Метою статті є обґрунтування теоретико-методичних засад формування структури системи управління державно-приватним партнерством (ДПП), виокремлення в ній основних рівнів здійснення управлінських функцій з урахуванням особливостей функціонування національної економіки. Використовуваний у дослідженні структурно-функціональний метод наукового аналізу дозволив визначити, що система управління ДПП є комплексом структурних елементів національної економіки, об'єднаних різноманітними, специфічними за змістом, зв'язками та відносинами завдяки взаємній інтеграції інтересів, відповідальності та ризиків. Ця система містить інститути, процеси, економічні важелі цілеспрямованого впливу та стимули, що створюють умови мотивованого ефективного партнерства держави та приватних підприємницьких структур. Наведено авторське бачення структури системи управління ДПП, що передбачає виокремлення в ній трьох основних рівнів управління: макро - економічного, мезоекономічного, мікроекономічного. Напрями подальших досліджень повинні перебувати у площині порівняльного аналізу ефективності певних форм управління ДПП відповідно до завдань конкретних проектів.

Ключові слова: державно-приватне партнерство, держава, бізнес, система управління, рівні управління.

Целью статьи является обоснование теоретико-методических основ формирования структуры системы управления государственночастным партнерством (ГЧП), выделение в ней основных уровней осуществления управленческих функций с учетом особенностей функционирования национальной экономики. Используемый в исследовании структурно-функциональный метод научного анализа позволил определить, что система управления ГЧП является комплексом структурных элементов национальной экономики, объединенных разнообразными, специфическими по содержанию, связями и отношениями благодаря взаимной интеграции интересов, ответственности и рисков. Эта система содержит институты, процессы, экономические рычаги целенаправленного воздействия и стимулы, создающие условия мотивированного эффективного партнерства государства и частных предпринимательских структур. Представлено авторское видение структуры системы управления ГЧП, предусматривающее выделение в ней трех основных уровней управления: макроэкономического, мезоэкономического, микроэкономического. Направления дальнейших исследований предусматривают сравнительный анализ эффективности определенных форм управления ГЧП в соответствии с задачами конкретных проектов.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство, государство, бизнес, система управления, уровни управления.

The article is aimed at substantiation of the theoretical and methodological foundations of structure of system of managing a public-private partnership (PPP), and selection in the main levels of the managerial functions with consideration for the functioning of the national economy. The structural-functional method of scientific analysis, used in the study, helped to identify that a PPP management system is a complex of structural elements of the national economy, combined by the various, specific contents, links and relationships through mutual integration of interests, responsibilities and risks. This system contains the institutions, processes, economic instruments of targeted action and incentives, creating the terms for motivated effective partnership of the state and private enterprising structures. The author's vision of the PPP control structures has been presented, providing the three main levels: macroeconomic, mesoeconomic, microeconomic. Directions for further research include comparative analysis of efficiency of certain forms of control of the PPP in accordance with the objectives of specific projects.

Key words: public-private partnerships, state, business, management system, management levels.

Загальний зміст роботи

Невід'ємною умовою ефективного функціонування ринкової економіки є конструктивна взаємодія бізнесу і структур державної влади. Відтворювальний характер цих відносин проявляється в інституті державно-приватного партнерства (public - private partnership) (ДПП), становлення ідеології якого почалося з першої половини 90-х років ХХ ст., а сучасна практика реалізації проектів ДПП сягає понад три тисячі діючих проектів [1]. В умовах глобальної фінансової кризи, яка суттєво загострила ситуацію на світових ринках, у багатьох країнах світу задля вирішення соціально - економічних проблем діяльність у рамках ДПП помітно активізувалася.

Державно-приватне партнерство дозволяє вирішувати значні економічні проблеми, що постають перед державою. У першу чергу ті, що стосуються пошуку альтернативних бюджетним джерелам інвестиційних ресурсів та підвищення ефективності управління. Світовий досвід акумулював чимало ефективних технологій ДПП, що дозволяють поєднати інтереси бізнесу і держави. Він свідчить про різноманіття організаційних структур з підтримки та розвитку цих відносин, про широку палітру юридичних форм, економічних механізмів і сфер впровадження. На сучасному етапі партнерські відносини поширюються на вирішення завдань розвитку підприємництва й активізації інноваційної діяльності.

Теоретичні основи ДПП розроблені в працях таких зарубіжних авторів, як: Акітобі Б., Аткінсон Е., Варнавський В., Вілісов М., Гелбрейт Дж., Зельднер А., Сільвестров С., Стігліц Дж., Шумпетер Й. та ін. В Україні питання методології відносин державно-приватного партнерства досліджують Бодров В., Винницький Б., Геєць В., Задорожний Г., Запатріна І., Пилипенко Г., Пильтяй А. та ін.

