Стратегічне регулювання регіональних диспропорцій та методика оцінка його ефективності

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Стратегічне регулювання регіональних диспропорцій та методика оцінка його ефективності

Шевченко О.В.

Предметом дослідження є інструменти оцінки ефективності заходів державної регіональної політики у системі регулювання нерівномірності регіонального розвитку. Метою дослідження є напрацювання методики оцінки ефективності заходів державної регіональної політики у системі регулювання регіональної нерівномірності. Завданнями дослідження є аналіз нормативно-правового забезпечення системи регулювання регіонального розвитку у контексті виявлення його спроможності регулювати саме регіональну нерівномірність; означення якісних характеристики регулювання диспропорційності за кожним нормативно-правовим актом - попереднє регулювання чи коригування; виявлення об'єктів, через які регулюється диспропорційність. Використано методи єдності історичного та логічного, групувань та класифікації, аналізу та синтезу. У роботі сформовано систему регулювання диспропорційності, яка включає таку послідовність дій: аналіз нормативно-правового забезпечення впливу органів державної влади та органів місцевого самоврядування на розміри диспропорцій, формування засобів оцінки ефективності регулювання регіональної диспропорційності, характеристика зміни розмірів диспропорцій під впливом застосовуваних інструментів, проведення оцінки ефективності впливу різних регулятивних інструментів на розміри диспропорцій, опрацювання рекомендацій щодо використання найбільш ефективних регулятивних механізмів та інструментів для впливу на регіональну диспропорційність. Показано, що більш доцільним є вплив на внутрішній потенціал регіонів при регулюванні диспропорцій. Визначено об'єкти, через які можна впливати на диспропорційність: депресивний розвиток регіонів, місцевий бюджет, внутрішній потенціал розвитку регіонів. Результати роботи можуть бути застосовані при розробці інструментів впливу на регіональну нерівномірність та формуванні державної регіональної політики. Система регулювання диспропорційності має базуватися на чіткій методиці з метою отримання максимального ефекту від такого регулювання.

Ключові слова: регіональна нерівномірність, державне регулювання регіонального розвитку, внутрішній потенціал розвитку регіонів.

СТРАТЕГИЧЕСКОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РЕГИОНАЛЬНЫХ ДИСПРОПОРЦИЙ И МЕТОДИКА ОЦЕНКИ ЕГО ЭФФЕКТИВНОСТИ

Шевченко О.В.

Предметом исследования являются инструменты оценки эффективности мер государственной региональной политики в системе регулирования неравномерности регионального развития. Целью исследования является разработка методики оценки эффективности мер государственной региональной политики в системе регулирования региональной неравномерности. Задачами исследования является анализ нормативно-правового обеспечения системы регулирования регионального развития в контексте выявления его способности регулировать именно региональную неравномерность; определение качественных характеристики регулирования диспропорции в каждом нормативно-правовом акте - предварительное регулирования или корректировка; выявление объектов, через которые регулируются диспропорции. Использованы методы единства исторического и логического, группировок и классификации, анализа и синтеза. В работе сформирована система регулирования диспропорций, включающая следующие действия: анализ нормативно-правового обеспечения влияния органов государственной власти и органов местного самоуправления на размеры диспропорций, формирование средств оценки эффективности регулирования региональных диспропорции, характеристика изменения размеров диспропорций под влиянием применяемых инструментов, оценка эффективности влияния различных регулятивных инструментов на размеры диспропорций, разработка рекомендаций по использованию наиболее эффективных регулятивных механизмов и инструментов для влияния на региональную неравномерность. Показано, что наиболее целесообразным при регулировании диспропорций является воздействие на внутренний потенциал регионов. Определены объекты, через которые можно влиять на диспропорции: депрессивное развитие регионов, местный бюджет, внутренний потенциал развития регионов. Результаты работы могут быть применены при разработке инструментов влияния на региональную неравномерность и формировании государственной региональной политики. Система регулирования диспропорции должно базироваться на четкой методике с целью получения максимального эффекта от такого регулирования.

Ключевые слова: региональная неравномерность, государственное регулирование регионального развития, внутренний потенциал развития регионов.

STRATEGIC ADMINISTRATION OF REGIONAL UNEVENNESS AND ESTIMATION OF ITS EFFECTIVENESS

Shevchenko O.V.

Evaluation of the state regional policy's instruments, regulating the unevenness of regional development is the subject of the study. The goal of the study is to workout the toolbox for evaluation of effectiveness of the state regional policy's instruments in regulation of regional disparities. The tasks of the study are to analyze the legal background for the regional development regulation in the context of its ability to impact precisely regional disparity; define the quality features of disparity regulation in every regulatory act - either preliminary adjustment or postcorrection; identify the objects through which the disparity is regulated. The methods of the historical and logical unity, groupings and classification, analysis and synthesis are used. In the article the system of disparity regulation is formed, and it includes the following steps: analysis of the state and local governments influence on the disparity size, evaluation of effectiveness of regional disparity regulation, characteristic of the disparity changes under the influence of applied instruments, evaluation of the effectiveness of various regulatory instruments on the size of disparity, working out the recommendations on the most effective regulative instruments influencing regional disparity. It is shown that the influence on internal regional potential is more reasonable during the disparity regulation. The objects through which the disparity is influenced are defined as follows: depressed development of regions, the local budget, the internal potential of regions. The results of the study can be used for working out the tools influencing regional unevenness and formation of the state regional policy. Disparities' regulating system should be based on a clear toolbox in order to get the maximum effect from such regulation.

