Региональные реакции на трансформацию лесной политики (на примере лесного комплекса Дальнего Востока)

Размещено на http://www.allbest.ru/

На правах рукописи

Региональные реакции на трансформацию лесной политики (на примере лесного комплекса Дальнего Востока)

Специальность 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством» (региональная экономика)

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

Антонова Наталья Евгеньевна

Хабаровск 2010

Работа выполнена в Институте экономических исследований Дальневосточного отделения РАН

Научный консультант: доктор сельскохозяйственных наук, профессор Шейнгауз Александр Соломонович

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Шишмаков Владимир Трофимович

доктор экономических наук, профессор Раевский Сергей Васильевич

доктор экономических наук, профессор Резанов Владимир Константинович

Ведущая организация: ГУ Институт леса им. В.Н. Сукачева Сибирского отделения Российской академии наук

Защита состоится «___» ноября 2010 года в ___ часов на заседании диссертационного совета Д 005.014.01 в Институте экономических исследований ДВО РАН по адресу: 680042, г. Хабаровск, ул. Тихоокеанская, 153.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института экономических исследований ДВО РАН.

Автореферат разослан « » 2010 года.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат экономических наук, доцент Найден С.Н.

лесной политика рынок дальневосточный

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования. Лесная политика является одним из важнейших институциональных параметров, определяющих структуру, масштабы, внутри- и межотраслевые взаимодействия в лесном комплексе как элементе национальной и международной экономик. Трансформация лесной политики, изменения в структуре и содержании ее целей воздействуют на модификацию параметров и взаимосвязей самого лесного комплекса и корреспондирующих отраслей.

В России за последние двадцать лет происходили интенсивные изменения в области лесной политики, содержанием которых являлась замена старых и становление новых рыночных институтов в системе лесных отношений. Эти институциональные преобразования происходили на фоне политических и экономических преобразований более общего характера. Еще одним важным фактором, обусловившим изменчивость лесной политики в последние двадцать лет, являлось включение России в различные международные инициативы по сохранению лесов и устойчивому лесопользованию.

С 2007 г. в России начался новый этап существенных изменений институтов в сфере лесопользования, к наиболее важным из которых можно отнести реформу лесного хозяйства, реконструкцию лесоэкспортной политики, изменения в лесопромышленной политике. В сфере лесных отношений происходит перераспределение полномочий между различными уровнями власти, реформируются органы управления лесопользованием, меняются системы организации охраны лесов и наделения лесопользователей ресурсами, таможенно-тарифное регулирование торговли лесными товарами. Эти процессы еще далеки от завершения, но уже накопленные первые результаты реформационных преобразований требуют своего осмысления, изучения последствий влияния этих изменений на лесной комплекс.

Кроме того, лесной комплекс всегда «пространственен», поскольку он прикреплен к своему базису - лесным ресурсам, которые, в свою очередь, связаны с природными, экономическими, историческими условиями территорий. Территориальные особенности как собственно лесных ресурсов, так и реакций эксплуатирующего их комплекса отраслей и производств на институциональные изменения не являются унифицированными, в каждом данном случае эти реакции и последствия институциональных трансформаций должны быть оценены качественно и количественно. Это важно также и потому, что для ряда регионов Российской Федерации лесной комплекс является важным агентом международных экономических отношений, то есть попадает под воздействие не только внутринациональных изменений в области лесной политики, но и реагирует на параметры лесных политик стран, с которыми региональные лесные комплексы взаимодействуют.

Хотя исследования по региональному лесопользованию, охватывающие вопросы формирования и реализации региональной лесной политики, проводились и проводятся на Северо-Западе России, в Сибири, на Дальнем Востоке, обобщающих результатов по оценке взаимосвязей институциональных изменений и трансформации экономических параметров лесного комплекса явно недостаточно. Особенно это относится к обобщающим исследованиям собственно региональных проявлений происходящих в лесном комплексе институциональных изменений.

Задача исследования влияния институциональных изменений на динамику показателей регионального лесного комплекса особенно важна для Дальнего Востока и восточных районов в целом, так как для них лесной комплекс является одним из наиболее устойчивых во времени элементов экономической структуры, замещение которого другими структурными элементами требует длительного времени, а в ряде случаев просто невозможно.

Изменчивость институциональной среды, различия пространственных реакций на изменения предполагают ответы на несколько важных вопросов:

Как реагирует региональная система на трансформацию лесной политики?

Каковы региональные проявления современных институциональных изменений национального характера в лесном комплексе?

Каковы внешние эффекты национальных институциональных трансформаций на региональном уровне?

Российской и советской лесоэкономической наукой накоплены выдающиеся теоретические и прикладные результаты в области неистощительного, многоцелевого лесопользования. Они были востребованы при разработке различных концепций национальной лесной политики, в нормотворческой деятельности в сфере лесных отношений. Это, в свою очередь, вызвало всплеск теоретических исследований по лесной политике и лесной экономике, функционированию лесного комплекса в новых экономических условиях, реакциям субъектов лесных отношений, включая бизнес и население, на трансформацию институтов в сфере лесопользования. В связи с этим возникла настоятельная потребность в систематизации воззрений и идей в области оценки воздействия институциональных изменений на лесной комплекс, на действующих в нем экономических агентов.

Дальний Восток России как многолесный регион на протяжении 150 лет являлся полигоном разработок и реализации оригинальных идей в сфере лесопользования, в том числе лесной экономики и политики. Исследования, посвященные вопросам развития лесного комплекса, региональным аспектам реализации лесной политики, проводились, в первую очередь, под руководством А.С. Шейнгауза. Были осуществлены исследования роли лесопользования в региональном природопользовании, динамики показателей лесного комплекса Дальнего Востока, его вклада в экономику и благосостояние населения региона, интеграционных связей дальневосточного лесного комплекса с лесными секторами стран Азиатско-тихоокеанского региона, выполнена разработка концепций развития лесного комплекса Дальнего Востока и его отдельных территорий.

