Развитие аграрного сектора экономики в депрессивных регионах Российской Федерации

Территориальный подход является наиболее эффективным принципом организации кооперации. При разработке программ и стратегий развития аграрного сектора депрессивных регионов должно предусматриваться:

создание в сельских районах кооперативных центров по снабжению производителей средствами производства, техникой, семенами и посадочным материалом, кормами, удобрениями, ветпрепаратами, а также прокату сельхозтехники, предоставлению агротехнических, лизинговых и других услуг;

расширение и модернизация существующей сети предприятий по закупке, переработке и реализации сельскохозяйственной продукции;

восстановление и развитие системы договорных отношений потребительских обществ с владельцами ЛПХ по сбыту излишков продукции;

развитие кредитных и страховых кооперативов;

организация кооперативами поставки на экспорт отдельных видов продукции сельского хозяйства.

Как показал анализ, большинство сложившихся финансово-производственных связей, взаимоотношений между субъектами АПК депрессивных регионов не обеспечивают минимизации совокупных затрат и максимизации результатов производства. Создание самоуправляемых, саморазвивающихся и самофинансируемых систем на основе интеграции и кооперации необходимо рассматривать в качестве одного из приоритетных направлений региональной экономической политики. Интегрированные предприятия (размеры которых не превышают оптимальных значений), рационально и эффективно расходуют ресурсы, повышают производительность труда и интенсивность производства, рационализируют структуру управления. Они функционируют на принципах самофинансирования, характеризуются высоким уровнем деловой активности, исключая необходимость постоянных бюджетных ассигнований, что важно для депрессивных территорий.

В то ж время крупным интегрированным формированиям присущи недостатки: стремление к монополистическому и олигополистическому поведению; тенденции к политизации и бюрократизации; искусственное поддержание нерентабельных предприятий за счет рентабельных. Поэтому на региональном уровне к развитию интеграционных процессов необходимо предъявлять следующие требования:

- производственно-техническая общность организаций, отраслей, их рациональное местоположение;

- пропорциональность в развитии производства, переработки продукции и других отраслей, входящих в состав интегрированного объединения;

- оптимальный уровень специализации и концентрации производства, обеспечивающий широкое применение ресурсосберегающих технологий и высокопроизводительной техники;

- рациональная структура управления;

- обеспечение заинтересованности участников интеграции в достижении высокого совокупного экономического эффекта.

- коммерческое сотрудничество крупных и мелких сельхозструктур, когда фирма-интегратор передаёт часть производственных функций мелкой, поставляет последней ресурсы и услуги, закупая у неё произведённую продукцию.

Для депрессивного региона эффект интеграции заключается в том, что обеспечивается высокий уровень занятости работников при увеличении размера заработной платы, сумм платежей в региональный и местный бюджеты по налогам на прибыль, НДФЛ и налогу на имущество. Это налоги, которые формируют региональный и муниципальный бюджеты, а значит, повышаются возможности развития региона.

С целью устранения препятствий для развития интеграционных процессов в аграрном секторе депрессивных регионов необходима реализация мер по:

активизации интеграционных процессов: разработать региональные программы развития вертикальной кооперации и интеграции; применять льготы для инвестиционных проектов, в результате которых происходит внедрение передовых технологий производства и переработки продукции; разработать систему мер государственного регулирования ценового паритета на сельскохозяйственную продукцию и продукцию промышленности;

совершенствованию методики определения эффективности интеграционных процессов в АПК: разработать региональную методику определения эффективности интеграции с учетом влияния на природную среду, технологию производства, получение экономического эффекта и социально-экономическое положение общества; определить последовательность интеграционных процессов в отраслях АПК региона с целью построения наиболее эффективной системы хозяйствования;

совершенствованию механизма хозяйствования в интегрированных формированиях: внедрить механизм регулирования процесса интеграции с целью производства конкурентоспособной продукции; ориентировать конечные результаты хозяйственной деятельности участников интеграции на достижение целевых показателей ускоренного развития АПК в целом.

Третий инструмент - развитие производства в малых формах хозяйствования как базы развития АПК депрессивных регионов, определяется тем, что при любой экономической и политической ситуации они всегда имели определенное количество земли и техники, необходимых для производства продуктов питания. Ведение ЛПХ является оптимальным способом обеспечения занятости в условиях безработицы, позволяет снизить потребность региона в продукции пищевой промышленности, складах, базах для хранения, торговых помещениях и оборудовании для реализации. Роль ЛПХ в аграрном секторе превалирует в депрессивных регионах.

Для дальнейшего роста мелкотоварного производства и создания устойчивой и конкурентоспособной среды на селе требуется определение приоритетов их развития, а также дальнейшая поддержка со стороны государства. Государственная поддержка должна быть направлена на решение следующих задач: облегчение старта предпринимательской деятельности; создание возможностей для трансформации малого бизнеса в средний, как основы конкурентной среды и роста эффективности крупных компаний; обеспечение конкурентоспособности и динамичности предпринимательства как одного из факторов роста экономики.