Key words: regional unevenness, public administration of regional development, regional internal potential.

Актуальність теми. Соціально-економічне становище України має об'єктивну характеристику - неоднакові темпи розвитку її регіонів, і регіональна нерівномірність може бути стимулюючим або стримуючим чинником для економічного розвитку. Від інструментів, які є у розпорядженні органів влади при реалізації державної регіональної політики, залежить спроможність держави не допустити критичного розростання диспропорцій. У цьому аспекті важливо оцінити, наскільки застосовувані інструменти регулювання регіонального розвитку - у першу чергу нормативно-правове забезпечення - можуть ефективно впливати на динаміку диспропорційності та її розміри. Вищевказаним обумовлена актуальність розробки методики оцінки ефективності впливу держави на розміри диспропорційності регіонального розвитку за допомогою законодавчих актів.

Ступінь дослідження даної проблеми вченими. Питання нерівномірності регіонального розвитку в Україні та країнах СС і опрацювання інструментів вирівнювання нерівномірності регіонального розвитку є предметом дослідження багатьох авторів, зокрема таких, як Буряченко А.Є. [1], Іжа М.М. [2], Мітюшкіна Х.С. [3], Поліщук Л.С. [4], Прокопович С.В., Чернова Н.Л. [5], Ярошенко І.В. [6] та ін. Разом з тим, недостатньо дослідженими є питання методики оцінки ефективності заходів, здійснюваних задля регулювання регіональної нерівномірності.

Предметом дослідження є інструменти оцінки ефективності заходів державної регіональної політики у системі регулювання нерівномірності регіонального розвитку. диспропорційність регіон бюджет депресивний

Метою дослідження є напрацювання методики оцінки ефективності заходів державної регіональної політики у системі регулювання нерівномірності регіонального розвитку.

Завданнями дослідження є наступні: проаналізувати нормативно-правове забезпечення системи регулювання регіонального розвитку у контексті виявлення його спроможності регулювати саме нерівномірність розвитку регіонів; означити якісні характеристики регулювання диспропорційності за кожним нормативно-правовим актом - попереднє регулювання чи коригування; виявити об'єкти, через які регулюється диспропорційність нормативно-правовими актами.

Методи. У роботі використані методи єдності історичного та логічного (при аналізі нормативноправового забезпечення регулювання регіонального розвитку), групувань та класифікації (при виділенні суттєвих ознак регулювання регіональної диспропорційності у нормах законодавчих актів), аналізу та синтезу (при формуванні методики оцінки ефективності регулювання регіонального розвитку).

Постановка проблеми. Державне регулювання регіонального розвитку, здійснюване в Україні, характеризувалось несистемністю реалізації, про що свідчить тривале не вирішення питання унормування розвитку регіонів. Зокрема, Концепція державної регіональної політики була ухвалена лише у 2001 році, Державна стратегія регіонального розвитку на період до 2015 року - у 2006 році, а Закон України «Про засади державної регіональної політики» - лише у 2015 році. Така ситуація призводила до того, що регіони були змушені питання власного розвитку вирішувати самостійно і на власний розсуд, що призвело в тому числі і до розростання регіональної нерівномірності. Слабка участь держави у вирішенні питань регіональної нерівномірності та відсутність моніторингу оцінки ефективності впливу держави на нерівномірність призвели до засилля поверхневого регулювання диспропорційності регіонального розвитку, до її коригування, при цьому сутність явища диспропорційності не зачіпалася, що призводило до розростання нерівномірності регіонального розвитку за окремим показниками (у першу чергу у сфері будівництва та залучення прямих іноземних інвестицій). До такого становища призвела і відсутність методики оцінки ефективності регулювання нерівномірності регіонального розвитку, що не давало можливості наперед оцінити якість та перспективність регулювання диспропорцій тими чи іншими нормативно-правовими актами. З метою усунення цих недоліків у регулюванні диспропорційності доцільно сформувати пропозиції для методики оцінки ефективності регулювання регіональної диспропорційності.

Результати дослідження. Регулювання диспропорцій регіонального розвитку передбачає розробку методик впливу на регіональні диспропорції та вироблення низки науково-теоретичних і практичних конструктивних рекомендацій стосовно ефективного використання, зменшення або подолання диспропорцій регіонального розвитку. Сукупність методів, які використовуються при регулювання диспропорцій, можуть бути покладені в основу моделей регулювання диспропорційності.