Незважаючи на наявність значного досвіду осмислення теорії та практики ДПП багатьма науковцями, недостатньо дослідженою залишається багаторівнева сутність процесів управління ДПП, тобто перебіг цих процесів як у рамках і в інтересах реалізації конкретного ДПП-проекту, так і за цими рамками.

Метою статті є обґрунтування теоретико-методичних засад формування структури системи управління ДПП, виокремлення в ній основних рівнів здійснення управлінських функцій з урахуванням особливостей функціонування національної економіки на основі використання функціонально-структурного методу наукового аналізу.

Типовими стадіями реалізації ДПП-проекту визнаються такі: формування й вираження ініціативи державою; пропозиції приватного бізнесу з реалізації висунутої ініціативи; узгодження суттєвих умов та інтересів держави й приватного бізнесу в рамках майбутнього проекту ДПП; закріплення досягнутих домовленостей між державою й приватним бізнесом у контракті; виконання прийнятих зобов'язань у рамках ДПП; аналіз отриманих результатів ДПП; розробка нових (більш досконалих) моделей ДПП; формування нових ініціатив з боку держави [2, с.58].

За таким переліком припускається, що управління ДПП на всіх стадіях має відповідати порядку їх виникнення й проходження в конкретному ДПП-проекті. Однак це припускало б сталість об'єктів і суб'єктів управління. А якщо визначити коло акторів у цьому процесі, то виявляється його мінливість і непостійність. На першій стадії основним і єдиним актором є держава; на другій - численні потенційні учасники ДПП із приватного сектора; на третій - вони ж і держава; на четвертій і п'ятій - держава і безпосередньо переможець відбору, що став учасником конкретного ДПП-проекту; на шостій, сьомій і восьмій - знову єдиним актором виступає держава. Отже, на нашу думку, це засвідчує неможливість формування "плоскої", однорівневої системи управління ДПП з презумпцією сталості складу акторів на кожній зі стадій ДПП.

Певний теоретичний інтерес, на нашу думку, має методологічний підхід, що поєднує використання проектного й процесного менеджменту [3], запропонований подолати зазначену вище проблему однорівневого сприйняття системи управління ДПП.

Стратегія управління проектом розробляється на основі класичних вимог стратегічного менеджменту: визначення цілей, забезпечення їх ресурсами, фінансовими джерелами, здійснення контрактних процедур. Велика увага приділяється кількісним характеристикам, масштабам проекту, організаційним формам кооперації партнерів. У центрі уваги проектного менеджменту знаходяться фінансові ризики й організація спільного виконання намічених цілей. Процесний підхід до розробки стратегії управління партнерством припускає розробку комплексу стратегій під виявлені стратегічні цілі формування й розвитку ДПП. Важливим, на нашу думку, у такому підході є постійне зіставлення стратегії управління ДПП з використанням конкретних інструментів процесного менеджменту.

Найважливішим завданням управління ДПП на основі процесного підходу, на думку автора такого підходу - В. Майбородіна, є досягнення довготривалого партнерського співробітництва. Ним виділено три основні процеси діяльності ДПП: процес основної діяльності, допоміжні процеси й процес управління ДПП. Останній включає управління залученням партнерів у спільне прийняття рішень; управління гармонізацією інтересів; встановлення правил і норм для взаємодії партнерів; управління формуванням загальної довіри між партнерами [3].

Визнаючи значимість наведених досліджень у сфері погодження інтересів у рамках ДПП, вважаємо невирішеною проблему багаторівневості системи управління ДПП. Справді, проголошуючи рівноцінними й такими, що протікають паралельно, процесний і проектний підходи, ми практично заперечували б ієрархічний характер взаємозв'язку між, припустимо, затвердженням державної ідеології у сфері стратегічних оборонних галузей і створенням змішаного державно-приватного підприємства, наприклад, авіабудівного комплексу. Правильний підхід, вважаємо, повинен враховувати не тільки існування різних рівнів явища, але й характер зв'язків між ними, що було нами досліджено [4, с.101 - 105].