Определены три основных варианта преобразований ЛПХ и их дальнейшего развития: постепенное превращение ЛПХ в хозяйства фермерского типа; создание коллективных хозяйств с участием промышленных предприятий (обратная вертикальная интеграция); кооперация ЛПХ между собой. В работе предложена модель кооперации ЛПХ (модель соединения индивидуального предпринимательства, свойственного традиционному крестьянскому хозяйству, с кооперацией), которая подходит к условиям, сложившимся в депрессивных регионах Российской Федерации, так как она отвечает требованиям частных хозяйств и одновременно развивает эффективное, производительное сельское хозяйство, способное накормить людей своего региона и произвести излишек продукции для экспорта.

6. Усовершенствован механизм реализации стратегических направлений развития аграрного сектора и выработаны меры по решению проблем, препятствующих внедрению современных инструментов в систему управления развитием региональных АПК.

Механизм реализации стратегии развития аграрного сектора представляет собой многоуровневую систему программных действий (рис. 6).

Изучение документов регионального стратегического развития АПК позволяет сделать вывод, что современные инструменты в систему управления внедряются слабо (в таблице 2 систематизированы основные проблемы). Совершенствование механизма реализации стратегии развития аграрного сектора включает ряд направлений, первым из которых является совершенствование управления развитием.

Рис. 6. Механизм реализации стратегии развития аграрного сектора

У Министерства сельского хозяйства Российской Федерации нет территориальных органов управления, которые находились бы в непосредственном его подчинении. Органы управления АПК субъектов являются региональными органами власти, решающими задачи территории, зачастую в ущерб соседним территориям, не учитывая комплексные интересы аграрного сектора. Необходимо четко распределить права и ответственность между органами управления АПК. Направления, с помощью которых органы управления АПК должны оказывать влияние на предприятия и через них на структуру региональной аграрной экономики предлагаются следующие: определять количественные и качественные параметры закупок для государственных нужд; изучать и информировать предприятия о сложившейся географии и емкости рынков реализации продукции и возможности приобретения необходимых средств и предметов труда; реализовывать научно-техническую политику с учетом достижений смежных отраслей через систему экономических рычагов; разрабатывать и доводить до сведений предприятий важнейшие технико-экономические нормативы, учитывающие сдвиги в технологии производства, требования к технике безопасности и осуществлению природоохранной политики; согласовывать тарифы на энергоносители для предприятий АПК, налоговую политику, экспортные и импортные квоты на продукцию отрасли, таможенные пошлины.

Таблица 2 - Проблемы использования инструментов стратегического планирования в АПК регионов

Вторым направлением является совершенствование законодательства по реализации стратегических направлений развития аграрного сектора. В действующем законодательстве не рассматривается вопрос взаимосвязи основных документов социально-экономического планирования государственного и регионального уровня. Ограниченный инструментарий регулирования экономического развития регионов на федеральном уровне приводит к необоснованному увеличению финансирования существующих программ и к использованию новых подходов, положение которых при осуществлении государственного регулирования регионального планирования и развития остается неопределенным, что препятствует их координации с другими мерами государственного воздействия.

На федеральном уровне следует принять базовые правовые акты, обеспечивающие эффективную региональную политику, определить принципы размещения инфраструктурных и социальных объектов, цели, задачи и основные направления регионального развития, провести дифференциацию регионов с учетом их специфики и вытекающих из этого особенностей в правовом регулировании. Трансформация законодательной базы депрессивного региона должна осуществляться по направлениям: дифференциация налоговых ставок в зависимости от направления расходования средств; установление гибкого соотношения между доходами бюджетов разного уровня, получаемыми за счет налогообложения, которое, с одной стороны, определялось бы с учетом объективных возможностей депрессивной территории и аграрных предприятий в ней, а с другой стороны, стимулировало деятельность органов власти и местного самоуправления на расширение налогооблагаемой базы; установление аналогичного порядка финансирования целевых программ развития аграрного сектора и взаимоотношений регионального и местных бюджетов. На уровне муниципальных образований наибольшую сложность представляет легитимизация стратегии, поскольку документ подобного рода нормативно не закреплен в законодательстве. Здесь видится два пути: косвенная и прямая легитимизация через разработку «Программы развития территории…», которая может быть утверждена советом депутатов.

Совершенствование механизма реализации стратегии развития аграрного сектора обуславливает корректировку программно-целевого метода стратегического планирования в аграрном секторе. У финансовых органов депрессивных регионов высока потребность в получении ответов на вопросы как оценить эффективность расходов на отрасль, какие заявки считать приоритетными, как учесть долгосрочный характер проектов. Органы региональной и муниципальной власти, субъекты АПК сталкиваются с другой проблемой - как увязать инструмент стратегического планирования с циклом бюджетного планирования. Как правило, выбирается следующий инструмент решения проблемы: на основании принятой стратегии аграрного сектора разрабатываются комплексы программ и мероприятий, которые попадают на рассмотрение при формировании бюджета. При всей логичности такого подхода возникает проблема интеграции стратегии и бюджета. Причина неудачи механизма интеграции стратегии в деятельность органов власти в депрессивных регионах больше идеологическая, чем техническая. Цепочка Стратегия = > Целевые программы = > Цели = > Целевые показатели, которая работает в «сильных» регионах, заставляет понять, что на основе принятой стратегии нужно сделать, а потом - выработать целевые показатели результативности программ. Трудно использовать такой механизм интеграции для определения приоритетности и эффективности расходов на основе долгосрочных целей. Предлагается изменить логику на: Стратегия = > Цели = > Целевые показатели = > Целевые программы. На основе стратегии определить цели, которые необходимо реализовать, затем целевые показатели, к которым необходимо стремиться, а потом целевые программы и мероприятия, которые позволят достичь намеченных рубежей. С помощью этого механизма «финансисты» получат инструмент, позволяющий отклонять неприоритетные заявки. Необходимо при работе над бюджетом на 3-летний период региональным Министерствам сельского хозяйства представлять в региональное Министерство финансов ранжированные заявки на финансирование.

