Проблемы совершенствования размещения госсзаказов в современной российской экономике

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ РАЗМЕЩЕНИЯ ГОСЗАКАЗОВ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКЕ

Е.В. Красильникова

Определим институциональную модель размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг в целях обеспечения государственных (муниципальных) нужд, нужд бюджетных учреждений как совокупность сложившихся на определенный момент времени норм, правил и порядка осуществления и регулирования закупочной деятельности, характеризующуюся: государственный закупочный заказ поставка

· особенностями практической деятельности заказчиков и участников размещения заказов в рамках формальных и неформальных правил;

· спецификой организационных структур и механизмов управления процессом размещения заказов;

· уровнем информационно-коммуникационного обеспечения процесса размещения заказов;

· порядком осуществления контроля, особенностями правоприменительной практики.

Возникает вопрос, в какой степени действующая институциональная модель позволяет реализовать цели регулирования отношений, связанных с размещением заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, нужд бюджетных учреждений. Главной результирующей целью должно быть качество размещения заказов. Оно может быть определено интегрально как качество процесса размещения заказов и качество результата размещения заказов (рис.1).

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 1 Качество размещения заказов

В какой степени действующая институциональная модель позволяет обеспечить качество размещения заказов (процесса и результата) в современной российской экономике?

Думается, что несмотря на жесткость контроля и мер административной ответственности, сегодня вряд ли можно говорить о высоком качестве процесса размещения заказов, о стопроцентном и повсеместном соблюдении требований законодательства и установленных процедур. Это подтверждается данными Доклада о результатах деятельности органов Федеральной антимонопольной службы (ФАС) России при осуществлении контроля за соблюдением законодательства о размещении заказов за IV квартал 2011 года и за 2011 год, размещенного на официальном сайте ФАС. Так, в 2011 году при проведении проверок ФАС России проверено 185 420 случаев размещения заказов. Из них в 28 863 случаях (15 %) выявлены нарушения законодательства РФ о размещении заказов. По результатам проведения плановых проверок заказчикам выдано 195 предписаний об устранении нарушений законодательства о размещении заказов. При проведении внеплановых проверок выдано 4 562 предписаний об устранении нарушений федеральным заказчикам. Заказчикам субъектов Российской Федерации и муниципальным заказчикам выдано соответственно 4 209 и 5 287 предписаний об устранении нарушений законодательства о размещении заказов ФАС России. URL: http://www.fas.gov.ru/about/list-of-reports/list-of-reports_30051.html.

Не все благополучно и в отношении такого существенного критерия качества процесса размещения заказа, как степень гармонизации интересов субъектов рынка государственных и муниципальных закупок - заказчиков и участников размещения заказа (поставщиков, исполнителей, подрядчиков) и характер взаимодействия сторон в ходе проведения закупочных процедур, заключения и исполнения контрактов. По данным ФАС России, в 2011 году поступило 37770 жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, оператора электронной площадки либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссии (на 33% больше, чем в 2010 году). В результате рассмотрения по существу обоснованными признаны 10969 жалоб (29 % от общего количества рассмотренных жалоб; в 2010 году данный показатель составлял 33%) ФАС России. URL: http://www.fas.gov.ru/about/list-of-reports/list-of-reports_30051.html.

Растущее количество жалоб участников размещения заказа в рамках административных процедур обжалования, в том числе жалоб на операторов электронных площадок, попытки неформального урегулирования споров в связи с неисполнением, несвоевременным либо недобросовестным исполнением контрактов (как в результате выбора недобросовестных поставщиков, так и вследствие некомпетентных действий заказчика), а также расширяющаяся судебная (арбитражная) практика свидетельствуют о наличии серьезных проблем в достижении качества процесса размещения заказа и не могут не сказаться на конечном результате.

Как более оптимистичную можно оценить ситуацию по критерию соответствия процесса размещения заказов возможностям современного этапа развития информационно-коммуникационных технологий. В качестве подтверждения данного вывода приведем некоторые ожидаемые к концу 2011 г. количественные результаты информатизации процесса обеспечения нужд заказчиков и формирования единого электронного информационно-коммуникативного пространства размещения заказов (табл. 1).

Таблица 1

Показатели информатизации процесса обеспечения государственных (муниципальных) нужд*

Что же касается соответствия действующей российской институциональной модели размещения государственного (муниципального) заказа общепризнанным принципам прокьюремента и положительно зарекомендовавшему себя мировому опыту, специалисты в области публичных закупок продолжают спорить о том, насколько оправданы уменьшение роли открытых конкурсных торгов, потеря двухэтапного конкурса, отмена содержательных, хотя и более субъективных в оценке квалификационных требований. Предметом отдельного исследования может стать влияние на качество процесса, да и результата размещения заказа так называемых «институциональных ловушек».