Перед здійсненням вибору найбільш оптимальних методів та моделей регулювання диспропорційності важливо з наукового та практичного погляду оцінити ефективність впливу на диспропорції, яка здійснювалася в Україні з початку періоду незалежності - з 1991 року. Для досягнення такої мети доцільно проаналізувати заходи, якими було здійснено вплив на розміри диспропорційності регіонального розвитку, сформувати методику оцінки ефективності регулювання диспропорційності регіонального розвитку, проаналізувати зміну параметрів диспропорцій розвитку регіонів за основними соціально-економічними показниками, здійснити на основі сформованої методики оцінку ефективності впливу на диспропорції регіонального розвитку, який здійснювався органами влади та місцевого самоврядування. Оцінити ефективність регулювання диспропорцій можна на основі того, як це регулювання впливає на масштаб диспропорцій та його зміну. Послідовність дій можна зобразити наступним чином: аналіз нормативно-правового забезпечення впливу органів державної влади та органів місцевого самоврядування на розміри диспропорцій; формування засобів оцінки ефективності регулювання диспропорційності регіонального розвитку; характеристика зміни розмірів диспропорцій під впливом застосовуваних інструментів; проведення оцінки ефективності впливу різних регулятивних інструментів на розміри диспропорцій; опрацювання рекомендацій щодо використання найбільш ефективних регулятивних механізмів та інструментів впливу на регіональну диспропорційність.

Розглянемо напрями та способи оцінки ефективності регулювання диспропорцій далі.

Аналіз нормативно-правового забезпечення впливу органів державної влади та органів місцевого самоврядування на розміри диспропорцій.

Питання диспропорційності регіонального розвитку та вивчення загроз, які вона складає для стабільного розвитку економіки всієї країни і добробуту громадян, завжди перебувало на вістрі досліджень науковців України та інших країн. Крім того, необхідність застосування регулюючого впливу на диспропорції регіонального розвитку була унормована у низці нормативно-правових документів щодо питань регіонального розвитку. Зокрема, починаючи від перших законів України, які унормовували діяльність місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, до низки законів та підзаконних актів, що були ухвалені у 2016 році. Водночас слід сказати, що питання «регулювання диспропорцій» не складало предмету нормативно-правових актів, натомість розглядались питання впливу на диспропорції та врегульовувалися інструменти їх зменшення. Управління регіональною диспропорційністю розглядалось лише як зменшення диспропорційності, особливо її критичних проявів у соціальній сфері. Варто зазначити, що у реалізації політики зменшення критичних показників соціально-економічного розвитку регіонів проявився той факт, що вирівнювання показників соціально-економічного розвитку є основою для порушення усталеної системності розвитку регіонів, звідси - це шлях до нової якості регіонального розвитку. На нашу думку, з метою забезпечення якісних перетворень при здійсненні впливу на соціально-економічні показники розвитку регіонів варто говорити про управління (регулювання) диспропорційності.

Питання регулювання диспропорцій та впливу на нерівномірність соціально-економічного розвитку регіонів не були предметом унормування у законах України «Про місцеве самоврядування в Україні» (1997), «Про місцеві державні адміністрації» (1999). У Концепції державної регіональної політики (2001 р.) [7] було визначено, що «внаслідок дії різноманітних історичних, природно-географічних, економічних факторів, а також неоднакових темпів проведення реформ, змін у системі господарювання та структурі власності в регіонах України значно збільшилася територіальна диференціація рівня економічного розвитку та можливостей соціального забезпечення громадян, що призводить до суттєвих негативних наслідків». Серед цілей державної регіональної політики було означено мету «створення умов для динамічного, збалансованого соціально-економічного розвитку України та її регіонів,... поглиблення процесів ринкової трансформації на основі підвищення ефективності використання потенціалу регіонів». Одним із принципів державної регіональної політики визначено «поетапне зменшення рівня територіальної диференціації економічного розвитку регіонів та соціального забезпечення громадян». Удосконалення державного регулювання розвитку регіонів у Концепції передбачає здійснення системи заходів із розбудови інфраструктури регіонального розвитку, стимулювання розвитку регіонів чи їх частин, у межах яких показники економічного розвитку та соціального забезпечення громадян за критеріями, визначеними законодавством, значно нижчі, ніж відповідні середні показники в державі (депресивні території). Було визначено, що державна регіональна політика спрямовується також на забезпечення формування такої фінансової спроможності місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, яка б створювала можливості для ефективного розвитку, подолання диспропорцій з урахуванням особливостей регіонів, їх потенціалу щодо адаптації до ринкових умов господарювання.

Вочевидь, Концепція заклала значне законодавче підґрунтя для розвитку та освоєння внутрішнього потенціалу регіонів. Поступово усі основоположні принципи Концепції були реалізовані у законодавчих актах. Так само Концепція втілює принципи попереднього регулювання нерівномірності регіонального розвитку на противагу регулюванню вже складених показників нерівномірності, оскільки значна увага в ній приділяється створенню умов для розкриття та ефективного використання внутрішнього потенціалу розвитку регіонів.