Выдвигаемое положение о необходимости совершенствования информационно-методического обеспечения реализации стратегии развития аграрного сектора основано на том, что возможности государственной статистики не позволяют достоверно оценить величину и эффективность использования отраслевого потенциала, без чего нельзя сделать обоснованный стратегический выбор аграрного сектора территории. Возникает необходимость создания в АПК общедоступной методической базы, что позволит выявлять существующие проблемы, распространять положительный опыт их решения. Центральное место в такой работе в депрессивном регионе должен занимать анализ возможностей развития аграрного сектора при задействовании всего комплекса имеющихся ресурсов, использования существующей и перспективной структуры хозяйства, имеющихся резервов повышения готовности работников отрасли, властных структур к реализации инновационных направлений развития.

В условиях реализации Федерального закона №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления» необходимо введение системы статистики округов и поселений, что позволит проводить оценку инфраструктурных возможностей для реализации инвестиционных проектов, выявлять формальные и неформальные барьеры для ведения бизнеса, объективно оценивать необходимость государственной поддержки. Создание муниципальной статистики должно быть осуществлено за счет средств федерального бюджета на единой методологической основе, при этом отчетность (статистическая, налоговая, пенсионного фонда и других федеральных структур) должна быть доступна органам местного самоуправления в оперативном режиме.

Обоснование стратегического выбора аграрного сектора депрессивного региона требует соблюдения принципов: целенаправленности, комплексности, сменности, адаптивности, эффективности, минимизации риска, баланса интересов, легитимности. Отобранный и в процессе реализации адаптируемый вариант стратегии должен удовлетворять требованиям: обеспечивать продовольственную безопасность и реализацию установленных стандартов качества жизни населения; обеспечивать достижение стратегических целей с наименьшими затратами; минимизировать риски (социальные, экологические, политические, техногенные и другие); обеспечивать развитие аграрного сектора до уровня, позволяющего быть конкурентоспособным на мировых рынках.

Важным является также совершенствование механизмов согласования стратегии развития аграрного сектора. Существующая практика согласования стратегий развития имеет недостатки: стратегии соседних территорий не согласованы между собой (отсутствует межрегиональная кооперация, что замедляет осуществление межрегиональных проектов и не обеспечивает синергетического эффекта); в стратегиях субъектов зачастую отсутствуют проекции федеральных программ и стратегий, и наоборот, что делает процесс стратегирования малоэффективным. С целью устранения отмеченных проблем необходимо разработать и направить в регионы единый порядок разработки, согласований и утверждений стратегий развития; осуществлять на конкурсной основе поддержку региональных инициатив в рамках заявленных приоритетов развития; разработать регламенты взаимодействия территориальных федеральных и региональных органов исполнительной власти, наделив руководителя высшего органа исполнительной власти субъекта полномочиями по привлечению федеральных органов власти к разработке программ и стратегий развития.

Заключительным этапом совершенствования механизма реализации стратегии развития аграрного сектора является корректировка финансовых и налоговых механизмов реализации стратегии. Оптимальным решением проблем финансирования реализации стратегии аграрного сектора и отдельных отраслевых программ для депрессивного региона является достижение такого положения, при котором осуществление мероприятий способствует образованию источников накопления ресурсов для дальнейшего развития. Накапливая инвестиционные ресурсы, необходимо направлять их на объекты долговременного, стратегического характера, позволяющие добиться существенного перелома ситуации. Один из определяющих инструментов в этом случае - федеральные целевые и государственные программы, которые должны быть построены на принципах взаимосвязи и преемственности, наращивания усилий, экономии ресурсов, средового воздействия, инфраструктурного обеспечения. Необходимо закрепить их роль в бюджетном процессе, исключив возможность неполного финансирования, повысив ответственность за качество и достижение заявленных результатов.

7. Предложен механизм кадрового обеспечения структурных изменений в аграрном секторе депрессивных регионов, возникающих вследствие его реформирования и ускоренного развития.

В депрессивном регионе обеспечение ускоренного развития аграрного сектора связано с изменением отраслевой структуры экономики, а значит требует совершенствования политики кадрового обеспечения структурных изменений. Низкая экономическая эффективность работы, неудовлетворительные условия труда и его оплаты во многих сельскохозяйственных предприятиях отразились на составе и структуре трудовых ресурсов в аграрной сфере. Депрессивные регионы имеют высокие показатели безработицы населения. Тенденция сокращения персонала продолжается на средних и крупных предприятиях АПК, которые в наименьшей степени перестроили свою работу в соответствии с требованиями рынка, что вынуждает их избавляться от «лишних» работников, занятых на постоянной основе. В то же время складывается напряжённая ситуация по обеспечению аграрной экономики рабочими кадрами. 80% имеющихся вакансий на аграрном рынке труда приходится на рабочие профессии. Мониторинг показывает необходимость повышения квалификации и переподготовки работников большинства предприятий АПК. Возник дисбаланс спроса и предложения рабочей силы.