Вместе с тем, по-прежнему необходим поиск ответов на поставленные выше вопросы, а также создание надежной основы методологического и методического характера для получения подобных ответов в условиях постоянно меняющейся и развивающейся глобальной, национальной и региональной институциональной среды.

Степень научной разработанности проблемы. Исследуемая в диссертации проблема имеет богатую историю исследований в мировой и отечественной науке, по ряду направлений получены важные результаты.

Основополагающими являются положения общей теории лесопользования, которые использованы автором в качестве канонической основы исследования развития концепций лесопользования. В этом направлении выдающиеся результаты получены за длительный период развития лесной науки в трудах Карловица Г., Гартига Г-.Л., Котта Г., Гундесгагена И., Арнольда Ф.К., Турского М.К., Рудзского А.Ф., Морозова Г.Ф., Орлова М.М., Антанайтиса В.В., Анучина Н.П., Васильева П.В., Ивашкевича Б.А., Колесникова Б.П., Моисеева Н.А., Нестерова В.Г., Петрова А.П., Рубцова М.В., Сапожникова А.П., Судачкова Е.Я., Ткаченко М.Е., Тупыци Ю.Ю., Цымека А.А., Шейнгауза А.С. и др.

Экономические и социальные институты в сфере лесных отношений исследованы в трудах ряда российских и зарубежных ученых, которые предложили различные трактовки лесной политики, обоснование ее целей, сочетаний политических инструментов, а также выполнили анализ накопленных в разных странах достижений в этой сфере как на национальном, так и на региональном уровнях. Эти результаты изложены в трудах Антонова В.К., Басса С. (Bass S.), Блама Ю.Ш., Ван Коотена Г.С. (Van Kooten G. C.), Ванг Сен (Wang Sen), Вертински И. (Vertinsky I.), Гиряева М.Д., Грегерсена Г., Грейсона А. (Grayson A.), Карлсона Л., Клаусона М. (Clawson M.), Клемперера В.Д., Книзе А., Лукерта М.К. (Luckert M. K.), Лундгрена Н.-Г., Майделя Г.-Ю., Мейерса Дж. (Mayers J.), Мицуи Ш. (Mitsui Sh.), Нильссона С. (Nilsson S.), Обливина А.Н., Олссона М.-О., Петрова А.П., Петрова В.Н., Писаренко А.И., Птичникова А.В., Риихинена П., Риковски К. (Rykowski К.), Романюка Б., Соколова В.А., Солберга Б. (Solberg B.), Страхова В.В., Тикканена И., Хейли Д. (Haley D.), Чернякевич Л.М., Шмитхюзена Ф.

Важные результаты получены в области институциональной экономики, теории экономической политики и теории переходной экономики, которые используются в качестве основы при оценке различных аспектов лесной политики и ее влияния на национальную и региональные экономические системы. В этой области автором использованы результаты, полученные Абалкиным Л.И., Аузаном А.А., Гэлбрейтом Дж., Кондратьевым Н.Д., Ларреном Ф., Минакиром П.А., Нортом Д., Портером М.Е., Пейовичем С., Полтеровичем В.М., Саксом Дж. Д., Тинбергеном Я., Ходжсоном Д. и др.

Существенные результаты методологического и методического характера, которые могут быть использованы при оценке внешних и внутренних реакций лесного комплекса на институциональные трансформации, получены в работах Антонова В.К., Блама Ю.Ш., Бурдина Н.А., Воеводы И.Н., Глотова В.В., Гузнера С.С., Лобовикова Т.С., Кожухова Н.И., Петрова А.П., Соломко В.С., Шейнгауза А.С., Шнипера Р.И. и др.

Важнейшее значение для реализации целей, поставленных в диссертационном исследовании, имели результаты, полученные в области исследования проблем развития лесного комплекса Дальнего Востока такими учеными, как Агеенко А.С., Васильев П.В., Гурьев В.В., Ефремов Д.Ф., Журавков А.Ф., Заусаев В.К., Ивашкевич Б.А., Каракин В.П., Какизава Х., Ковалев А.П., Колесников Б.П., Кречетов Н.И., Манько Ю.И., Малахова Л.А., Негодяев В.П., Осипов Б.А., Резанов В.К., Руник В.Я., Сапожников А.С., Селюга А.А., Трунин В.Г., Челышев В.А., Шейнгауз А.С., Яборов В.Т. и др.

При исследовании вопросов лесопользования на Дальнем Востоке автор базировалась на основополагающих понятиях рационального природопользования, исследований природно-ресурсных комплексов Дальнего Востока, изложенных в трудах Бакланова П.Я., Егорова Е.Г., Жарикова Е.П., Каракина В.П., Краевой М.И., Краснопольского Б.Х., Пояркова Б.В., Цветкова Н.И., Шишмакова В.Т. и др.

В формировании научных взглядов автора на динамику и стратегию развития Дальнего Востока России определяющая роль принадлежит научной школе Института экономических исследований ДВО РАН под руководством академика Минакира П.А. На формирование научного базиса работы оказали влияние работы Вишневского Д.С., Деваевой Е.И., Демьяненко А.Н., Калашникова В.Д., Краснопольского Б.Х., Леонова С.Н., Ломакиной Н.В., Михеевой Н.Н., Раевского С.В., Сухомирова Г.И., Сыркина В.И.

Научное мировоззрение автора в области теории лесопользования, устойчивого природопользования, развития дальневосточной лесоэкономической науки, истории освоения лесов и формирования лесного комплекса Дальнего Востока сложилось под влиянием научных трудов профессора Шейнгауза А.С. в указанных областях, проведения совместных исследований под его руководством, консультаций в ходе выполнения диссертационной работы.