Вибір на рівні вищих ешелонів влади, відповідальних за розробку й стратегічне виконання державної політики в економічній і соціальній сферах, певного набору державних пріоритетів щодо конкретної прикладної реалізації стратегії ДПП обумовлюють структуру й елементну базу системи управління ДПП, прийнятої в рамках тієї або тієї національної юрисдикції. Під системою управління ДПП пропонуємо розуміти комплекс структурних елементів національної економіки, об'єднаних різноманітними, специфічними за змістом, зв'язками та відносинами завдяки взаємній інтеграції інтересів, відповідальності та ризиків. Мова йде про систему, що містить інститути, процеси, економічні важелі цілеспрямованого впливу та стимули, які створюють умови мотивованого ефективного партнерства держави та приватних підприємницьких структур. Складовими системи управління ДПП виділимо суб'єкти та об'єкти управління партнерською діяльністю, інструменти, форми, методи, механізми її здійснення.

Суб'єктами системи управління ДПП визначимо органи державної влади та інститути (одноосібний або колегіальний виконавчий орган, спеціально створений для виконання завдання реалізації конкретного ДПП - проекту), діяльність яких забезпечує регулювальний вплив на умови, процеси, відносини сторін - партнерів ДПП.

Під об'єктами системи управління ДПП розуміємо умови, процеси, відносини, елементи і сектори національної економіки, на які спрямовується регулювальний вплив держави та управлінські функції спеціальних колегіальних органів управління з метою реалізації партнерських відносин держави і бізнесу в рамках конкретних спільних проектів та в межах національної економіки в цілому.

В Україні, з урахуванням закладеного в основу вітчизняного конституційного устрою, на нашу думку, доцільно говорити про трирівневу систему управління ДПП. Пропонуємо виділити в ній такі три основні рівні управління: макроекономічний (управлінська функція здійснюється на рівні органів законодавчої і виконавчої влади країни), мезоекономічний (управлінська функція здійснюється на рівні органів виконавчої влади регіону або місцевих органів влади), мікроекономічний (управлінська функція здійснюється на рівні одноособового або колегіального виконавчого органу, спеціально створеного для виконання цього завдання учасниками конкретного ДПП-проекту).

На макро - і мезоекономічному рівнях виділимо три основні етапи в рамках інфраструктурної підготовки конкретного ДПП-проекту (два перші етапи, з описаних нижче, характерні для макроекономічного рівня, тоді як останній із трьох - фаза угоди - відбувається, як правило, на мезоекономічному рівні).

Першим етапом, на нашу думку, може бути фаза вироблення загальної політики у сфері ДПП. Види діяльності, здійснювані на цьому етапі, містять: визначення державою цілей і завдань; вироблення основних керівних принципів для ДПП; розвиток правової бази; розробку стандартних процедур контролю над витратами при реалізації ДПП-проектів; розробку процесів виявлення, презентування й конкурсного відбору проектів-кандидатів; визначення ролі, яку ДПП буде відігравати в інфраструктурних програмах макроекономічного масштабу; встановлення правил проведення й процедур закупівель для потреб ДПП-проектів; аналіз потреб і позицій усіх зацікавлених сторін; налагодження процедур внутрішніх і зовнішніх комунікацій у зв'язку з реалізацією ДПП-проектів.

Ключовою вимогою на цьому етапі є створення необхідної законодавчої та нормативної бази для підтримки програми розвитку ДПП. Окремі аспекти неспеціального законодавства з питань ДПП, але широкої правової та регулятивної бази в галузях, прямо або побічно пов'язаних із ДПП (таких, наприклад, як закони, що регулюють практику ведення бухгалтерського обліку, обов'язкові умови будівельних контрактів, процедури закупівлі й конкурсного відбору постачальників товарів, робіт і послуг для держпотреб), можуть виступати серйозною перешкодою для ДПП. Таким чином, щоб виключити гострі суперечності між учасниками й непереборні перешкоди в загальному інституціональному середовищі для реалізації ДПП, необхідний ретельний аналіз нормативно - правових обмежень (у т. ч. у сфері податкового режиму, трудового законодавства, банківської системи, валютного контролю, режиму зовнішньоекономічної діяльності, обмежень іноземних інвестицій тощо).

В рамках наступного етапу - фази планування - вирішується кілька завдань. Перше з них - цілевизначення - уряд країни встановлює цілі, досягти яких покликані ДПП-проекти в тій або тій сфері, формує основу для оцінки альтернативних варіантів реалізації проектів і дозволяє організувати публічне висловлення, висвітлення й обговорення цілей запропонованих програм і шляхів їх досягнення. Час, витрачений на всебічне вивчення цілей ДПП-проекту та їх суспільного сприйняття на цьому етапі, дозволить органам державного управління уникнути помилок в подальшому [5]. Потім оцінюються альтернативні можливості фінансування проекту. Ця оцінка повинна починатися з розуміння й аналізу існуючих альтернативних можливостей залучення позик і інструментів, доступних у рамках державних фінансів. Підготувавши низку фінансових альтернатив, державний партнер ДПП може сформулювати своє бачення того, що може бути зроблене із застосуванням традиційних способів фінансування, і того, які інноваційні фінансові ресурси необхідні для реалізації проекту.