Анализа рынка труда в АПК позволяет сделать прогноз: движение рабочей силы по-прежнему будет происходить с преобладанием выбывших работников над численностью принятых на работу; большое число сельскохозяйственных предприятий сохранят формы неполной занятости работников; сохранится проблема с реализацией механизма взаимодействия рынков труда и образовательных услуг; продолжится высвобождение работников в сельской местности вследствие сокращения потребности в них из-за внедрения новых, менее трудозатратных технологий.

В связи с этим, к числу ключевых задач и проблем сферы занятости в АПК и с целью преодоления состояния депрессивности регионов относится разработка механизма распределения человеческого капитала по территории региона. Прежде всего, это вопросы согласования демографического, трудового и миграционного балансов, формирования поселенческой среды, делающей регионы привлекательными для жизни и работы. В регионах должна быть сформирована новая система управления человеческими ресурсами, для чего необходимы:

составление модели региональных прогнозных балансов трудовых ресурсов (увязанных с перспективами развития поселений), демографических процессов (воспроизводство населения, обеспечивающее стабильный рынок труда и региональное развитие) и миграционных процессов (как системы восполнения дефицита кадров);

совершенствование институционально-правовых механизмов, регулирующих реализацию демографических, миграционных и кадровых программ;

реализация программ повышения мобильности населения;

взаимодействие между рынком образовательных услуг и рынком труда, развитие системы непрерывного профессионального образования;

определение требований к среде жизни в поселениях;

реализация мероприятий, направленных на улучшение демографического потенциала региона;

корректировка миграционной политики по направлениям: определение категорий мигрантов, необходимых для восполнения трудовых ресурсов в регионе, определение миграционного потенциала региона.

Прогноз социально-экономического развития субъектов Приволжского федерального округа на 2008-2010 годы предполагает, что кризис на отдельных предприятиях АПК, повышение конкуренции на рынке рабочей силы, избирательная позиция работодателей при приеме на работу и ряд других факторов в определенной мере скажутся на формировании рынка рабочей силы отрасли, его напряженности. С одной стороны, этот рынок будет характеризоваться ростом предложения рабочей силы, а с другой сокращением числа рабочих мест и вакансий по отдельным территориям при слабой мобильности трудовых ресурсов, востребованных в АПК. В связи с этим приоритетными направлениями региональной политики занятости должны стать:

предупреждение массового высвобождения работников за счет поэтапного их высвобождения, перепрофилирования предприятий, использования гибких режимов труда и перемещений внутри предприятий, упреждающего переобучения работников, досрочного выхода на пенсию;

развитие самостоятельной занятости граждан на основе предоставления льгот при создании ими малых предприятий и кооперативов, первоочередного выделения земельных участков для создания фермерских и подсобных хозяйств. Затраты безработных граждан на приобретение и подготовку учредительных документов, оплату госпошлины за регистрацию следует компенсировать из регионального бюджета, а органы местного самоуправления должны принимать участие в организационной и консультационной работе;

совершенствование профориентации, переподготовки и переобучения высвобождаемой рабочей силы, в том числе за счет консолидации средств федерального и регионального бюджетов;

создание единой системы информационного обеспечения центров занятости;

проведение региональной инвестиционной политики по созданию новых и сохранению существующих рабочих мест. Приоритет должен отдаваться работодателям, создающим рабочие места в наиболее трудоизбыточных районах;

организация оплачиваемых общественных работ, основным видом которых должно стать привлечение безработных к сезонным работам;

заключение договоров между районами об использовании незанятого населения на имеющихся вакантных должностях, создавая условия для временного проживания работников на период предоставления рабочего места;

особое внимание должно быть уделено сезонной безработице, которая почти полностью является проблемой сельских районов и поселений. Меры по снижению сезонной безработицы - сниженные процентные ставки и возврат налоговых вычетов на получение образования, обучение и переобучение работников, создание временных рабочих мест, соблюдение законов о равных возможностях при трудоустройстве.

В настоящее время в Приволжском федеральном округе 2/3 работников АПК имеют высшее или среднее специальное образование, а доля лиц с высшим образованием составляет около 20%. К 2020 году рабочая сила в отрасли будет на 2/3 состоять из лиц с высшим образованием. В АПК непропорционально много людей с высшей и низшей квалификацией, однако остро не хватает специалистов среднего звена. В то же время ежегодно около 15% выпускников, обратившихся в службы занятости, направляются на переобучение, трудоустраиваются по специальности около 50% выпускников сельскохозяйственных ВУЗов. Имеющаяся база знаний по некоторым аграрным специальностям устарела, либо не соответствует требованиям современной экономики.