Целью диссертационного исследования является оценка тенденций институциональных трансформаций в сфере лесопользования в России и их влияния на развитие лесного комплекса Дальнего Востока с учетом институциональной и экономической динамики в лесном секторе стран Восточной Азии.

Для реализации поставленной цели разработаны задачи диссертационного исследования:

1. Обобщить концепции лесопользования как теоретическую основу национальной лесной политики; на основе анализа опыта лесных экономик выявить принципы современной лесной политики, цели и инструменты ее реализации.

2. На основе обобщения научных представлений о лесном комплексе предложить концептуальную модель лесного комплекса региона, на базе которой провести типизацию лесопользователей.

3. Исследовать факторы влияния, критерии развития, обусловившие формирование структуры и масштабов современного лесного комплекса Дальнего Востока.

4. Исследовать гипотезу о наличии особенностей в проявлении закономерности пространственной организации лесного комплекса Российской Федерации и дальневосточного региона, в частности, в связи институциональными преобразованиями в сфере лесопользования в России в 1990-2007 гг.

5. Исследовать лесную политику и тенденции целевых лесных рынков в странах Восточной Азии как внешний фактор развития лесного комплекса Дальнего Востока России.

6. Исследовать цели и последствия влияния современной лесной политики на параметры лесного комплекса Дальнего Востока.

Объектом исследования является лесная политика в Российской Федерации как фактор развития лесного комплекса Дальнего Востока.

Предмет исследования - реакция лесного комплекса Дальнего Востока на изменение лесной политики на глобальном, национальном и региональном уровнях.

Методологическая и информационная основа исследования.

Диссертационное исследование базируется на теориях лесопользования, экономической политики, институциональной экономики, региональной экономики, теории систем, теории управления. В работе использованы методы статистического анализа, эконометрического моделирования, логического моделирования, аналоговых исследований и другие общепринятые методы исследований.

Оценки и выводы диссертационной работы опираются на исследования и публикации российских и зарубежных научно-исследовательских институтов, аналитических и правительственных организаций: Института леса им. В.Н. Сукачева (ИЛ СО РАН), Института экономики и организации промышленного производства (ИЭиОПП СО РАН), Тихоокеанского института географии (ТИГ ДВО РАН), Совета по изучению производительных сил (СОПС МЭР РФ и РАН), Всероссийского института повышения квалификации лесного хозяйства (ВИПКЛХ), Московского государственного университета леса (МГУЛ), Дальневосточного института лесного хозяйства (ДальНИИЛХ), Департамента лесного хозяйства по ДФО, Министерства природных ресурсов Хабаровского края, ассоциации «Дальэкспортлес», World Bank, Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO), United Nation Forum on Forests (UNFF), International Tropical Timber Organization (ITTO), Всемирного фонда дикой природы России (WWF), Европейской экономической комиссии (ЕЭК ООН), International Institute for Applied Systems Analysis (IIASA, Австрия), International Institute for Environment and Development (IIED), Institute for Global Environmental Strategies (IGES, Япония), Korea Forestry Service, Ministry of Agriculture, Forestry and Fisheries of Japan, Японской ассоциации лесоимпортеров, Center for International Trade in Forest Products (CINTRAFOR), Forest Trends и др. Кроме того, информационной основной послужили материалы национальной и региональной статистики, специализированных электронных изданий и иная экономическая информация.

В ходе диссертационного исследования получены следующие научные результаты:

1. Предложено новое определение национальной лесной политики как совокупности решений и действий, реализуемых через определенные институты и инструменты по достижению ранжируемых, исходя из общественных приоритетов на каждом данном этапе, социальных, экологических и экономических целей в области использования полезностей леса как единства лесной среды и лесных ресурсов. Это определение более точно отображает содержание лесной политики за счет указания на необходимость ранжирования целей по использованию полезностей леса на каждом данном этапе общественного развития.

2. Предложена вербальная модель лесного комплекса региона как природно-экономической системы, выполнена классификация типов лесопользователей по критерию степени комплексности видов деятельности (лесохозяйственной и лесопромышленной).

3. Выявлено, что в системе институтов, регулирующих функционирование и развитие лесного комплекса, пространственный аспект в форме региональных полномочий в области лесных отношений реализуется только в сфере лесного хозяйства.

4. Показано, что действовавшая до 1991 г. институциональная среда способствовала созданию на Дальнем Востоке лесного комплекса с устойчивой сырьевой структурой, сохраняющейся до настоящего времени.

5. Установлено, что институциональные трансформации не изменили интенсивности действия традиционных факторов размещения лесопромышленного производства в России и на Дальнем Востоке, в частности (территориального распределения сырьевых ресурсов и транспортных затрат), но обусловили усиление значения фактора внешнего спроса, что привело к увеличению сырьевой составляющей в выпуске продукции комплекса.

6. Показано, что в странах Восточной Азии произошло кардинальное изменение лесной политики. Существенно повышена значимость экологических и социальных функций леса, что привело к сокращению объемов заготовки древесины в естественных лесах и увеличению спроса на импортную древесину. Для Российской Федерации и Дальнего Востока, в частности, это означает, в случае сохранения существующих приоритетов в лесной политике, прогрессирующее усиление сырьевой направленности производства и экспорта в эти страны.

7. Определено, что изменения в таможенно-тарифном регулировании лесного экспорта РФ имеют положительные социально-экономические эффекты в лесном комплексе региона в долгосрочном периоде (стимулируют инвестиции в перерабатывающие отрасли лесного комплекса, то есть обусловливают его структурную модернизацию), но в краткосрочном периоде генерируют отрицательные эффекты в области благосостояния территории (сокращение уровня доходов занятого в лесном комплексе населения, доходной базы местных бюджетов). Показано, что повышение уровня таможенных пошлин на экспортную необработанную древесину должно быть синхронизировано во времени с завершением инициированных инвестиционных проектов в лесном комплексе.