Ще одне із завдань, що реалізуються у цій фазі, - повідомлення про вигоди від реалізації ДПП-проектів. Наявність стратегічного плану комунікацій, що пояснює переваги програми, яка реалізується, може запобігти висловлюванням противників та сфокусувати обговорення на реальних економічних, соціальних і інших перевагах від впровадження проекту.

Наступним із розв'язуваних у цій фазі управління ДПП завдань є створення інтересу на ринку. Це означає, що держава повинна докласти розумні зусилля, щоб на ринку в потрібний час з'являлося відповідне число проектів. Такі дії будуть сприяти тому, що потенційні підрядники й субпідрядники ДПП-проектів - будівельні, проектні, дизайнерські, експлуатаційні та інші компанії - мали ресурсний і фінансовий потенціал, щоб надати свої професійні послуги запланованим до запуску ДПП-проектам.

Важливим є встановлення реалістичного плану - графіку здійснення проекту. Цілі проекту, його бюджет, ринковий рівень ставки відсотку, обсяг перенесених на інших учасників партнерства ризиків, масштаб проекту й структура самої угоди ДПП - усе це впливає на строки здійснення проектів.

Ще одним завданням є розробка проектної угоди, що включає в себе форму тендерної пропозиції, що допомагає визначити коло питань, яке всі учасники торгів будуть мати у своєму розпорядженні для підготовки до участі в конкурсі.

Створення системи управління реалізації - ще одне очевидне завдання на цій стадії. Щоб уникнути зайвих витрат і перевитрат коштів, спрогнозувати затримки і можливі судові суперечки, масштабні інфраструктурні проекти повинні заздалегідь, до початку проекту, мати ефективну систему управління й контролю. Багато чиновників, відповідальних за підготовку ДПП-проектів, необґрунтовано вважають, що, як тільки вони уклали договори підряду, вони знімають із себе відповідальність щодо контролю й нагляду за реалізацію проекту. Це неправильно, оскільки впродовж реалізації ДПП-проекту громадськість буде продовжувати звертатися із запитами, претензіями, пропозиціями до держчиновників, як і раніше обґрунтовано вважаючи державу відповідальною за успішну реалізацію проекту. Тому для успіху ДПП-проектів вирішальне значення має створення програми моніторингу всього етапу реалізації. Завдання проведення моніторингу для ДПП має свою специфіку. При традиційному підході до закупівель моніторинг закінчується із завершенням будівництва. При здійсненні закупівель для ДПП проведення моніторингу повинне бути більш комплексним, оскільки він необхідний для вирішення широкого кола питань, що стосуються фінансів, операційного й технічного обслуговування протягом тривалого часу.

Надважливе завдання - підготовка персоналу. Більшість країн використовує для реалізації ДПП - проектів власні кадри. ДПП можуть зменшити свої потреби в додатковому персоналі, віддавши на аутсорсінг, наприклад, проектні й інженерні роботи, проте, співробітники ДПП зобов'язані, як мінімум, забезпечувати виконання функцій управління проектами й довгострокового нагляду.

При належним чином підготовленому на двох попередніх етапах базисі для реалізації ідеології ДПП на третьому етапі завдання управління ДПП переміщуються на мікроекономічний рівень і конкретизуються в управлінських завданнях, що вирішуються в процесі реалізації групою партнерів угоди про ДПП конкретного ДПП-проекту. Вважаємо, що фаза угоди має передбачати реалізацію таких заходів: складання переліку допущених до конкурсу учасників; вироблення умов передачі ризиків і здійснення витрат; вироблення механізму виплат і критеріїв оцінки проекту; запит на пропозицію; вироблення остаточного варіанту проектної угоди; вибір основного претендента й переговори з ним; закриття фінансової сторони угоди.

Важливою вимогою у фазі угоди є захист суспільних інтересів. На кожному етапі цього процесу державні чиновники повинні дати відповідь на такі ключові питання: які основні цінності уряд повинен захистити в рамках проекту; яким чином держчиновник може зберегти цілісність цих цінностей. Відповіді на ці питання чиновник може дати, лише звертаючись до морально - етичних і соціальних цінностей більш високого порядку.