Повышение качества рабочей силы должно быть достигнуто на основе реформирования системы профессионального образования. Необходимо: развитие системы непрерывного профессионального образования, повышение его соответствия потребностям экономики; разработать прогноз потребности в работниках по группам профессий и увязать его с объемами их подготовки; развитие профессиональной ориентации населения, повышение его мотивации к трудовой деятельности по профессиям, специальностям, востребованным на рынке труда; развитие системы внутрипроизводственного обучения, опережающего обучения работников, подлежащих высвобождению; разработать систему профессиональных стандартов, требования к профессиональному уровню работников с учетом обеспечения качества и производительности выполняемых работ; создать систему оценки качества работников, основанную на определении их способности гибко реагировать на изменения требований к квалификации и профессиональной подготовке.

Приоритет в решении проблем занятости должен быть отдан проблемам молодежи, так как, к примеру, по данным Федеральной государственной службы занятости населения по Ульяновской области удельный вес безработной молодежи в общем числе безработных в 2007 году составил 25,7%, из них 12,4% - выпускники высших и средних специальных учебных заведений. Проблемы в АПК - задержки заработной платы и ее низкий уровень, слабые перспективы карьерного роста, низкий уровень рентабельности хозяйственной деятельности не способствуют повышению привлекательности аграрного сектора для молодого поколения. Эта проблема коррелирует с неблагополучной обстановкой в экономике и социальной сфере регионов изучаемого типа. Частично снять проблему и «привязать» выпускника к предприятию, району можно за счет развития практики студентов на предприятиях. Ректора должны обеспечить взаимосвязь по линии: «студент - работодатель», а региональные и федеральные власти при разработке программ поддержки правоохранительной деятельности должны учесть, что незанятость и безработица провоцируют асоциальное поведение молодежи и рост преступности. Анализ показал, что при повышении занятости взрослой молодежи на 1% преступность снижается на 2%, а повышение занятости подростков на 1% дает снижение преступности на 6%. Финансирование программ обеспечения занятости может быть многоканальным.

Результаты исследований свидетельствуют, что сельская социальная сфера находится в отсталом состоянии, что не могло не отразиться на усилении негативных процессов, происходящих на селе, таких, как отчуждение крестьянина от земли, от результатов своего труда, потеря многих моральных принципов, культурных и бытовых традиций, отток сельского населения в города. Анализ работы сельских образовательных учреждений показывает, что школы, лицеи, профессиональные технические училища не интенсивно используют имеющуюся базу. Если для городской местности это мало характерно, то для сельской актуально, так как во многих селах отсутствует или слаба спортивная, развлекательная, познавательная базы, которые сосредоточены там, где финансирование стабильно и гарантировано государством - в образовательных учреждениях. Законодательство позволяет руководителям областных и районных управлений народного образования ограничивать доступ лиц в школы и лицеи, однако в целом для улучшения социальной и экономической обстановки необходимо, чтобы база образовательных учреждений была общедоступна. При грамотной организации можно решить проблемы износа и безопасности.

8. Сформулированы подходы по повышению эффективности реализации полномочий по содействию в развитии сельхозпроизводства на территории вновь образованных муниципальных образований, учитывающие разную степень реализации реформы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации, перешедшие к реализации ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления», в разной мере передают полномочия на уровень муниципалитетов. В стране сложилась ситуация, когда за вопрос содействия в развитии сельхозпроизводства в регионах отвечают разные уровни власти. Реализация стратегии развития аграрного сектора экономики упирается в проблему несогласованности между региональной и муниципальной властью в вопросах разграничения полномочий. С целью выработки эффективных решений проведен анализ особенностей разграничения полномочий в субъектах Российской Федерации.

По состоянию на 1 января 2007 года выявлено 46 субъектов Российской Федерации, которые приняли законодательные акты (внесли изменения в региональный закон о местном самоуправлении), в той или иной мере регламентирующие исполнение вопросов местного значения. Эти субъекты можно разделить на три группы: наделяющие вновь образованные муниципальные образования вопросами местного значения в полном объеме (13 субъектов); большую часть (или все) вопросов поселений передающие муниципальным районам (11 субъектов); субъекты, которые ввели разную степень децентрализации вопросов местного значения поселений (22 субъекта). Анализ показал, что на муниципальном уровне выполнение полномочий по содействию в развитии сельскохозяйственного производства сдерживается в связи с тем, что большинство субъектов Российской Федерации ограничило поселения в вопросах распоряжения ресурсами (налоги, бюджет, имущество, земля); субъекты Российской Федерации стремятся сохранить дополнительные рычаги контроля за вновь образованными муниципалитетами; значительное число муниципальных чиновников осталось без реальных полномочий.

Для депрессивных регионов вопросы взаимодействия различных уровней власти при построении приоритетов и программ развития аграрного сектора особенно важны, так как если на федеральном уровне решению проблем может способствовать совершенствование системы финансово-бюджетных отношений за счет финансовой помощи депрессивным территориям, то депрессивные регионы располагают меньшими возможностями для поддержки муниципальных образований. Планирование бюджета с позиций применения целевых программ в АПК в качестве управленческого ресурса, повышение требований о результативности и эффективности бюджетных расходов в отрасли, элементы частно-государственного партнерства при реализации бизнес-проектов позволяет консолидировать ресурсы и направлять их на решение стратегических задач развития аграрного сектора.

