Государственно-частное партнерство - институциональный и деловой альянс государства и бизнеса

Размещено на http://www.allbest.ru/

Государственно-частное партнерство - институциональный и деловой альянс государства и бизнеса

Одним из условий нормального функционирования рыночной экономики является конструктивное взаимодействие государства и бизнеса. Характер этого взаимодействия, методы и конкретные формы могут существенно различаться в зависимости от зрелости и национальных особенностей рыночных отношений. При этом государство никогда не свободно от выполнения своих социальных функций, связанных с общенациональными интересами, а частный бизнес, в свою очередь, всегда остается источником и двигателем развития и увеличения общественного богатства.

В последние десятилетия в экономике ряда не только развитых, но и развивающихся стран формируется абсолютно новое особенное качество как взаимодействия бизнеса и власти, выходящее за рамки хорошо известных дирижизма и патернализма со стороны государства, так и простого использования властными структурами возможностей бизнеса для реализации общественно значимых целей. Такое взаимодействие получило название «партнерство», которое, в отличие от традиционных отношений, создает свои базовые модели финансирования, отношений собственности и методов управления.

Основными предпосылками появления этого нового института является целый ряд причин, среди которых:

· дефицит бюджетных средств на развитие ряда социально значимых сфер экономики;

· отсутствие возможности повышения налогов для пополнения бюджетов;

· ограничения для использования государственных заимствований в целях увеличения доходов бюджетов;

· недовольство населения качеством предоставления государственных услуг.

Эта особая форма партнерства обозначается обычно термином «государственно-частное партнерство», который является устоявшимся переводом с английского языка «Public-Private Partnership (PPP)». При этом слово «public - государство» подразумевает более широкое понятие и выступает обобщающим субъектом общественной власти, включающей в себя все уровни управления: национальный, региональный и муниципальный. Надо полагать также, что понятие «государство» в данном случае может иметь в виду образовательные, культурные, медицинские и другие государственные учреждения общественного сектора.

На современном этапе, приступая к реализации такой институциональной формы экономических отношений, каковой является государственно-частное партнерство, Казахстан делает шаг к цивилизованным социально-рыночным отношениям. При этом следует отметить, что государственно-частное партнерство не является каким-то заново открываемым экономическим механизмом, (в 20-годы прошлого столетия, в период НЭПа имела широкое распространение такая форма партнерства, как концессия). В более чем 100 странах мира в настоящее время применяются разнообразные механизмы государственно-частного партнерства - от реализации различных совместных контрактов и проектов до создания совместных предприятий и интегрированных корпораций.

Однако в казахстанской трактовке пути развития государственно-частного партнерства значительно отличаются от западных. В Казахстане, как правило, реализуется следующая схема: сначала у бизнеса появляются какие-то идеи, затем государство создает инфраструктуру и только после этого реализуется крупный инвестиционный проект. На западе в программах Public-Private Partnership основную роль играют планы государства, которое привлекает инвестиции для создания инфраструктуры и реализации проекта.

В контексте государственного строительства отношения с бизнесом приобретают стратегическое значение. Именно государство должно определить, какими станут эти взаимоотношения и, вообще, станут ли они партнерскими. Представляется, что сегодня бизнес в гораздо большей степени готов к переходу на партнерские отношения с государством, чем несколько лет тому назад. Важное условие перехода к таким отношениям - не только зрелость потенциального партнера, но и изменение парадигмы его восприятия как исключительно ценного общественного института рыночной экономики и стабильной демократии.

Термин «Государственно-частное партнерство» можно рассматривать как в широком, так и в узком смыслах.

Во-первых - это различные формы взаимодействия государства и бизнеса в достижении общих целей социально-экономического развития, например совместная работа по совершенствованию бизнес-климата и улучшению инвестиционного имиджа страны.

Во-вторых - «институционально-организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей промышленности и НИОКР, вплоть до сферы услуг» [1].

К наиболее характерным чертам государственно-частного партнерства относятся следующие:

· стороны партнерства должны быть представлены как государственным, так и частным сектором экономики;

· взаимоотношения сторон государственно-частного партнерства должны быть зафиксированы в официальных решениях, проектах, программах и т. д.;

· взаимоотношения сторон государственно-частного партнерства должны носить партнерский, то есть равнообязательный характер;

· стороны государственно-частного партнерства должны иметь общие и четко определенные цели;

· стороны государственно-частного партнерства должны объединить свои вклады для достижения общих целей;

· стороны государственно-частного партнерства должны распределять между собой расходы и риски в зависимости от полученных результатов.