Научная новизна результатов определяется:

* разработкой вербальной модели лесного комплекса региона как природно-экономической системы и классификации типов лесопользователей по критерию степени комплексности видов деятельности в сфере лесопользования;

* оценками изменений лесной политики в странах Восточной Азии, проявившихся в повышении приоритета экологических и социальных функций леса и, соответственно, роста их зависимости от импорта древесины;

* оценкой влияния изменений в таможенно-тарифном регулировании Российской Федерации на лесной экспорт, выявлением его положительных и отрицательных социально-экономических эффектов в лесном комплексе региона.

Апробация работы. Основные положения и результаты диссертационного исследования докладывались и обсуждались на ряде международных, национальных, региональных конференций, симпозиумов, семинаров. Среди них основные: Меж-дународная научная конференция «Экономика природопользования Российского Дальнего Востока на рубеже веков» (Хабаровск, 1998); Меж-дународная научная конференция «Амур на рубеже веков. Ресурсы, проблемы, перспективы» (Хабаровск, 1999); Международный семинар «Переход к стратегии устойчивого управления лесами Дальневосточного экорегиона в 21 веке» (Хабаровск, 2000); Меж-дународная научно-практическая конференция «Перспективы развития российских регионов: Дальний Восток и Забайкалье до 2010 года» (Хабаровск, 2001); Всероссийская научная конференция «Динамика пространственной структуры экономической системы Российской Федерации» (Хабаровск, 2002); Региональная конференция «Динамика и состояние лесных ресурсов Дальнего Востока» (Хабаровск, 2002); Региональная научно-практическая конференция «Стратегия развития Дальнего Востока России: возможности и перспективы» (Хабаровск, 2003); Всероссийская конференция «Структурно-функциональная организация и динамика лесов» (Красноярск, 2004); Международная научно-практическая конференция «Дальний Восток в экономике России и Азиатско-Тихоокеанского региона» (Хабаровск, 2006); Международная конференция «Проблемы устойчивого природопользования в нижнем течении р. Туманная» (Владивосток, 2007); Научно-практическая конференция «Долгосрочная стратегия развития российского Дальнего Востока» (Хабаровск, 2007); Российско-китайский семинар по вопросам инвестиций в освоение и переработку лесных ресурсов - 2008 (Пекин, КНР, 2008); Третий корейско-российский совместный семинар КИЭП (Республика Корея) и ИЭИ ДВО РАН «Новые политические и экономические условия сотрудничества в Северо-Восточной Азии и на российском Дальнем Востоке» (Хабаровск, 2008); 24-й Кансайский симпозиум экономистов и историков Дальнего Востока и Японии (Киото, Япония. 2008); Всероссийская конференция с международным участием «Состояние лесов Дальнего Востока и актуальные проблемы лесоуправления» (Хабаровск, 2009); Первый Российский экономический конгресс (Москва, 2009).

Основные положения диссертации опубликованы в 48 научных работах, в том числе в 1 авторской (объемом 12 п.л.) и 22 коллективных монографиях. В ведущих рецензируемых журналах и изданиях из Перечня ВАК РФ опубликовано 10 статей. Общий объём публикаций по теме исследования составил 61,7 п.л.

Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, пяти глав, заключения, списка литературы, 2 приложений, содержит 49 рисунков и 59 таблиц. Список литературы включает 295 наименований.

ОСНОВНЫЕ НАУЧНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ И ВЫВОДЫ ДИССЕРТАЦИИ

1. Предложено новое определение национальной лесной политики как совокупности решений и действий, реализуемых через определенные институты и инструменты по достижению ранжируемых, исходя из общественных приоритетов на каждом данном этапе, социальных, экологических и экономических целей в области использования полезностей леса как единства лесной среды и лесных ресурсов.

Термин «лесная политика» используется широко в практической деятельности и научных публикациях. Проведенный анализ показал, что нет единого, устоявшегося ее определения (разделы 1.1, 1.2 диссертации). Под лесной политикой подразумеваются различные понятия: стратегия, совокупность норм, совокупность институтов, политические заявления, образ действий, определение целей использования лесов, формулирование пожеланий общества и т.д.

Часто под лесной политикой понимается система государственных решений практического свойства по достижению тех или иных задач в области использования лесных ресурсов.

Различаются объекты приложения политики - леса, лесные ресурсы, лесные отношения, лесной сектор, лесопромышленный сектор, последствия лесопользования и т.д.

Все это создает большую область неопределенности при обсуждении и выработке лесной политики. Это становится неприемлемым в настоящее время, когда лесная политика должна быть синхронизирована на национальном и наднациональном уровнях, а ее цели должны быть унифицированы, поскольку лесные ресурсы входят в глобальный мировой оборот, имеют не только экономическое измерение, но и экологическое (как фактор, сдерживающий глобальное изменение климата, поддерживающий биоразнообразие и др.), и социальное (как среда обитания лесных общин, рекреационный ресурс и др.) измерения.

Следовательно, важным становится вопрос выработки такого определения, которое бы отражало на понятийном уровне содержание общих закономерностей в этой сфере и особенностей, характерных для отдельных этапов развития общества.

Основываясь на том, что лесная политика является естественной производной экономической политики вообще как набора средств для достижения целей, и на этом базируется большинство определений лесной политики в широком смысле, автор поставила задачу на основе системы целей, общих закономерностей и особенных отношений в этой сфере выработать достаточно общее определение, которое может быть использовано как при научном обобщении, так и в сфере практической деятельности.

Поскольку лесная политика есть набор средств для достижения целей при использовании лесных ресурсов, необходимо разобраться с ее целями.

