоча міграція (в основному молоді та освічені жителі, які їдуть в Західну Європу) [5].

Стратегія операційної програми «Розвиток Східної Польщі 2014-2020», прийнята Радою міністрів Польщі 11 липня 2013 р., за задумом розробників має акцентувати увагу на тих моментах реального сектору економіки, які не були враховані колишньою Програмою:

Посилення досліджень у сфері технологічних інновацій.

Підвищення конкурентоспроможності малих і середніх підприємств, аграрного сектору та сектору рибальства та аквакультури.

Підтримка переходу до низьковуглецевої економіки в усіх сферах.

Сприяння сталому розвитку транспорту й інфраструктури.

Як видно, порівняно з попередньою Програмою, завдань стало менше, але вони стали більш конкретними і охоплюють такі галузі народного господарства, які не були охоплені раніше, - аграрний сектор і рибальство. Крім того, відпав один з колишніх пріоритетів - розвиток інформаційного суспільства шляхом впровадження широкосмугового Інтернету - це завдання по всій Східній Польщі було вирішене на попередньому етапі. Загальна сума програми на цей раз склала 2 млрд 117 млн євро (або 3% від бюджету Польщі). У її межах передбачається також співфінансування проектів з інших профільних програм.

Пріоритет 1 «Інновації в Східній Польщі» із загальною сумою фінансування в 485 млн євро однією зі своїх цілей має стимулювання діяльності підприємств на основі НДДКР з подальшим впровадженням результатів у господарську діяльність. Основні бенефіціари: приватні підприємства і технологічно-інноваційні центри.

Пріоритет 2 «Підприємництво в Східній Польщі» має більш конкретні цілі: стимулювання створення малих і середніх підприємств, передусім в аграрному секторі, інтернаціоналізація малого і середнього бізнесу та їх вихід на зовнішні ринки. Загальна сума фінансування - 474,5 млн євро. Варто відзначити, що в плані розвитку аграрного сектору в Польщі робляться суттєві зрушення. Велика частина аграрних земель у Східній Польщі - фермерські господарства. Так, наприклад, у Вармінсько-Мазурському воєводстві, за даними Головного статистичного управління (GUS), є понад 1 млн га земель сільськогосподарського призначення, велика частина яких перебуває у власності фермерів. З огляду на планомірну політику ЄС щодо дотування фермерських господарств, зокрема в Польщі [8], агропромисловий сектор через європейські компанії-ритейлери, які в останні роки стали активно інвестувати в Східну Польщу, може розраховувати на більш активну реалізацію власної продукції. Щобільше, ціни на низку видів продукції, зокрема м'ясо птиці, у Польщі на 40% нижчі, ніж в середньому по ЄС [4], що робить закупівельні ціни для великих компаній-ритейлерів у польських сільгоспвиробників нижчими, ніж в Європі. Усе це, при додатковій підтримці з боку Програми, може сприяти збільшенню фермерських господарств, підвищити їх прибутковість і знизити рівень безробіття в особливо депресивних районах.

Найбільші фінансові вкладення, відповідно до Програми, передбачаються в автотранспортну (пріоритет 3) і залізничну інфраструктуру (пріоритет 4). Загалом на транспортну інфраструктуру з коштів Програми сумарно буде виділено понад 1,123 млрд євро, що складає 50% усіх коштів. Кошти підуть на розвиток регіонального транспорту, у т. ч. створення внутрішніх кільцевих доріг, поліпшення / створення відрізків доріг, які виводять рух з міст. Значна частина коштів буде виділятися на закупівлю енергоефективного рухомого складу. Передбачається також продовження реконструкції необхідної інфраструктури для міського транспорту, включаючи будівництво інтермодальних пересадочних вузлів, впровадження нових систем телематики для міського транспорту. На ці цілі виділяється 843,3 млн євро.

Іншою важливою частиною Програми, яка раніше не була врахована, є робота щодо покращення залізничної інфраструктури (пріоритет 4). Передбачається ремонт і створення місцевих залізничних ліній, а також удосконалення різних елементів систем управління. Основна мета - зміцнення внутрішньої єдності залізничної мережі і подальше вдосконалення зовнішньої доступності макрорегіону Східної Польщі. На ці цілі виділяється 280 млн євро.

На технічну підтримку всієї Програми до 2020 р. було виділено 34 млн євро. Гроші необхідно буде витрачати на підтримку управління, моніторингу реалізації програми і ефективного використання коштів, що виділяються на її реалізацію. Крім того, передбачається навчання та консультації для учасників Програми з підготовки та реалізації проектів.

За результатами 2014 р. макрорегіон Східна Польща продовжував втрачати свої позиції у ВРП Польщі: частка ВРП Східної Польщі скоротилась на 0,2% з

Таблиця 2

Динаміка ВРП воєводств макрорегіону Східна Польща та його частки у ВРП Польщі (2009, 2014 рр.)

2009 р. і склала 15,3% (табл. 2), зокрема за рахунок суттєвого зниження частки Свєнтокшиського воєводства. Наголосимо, що два воєводства, які межують з Україною - Люблінське і Підкарпатське - навіть збільшили власну частку у ВРП Польщі на 0,1% кожне.

Водночас упродовж останніх років спостерігається зростання рівня конкурентоспроможності регіонів Східної Польщі навіть у межах Європейського Союзу. Так, у 2014 р., порівняно з 2010 р., відбулось зростання значення індексу конкурентоспроможності для усіх воєводств Східної Польщі.

Основним донором регіональної політики Польщі є не польський уряд, а європейські фонди, передусім ЄФРР і Фонд згуртування. Ця обставина говорить про зацікавленість ЄС у налагодженні господарського життя на східних околицях ЄС і створення там потужної господарської інфраструктурної бази (транспортної, інженерної, інноваційної, інформаційної), яка може стати своєрідним економічним кордоном, спрямованим на забезпечення господарської безпеки ЄС.

Размещено на Allbest.ru