Вагомим внеском у систему впливу на диспропорційність став Закон України «Про стимулювання розвитку регіонів» (2005 р.) [8]. У ньому зазначено, що «стимулювання розвитку регіонів - комплекс правових, організаційних, наукових, фінансових та інших заходів, спрямованих на досягнення сталого розвитку регіонів на основі . максимально ефективного використання потенціалу регіонів в інтересах їх жителів та держави в цілому». Питання регулювання диспропорцій подано через призму впливу на депресивні територій - за основу такої системи регулювання було взято той чинник, що депресивна територія є причиною зростання диспропорційності. Можна сказати, що у такий спосіб було унормовано принципи впливу на видиму, осяжну сутність диспропорційності - наявність територій із низькими показниками розвитку, які значно вибиваються із загального контексту рівнів розвитку регіонів. Такий підхід зробив управління диспропорційністю регіонів завданням центральних органів влади. Для вирівнювання соціально-економічних показників розвитку слід було лише ніби «підтягнути» рівні розвитку депресивних регіонів до рівнів розвитку економічно слабких регіонів і тим самим регіональну нерівномірність буде зменшена. Такий підхід на той час був виправданим з огляду на негативні тенденції розвитку визначених депресивних територій. Тим більше значення такого підходу зросло і нині, коли ми спостерігаємо наявність постконфліктних територій - територій, на яких велися воєнні дії навесні-восени 2014 року і які тепер потребують відбудови і спрямування значного обсягу ресурсів на таку відбудову.

У тому ж Законі України «Про стимулювання розвитку регіонів» за допомогою стимулювання певних точкових проектів на депресивних територіях унормовується вплив на внутрішній потенціал розвитку регіонів, тобто здійснюється попереднє регулювання диспропорційності.

У Державній стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року (2006 р., нині не чинна) [9] питання диспропорційності регіонального розвитку та необхідності її регулювання зазначались вже в преамбулі: «Нерівномірність регіонального розвитку і рівня життя населення створює передумови для соціальної напруги в суспільстві, загрожує територіальній цілісності країни, стримує динаміку соціально- економічних показників, уповільнює ринкові перетворення та знижує їх ефективність. У зв'язку з цим державна регіональна політика повинна бути спрямована на створення умов для підвищення конкурентоспроможності регіонів як основи їх динамічного розвитку та усунення значних міжрегіональних диспропорцій» Диспропорційність зазначена серед основних проблем регіонального розвитку: «Ключовою проблемою, що потребує поетапного розв'язання, є збільшення диспропорцій соціально-економічного розвитку регіонів.»; далі вказано причини диспропорційності та окреслено шляхи її зменшення. Тим самим було чітко означено, що диспропорційність є однією з основних перешкод для системного поступального соціально-економічного розвитку регіонів, економічного зростання регіонів, ефективного освоєння внутрішнього потенціалу. Дані положення були надалі реалізовані у низці підзаконних актів. У Державній стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року було означено «необхідність впливу на розвиток регіонів», що можна трактувати як започаткування процесів управління регіональною нерівномірністю.

Нині законодавчу основу державного регулювання розвитку регіонів формує Державна стратегія регіонального розвитку на період до 2020 року (2014 р.) [10]. У ній так само значна роль приділяється питанням диспропорційності регіонального розвитку. Зазначено, що розроблення Стратегії здійснено з урахуванням різних змін у соціально-економічному становищі регіонів, у т.ч. тих, що характеризуються «нерівномірністю розвитку територій, зростанням міжрегіональних соціально-економічних диспропорцій, значною диференціацією розвитку районів та міст...». Зазначаючи важливість регулювання диспропорцій, вказано, що «Кабінет Міністрів України підтримує принципові позиції підходу ЄС до реалізації регіональної політики, які базуються на поєднанні політики щодо підвищення рівня конкурентоспроможності територій та політики, спрямованої на недопущення зростання регіональних диспропорцій.». У такий спосіб підтверджено необхідність продовження застосування управлінського впливу на диспропорції та ефективне управління ними.

На реалізацію Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року було ухвалено Закон України «Про засади державної регіональної політики» (2015 р.) [11]. У законі унормовано, що «метою державної регіональної політики є створення умов для динамічного, збалансованого розвитку України та її регіонів.», а серед пріоритетів державної регіональної політики - «зменшення територіальної диференціації за індексом регіонального людського розвитку». Тим самим ще раз підкреслено важливість зменшення диспропорцій соціального розвитку.

Подібно до перерахованих нормативно-правових актів, питання регулювання диспропорцій унормоване і в Бюджетному кодексі України та Податковому кодексі України: регулювання диспропорцій пропонується здійснювати за рахунок перерозподілу доходних джерел на користь бюджетів громад (Бюджетний кодекс України (редакція 2014 р.)) та передання до категорії місцевих податків і зборів фіскально значимих доходних джерел (Податковий кодекс України (редакція 2014р.)).