Жизнь общества объективно связана с использованием всего разнообразия функций леса, выступающего как совокупность лесной среды и множества видов полезностей лесных ресурсов. Соответственно, при выработке целей лесной политики их общей направленностью должна быть рационализация использования всех лесных функций и полезностей. В качестве теоретической основы формулирования целей лесной политики могут служить концепции лесопользования, в которых научно обоснованы принципы неистощительного, рационального, многоцелевого, устойчивого лесопользования.

На взгляд автора все многообразие целей лесной политики можно свести к основополагающему триединству социальных, экономических и экологических целей. Приоритет в этом триединстве может принадлежать той или иной цели/целям в зависимости от потребностей общества по отношению к лесным ресурсам и услугам. На потребности общества существенное влияние оказывает фактор времени - общественные приоритеты могут быть различны на разных этапах его развития и разнонаправлены. Соответственно, генеральная совокупность целей может сохраниться на очень продолжительном отрезке времени, но их ранжирование внутри этой совокупности может измениться. С развитием научно-технического прогресса, изменением потребностей общества часть целей, в основном экономического характера, меняется, но базовые цели по сохранению и поддержанию таких функций лесов как обеспечение кислородом, поддержание климата, среды обитания человека, водо- и почвоохранная и др., сохраняются на протяжении существования человечества.

Опыт многолесных стран по формированию и реализации лесной политики показывает, что доминировавшая в течение длительного периода цель - обеспечение потребностей экономики страны в древесине - на современном этапе стала уступать место другим приоритетным целям, таким как обеспечение социальных (эстетических, рекреационных и др.) потребностей населения и поддержание лесных экосистем, сохранение биоразнообразия лесов. То есть в настоящее время триединство социальных, экономических и экологических целей управления лесопользованием является основой лесной политики в этих странах.

В практике лесопользования в России моноресурсное пользование древесиной остается доминирующим типом. Тем не менее, подвижки в этой сфере есть, по крайней мере, среди декларируемых основных принципов лесного законодательства, которые можно трактовать как цели лесной политики, указывается устойчивое управление лесами, сохранение биологического разнообразия лесов, сохранение средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических и других функций леса.

Анализ используемых в разных странах инструментов лесной политики показал, что возможности применения и действенность инструментов варьируется по странам в зависимости от существующей политической и экономической систем, национальных и исторических традиций взаимодействия власти и бизнеса и других факторов.

Все инструменты можно свести их к трем базовым типам: институциональные, экономические и информационные. Практика применения инструментов лесной политики в странах со сложившимися традициями лесопользования показывает, что не существует универсального подхода к установлению соотношения между этими группами инструментов. Соотношение между ними жестко связано со структурой целей лесной политики, важностью лесного комплекса в экономике данной страны, сложившимися отношениями собственности на лесные земли, а также взаимоотношениями между субъектами лесопользования.

Обобщая выше сказанное, лесную политику можно представить как совокупность решений и действий, реализуемых с помощью набора инструментов по достижению ранжируемых, исходя из приоритетов общества на каждом данном этапе, социальных, экологических и экономических целей в области использования полезностей леса. В зависимости от дробления целей по подсистемам лесного комплекса она может делиться на лесохозяйственную, лесопромышленную, лесоэкспортную политики и т.д.

2. Предложена вербальная модель лесного комплекса региона как природно-экономической системы, выполнена классификация типов лесопользователей по критерию степени комплексности видов деятельности (лесохозяйственной и лесопромышленной).

В работе (разделы 2.1, 2.2) на основе обобщения теоретических исследований предлагается вербальная модель регионального лесного комплекса как природно-экономической системы (рис.1).

Она базируется на предложенных А.С. Шейнгаузом функциональной модели лесопользования и классификации лесных функций на классы: социальные, сырьевые, хозяйственно-экологические, ландшафто-стабилизирующие. Два последних автор объединил в единый класс экологических функций.

Базовой подсистемой предлагаемой модели является лес, который как совокупность лесной среды и лесных ресурсов, всегда является пространственным образованием, т.е. связан с природными, экономическими, историческими условиями территорий.

Лесные ресурсы - естественно воспроизводимые ресурсы, тем не менее они требуют специальных затрат на восстановление, охрану, защиту от вредителей и болезней. Этот тип затрат на поддержание состояния и динамики лесных ресурсов регулируется лесохозяйственной деятельностью, которая объединяет два вида деятельности: управление лесопользованием и лесохозяйственное производство. Взаимосвязанная система лесных ресурсов и лесохозяйственной деятельности людей образует базовый уровень лесного комплекса - лесное хозяйство.

Лесные ресурсы приобретают ценность, вовлекаясь в потребление. Функции леса обеспечивают социальное, экологическое и сырьевое пользования, которые состоят, в свою очередь, из отдельных видов пользований.

Социальное и экологическое пользования отнесены к сфере общественного потребления, т.к. зачастую сложно идентифицировать конкретного потребителя этих функций как агента рынка. Частное потребление базируется в основном на сырьевом пользовании, кроме того, к нему можно отнести также потребности населения в некоторых видах рекреации (любительская охота и рыбалка, сбор грибов и ягод в непромышленных целях).

Частное потребление разделено на внутреннее и внешнее. Это обусловлено тем, что для России в целом, и в особенности для приграничных регионов внешнее потребление оказывает существенное влияние на структуру предложения лесного комплекса. Основными потребителями продукции выступают отрасли экономики (промышленность, строительство, транспорт, сельское хозяйство) и домашние хозяйства. Этих потребителей следует рассматривать в одинаковой отраслевой структуре на внутреннем и на внешнем рынке.

Частное потребление формирует подсистему лесопромышленный комплекс (ЛПК), состоящий из трех последовательных переделов лесного сырья:

Лесозаготовительное производство. Сюда относятся заготовка древесины, охотничье хозяйство, заготовки различных видов растительного сырья, побочные пользования. Все эти виды деятельности протекают непосредственно в лесных экосистемах, оказывая на них прямое воздействие. Основной целью этого передела является изъятие первичных ресурсов и превращение их в производственное сырье.