Институциональные ловушки - это на первый взгляд логичные правила и нормы, практическая реализация которых приводит к результатам, весьма далеким от ожидаемых, либо в силу неэффективности, непродуманности формальных правил, либо в силу того, что реальная жизнь оказывается гораздо богаче и многограннее: формальные правила дополняются неформальными, но весьма устойчивыми и живучими практиками, такими как ценовой сговор, антиконкурентные и коррупционные соглашения, откаты, субъективизм. Подобной «ловушкой» стал «молоточный» аукцион. Что касается аукциона в электронной форме, имеет место противоположность оценок различных групп аналитиков по итогам мониторингов проводимых электронных аукционов. Так, с одной стороны, с позиций ФАС России, электронный аукцион является наиболее эффективным способом размещения заказа, который обеспечивает более высокую конкурентную среду по сравнению с конкурсом и позволяет получать большую экономию при заданном качестве продукции. С другой стороны, рядом исследователей были сделаны выводы об отсутствии серьезного экономического эффекта от перехода аукционов с обычного на электронный, в частности, об отсутствии положительной динамики показателей конкуренции и экономии бюджетных средств. Кроме того, обращается внимание на значительные транзакционные издержки заказчиков и поставщиков при переходе на новую систему закупок, сопоставимые с суммой контрактов для закупок небольшого объема См.: Кузнецова И.В. и др. Анализ практики проведения открытых аукционов в электронной форме в 2010 году // Госзаказ. 2011. №23. С. 80-95..

Переходя к характеристике степени достижения качества результата размещения заказа, отметим, что рамки данной статьи не позволяют дать оценку уровня обеспечения нужд заказчиков, удовлетворения потребностей государства и общества во всем их многообразии, включая инвестиционную и инновационную составляющую. Безусловно, данная проблема требует системного мониторинга, масштабных исследований на основе специально разработанных методик, учитывающих региональную и отраслевую специфику. При этом не следует считать, что качество результата размещения заказов всецело обусловливается качеством процесса размещения заказов: можно провести процедуры размещения заказа, в том числе и электронный аукцион, в полном соответствии с установленными правилами и заключить контракт, однако цель - обеспечение государственных (муниципальных) нужд, нужд заказчиков - не будет достигнута. Каковы причины подобной ситуации?

Во-первых, это прямые срывы исполнения контракта неквалифицированными либо недобросовестными поставщиками (исполнителями, подрядчиками).

Во-вторых, удовлетворению потребностей общества и государства препятствует некачественное исполнение условий контракта (поставка продукции ненадлежащего качества, не соответствующей четко прописанным требованиям документации, либо ненадлежащее качество по причине отсутствия четких требований вследствие несовершенства планирования размещения заказа). Наиболее часто возникают проблемы с качеством исполнения контрактов на выполнение проектно-изыскательских работ, работ по строительству, капитальному и текущему ремонту зданий и сооружений, строительству и ремонту дорог. Немало вопросов вызывают итоги закупок лекарственных средств и высокотехнологичного медицинского оборудования, IT-продукции, НИР и НИОКР, профессиональных услуг.

Особо значительны экономические и социальные последствия (издержки) некачественного исполнения контрактов высокой стоимости и инновационной, модернизационной направленности, которые не могут быть скомпенсированы в полной мере применяемыми механизмами финансового обеспечения исполнения контрактных обязательств. При этом нельзя сказать, что риск неисполнения таких контрактов заведомо выше: однозначной прямолинейной зависимости между стоимостью, «инновационностью» и социально-экономической значимостью размещаемого заказа и заключаемого контракта и сложностью обеспечения качества размещения заказа (качества процесса и качества результата - степени обеспечения потребностей) нет.

В качестве доказательства существования и масштаба проблемы некачественного планирования и исполнения подобных контрактов можно привести данные, полученные Федеральной службой финансово-бюджетного надзора по результатам проверок при осуществлении контроля использования федеральными министерствами, ведомствами и подведомственными им организациями бюджетных средств, выделенных в 2009 г. на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы. Плановой проверке были подвергнуты такие структуры, как Министерство энергетики РФ, Министерство природных ресурсов и экологии, Министерство регионального развития, МЧС, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральное агентство по недропользованию, Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии, Пенсионный фонд Российской Федерации, ряд государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования, и др. Проверками были охвачены 7680,7 млн. рублей, из них 7246,6 млн. рублей средств федерального бюджета. В результате контрольных мероприятий выявлены нарушения финансово-бюджетного законодательства Российской Федерации при использовании 480,1 млн. рублей (в т.ч. средства федерального бюджета - 478,8 млн. рублей). Контроль выявил отсутствие научной ценности (новизны, результативности) НИОКР; общую сумму неэффективного использования бюджетных средств, связанную с заимствованием чужих авторских текстов в научных отчетах - 157,3 млн. рублей; отсутствие результатов научно-исследовательских работ и опытно-конструкторских работ, способных к правовой защите как собственности Российской Федерации. Проверенными министерствами и ведомствами в 2009 году заключены 1586 государственных контрактов на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ на сумму 6207,4 млн. рублей, по результатам которых созданы всего два программных обеспечения стоимостью 30,0 млн. рублей, способных к правовой защите, однако в Федеральной службе по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам фактически не зарегистрированных. При этом в части расходов на научно-исследовательские работы отсутствовали обоснования (расчеты) плановых сметных показателей, которые используются при формировании сметы (что напрямую влияет на объективность установления начальных (максимальных) цен контрактов) Росфиннадзор. URL: http://www.rosfinnadzor.ru/page/index/1236/page/7550.