Значну увагу питанням активізації внутрішнього потенціалу розвитку регіонів (зокрема, за рахунок прямих методів регулювання) у нормативно-правових актах можна характеризувати як визнання необхідності регулювання регіональної соціально-економічної диспропорційності, особливо у соціальній сфері. Прямими методами впливу на диспропорційність є дотації підприємствам, субвенції бюджетам та субсидії громадянам.

Управлінський підхід, згідно якого проводиться фінансування депресивних територій на основі збільшення для них дотацій, що означає пост-регулювання (регулювання результатів, їх коригування), не може бути винятковим і єдиним. Для успішної реалізації політики регулювання диспропорційності доцільно застосовувати попереднє регулювання (регулювання вихідних умов), що означає вплив на ефективне використання внутрішнього потенціалу розвитку регіонів.

Звідси, наголошуючи на необхідності впливу на вихідні умови розвитку регіонів, що означає необхідність активізації внутрішнього потенціалу розвитку, ми виходимо з першочергових потреб усувати критичні прояви нерівномірності, зокрема, впливати на депресивність розвитку регіонів, у т.ч. депресивність постконфліктних територій.

Поява нових депресивних територій, що впливають на розростання диспропорцій регіонального розвитку, зумовлена веденням воєнний дій на території України. Наслідками для регіонів від ведення воєнний дій стали наступні:

поява нового об'єкту регіональної політики - «нова повоєнна депресивна територія» та необхідність пошуку інструментів управління нею, її існування та взаємодії з іншими регіонами;

необхідність пошуку інструментів соціально-економічної взаємодії з тимчасово окупованими територіями з метою убезпечення їх соціально-економічного відторгнення;

порушення єдиного господарського простору, виключення територій із господарського обороту та неможливість їх швидкої заміни; зміна конфігурації міжрегіональної взаємодії та необхідність побудови нових міжрегіональних зв'язків в Україні;

посилення політичних засад економічної діяльності: неможливість внаслідок політичної недоцільності застосовувати принципи економічної екстериторіальності при плануванні виробничої та комерційної діяльності;

необхідність швидкої зміни експортної орієнтації з ринків РФ на ринки інших країн;

наочність наслідків від неврахування інтересів кожного, а не всіх разом, регіонів у державній регіональній політиці (зокрема, поява відцентрових тенденцій у регіонах);

зростання необхідності зміцнення базових територіальних громад згідно принципів, визначених лише державою;

зупинка або й відмова від започаткування проектів у рамках транскордонного співробітництва з Російською Федерацією (зокрема, єврорегіонів «Ярославна», «Слобожанщина»), відповідно - зменшення надходжень до місцевих бюджетів цих регіонів та зменшення ролі інструменту «транскордонне співробітництво» у стимулюванні регіонального розвитку та зовнішній торгівлі;

скорочення обсягу інвестицій та внаслідок цього - необхідність страхування зупинки великих інвестиційних проектів, критично важливих для регіонів та швидкої зміни їх учасників;

проблема внутрішньо переміщених осіб та необхідність переорієнтації роботи закладів соціальної інфраструктури сусідніх із тимчасово окупованими територіями регіонів на більшу кількість громадян, зростання навантажень на вакантні посади внаслідок пошуку роботи внутрішньо переміщеними особами [12].

Отже, з одного боку, необхідною є цілеспрямована протидія появі нових депресивних територій та подолання депресивності на існуючих територіях, а з іншого, необхідно активізовувати внутрішні резерви регіонів задля активізації ними структурних перетворень в регіональній економіці.

Такі проблеми значною мірою посилюють загрози появи депресивних територій і зумовлюють необхідність оновлення інструментів впливу на регіональну диспропорційність. Аналіз наукових досліджень доводить, що подолання депресивності територій можна розглядати як основу для управління диспропорційністю.

Формування засобів оцінки ефективності регулювання диспропорційності регіонального розвитку.

Оцінити вагомість і значимість регулювання диспропорцій можливо на основі опрацювання засобів такої оцінки. Для більш точної оцінки вагомості застосовуваних засобів варто наперед визначити порогові значення максимального та мінімального граничного показника (параметра), проаналізувати, якими вони були до застосування регулюючого впливу і якими стали після того. Інший спосіб - варто визначити гранично допустимі відхилення між показниками і проаналізувати, які вони змінилися після застосування регулюючого впливу. Для більшої достовірності висновків слід скористатися обома засобами. Варто враховувати, що з 1991 по 2016 роки розвиток регіонів характеризувався періодично інерційністю, нестабільністю, стабільністю, кризами, зростанням і т.п., що впливало на розміри диспропорційності.

Параметри диспропорційності можна визначити, проаналізувавши дані за декілька років. Для достовірності результатів доцільно провести два види аналізу: із включенням міста Києва і без міста Києва, оскільки як столичний мегаполіс і згідно теорії «ядро-периферія» місто Київ «перетягує» на себе значну частку ресурсів.

Характеристика зміни розмірів диспропорцій під впливом інструментів державної регіональної політики.

При допущенні, що вказані вище нормативно-правові акти мали змінити динаміку диспропорційності та розміри диспропорцій, проаналізуємо нерівномірність за показниками соціально-економічного розвитку регіонів у 2008-2016 роках (табл.1).