В настоящее время в Казахстане сложилась благоприятная обстановка для реализации на практике принципа государственно-частного партнерства, для чего государству нужно определить приоритетные направления для возможного совместного инвестирования и механизмы его осуществления.

Следует при этом подчеркнуть, что главные инструменты государственно-частного партнерства в стране в целом определены и сформированы. Основными организационными инструментами такого рода партнерства в настоящее время являются: институты развития, созданные при фонде «Самрук-Казына», социально-предпринимательские корпорации, специальные экономические зоны, технопарки и др. И это далеко не полный перечень организационных инструментов партнерства государства и бизнеса.

В основе функционирования институтов государственно-частного партнерства должны лежать следующие подходы:

· государственные инвестиции должны направляться не туда, где существует возможность получения моментальной прибыли, а в сферу «проблемных зон». Отсюда следует задача государства - не искать доходные сферы, а исправлять негативные ситуации;

· государственная поддержка должна быть ориентированной, прозрачной и, как правило, временной. Государство должно покидать занимаемый сегмент рынка, как только проблема будет решена. Пример - ипотека в США, где государственные жилищные агентства выступили инициаторами создания отрасли, которая в дальнейшем была передана частным компаниям [2].

Данные подходы к реализации отношений ГЧП особенно важны в связи с возможностью существования потенциальных опасностей данного сотрудничества, которые обусловлены следующими факторами: проблемами коррупции; низкой степенью доверия общества к государственным институтам; сильным влиянием политики на экономические решения (не всегда позитивным); низким уровнем ответственности и контроля со стороны государственного аппарата.

В настоящее время Казахстан вступил в фазу экономического подъема, однако этот подъем, сдерживаемый ограниченностью государственных ресурсов, в то же время не может быть обеспечен только их возможностями и поэтому требует решения проблем реального и добросовестного взаимодействия с бизнесом.

Однако реализовать стратегию развития мешает несовпадение векторов интересов бизнеса и власти. Власть сегодня ориентирована в основном на одну функцию - фискальную, а интерес бизнеса - поиск различного рода преференций, мер по снижению налогов и лоббирование государственной поддержки для своих производств. Партнерство государства и бизнеса призвано решать задачи административно-хозяйственного и макроэкономического уровня и обрести реальные рычаги взаимодействия с частным капиталом.

У бизнеса есть определенный интерес к государственным (или частично государственным) объектам, а также к развитию необходимой инфраструктуры. Бизнес заинтересован в партнерстве с властью с целью создания нормальных условий для своей деятельности, развития институтов цивилизованного общества и экономики.

Независимо от категориального определения государственно-частного партнерства можно сделать следующие выводы:

a. партнерство является средством достижения цели, а не самой целью;

b. партнерство предполагает взаимный обмен ресурсами и разделение ответственности, при этом под ресурсами понимаются не только материальные или денежные средства - в это понятие входят также и интеллектуальные ресурсы и общая ответственность за их использование;

c. партнеры должны быть готовы отказаться от определенной доли контроля за ситуацией;

d. необходима достаточная степень взаимного уважения и доверия между партнерами, чтобы они обеспечивали существенную общность целей (однако полное единство целей не обязательно).

Создание партнерства государства и частного бизнеса может оказаться ключевым моментом для обеспечения благоприятных условий для решения сложных проблем в различных сферах, что требует принятия соответствующих нормативных актов, создания целой отрасли законодательства, регулирующего деятельность непосредственно государственно-частного партнерства.

Проблема государственно-частного партнерства приобретает все большую актуальность. Государство, ограниченное в финансовых и материальных ресурсах, стремится привлечь частный капитал, при этом государство преследует и более глобальную цель - укрепить «рычаги власти», особенно учитывая, что она практически утратила реальные рычаги влияния на хозяйственный механизм страны. А рынок сам по себе, как и частный капитал, решить жизненно важные проблемы, как оказалось, не может в связи с тем, что его интересуют в основном собственные выгоды, что вполне логично.

Анализ характерных черт партнерства необходимо дополнить следующими соображениями. Наибольшие перспективы имеются на региональном уровне отношений власти и бизнеса. Более тесные отношения, хорошее знание партнеров, большая открытость делают институт регионального государственно-частного партнерства весьма перспективным. Однако при этом не должны допускаться случаи коррупционных торгов местных лидеров с бизнесом. Как правило, в этом случае стратегические альянсы региональных властей с бизнес-структурами являются неустойчивыми и могут дестабилизировать экономическую ситуацию в регионах.