Условием успешного осуществления приоритетных проектов в аграрном секторе является формирование необходимой законодательной базы. В большинстве субъектов Приволжского федерального округа приняты законы «О развитии инвестиционной деятельности», предусматривающие освобождение от уплаты налогов на имущество и на землю. В развитие закона принимаются «Программы повышения инвестиционной привлекательности». Инвесторам, реализующим крупные проекты, обеспечивается, кроме административной, возможность претендовать на софинансирование из средств регионального инвестиционного фонда. Несмотря на это, правовое поле, стимулирующее ускоренное развитие аграрного сектора, требует совершенствования. В первую очередь требуется улучшение взаимодействия органов местного самоуправления с налоговыми органами, которые на основании ст. 102 Налогового кодекса Российской Федерации не имеют права предоставлять органам местного самоуправления информацию о налогоплательщиках. Следствием этого является то, что администрации не обладают информацией о том, какие предприятия добросовестно перечисляют средства, а какие задерживают платежи. Необходимо внести изменения в Налоговый кодекс, чтобы органы местного самоуправления обладали более полной информацией по плательщикам, что позволит развивать механизм частно-государственного партнерства и ставить долгосрочные задачи развития.

Кроме того, в условиях реализации реформы местного самоуправления возникают проблемы реализации Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ. Для многих сельскохозяйственных товаропроизводителей важнейшим рынком сбыта является поставка в рамках государственного (муниципального) заказа. На федеральном уровне следует подготовить научно проработанные методические рекомендации и указания по процедурным вопросам при проведении торгов, аукционов, при размещении закупок другими способами, уточнить порядок взаимодействия заказчиков и уполномоченных органов на этапах подготовки конкурсных документов и проведения торгов, реализовать мероприятия по повышению эффективности закупок, совершенствованию методологической базы.

Задачи ускоренного развития аграрного сектора в депрессивном регионе вызывают необходимость поиска и привлечения дополнительных финансовых ресурсов на долгосрочный период. Источником таких ресурсов может быть развитие ипотеки под залог сельскохозяйственных угодий. Земля обладает значительной ценностью, ее стоимость незначительно меняется с течением времени, при этом на период использования кредита она не выводится из хозяйственного оборота. Анализ показал, что банковские структуры готовы принять данную форму кредитования при создании благоприятных условий. В реализации такой модели ипотечного кредитования предлагается использовать возможности и ресурсы ОАО «Россельхозбанк» и ОАО «Сбербанк России». Со стороны региональной и муниципальной власти необходимо провести межевание земель и принять законодательные акты, регулирующие ипотеку.

В качестве ресурса комплексного развития своих территорий органами местного самоуправления могут рассматриваться хозяйствующие субъекты, расположенные на территории региона (муниципального образования) и не находящиеся в региональной (муниципальной) собственности. В данном случае отношения органов местного самоуправления с такими организациями строятся на основе договоров. В соответствии со ст. 32 ФЗ №131 органы местного самоуправления вправе координировать участие этих субъектов в развитии муниципального образования. Предприятие не может функционировать автономно на территории муниципального образования: оно использует местные ресурсы, соответственно размер платы за эти ресурсы и услуги может быть предметом договора между муниципалитетом и предприятием, в зависимости от вклада последнего в преодоление территорией состояния депрессивности.

Государство должно гарантировать поддержку депрессивным территориям, а последние поддерживать государство в реализации его интересов на своей территории. Оценка эффективности этих мер осуществляется на основе применения индикативного управления, использование инструментов которого представлено на рисунке 7.

Рис. 7. Использование инструментов индикативного управления в региональном АПК

9. Разработан механизм использования внешних и внутренних «точек роста» аграрного сектора депрессивных регионов, определяющий цели, действия и перечень рисков, возникающих при их задействовании.

С учетом прогнозов изменения внешней конъюнктуры, ключевых региональных проблем и конкурентных преимуществ определены стратегические цели развития и система основных «точек роста» аграрного сектора депрессивного региона.

В первую очередь это развитие кадрового потенциала. Действия по достижению цели развития образовательного, интеллектуального и информационного потенциалов включают: формирование позитивного имиджа региона как инновационных, научных и образовательных территорий; совершенствование регионального образовательного комплекса в направлении соответствия образовательных программ потребностям аграрного сектора в квалифицированных кадрах, развитие системы непрерывного образования; усиление направленности научного потенциала на взаимодействие с реальным сектором экономики; смещение приоритетов в сторону подготовки специалистов для сельских районов и высококлассных рабочих профессий для городских поселений; развитие кадрового потенциала путем переобучения, переподготовки и повышения квалификации незанятого и работающего населения; разработка и законодательное закрепление минимальных стандартов на культурное обслуживание населения.

Действия по улучшению демографической ситуации и стимулированию здорового образа жизни в сельской местности включают: оптимизацию сельской сети системы здравоохранения на основе внедрения ресурсосберегающих технологий, обеспечивая доступность и качество медицинской помощи; разработку программы поддержки сельских молодых семей, включая содействие в трудоустройстве, организации бизнеса, решении жилищных проблем; развитие службы врачей общей практики; создание условий для развития массового спорта в сельских муниципальных образованиях; совершенствование системы экологического мониторинга, обеспечения экологической безопасности.