Таблиця 1. Співвідношення між максимальним та мінімальним показником соціально-економічного розвитку регіонів України

Джерело: складено автором на основі даних Державної служби статистики України «-»- дані відсутні 2014-2016 роки - без урахування АР Крим, м. Севастополя, непідконтрольних територій Донецької та Луганської областей * за січень-вересень

Аналіз диспропорцій продемонстрував наступну тенденцію - рівень диспропорційності значною мірою коливався, значно зросли розміри диспропорцій за показниками прямих іноземних інвестицій та введеного в експлуатацію житла. Більш глибокий аналіз співвідношень мінімальних і максимальних значень показників показав, що зменшення розміру диспропорцій відбулося не за рахунок збільшення показників слабких регіонів, а за рахунок зменшення показників сильних регіонів, і особливо це було помітно у 2008-2010 роках, коли економіка України зазнала впливу світової фінансової кризи. Звідси можна зробити такі висновки. У загальному контексті зменшення диспропорційності стало позитивним чинником для оцінки успішності політики регулювання диспропорційності, однак виявилися негативні сторони такої зміни диспропорційності для загального соціально-економічного розвитку країни та її регіонів, зокрема через те, що господарство регіонів із вищими показниками розвитку показало свою більшу вразливість до зміни соціально-економічної кон'юнктури. Особливо це помітно за показниками будівництва - обсягами введеного в експлуатацію житла: різке зменшення обсягів введення житла у Донецькій та Луганській областях призвели до різкого збільшення диспропорції за цим показником. З іншого боку, аналіз мінімальних та максимальних значень показників дозволяє одразу виявити «критичні моменти господарського розвитку» - галузі та сфери діяльності, які потребують стимулювання. Такий стан ще раз підкреслив необхідність приділення більшої уваги вихідним умовам розвитку регіонів - тій же самій активізації внутрішнього потенціалу розвитку регіонів, аніж пострегулюванню та вирівнюванню показників.

Для визначення впливу інструментів державного регулювання на розміри диспропорційності варто використати метод структурних зрушень (для поглибленого аналізу структури зміни показників). Як наголошують дослідники, «такий метод може бути вдало використаний для аналізу даних по регіонах, які характеризують випуск продукції, рівень зайнятості, а також інші регіональні показники. Даний метод характеризує вплив національних та регіональних факторів на зміну регіональних показників, тобто оцінюється різниця між показниками дійсного та потенційного зростання в регіоні, який міг би бути в регіоні, якби регіон мав структуру виробництва, ідентичну потенційній, що дає можливість визначити внесок в розвиток регіону його специфічної структури.

Загальне зрушення регіонального індикатора, що розглядається, показує різницю між дійсною регіональною зміною і тією зміною, яка б відбулася, якби регіон розвивався середніми по країні темпами. Тобто показник, що характеризує структурні зрушення, складається з двох частин: пропорційного та диференційного зрушень.

Пропорційне зрушення визначає вплив національної виробничої структури, який виникає тому, що окремі галузі на національному рівні розвиваються швидше за інші. Так, регіон, що включає в свою економічну структуру галузі, які розвиваються повільно, будуть відображати структурне зрушення вниз, а регіон з високою часткою швидко зростаючих галузей - пропорційне зрушення вгору. Диференційне зрушення характеризує вплив регіональних структурних особливостей. Це відбувається тому, що в регіоні є галузі, які зростають темпами більш швидкими, ніж на національному рівні. Регіон, що характеризується чистим диференціальним зсувом вгору, є регіоном, де наявні місцеві переваги окремих видів економічної активності. Сума пропорційного та диференційного зсувів є загальним зсувом. G=R+S, де G - загальний зсув, R - пропорційний, S - структурний. Кожен з даних компонентів, у т.ч. і загальний зсув, може бути як від'ємним, так і додатнім.

Цей метод може використовуватися для оцінки різних регіональних індикаторів.

Диференційний зсув є відхилення, яке виникає тому, що показник у кожній галузі в регіоні змінюється темпами, відмінними від національних. Пропорційний зсув показує приріст показника, який виникає тому, що на території регіону розташовані підприємства галузей, які розвиваються переважаючими темпами (або відносне його скорочення, якщо галузі спеціалізації регіону не відносяться до числа тих, що розвиваються динамічно). Пропорційні та диференційні зсуви розрізняються за своєю природою. Для пропорційних визначальними чинниками є зміни у продуктивності, вони відображають впливи таких чинників, як технологічні зміни, освоєння нових видів продукції, тобто загальні чинники. Диференційні зсуви, навпаки, відображають інтенсивність використання внутрішніх регіональних чинників.

Такий підхід дозволяє оцінити інтенсивність використання внутрішніх ресурсів регіону у подоланні відсталості та зробити висновок про успішність реалізації програми стимулювання депресивних регіонів» [13].