Качество государственно-частного партнерства во многом зависит не только от условий реализации этого механизма, но и от способности сторон обеспечить эффективные договорные отношения. «Хороший договор - это модель отношений с партнером». Это - важная концепция, так как каждый вид партнерства не может работать по типовым формам договоров, а должен реализовывать свои конкретные задачи.

Традиционно деловой оборот чрезвычайно сложен и неустойчив. Так, неустойка прописывается в договорах зачастую формально, однако о ней вспоминают, когда наступают форс-мажорные обстоятельства, ведущие к разрыву партнерств, вплоть до суда. Нечеткость определения «неустойки» зачастую оборачивается большими трудностями в отношениях партнеров. Особенно часто неустойка используется при задержках сроков платежей, недопоставке продукции, нарушении раздела доходов и т.д.

С развитием государственно-частного партнерства возникла необходимость создавать «договорную технологию»[3]. Ниже приводится общая схема основных элементов договоров и их особенности (см. табл. 1).

Наиболее сложной проблемой является регламентация процедур разрешения споров, для чего необходимо представлять возможность областей конфликтных отношений. В этой связи на стадии подготовки договора необходимо проводить проверку его качества (терминология, орфографические ошибки, подписи, сроки действия, размеры неустойки и др.). Очень важно выявить потенциальные скрытые конфликты, а главное -предусмотреть различные сценарии развития отношения партнерств.

Проблема договора в государственно-частном партнерстве усложняется тем, что одним из партнеров выступает государство. И это нельзя недооценивать, так как возможно заключение договоров с неравными условиями для партнеров, что, естественно, подрывает основную идею партнерства. В этом аспекте необходимо учитывать и возможность коррупционных воздействий на качество договоров, и поэтому, по возможности, целесообразно анализировать партнерские договоры на различие коррупционных элементов (завышение/занижение цены, подмена материалов, особенности оплаты, оценка результатов и др.) [4].

Одним из аспектов государственно-частного партнерства являются бюджет и контрактная система, которые реализуют единство и взаимосвязь хозяйственных механизмов власти и бизнеса. Именно на эти два мощных и всеобъемлющих механизма опирается государственное хозяйствование промышленно развитых стран. При этом бюджет выступает инструментом, работающим в планово-программном принципе для нужд государственного хозяйствования, для аккумулирования, централизации и перераспределения государственных финансов, направляемых в национальную экономику.

Контрактная система служит инструментом реализации финансовых и материальных средств государства, организационно-управленческим инструментом государственного хозяйствования. Государственные финансовые и материальные ресурсы направляются во все сферы национальной экономики для создания товаров и услуг.

Таблица

Как показывает анализ практики, ГЧП наиболее целесообразно использовать в качестве одной из форм осуществления крупных, капиталоемких проектов в промышленности, энергетике, на транспорте, одним словом - везде, где требуется создание не только производственной базы, но и серьезные вложения в инфраструктуру, различающиеся крайне длительными сроками окупаемости. Важнейшие объекты инфраструктуры, такие, как взлетно-посадочные полосы аэропортов, железнодорожные магистрали, автодороги, объекты энергетики и т.п., находятся и должны находиться в государственной собственности. Следовательно, они должны и финансироваться из государственных источников. В то же время при реализации крупных инвестиционных проектов, как правило, создание инфраструктуры по темпам ввода объектов в эксплуатацию отстает от создания объектов основного производства. Для устранения данных противоречий необходима координация усилий бизнес-структур и государственных предприятий, участвующих в реализации проекта, с соблюдением обоюдных интересов. Помочь соблюсти баланс интересов может именно тесное сотрудничество заинтересованных сторон, осуществляемое в самых различных формах, в том числе и в форме ГЧП.

Распространение этой современной формы взаимодействия власти и бизнеса сдерживается рядом факторов и условий, которые не позволяют активизировать процесс развития сферы государственно-частного партнерства. К важнейшим из них можно отнести:

· отсутствие атмосферы доверия в данной системе партнерства, которое имеет взаимный характер и возникло в результате реализации недостаточно проработанных ранее проектов;

· отсутствие в стране достаточного опыта в осуществлении эффективного взаимодействия между государственными и частными организациями также является существенным препятствием;

· необходимо более тщательное изучение опыта зарубежных стран, реализующих на практике модели такого рода партнерства;

· узкая сфера применения Закона РК «О концессиях», принятого в 2006 году (Постановлением Правительства был сужен предмет регулирования);