Физическое преобразование сырья. Оно заключается в преобразовании физических форм сырья и представлено лесопильным, плитным, фанерным производствами, а также производствами по первичной обработке охотничьей продукции, грибов, плодово-ягодных продуктов леса, лекарственного сырья и др.

Химическое (термо-химическое) преобразование сырья. Заключается в преобразовании не только формы, но состояния и внутренней структуры сырья и представлено производствами по получению целлюлозы, термо-механической массы, бумаги, картона, продуктов биохимии, гидролиза, а также различных консервов, джемов, лекарственных средств и другой продукции леса.

Соотношение этих переделов формирует структуру лесопромышленного комплекса. Чем выше доля второго и третьего переделов, особенно последнего в создаваемой комплексом продукции, тем прогрессивнее его структура.

Лесной комплекс не является однородным объектом с точки зрения функционирующих в нем субъектов. Его можно представить в виде полицентрической системы, управление в которой осуществляется из нескольких центров, каждый из которых имеет свою систему предпочтений, т. е. набор желательных для данного субъекта параметров конечного состояния системы «лесной комплекс». Интересы и предпочтения, в свою очередь, трансформируются в цели и средства по их достижению, то есть в лесную политику. К таким субъектам можно отнести государство в лице федеральных и региональных органов власти, органы местного самоуправления, лесной бизнес, население, общественные организации. Все они являются субъектами лесной политики, выступая как на стороне ее продуцентов, так и реципиентов.

Критерий выделения - степень комплексности видов деятельности в сфере лесопользования. Основные виды деятельности - лесное хозяйство и лесопромышленное производство (лесопромышленный комплекс).

Первые три типа совмещают оба вида деятельности - лесное хозяйство и лесопромышленное производство. Четвертый тип лесопользователей ведет только лесохозяйственную деятельность, что характерно для лесов, представляющих высокую природоохранную и/или социальную ценность. Последующие семь выделенных типов лесопользователей осуществляют свою деятельность в сфере лесопромышленного производства, они свойственны всем многолесным странам.

Лесной бизнес, представляющий собой совокупность экономических агентов - лесопользователей, относится к основным реципиентам лесной политики. Существует специфика реакции различных типов лесопользователей на применяемые инструменты политики. В диссертации выделено одиннадцать типов лесопользователей (рис. 2).



Рис. 2 - Схема распределения типов лесопользователей по подсистемам лесного комплекса с точки зрения охвата видов деятельности в лесопользовании

Виды деятельности:

1 - комплексная деятельность, включая ведение лесного хозяйства, заготовку древесины и недревесных ресурсов, механическую обработку и глубокую переработку ресурсов

2 - ведение лесного хозяйства, заготовка древесины и недревесных ресурсов, механическая обработка древесины

3 - ведение лесного хозяйства и лесозаготовок

4 - ведение лесного хозяйства

5 - заготовка древесины, ее механическая обработка и глубокая переработка

6 - заготовка и глубокая переработка древесины

7 - заготовка и механическая обработка древесины

8 - механическая обработка и глубокая переработка древесины

9 - глубокая переработка

10 - механическая обработка древесины

11 - только лесозаготовка

Классификация лесопользователей по типам важна с точки зрения формирования направлений гибкой лесной политики, которая, как показывает практика разных стран, должна быть дифференцирована по отношению к различным типам лесопользователей. При этом важно четко осознавать, что современное общество желает получить от леса, какая структура целей лесной политики - экономических, экологических, социальных - характерна для данного этапа общественного развития, и какова должна быть производственно-экономическая структура лесного комплекса для обеспечения реализации этих целей. И уже исходя из этих критериев группировать существующие инструменты лесной политики для воздействия на те типы лесопользователей, деятельность которых обеспечит формирование желаемой структуры лесного комплекса.

3. Выявлено, что в системе институтов, регулирующих функционирование и развитие лесного комплекса России, пространственный аспект в форме региональных полномочий в области лесных отношений реализуется только в сфере лесного хозяйства.

Продуцентами лесной политики в России являются федеральные и региональные органы власти. От системы применения политики требуется гибкость и избирательность, для чего инструменты лесной политики должны быть рационально распределены между федеральным и региональным уровнями. В российской действительности доминируют в основном федеральные полномочия. Есть отдельные полномочия, которые могут использовать региональные власти. Это показывается в диссертации (разделы 1.3, 3.3) на основе исследования основных инструментов лесной политики: базовых законов и подзаконных актов в сфере лесных отношений, регулирующих права владения и распоряжения лесными ресурсами, системы их передачи в пользование, реформ органов управления лесопользованием, таможенного регулирования.

С вхождением России в переходный период институциональная среда лесного комплекса была подвергнута мощным преобразованиям. В этот период последовательно сменили друг друга три базовых закона: Основы лесного законодательства РФ (1993 г.), Лесной кодекс РФ (1997 г.), Лесной кодекс РФ (2006 г.). Очевидно, частота смены базового лесного законодательства, дополняемая многочисленными поправками, продиктована стремлением органов государственной власти адаптировать нормативную базу к меняющимся рыночным условиям. Но в лесном комплексе с его длительным периодом воспроизводства лесных ресурсов, влиянием неблагоприятных природных факторов, приводящим к функционированию лесопользователей в условиях неопределенности, нестабильная институциональная среда усиливает и многократно повышает факторы риска при ведении бизнеса.

Важное место во всех базовых документах в сфере лесных отношений отводится пространственному аспекту - распределению полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти в части владения и распоряжения лесными ресурсами. В диссертации показано, что изменения в сфере управления лесопользованием с перераспределением прав и обязанностей между уровнями власти имели практически перманентный характер на протяжении последних 20 лет (табл. 1).