Для оцінки ефективності управлінських рішень щодо впливу на розвиток регіону, зокрема на активізацію його внутрішнього потенціалу задля управління диспропорційністю, можна використовувати методи експертних оцінок та його модифікацію - метод аналізу ієрархій. На думку дослідників, «такий метод варто використати для стратегічного планування інновацій та прогнозування соціально-економічного стану. Метод полягає у тому, що з множини альтернатив обирається найкраща для прийняття управлінського рішення з конкретної проблеми. Порівняння декількох напрямів структурної перебудови економіки регіону, які мають однакове призначення, складно здійснити через велику кількість часткових показників переваг, кожен з яких характеризує окремий аспект, утруднює оцінювання і виділення суттєвих і несуттєвих моментів. У випадках, коли деякі з факторів не можна виміряти, а їхній розрахунок пов'язаний з великими труднощами, використовують найрізноманітніші методи. Суть їх полягає в опрацюванні вхідної інформації, яка надходить від спеціалістів у вигляді деяких суджень, і наданні вихідної інформації через приписання експертом кожній дії певного числа. Така процедура приводить до створення так званої системи переваг. Новий підхід до управління економікою регіону, головна ідея якого полягає у створенні внутрішнього товарного конкурентоспроможного ринку, потребує нової структури управління. Найбільш прийнятною у цьому випадку є кластерна форма організації виробництва: таке виробничо-територіальне утворення, що складається з виробництв, об'єднаних технологічними зв'язками, і спеціалізується на випуску певних видів продукції при повному використанні ресурсів, важливих для формування і функціонування господарської системи» [14].

Отже, авторами ще раз підкреслено, що подолання депресивності є основою для регулятивного впливу на диспропорційність регіонального розвитку.

Значна увага у наукових роботах, що стосуються регулювання диспропорційності, приділяється питанням фінансового вирівнювання. Як зазначає Буряченко А.І., «вітчизняні автори у переважній більшості віддають перевагу методу міжбюджетних трансфертів вертикального стилю, при цьому майже недослідженими у практичному плані залишаються питання використання міжбюджетних трансфертів горизонтального стилю та регіонального податкового регулювання. Горизонтальне вирівнювання полягає у створенні системи справляння у державний бюджет рівновеликих доходів з регіонів, які мають однакову платоспроможність. Воно спрямоване на усунення диспропорцій у податкоспроможності. Що вища міра горизонтального вирівнювання, або що більша частина зібраних у регіонах податків надходитиме до державного бюджету, то нижчою буде частка доходів місцевих бюджетів у зведеному бюджеті, або рівень регіональної фіскальної автономії».

Далі автор говорить, що «методологічний підхід до фінансового вирівнювання, визначений у теорії суспільного вибору, базується на правилі горизонтальної рівності (рівного ставлення до індивідуумів, що перебувають у рівних економічних умовах) функціонування фінансово-бюджетних систем муніципалітетів та юрисдикцій. На думку автора, система фінансового вирівнювання має багато недоліків, у першу чергу мотиваційних. Горизонтальне вирівнювання поєднується із централізованим перерозподілом ресурсів з метою реалізації принципу вертикальної справедливості, тобто вирівнювання добробуту, та з адресною підтримкою регіонів, і фактично є рушієм економічного зростання. Цей принцип реалізується через механізм вертикального вирівнювання - досягнення збалансованості між величиною державних зобов'язань перед населенням регіону (або окремої адміністративно-територіальної одиниці) і його ресурсним потенціалом, включаючи потенціал податкових надходжень. Аналіз досвіду інших країн дає можливість виділити кілька моделей бюджетного вирівнювання, застосування яких залежить від рівня адміністративної децентралізації, обсягу наданих повноважень органів місцевого самоврядування, економічних диспропорцій між регіонами та населеними пунктами» [15].

Таким чином, цим автором доведено, що важливим для управління диспропорційністю є вирівнювання вихідних умов - податкової спроможності регіонів, яка складає вагому частину внутрішнього потенціалу розвитку регіону, а також адресна підтримка регіонів, що сприятиме економічному зростанню.

Після характеристики зміни розмірів диспропорцій під впливом застосовуваних інструментів варто проводити оцінку ефективності впливу різних регулятивних інструментів на розміри диспропорцій, і далі - опрацьовувати рекомендації щодо використання найбільш ефективних регулятивних механізмів та інструментів впливу на регіональну диспропорційність.

Висновки

Нормативно-правові акти України починаючи з 1991 року унормовували питання щодо необхідності застосування управлінського впливу на диспропорції розвитку регіонів. Від Концепції державної регіональної політики, у якій унормовувалась необхідність подолати диспропорції за рахунок ефективного використання внутрішнього потенціалу регіонального розвитку, надалі у Законі України «Про стимулювання розвитку регіонів» та у Державній стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року унормовувались питання подолання депресивності територій як основи вирівнювання показників розвитку регіонів, необхідність якого значно зросла і в наш час після появи депресивних постконфліктних територій. У Державній стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року та у Законі України «Про засади державної регіональної політики» унормовувалися питання регіонального вирівнювання та подолання диспропорційності у першу чергу у соціальних показниках, так само унормовувалась необхідність ефективно використовувати внутрішній потенціал розвитку регіонів задля покращення показників регіону і тим самим - зменшення розмірів диспропорційності. У нормативно-правових актах наголошується на необхідності «регулювання диспропорційності», а поняття «зменшення диспропорційності» застосовується до показників соціального розвитку. Аналіз диспропорційності у 2008-2010 роках показав, що диспропорційність зменшилась за рахунок погіршення показників розвитку економічно сильних регіонів, що так само вказує на необхідність ефективного використання внутрішнього потенціалу регіонів.