· действующий закон о государственных закупках не учитывает специфики государственно-частного партнерства и не содержит всех механизмов реализации проектов государственно-частного партнерства. Данный закон не позволяет выбрать победителем партнерство в качестве наиболее приемлемой модели для участия бизнеса;

· сдерживающим фактором является несовершенство законодательства. Налоговый кодекс РК является примером фрагментарного и несистемного решения вопроса предоставления соответствующих льгот производственным, научно-производственным, инновационным и другим организациям. Отсутствие специальных налоговых льгот для организаций, вовлеченных в реализацию партнерских проектов на внутреннем и внешнем рынках, не позволяет использовать в полной мере потенциал государственно-частного партнерства.

Основные риски государственно-частного партнерства исходят от государства, которое, во-первых, не полностью обеспечило этот институт эффективной законодательной базой; во-вторых, не всегда выполняет свои обязательства; в-третьих, всегда велика возможность коррупционного влияния (со стороны чиновников) на реализацию проектов совместного партнерства; в-четвертых, инвесторы не всегда положительно реагируют на присутствие государства в составе собственников.

По данным Всемирного банка, более 50% проектов ГЧП при своем осуществлении сталкиваются с системными проблемами. Естественно, для каждой страны набор таких проблем специфичен. В нашей стране они связаны, во-первых, с отсутствием определения в законодательстве ГЧП как объекта государственного регулирования. Во-вторых, с неэффективным использованием государственной собственности частными операторами и нерациональным расходованием бюджетных средств. В-третьих, со сложностью урегулирования прав на объекты интеллектуальной собственности, созданные с использованием бюджетных средств, прежде всего при владении, использовании и распоряжении результатами НИОКР. Имеет место и «барьер некомпетентности», слабой информированности участников о возможных моделях партнерских отношений и способах их оптимизации.

Эти обстоятельства ведут к реализации практики, связанной с отношением бизнеса к государству и находящей воплощение даже в совместных проектах, когда действует принцип «не мешай», что, безусловно, снижает эффект действия института государственно-частного партнерства. Анализ казахстанской практики позволяет сделать вывод о том, что пока экономика страны не полностью готова к полномасштабному, разноформатному использованию института государственно-частного партнерства в различных сферах хозяйственной деятельности.

Государство должно гибко использовать правовую базу для становления сетевых моделей интеграций капитала на основе интереса всех субъектов: от отдельных предприятий до межотраслевых и межрегиональных ассоциаций. Учитывая общий интерес, государство способно противодействовать возникновению монополий, наносящих ущерб механизмам здоровой конкуренции. Антимонопольная функция государства становится особенно важной в свете последних тенденций в мировой экономике. Однако государство теряет возможность стать гарантом социальной справедливости и безопасности, когда ему не удается уравновесить положительные тенденции развития общества, его частных инициатив и практику реализации функций власти, ее аппарата. В настоящих условиях на смену традиционной конкуренции приходят долгосрочные контракты между участниками группового бизнеса. Они заинтересованы друг в друге и устанавливают партнерские отношения на долгий срок. Это же должно касаться и отношений власти и бизнеса.

Следует иметь в виду, что политика государства может создавать необходимую среду для смешанных инвестиций частного и государственного капитала в обновление технического парка всего хозяйственного механизма. Сегодня в силу слабости государственных институтов продолжается тенденция поверхностного использования понятия «свободного рынка», переоценка некоторых постулатов теории рынка и возможностей частного капитала в плане изменения социально-экономического положения в стране.

Именно поэтому современное государство, не подавляя рыночных тенденций, должно выступить в качестве сильного института, заботящегося о развитии жизнеобеспечивающих сфер экономики и о социальном прогрессе. Здоровое и сильное государство и общество представляют собой единую сеть тесного переплетения смешанного капитала, который интенсивно перемещается по линиям обмена между разными субъектами собственности и труда как государственными, так и частными.

конструктивный государство рыночный экономика

Литература

1. Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство в России: проблемы становления // Отечественные записки. - 2004. - №6. - С. 33.

2. Суранов С. Инвестиционное партнерство // Экономика и жизнь. - 2006. - № 49. - С. 56.

3. Авдыев М.А. Искусство договоров и соглашений // ЭКО. - 2003. - № 10. - С. 115.

4. Мочальников В.Н. Государство и бизнес станут партнерами // ЭКО. - 2007. - № 3. - С. 47.

Размещено на Allbest.ru