Це чесність і справедливість, цивілізоване вирішення конфліктів інтересів, стабільність і якість, у тому числі якість державних послуг [6].

Однією з перших вимог в управлінні ДПП-проектом виступає необхідність виходу за межі розгляду окремої угоди й аналізу перспектив життєвого циклу всього проекту в цілому. Життєвий цикл ДПП-проектів зазвичай містить у собі всі або декілька з перерахованих стадій: початкова стадія - передача об'єкта, що перебуває у власності держави, приватному підприємству, що є учасником партнерства, для вирішення спільних завдань, погоджених партнерами в момент ухвалення рішення про створення ДПП; стадія переходу до будівництва, на якій, зазвичай, здійснюються такі операції, як проектування, дизайн і зборка залежно від індивідуальних особливостей конкретного ДПП-проекту; стадія будівництва й контролю (нагляду) за його проведенням; стадія експлуатації об'єкта, на якій реалізуються основні положення кількісних і якісних параметрів, закладених у договір ДПП; стадія оцінки реалізації запланованих вигід від партнерства; стадія наступного сервісного обслуговування; стадія завершення проекту [7].

Визначивши, що входить у поняття життєвого циклу ДПП-проекту, розглянемо, що означає комплексний підхід з точки зору життєвого циклу і які методологічні вигоди дає його застосування при аналізі конкретних ДПП-проектів. Безумовно, важливо правильно уявляти собі фінансові та інші умови початкової угоди. Але не менш критичними є такі обставини: формування уявлення про позиції всіх зацікавлених сторін; управління процесом перетворень; правильний розподіл ризиків; розробка законодавчої і нормативної бази, а також аналіз довгострокового впливу ДПП-проекту на весь сектор (галузь), в якому він реалізується. Такий підхід забезпечує цілісне бачення всього життєвого циклу ДПП-проекту.

Вивчення життєвого циклу ДПП-проекту допомагає легше отримати зворотну реакцію від усіх сторін, що беруть участь, забезпечує основу для оцінки рішень, що приймаються в ході реалізації ДПП-проекту (тобто чи є вони найбільш прийнятними для кінцевого споживача в довгостроковому аспекті). Наявність комплексного підходу корисна також тим, що без нього держчиновники не змогли б заздалегідь прорахувати можливі гальмівні моменти, які (якщо їх не врахувати вчасно належним чином) можуть так зашкодити розвитку ДПП-проекту, що він не вийде, навіть, з початкової стадії. Комплексний підхід, з точки зору оцінки усього життєвого циклу ДПП-проекту, якнайкраще забезпечує інтереси держорганів, які зберігають право власності на активи, що передаються в ДПП, і несуть відповідальність за них упродовж усього життєвого циклу проекту.

Багато експертів у сфері ДПП підкреслюють пріоритетність етапу угоди. Насправді загальний фінальний успіх або неуспіх ДПП-проекту значною мірою залежить і від не пов'язаних із цією стадією факторів: від розумної політики і наявності правової бази; від ефективного розподілу ризиків; від того, наскільки добре здійснюється процес закупівель; від наявності якісного менеджменту ДПП-проекту. Підхід з позицій аналізу всього життєвого циклу допомагає зрозуміти, як рішення уряду, прийняті на різних етапах ДПП-проекту, вплинуть на його довгостроковий успіх.

При вибудовуванні системи управління ДПП критично важливе значення має правильне формування підсистеми планування. "Відсутність належного підходу до організації стратегічного планування - це типово для нашої системи. Криза - швидкий аналіз - швидке рішення - наступна криза. Немає місця для планування, немає місця для рефлексії, дуже мало часу для того, щоб ми могли продумати міжнародний досвід" [8]. Переваги впровадження планування у сфері ДПП вже неодноразово відзначалися багатьма дослідниками. Так, зазначається, що формування галузевих, регіональних і відомчих планів ДПП сприяє". підвищенню ефективності використання коштів, що спрямовуються на розвиток програм професійної освіти, проведення науково - дослідних і дослідно-конструкторських робіт і комерціалізацію їх результатів" [9].

Формування стимулів для інвестиційної діяльності приватних учасників партнерства повинне спиратися на можливість досягнення ними максимальної рентабельності. Кожен учасник ДПП-проекту сам встановлює для себе цілі й визначає інтереси, відповідно до яких оцінює вигідність проекту (як правило, це очікуваний прибуток від вкладень). Водночас ініціатор ДПП-проекту повинен розуміти цілі та інтереси кожного учасника та обґрунтовувати вигоду його участі в проекті [10, с.23 - 24].

державне приватне партнерство управління

Висновки