Диспропорційність регулюється через депресивний розвиток регіонів, у тому числі спричинений постконфліктним становищем окремих територій Донбасу, місцевий бюджет та внутрішній потенціал розвитку регіонів. Виводити регіони з депресивного стану пропонується за допомогою стимулюючих механізмів, зокрема надання субсидій системоформуючим підприємствам та створення на таких територіях точок зростання. Місцевий бюджет пропонується використовувати як інструмент регулювання диспропорційності через застосування фінансового вирівнювання - як вертикального, так і горизонтального. Активізовувати внутрішній потенціал регіонів пропонується за допомогою різних інструментів - створення тих самих точок зростання, надання пільгових умов господарювання. Регулювання диспропорційності через ці об'єкти означає регулювання більшою мірою вихідних умов економічного розвитку, натомість зменшення диспропорційності варто застосовувати до показників соціальної сфери - через підвищення рівнів середньої заробітної плати, дотримання соціальних стандартів, проведення доплат у сфері соціального захисту і соціального забезпечення за рахунок коштів з місцевих бюджетів.

Список використаних джерел

Буряченко А. Є. Фінансове вирівнювання у згладжуванні диспропорцій розвитку регіонів. У монографії: Буряченко А.Є. Фінансовий потенціал регіонального розвитку/ А.Є. Буряченко. - К.: КНЕУ, 2013. - С.174-185.

Іжа М.М. Трансформація регіональної політики ЄС: висновки для України /М.М. Іжа // Теоретичні та прикладні питання державотворення. - 2013. - Вип. 12 [Електронний ресурс].- Режим доступу: http://nbuv.gov.ua/UJRN/tppd_2013_ 12_3.

Мітюшкіна Х.С. Конкурентоспроможність регіонів України на мікро- та мезорівнях /Х.С.Мітюшкіна // Вісник Маріупольського державного університету. Серія: Економіка, 2013, вип. 6.-С.31-42.

Поліщук Л. С. Регіональні асиметрії в ЄС та нові інструменти політики вирівнювання / Л.С. Поліщук//Актуальні проблеми міжнародних відносин.- 2015.-Випуск 126 (частина Н)-с.116-124.

Prokopovych S., Chernova N. The regional unevenness of economic development in Ukraine and the EU: models of analysis / S. Prokopovych, N. Chernova // Економіка розвитку (Economics of Development).-2016.-№ 4 (80).-С.94-103.

Ярошенко І. В. Аналіз соціально-економічного розвитку проблемних регіонів країн Європейського Союзу /І. В. Ярошенко // Проблеми економіки. - 2014. - №3. - С.45-53.

Про Концепцію державної регіональної політики. Указ Президента України від 25 травня 2001 року № 341/2001 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/341/2001

Про стимулювання розвитку регіонів. Закон України від 08 вересня 2005 року № 2850-IV [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/2850-15/print1452601635405265

Про затвердження Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року. Постанова Кабінету Міністрів України від 21 липня 2006 р. N 1001 (втратила чинність на підставі Постанови КМУ N 385 ( 385-2014-п) від 06 серпня 2014 р.) [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1001-2006-%D0%BF.

Про затвердження Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року. Постанова Кабінету Міністрів України від 6 серпня 2014 р. №385 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/385-2014-%D0%BF.

Про засади державної регіональної політики. Закон України від 05 лютого 2015 року № 156-VIII [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/156-19.

Двігун А.О., Шевченко О.В., Бондаренко О.О. Регулювання соціально-економічного розвитку Донбасу за умов гібридної війни. Аналітична записка. Грудень 2016 року [Електронний ресурс].-Режим доступу: http://www.niss.gov.ua/articles/2459/.

Регион в условиях роста открытости национальной экономики: моногр. / Н.Г. Чумаченко, Л.Г. Червова, Л.М. Кузьменко и др. /НАН Украины. Ин-т экономки пром. - Донецк, 2010.-349 с.

Ткачук І.Г. Моделювання розвитку економіки регіону на основі аналізу ієрархій / І.Г. Ткачук, С.О. Кропельницька // Економіка України. - 2007. - №5. - С.79-83.

Фінансово-монетарні важелі економічного розвитку: В 3 т. / За ред. чл.-кор. НАН України А. І. Даниленка. Т.1: Фінансова політика та податково-бюджетні важелі її реалізації. - К. : Фенікс, 2008. - 468 с.

Размещено на Allbest.ru