Формирование активной региональной идеологии и молодежной политики в плане повышения привлекательности работы в сельском хозяйстве должно определять соответствующие направления деятельности органов региональной власти, местного самоуправления, общественных институтов и СМИ. В сельской местности необходимы: создание регионального центра исследования общественного мнения и формирование системы социального мониторинга, охватывающего все поселения; создание и поддержка молодежных общественных объединений; разработка и реализация системы правовой защиты и социальной адаптации сельской молодежи; содействие объединению возможностей семьи, образовательных учреждений, религиозно-конфессиональных организаций, СМИ с целью воспитания у молодежи чувства любви к земле.

В процессе реализации предлагаемых мероприятий могут возникнуть риски: «старение» сельского населения, возрастание демографической нагрузки на трудоспособное население; деформация ценностных ориентаций; углубление проблемы кадрового обеспечения сельхозпредприятий; разрушение кадрового потенциала сельскохозяйственных ВУЗов вследствие низкого уровня заработной платы преподавателей; разрушение материально-технической базы объектов социальной инфраструктуры в сельской местности.

Формированию наукоемкой экономики инновационно-инвестиционного развития аграрного сектора депрессивного региона препятствуют: низкий удельный вес инвестиционно и инновационно активных предприятий; неразвитость инфраструктуры инновационной деятельности, коммерциализации научно-технических результатов; отсутствие работы, обеспечивающей общественное признание научных разработок и внедрение инновационных решений в различных сферах аграрного сектора; отсутствие реальных заказов на проведение научно-исследовательских работ от предприятий АПК.

Целью инвестиционно-инновационной политики является создание соответствующей организационной структуры. Проводящая система должна иметь инфраструктуру, способную эффективно реализовать нововведения через испытания, производство, апробацию, доработку с последующей реализацией готовых проектов и решений крупному, среднему и малому агробизнесу. Такая система должна опираться на интегрированный по вертикали управленческий модуль во главе со специализированной структурой в Правительстве региона (не в Министерстве сельского хозяйства), решающей общие задачи инновационного развития. Ее работа должна строиться в соответствии с региональным заказом на научные разработки и инновационные решения в аграрном секторе. Это должна быть независимая научно-производственная структура с комбинированной системой финансирования (рис. 8).

Необходимо ориентировать деятельность предприятий АПК на вовлечение в производственный процесс научных достижений, обеспечив непрерывность цикла «исследования - поисковые и прикладные НИР - технологии - производство - рыночная реализация», что невозможно без выделения средств на научные исследования и научно-технические разработки в интересах аграрного сектора, поэтому в смете финансирования регионального Министерства сельского хозяйства следует предусматривать соответствующую строку. Здесь могут быть использованы источники долевого финансирования региональных научных программ и инновационных проектов (например, венчурного финансирования), фондовые инструменты финансирования (облигационные займы, ценные бумаги под гарантии регионального Правительства), а также механизмы предоставления налоговых льгот, компенсаций процентных ставок по кредитам предприятиям АПК, обеспечивающим инновационное развитие.

Рис. 8. Этапы создания инновационной системы развития аграрного сектора

Реализовать это в аграрном секторе невозможно без координации действий органов исполнительной и законодательной власти, муниципальных образований, а также без развития интеграционных процессов в рамках инновационной деятельности. Это требует стимулирования и поддержки кооперации и интеграции в АПК через формирование производственных объединений, территориальных производственных комплексов, зон экономического роста, бизнес-инкубаторов, создания специализированной региональной информационно-маркетинговой системы. Также требуется содействие развитию системы агролизинга, малого и среднего предпринимательства в АПК.

Обозначенные цели и действия сопряжены с рисками, имеющимися, либо способными возникнуть в аграрном секторе депрессивного региона. Это - противоречия между представителями АПК относительно целей, задач и путей развития отрасли, «захват» отдельными юридическими и физическими лицами предприятий региона с целью вытеснения местной продукции с рынка, а также недостаток финансовых ресурсов для поддержки аграрного сектора.

Нельзя отделять от вопросов экономического развития реализацию социальной политики, направленной на сближение и повышение качества жизни и условий трудовой деятельности городского и сельского населения. Построение конкурентоспособной аграрной экономики, вывод региона из депрессивного состояния возможны только при улучшении условий жизни и работы населения, что не отменяет обратной зависимости между этими факторами. В связи с этим определены ключевые цели:

формирование условий для повышения качества жизни и трудовой деятельности населения за счет разработки и реализации единой региональной программы, включающей муниципальный уровень, с целью снижения дифференциации населения по уровню доходов. Здесь актуально формирование принципов развития частно-государственного партнерства, использование и пропаганда моральных стимулов труда, организация конкурсов по профессиям;

повышение эффективности социальной защиты сельского населения, заключающееся в создании достойных условий жизни, обеспечивающих к тому же возможность для участия в производственной деятельности, в том числе ведении ЛПХ. Для этого необходимо внедрить в сельских поселениях информационные технологии и эффективные методики адресной социальной помощи, систему законодательно закрепленных социальных нормативов с четким разделением функций между различными органами и организациями, стимулируя трудовую активность населения;

формирование благоприятной социально-психологической среды в сельской местности посредством проведения исследований социально-психологического климата и разработки индивидуальных рекомендаций по его корректировке. В образовательный процесс на селе следует внедрить современные технологии, способствующие становлению всесторонне развитой личности.