Изменения в распределении полномочий в сфере лесных отношений находились в русле общих административных реформ в РФ, отражающих периоды усиления/ослабления государственной вертикали власти, действия в управлении центробежных/центростремительных сил. Если в период 1990-х гг. еще допускалась возможность для передачи лесных ресурсов в собственность субъектов Федерации, то в период 2000-х гг. произошло их полное закрепление в федеральной собственности. Право же распоряжаться ресурсами явилось одним из главных объектов борьбы между федеральными, региональными, а на начальном этапе и муниципальными властями в сфере лесных отношений.

В настоящее время права распоряжения лесными ресурсами при некоторых колебательных движениях все же больше дрейфуют к полномочиям органов власти регионального уровня. И хотя новый Лесной кодекс РФ имеет много недостатков в части организации управления лесопользованием, в том числе обеспечения достоверности информации о лесных ресурсах, организации лесной охраны, уровня жесткости контроля федерального центра, главное достоинство, что в нем зафиксировано однозначно - распоряжение ресурсами возложено на субъекты Федерации. То есть институциональная система в лесном хозяйстве учитывает пространственную специфику, реализуемую в региональных полномочиях.

Таблица 1 - Динамика распределения полномочий между федеральными и региональными органами власти в области лесных отношений в РФ в 1991-2007 гг.

Элемент лесной политики	Годы	Нормативный акт	Федеральный уровень	Региональный уровень
Отношения собственности на лесные ресурсы	1991	Конституция РФ	Лесные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной собственности
	1993	Основы лесного законодательства РФ	Лесной фонд находится в совместном ведении РФ и субъектов Федерации
	1997	Лесной кодекс РФ	Лесной фонд находится в федеральной собственности	Допускается передача части лесного фонда в собственность субъектов Федерации
	2005	Поправка к Лесному кодексу РФ (29.12.2004)	Лесной фонд закреплен только в федеральной собственности
	2007	Лесной кодекс РФ	Земли лесного фонда находятся в федеральной собственности
Распоряжение лесными ресурсами	1993	Основы лесного законодательства РФ		Права распоряжения лесными ресурсами у муниципальных и региональных властей
	1997	Лесной кодекс РФ		Субъекты Федерации упрочили свои полномочия распоряжаться лесными ресурсами
	2005	Поправка к Лесному кодексу РФ (29.12.2004)	Право распоряжаться участками лесного фонда закреплено за федеральными органами	Субъекты Федерации могут распоряжаться только лесами на землях бывших сельскохозяйственных организаций
	2007	Лесной кодекс РФ		Федеральный центр передал субъектам Федерации полномочия по распоряжению участками лесного фонда

Анализ законодательства показал его направленность в основном на лесное хозяйство и игнорирование лесопромышленного комплекса как субъекта лесной политики, что свидетельствует об отсутствии в России единой политики лесного комплекса, раздельном формулировании целей для лесного хозяйства и лесной промышленности. Принятая на уровне ведомств в 2008 г. «Стратегия развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года» хоть и является заметным шагом в развитии стратегического подхода к управлению лесным комплексом, тем не менее, остается в значительной мере декларацией о приоритетах и намерениях федерального правительства, политическим документом, реализация которого не регламентирована нормативными актами.

В территориальном разделе стратегии продекларировано опережающее развитие производств по глубокой переработке древесины в лесоизбыточных регионах Сибири и Дальнего Востока за счет строительства крупных лесоперерабатывающих комплексов, однако механизмы и инструменты политики, которые могут способствовать этому опережающему развитию, не прописаны.

В условиях отсутствия внятной лесопромышленной политики центра органы власти субъектов Федерации, в основном многолесных, взяли на себя инициативу по разработке и реализации стратегий перспективного развития региональных лесных комплексов. Решались в первую очередь две цели: сохранение рабочих мест, особенно в лесных поселках, где лесопромышленные предприятия являются градообразующими, и обеспечение поступления доходов в региональные бюджеты. Соответственно, цель рационального использования лесных ресурсов посредством их переработки, хоть и декларируется в региональных документах как приоритетная, но на практике поддерживается сырьевая стратегия как наиболее реально достижимая, особенно в приграничных, тяготеющих к внешним рынкам территориях.

Таким образом, передача полномочий в лесном хозяйстве субъектам Федерации ведет к регионализации лесной политики. Что касается лесопромышленного комплекса, который непосредственно использует лесные ресурсы территории, там региональные аспекты национальной лесной политики отсутствуют. Возникает существенный разрыв между конкретностью в организации, управлении, функционировании одной части лесного комплекса и чрезмерной степенью общности его второй части. Когда политика доходит до уровня региона, сам лесной комплекс как ее объект исчезает, и, соответственно, общие вопросы лесной политики имеют шанс быть адаптированными к лесному хозяйству при невозможности учесть особенности в части регионального лесопромышленного комплекса. Это создает неразрешимую проблему эффективного использования лесных ресурсов региона, которые потребляются именно в лесопромышленном комплексе.

4. Показано, что действовавшая до 1991 г. институциональная среда способствовала созданию на Дальнем Востоке лесного комплекса с устойчивой сырьевой структурой, сохраняющейся до настоящего времени.

Региональная лесная политика базируется на общей экономической политике государства с ее конкретизацией в отношении отдельных районов страны. Это становится особенно важным, когда территория страны обширна, ее освоение идет экстенсивным путем, постепенно вовлекая в хозяйственный оборот все новые территории, и дифференциация условий экономической деятельности значительна по разным регионам.

Выше сказанное подтверждается исследованием в диссертации (раздел 3.1) взаимосвязи генезиса региональной лесной политики и динамики лесного комплекса Дальнего Востока, развивавшегося под сильным влиянием политических и экономических целей государства в этом регионе. Выполненный автором анализ охватил период с конца XIX в. по 1990 г. с акцентом на период с начала 1960-х гг., когда началось массовое освоение лесных ресурсов в регионе. В диссертации рассмотрены основные институты лесопользования: собственность на ресурсы, в том числе лесные; цели и инструменты лесной политики; формирование органов управления лесным комплексом; управляющие воздействия этих органов и реакция лесного комплекса на эти воздействия через экономические показатели его развития.