В-третьих, причиной недостижения качества результата размещения заказа являются специфические особенности некоторых рынков и несовершенство законодательства, не позволяющего учесть данную специфику (попытка осуществить «сложные» закупки посредством «простых» жестко регламентируемых процедур). Если для простой стандартной продукции в документации по торгам (в техническом задании) и в тексте контракта могут быть установлены четкие и однозначно интерпретируемые технические требования и функциональные свойства, то для целого ряда технически сложной продукции инновационного характера возникает проблема невозможности точного описания ожидаемого результата и критериев определения качества данного результата. Оно может быть оценено только при приемке заказа либо в процессе его использования (эксплуатации).

Наконец, в-четвертых, недостижение качества результата (максимизации степени удовлетворения потребностей государства и общества) может вытекать из причин несколько иного свойства, а именно злоупотреблений со стороны заказчиков, их недобросовестности либо некомпетентности. По-прежнему немало примеров размещения заказов на ресурсы, технические характеристики и функциональные свойства которых явно не соответствуют тем функциям, для обеспечения которых создана данная организация - заказчик, либо реальным потребностям получателей оказываемых ею государственных (муниципальных) услуг. Так, в условиях жестких бюджетных ограничений отнюдь не всегда оправдано приобретение заказчиками, государственными и муниципальными учреждениями автомобилей-иномарок самых престижных комплектаций и иных товаров не столько функциональной, сколько имиджевой (статусной) направленности, даже если они закупаются за счет внебюджетных источников. Вместе с тем, на сегодняшний день подобные действия не влекут за собой административной ответственности заказчика.

Очевидно, что большинство из обозначенных проблем могут быть решены на основе совершенствования нормативно-правового регулирования размещения заказов, дальнейшей отработки практики осуществления процедур размещения заказов, развития управленческих технологий и информационно-коммуникационного взаимодействия в данной сфере. Таким образом, условием обеспечения качества размещения заказа является совершенствование действующей институциональной модели размещения заказов для государственных и муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений.

Каковы направления совершенствования действующей институциональной модели размещения заказов? Они определены в ряде документов (законопроектов), в числе которых два проекта федерального закона «О федеральной контрактной системе» (ФКС), разработанные Министерством экономического развития и торговли Дискуссионная площадка Минэкономразвития России. URL: http://ideas.economy.gov.ru и Федеральной антимонопольной службой России ФАС России. URL: http://www.fas.gov.ru/fas-news/fas-news_32717.html .

Несмотря на различные по ряду существенных аспектов позиции данных законопроектов, оба они раскрывают направления изменения (оптимизации) ныне действующих положений, подходов, норм; ими регламентируются отношения на всех стадиях размещения заказов, в том числе на стадиях планирования закупок, контроля и мониторинга исполнения контрактов. Совершенствование модели размещения предполагается в рамках формирования федеральной контрактной системы, определяемой как совокупность мер правового, организационного и экономического характера, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд в товарах, работах и услугах посредством реализации взаимосвязанных этапов: прогнозирования и планирования обеспечения государственных и муниципальных нужд; осуществления закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд; осуществления контроля и аудита, в том числе мониторинга полноты и качества удовлетворения государственных и муниципальных нуждДискуссионная площадка Минэкономразвития России. URL: http://ideas.economy.gov.ru.

В рамках ФКС предполагается снижение управленческих рисков, возникающих на этапах планирования, размещения заказа, исполнения контракта и управления приобретенными (созданными) активами. Принятие федерального закона «О федеральной контрактной системе» позволит решить имеющиеся проблемы системы госзаказа, сохранив достигнутые положительные результаты, сохранить сформированное единое экономическое пространство на территории Российской Федерации и обеспечить преемственность принятых в развитие Закона 94-ФЗ более 30 подзаконных актов Правительства Российской Федерации.

Размещено на Allbest.ru