обеспечение личной и общественной безопасности подразумевает объединение усилий органов государственной власти, местного самоуправления и органов внутренних дел по организации профилактической работы, формирование организационного механизма обеспечения экологической безопасности, обеспечение экологизации образовательных программ.

Рисками в достижении этих целей в депрессивном регионе являются: наличие социальной напряженности в сельской местности, разрушение стимулов к добросовестному труду на земле, криминализация агробизнеса, утрата населением уверенности в личной и экологической безопасности.

Следующей «точкой роста» аграрного сектора является повышение эффективности использования ресурсов, востребованных в АПК. Причинами низкой эффективности использования ресурсного потенциала аграрного сектора являются отсутствие схемы территориально-отраслевых приоритетов развития, слабые внутри- и межотраслевые кооперационные связи. В депрессивных регионах, как показал анализ, слабо развита необходимая для привлечения инвестиций инфраструктура (банки, лизинговые и страховые компании, венчурные и паевые фонды). Низка бюджетная обеспеченность муниципальных образований, что не позволяет проводить эффективную экономическую политику, стимулировать применение энерго- и ресурсосберегающих технологий в АПК. Характерной чертой является недостаточно высокая квалификация кадров управления, низкий уровень оплаты труда специалистов в большинстве отраслей АПК и сферы НИР. Исходя из этого, сформированы цели:

разработать и утвердить схему территориально-отраслевых приоритетов развития регионов, создать региональные фонды развития с целью инвестирования средств в инфраструктуру;

развитие научного и производственного потенциала АПК, способного обеспечить ресурсосбережение, что подразумевает необходимость разработки системы стимулирования исследований по вопросам ресурсосбережения, оптимизации структуры энергобаланса отрасли. Способствовать достижению цели должно применение лизинговых форм реализации программ и проектов развития производственного потенциала, использование фондовых инструментов финансирования инноваций;

создание эффективного механизма формирования и использования финансовых ресурсов в аграрном секторе, подразумевающее стимулирование привлечения средств населения на инвестиционные цели, в том числе через создание сельскохозяйственных потребительских кооперативов, инвестиционных и паевых фондов. На всех уровнях бюджетной системы должны быть сформированы бюджеты развития (с целью софинансирования программ и проектов в АПК), внедрены новые механизмы финансовых инструментов государственной поддержки, осуществлен переход от сметного финансирования отрасли к бюджетным заданиям, содержащим показатели результативности. Бюджетные расходы всех бюджетополучателей в аграрном секторе должны быть четко увязаны с задачами социально-экономического развития региона, отраслевыми программами. Актуально создание региональной страховой компании с долевым участием региона, разработка механизма государственных гарантий страховых обязательств;

развитие и повышение эффективности использования кадрового потенциала, для чего следует разработать систему государственного заказа для АПК на подготовку и переподготовку кадров необходимой квалификации, а также реализовать механизмы социальной защиты молодых специалистов. В части руководящего состава, включая арбитражных управляющих, менеджеров и аудиторов, необходимо стимулировать их переподготовку, содействуя формированию региональной аграрной бизнес-элиты. Для территорий, где крупное производство находится в кризисе, эффективным будет повышение самозанятости населения в личных подсобных и крестьянских фермерских хозяйствах, помочь чему может стимулирование развития консалтинговых фирм, специализирующихся на вопросах менеджмента, маркетинга, подготовки управленческого персонала, разработки бизнес-планов для АПК;

повышение эффективности использования в аграрном секторе государственного имущества, что в первую очередь связано с повышением эффективности земельной политики. Проведение актуализации кадастровой оценки земель позволит приблизить кадастровую стоимость земельных участков к рыночной, определить экономические показатели по каждому земельному участку (земельный налог, арендная плата, выкупная стоимость). Инвентаризация земель и разработка проектов территориального землеустройства в границах сельскохозяйственных организаций, создание предприятия-оператора на рынке земель сельскохозяйственного назначения позволят обеспечить рациональное функционирование земельного рынка, учет налогоплательщиков и арендаторов, сформировать перечень земельных участков для потенциальных инвесторов, ускорить выделение земельных участков под реализацию инвестиционных проектов. Для ускорения вовлечения в сельскохозяйственный оборот земель, не используемых или неэффективно используемых участниками земельных отношений, оптимальным представляется введение различных форм аренды (земля в комплексе с имуществом, земля на праве застройки и др.), упрощение процедур и сокращение сроков получения земельных участков для целевого использования, а также стимулирование ипотеки с использованием в качестве обеспечения земельных участков и других объектов недвижимости.

В государственные предприятия должны быть привлечены на конкурсной основе высококвалифицированные руководители. В части сохраняющегося в АПК федерального имущества и, как показывает практика, далеко не всегда эффективно используемого, региону следует принять меры по передаче части полномочий по управлению и распоряжению этим имуществом на уровень субъекта.