Основные приоритеты государства по отношению к Дальнему Востоку и его лесным ресурсам можно разбить на три этапа:

конец XIX-начало XX вв. - лесные ресурсы рассматривались в первую очередь как средство для развития колонизации и сельского хозяйства, а затем как объект промышленного освоения;

1930-1950 гг. - постепенное увеличение объемов заготовки древесины ради потребностей индустриализации страны и региона. Лесная промышленность становится важным агентом освоения территории, способствующим развитию социально-производственной инфраструктуры;

1960-1990 гг. - резкое наращивание объемов заготовки древесины в основном для поставки на внешний рынок, поскольку экспорт лесоматериалов служил стабильным источником валютных поступлений. Лесная отрасль в этот период стала отраслью народнохозяйственной специализации экономики Дальнего Востока.

Поскольку предпочтение отдавалось сырьевой специализации лесного комплекса Дальнего Востока, основные инвестиции направлялись в лесозаготовку. Например, за 1961-1965 гг. в лесозаготовительную отрасль было вложено 51% всех инвестиций в лесопромышленное производство Дальнего Востока, в деревообрабатывающую отрасль - 18%, в целлюлозно-бумажную - 31%.

Особенно сырьевая направленность усилилась с внедрением в конце 1960-х гг. новой формы внешнеторговой политики России - компенсационных соглашений с Японией как основным торговым партнером. Поставки продукции на основе компенсационных соглашений обеспечивали дальневосточным лесопользователям получение устойчивого доступа к рынкам сбыта, приобретение импортного высококачественного лесозаготовительного оборудования. В результате экспорт древесины с Дальнего Востока вырос за 1960-1985 гг. в 8 раз - до 7,3 млн м³. В структуре лесного экспорта Дальнего Востока круглая древесина в этот период в среднем составляла 70-80%, остальное приходилось на пиломатериалы, целлюлозу и технологическую щепу.

Народнохозяйственная специализация лесного комплекса Дальнего Востока, предусматривавшая вывоз продукции за пределы региона, была предопределена также ограниченностью внутрирегионального спроса на лесопромышленную продукцию. В то же время низкая доступность внутринациональных рынков из-за транспортной ограниченности и низкой конкурентоспособности по сравнению с лесопродукцией из Сибири способствовали все большей переориентации лесного комплекса Дальнего Востока на конъюнктуру азиатских рынков.

Принципы государственной лесной политики на Дальнем Востоке, содержащиеся в партийных и хозяйственных документах того времени, сохраняли сырьевую направленность развития лесного комплекса региона на перспективу:

1) предложение лесных продуктов должно было удовлетворять спрос внешнего рынка и внутрирегиональный спрос;

2) исходя из конъюнктуры на внешнем рынке наиболее перспективными продуктами лесного экспорта с Дальнего Востока признавалась деловая древесина, дополняемая технологической щепой и целлюлозой. Соответственно, приоритетным оставалось расширение лесозаготовок и целлюлозно-бумажного производства при стабилизации производства пиломатериалов, идущих на внутрирегиональный рынок;

3) в территориальной структуре основной прирост заготовок намечался за счет освоения лесных ресурсов в зоне Байкало-Амурской магистрали на территории Амурской области и севера Хабаровского края.

Установка государства на лесной комплекс Дальнего Востока как источник валютных поступлений нашла свое отражение в структуре предложения лесопромышленной продукции в этот период. Наиболее значимыми оставались деловая древесина и пиломатериалы, хотя доля последних постепенно сокращалась (рис. 3).

Рис. 3 - Динамика структуры производства основных видов лесопромышленной продукции Дальнего Востока в 1960-1990 гг., %

Незначительный рост доли целлюлозно-бумажной продукции за счет выхода на проектную мощность Амурского целлюлозно-картонного комбината не смог переломить общую сырьевую направленность лесопромышленного производства.

Таким образом, структура лесного комплекса Дальнего Востока создавалась ориентированной на внешний спрос, соответственно наиболее востребованным было производство сырья. Сырьевая структура оказалась устойчивой и в основе своей сохраняется до настоящего времени.

5. Установлено, что институциональные трансформации не изменили интенсивности действия традиционных факторов размещения лесопромышленного производства в России и на Дальнем Востоке, в частности (территориального распределения сырьевых ресурсов и транспортных затрат), но обусловили усиление значения фактора внешнего спроса, что привело к увеличению сырьевой составляющей в выпуске продукции комплекса.

В работе исследована гипотеза о влиянии лесной политики на пространственное размещение лесопромышленного производства в России (разделы 2.3, 2.4).

Анализ показал, что существенное влияние на распределение лесопромышленного производства по территории страны продолжали оказывать сырьевой, транспортный факторы и фактор внешнего спроса. Эти факторы оказались инвариантны к институциональной реформации в лесном комплексе.

Влияние сырьевого фактора подтверждается высокой корреляционной связью между пространственным распределением объемов заготовки древесины по России за период 1990-2007 гг. и распределением запасов лесных ресурсов (коэффициент корреляции за этот период не изменился - 0,71).

Влияние транспортного фактора исследовалось на основе моделирования трансекта показателя доли вывозки древесины через территорию России. За основу трансекта принята Транссибирская железная дорога, дополненная Северной железной дорогой. Таким образом, трансект прошел от Архангельска до Владивостока и охватил все выходящие на эти магистрали субъекты Федерации. Возросшая роль транспортного фактора подтверждается распределением показателя доли вывозки древесины вдоль трансекта через территорию России, которая выросла с 1990 по 2007 гг. с 60 до 68%.

...